EXPEDIENTE 1235-2003

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, QUIEN LA PRESIDE, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, SAÚL DIGHERO HERRERA, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, MANUEL DE JESÚS FLORES HERNÁNDEZ Y GLORIA MELGAR DE AGUILAR. Guatemala, dieciséis de noviembre de dos mil cuatro.

Se tiene a la vista para dictar sentencia la acción de inconstitucionalidad general promovida por Seguridad y Vigilancia El Ébano, Sociedad Anónima; Asociación Integral de Empresas Guatemaltecas de Seguridad Privada y Bancaria; -ASIEGSPRIBA-, Asociación de Empresas de Seguridad -ASES-; Agencia de Servicios y Seguridad Industrial, Responsabilidad Limitada; Corporación Técnica de Servicios Múltiples, Sociedad Anónima; Oficina Central de Protección, Sociedad Anónima, y Sis, Sociedad Anónima, contra el Acuerdo 011-2002, emitido por el Ministerio de la Defensa Nacional, el veinticinco de noviembre de dos mil dos. Los solicitantes unificaron personería en el representante de la primera de las entidades mencionadas y actuaron bajo el auxilio de los abogados Hugo Ricardo Alvarado Chávez, Roberto Lusky Aguirre y Héctor Manolo Recinos De León.

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por los accionantes se resume: a) el Acuerdo cero once – dos mil dos, emitido por el Ministerio de la Defensa Nacional, el veinticinco de noviembre de dos mil dos y publicado en el Diario de Centro América, el cinco de diciembre de ese mismo año, en su artículo primero contiene la creación de cargas económicas de carácter tributario, específicamente contribuciones especiales y siendo que esas contribuciones no fueron aprobadas por el Congreso de la República, se viola el principio de Legalidad Tributaria establecido en el artículo 239 de la Constitución de la República; b) en el citado Acuerdo se dice que el mismo se fundamenta en lo establecido por el Acuerdo Gubernativo 354-93, dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros que autoriza al Departamento de Control de Armas y Municiones para cobrar y recuperar costos de inversión en formularios, tarjetas, licencias y autorizaciones que conforme dichos "documentos realice, así como los gastos de transporte originados por las inspecciones, supervisión y control que ejecute en cumplimiento de sus funciones. Al emitirse el Acuerdo impugnado, sin embargo, el Ministro de la Defensa Nacional, excedió las facultades que le otorgó el Acuerdo Gubernativo antes referido; b) en los numerales 46 y 49 del artículo 1o del Acuerdo impugnado se establecen facultades al Departamento de Control de Armas y Municiones del Ministerio de la Defensa Nacional para supervisar a las policías particulares, lo cual contraría la Ley de Policías Particulares, Decreto 73-70 del Congreso de la República, que en sus artículos 8 y 12 establece que el control y supervisión de las Policías Particulares corresponde al Ministerio de Gobernación por conducto de la actual Policía Nacional Civil, así como las normas de la Ley de Armas y Municiones que establecen las facultades del DECAM; c) los demás artículos, por formar parte del Acuerdo Ministerial que se impugna, también son inconstitucionales. Solicitan que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD.

No se decretó la suspensión provisional del Acuerdo Ministerial 011-2002, emitido por el Ministerio de la Defensa Nacional, el veinticinco de noviembre de dos mil dos. Se dio audiencia por quince días comunes al Ministerio de la Defensa Nacional, al Departamento de Control de Armas y Municiones y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Departamento de Armas y Municiones del Ministerio de la Defensa Nacional y el Ministro de la Defensa Nacional, alegaron: a) el Acuerdo 011-2002, emitido por el Ministerio de la Defensa Nacional el veinticinco de noviembre de dos mil dos, no adolece de inconstitucionalidad porque fue emitido con las formalidades legales y en ejercicio de la competencia administrativa que la Constitución y las leyes establecen para los Ministerios de Estado. Los Acuerdos Ministeriales son considerados como "Leyes Materiales o Administrativas", ya que sin emanar del Organismo Legislativo del Estado, tienen la calidad de "Ley del Estado", situación que tiene lugar sin que se vulnere la propia competencia asignada en el artículo 171, inciso a) de la Carta Magna; b) además, el Acuerdo ministerial impugnado no pretende modificar la Ley de Armas y Municiones, y su impugnación se orienta a la protección de un interés particular, más que a la prevalencia de la norma constitucional. No existe transgresión ni colisión del Acuerdo atacado de inconstitucionalidad con las normas citadas de la Constitución Política de la República de Guatemala que se denuncian violadas. Solicitan que al resolver la inconstitucionalidad promovida, se declare sin lugar la misma. B) El Ministerio Público, indicó: a) la inconstitucionalidad debe declararse parcialmente con lugar debido a que la nueva tabla de valores establece que el Departamento de Control de Armas y Municiones -DECAM-, entre otros, deberá cobrar por: 1) extender el carné de portación de arma para Policía Particular y su renovación; 2) custodio o desalmacenaje de armas; 3) inspección de Policías Particulares en los departamentos y en el área Metropolitana, atribución que la Ley de Armas y Municiones -Decreto 39-89 del Congreso de la República- no encomienda a la referida institución, según se ve en el artículo 70 de la referida ley de Armas; de esa cuenta, los numerales 10, 13, 28, 46 y 49 del artículo 1 del Acuerdo enjuiciado, resultan inconstitucionales, toda vez que mediante los mismos se pretenden introducir reformas a la Ley de Armas y Municiones, estableciendo determinados montos que dicha ley no faculta al DECAM, vulnerando los artículos 154 y 171 inciso a) de la Carta Magna; b) respecto a la violación del artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, no existe relación entre-este y el Acuerdo 011-2002, toda vez que dicho Acuerdo no regula materia impositiva, sino como lo señala en su artículo 1o, que contiene autorización de la tabla de valores del Departamento de Control de Armas y Municiones para el cobro y recuperación de costos de inversión, de allí que los montos establecidos en el citado Acuerdo Ministerial, no constituyen impuestos como lo señalan los solicitantes, por el contrario, son tarifas que debe cobrar el DECAM; c) en cuanto a la violación al artículo 9° segundo párrafo de la Ley del Organismo Judicial, denunciada por los postulantes, no es motivo de inconstitucionalidad, toda vez que dicha ley no es parámetro para determinar la constitucionalidad de las leyes, siendo únicamente la Constitución; de allí que en el caso de existir conflicto entre el Acuerdo Ministerial cuestionado y la Ley del Organismo Judicial, dicha situación deberá resolverse mediante los principios de derecho común y no mediante esta acción de inconstitucionalidad. Solicita que se declare parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad del Acuerdo 011-2002, debiendo suspenderse los numerales 10, 13, 28, 46 y 49 del artículo 1°; y, deben quedar vigentes los demás numerales 2°, 3° y 4° del referido artículo del Acuerdo .

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA.

A) Los postulantes reiteraron las consideraciones expuestas en el planteamiento de la presente inconstitucionalidad y solicitan que oportunamente se dicte sentencia, declarando con lugar la acción planteada. B) El Ministro de la Defensa Nacional y el Departamento y Control de Armas y Municiones, reafirmaron los conceptos y argumentos vertidos en la audiencia que por quince días les fuera conferida y solicitan que la inconstitucionalidad promovida sea declarada sin lugar. C) El Ministerio Público reiteró los argumentos y peticiones formuladas en el memorial presentado él cuatro de septiembre de dos mil tres y solicita que se declare parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta.

CONSIDERANDO

-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, la de conocer en única instancia las impugnaciones hechas contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general objetados, total o parcialmente, de inconstitucionalidad, a fin de mantener el principio de supremacía de la Constitución que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal, siendo facultad de esta Corte declarar afectadas de nulidad aquéllas que carezcan de concordancia con la misma.

-II-

En el presente caso se impugna de inconstitucionalidad total el Acuerdo Ministerial número 011-2002 emitido por el Ministerio de la Defensa, con fecha veinticinco de noviembre, de dos mil dos. El referido acuerdo regula en su artículo 1° que "se autoriza la nueva tabla de valores del Departamento de Armas y Municiones (en adelante identificado indistintamente como Departamento de Control de armas y Municiones o como DECAM) , para el cobro y recuperación de costos de inversión en formularios, tarjetas, licencias, autorizaciones que conforme dichos instrumentos realice; al igual que los gastos de transporte originados por inspecciones, supervisiones y control que ejerce en cumplimiento de sus funciones y que se describen a continuación..."; en su artículo 2°, establece que "El Departamento de Control de Armas y Municiones -DECAM-llevará los controles que establece el artículo 3o del Acuerdo Gubernativo 354-93 del dos de septiembre de mil novecientos noventa y tres para la debida fiscalización de fondos a recuperar"; en su artículo 3°, se deja sin efecto la anterior tabla de valores del DECAM y en el cuarto, se establece su vigencia.

-III-

En relación al artículo 1° del Acuerdo Ministerial impugnado, la inconstitucionalidad presentada se fundamenta en tres puntos centrales: a) que contiene la creación de cargas económicas de carácter tributario, específicamente contribuciones especiales y siendo que esas contribuciones no fueron aprobadas por el Congreso de la República, se viola el principio de Legalidad Tributaria establecido en el artículo 239 de la Constitución de la República; b) que se fundamenta en lo establecido por el Acuerdo Gubernativo 354-93, dictado por el Presidente de la República en-Consejo de Ministros, pero que dicho Acuerdo Ministerial excede las facultades otorgadas por el Acuerdo Gubernativo; c) que al regular facultades de supervisión de policías particulares al Departamento de Control de Armas y Municiones del Ministerio de la Defensa (en sus numerales 46 y 49), viola la Ley de Policías Particulares, Decreto 73-70 del Congreso de la República, que en sus artículos 8 y 12 establece que el control y supervisión de las Policías Particulares corresponde al Ministerio de Gobernación por conducto de la actual Policía Nacional Civil; y que se violan también las normas de la Ley de Armas y Municiones que establecen las facultades del DECAM.

Para la inconstitucionalidad bajo estudio, debe determinarse, en primer lugar, si el artículo 1° del Acuerdo Ministerial arriba identificado trata de materia tributaria y, de ser así, si se infringió el principio de legalidad tributaria establecido en la Constitución de la República. Para el efecto, el artículo 239 de la Constitución de la República indica: "Principio de legalidad. Corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos Ordinarios y Extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales...así como determinar las bases de recaudación especialmente las siguientes...d) La base imponible y el tipo impositivo...". El artículo 13 del Código Tributario, por-su parte, indica que "Contribución especial es el tributo que tiene como determinante del hecho generador, beneficios directos para el contribuyente, derivados de la realización de obras públicas o de servicios estatales." En el presente caso, los servicios prestados por el DECAM, consistentes en proporcionar formularios, tarjetas, licencias, autorizaciones, transporte, inspecciones y supervisiones, son "servicios estatales" que contienen "beneficios directos para el contribuyente", a tenor de lo preceptuado por el artículo 13 del Código Tributario. Los cobros que efectúa el DECAM para recuperación de esos "costos de inversión", son el tributo que el interesado debe pagar para recibir un servicio estatal que lo beneficia directamente. En virtud de ello, esta Corte estima que los cobros a favor del DECAM en el Acuerdo Ministerial impugnado, son contribuciones especiales, y por lo tanto únicamente podrían haber sido creadas mediante una ley del Congreso de la República, a tenor de lo regulado por el artículo 239 de la Constitución antes citado. En efecto, al establecer el tipo impositivo de esas contribuciones especiales, el artículo 1° del Acuerdo Ministerial impugnado crea las bases de recaudación de un impuesto, entrando de esa forma en colisión directa con el artículo 239 de la Constitución. Además, el artículo bajo análisis contradice lo normado por el artículo 171 inciso c) de la Carta Magna que establece dentro de las atribuciones del Congreso "c) decretar impuestos ordinarios y extraordinarios conforme a las necesidades del Estado y determinar las bases de su recaudación."

Además de ello, esta Corte estima que de conformidad con lo indicado en el artículo 183 inciso e) de la Constitución Política de la República de Guatemala, es función del Presidente de la República: "e) sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que-se ejecuten las leyes; dictar los decretos para los que estuvieren facultados por la Constitución, así como los acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de la leyes sin alterar su espíritu". Dentro de este contexto, el Presidente de la República emitió el Acuerdo Gubernativo 354-93 que autoriza al DECAM para "cobrar y recuperar los costos de inversión en formularios, tarjetas, licencias y autorizaciones que conforme dichos instrumentos realice, al igual que los gastos de transporte originados por las inspecciones, supervisiones y control que ejecute en cumplimiento de sus funciones." Sin embargo, el Acuerdo impugnado es de carácter Ministerial y su contenido excede las facultades que otorga el Acuerdo Gubernativo 354-93, dictado por el Presidente de la República, puesto que en ningún momento tal Acuerdo Gubernativo autoriza al DECAM para cobrar por primeras licencias, tenencias, custodio de armas, renovaciones, habilitación de libros, corrección de datos, troquelado o certificaciones. Al exceder el contenido del. Acuerdo Ministerial lo autorizado por el Acuerdo Gubernativo entra en conflicto con el citado artículo 183 inciso e) de la Constitución de la República y en virtud de ello, el Acuerdo Ministerial impugnado adolece de inconstitucionalidad.

Tomando en cuenta las consideraciones anteriores, no es necesario entrar a estimar el tercer argumento, en relación a que el Acuerdo Ministerial impugnado al establecer facultades de Supervisión de Policías Particulares al Departamento de Control de Armas y Municiones del Ministerio de la Defensa (en los numerales 46 y 49 del artículo 1°) viola la Ley de Policías Particulares, Decreto 73-70 del Congreso de la República, que en sus artículos 8 y 12 establece que el control y supervisión de las Policías Particulares corresponde al Ministerio de Gobernación por conducto de la actual Policía Nacional Civil.

-IV-

Debido a la trascendencia que implica la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general, la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad exige, en su artículo 135, que el accionante exprese en forma razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa su impugnación. Al respecto la jurisprudencia de esta Corte, como queda expresado en resoluciones que a continuación se citan: en sentencia de seis de junio de mil novecientos noventa y seis asentó: "Conforme con la prescripción legal que regula la petición de inconstitucionalidad, contenida en el artículo 135 del Decreto 1-86 de la Asamblea Nacional Constituyente, de que en el escrito inicial se exprese en forma razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa la impugnación', esta Corte solamente tiene competencia para conocer y resolver acerca de lo expresamente señalado por el interponente, puesto que su condición de juzgador no le permite asumir la de parte, en la que devendría de entrar a conocer oficiosamente de normas que no hayan sido expresa y razonadamente enjuiciadas" (Expediente 170-95); en la de once de septiembre del citado año dijo: "La acción de inconstitucionalidad corresponde a los sujetos legitimados por la ley, quienes, en virtud del principio dispositivo que rige la materia, delimitan el conocimiento del tribunal a las disposiciones expresamente impugnadas, no siendo permisible que la justicia constitucional subrogue la voluntad impugnaticia que corresponde exclusivamente a los accionantes, porque, de lo contrario, no sólo se pretendería que la Corte ejerza la función de una nueva cámara legislativa revisora de oficio de las leyes, sino que asuma la posición de parte en el debate al sindicar la materia de inconstitucionalidad y luego resolver sobre la misma." (Expedientes acumulados 886/887/889/944/945-96). Finalmente -para citar únicamente tres casos- en la de veintiséis de septiembre de mil novecientos noventa y siete, razonó: "Por la naturaleza de la justicia constitucional, el tribunal solamente puede entrar a conocer y hacer declaración respecto de normas y disposiciones expresamente impugnadas por la parte accionante y debidamente razonadas en su exposición." (Expediente 305-95)

En el caso bajo análisis los accionantes impugnaron de inconstitucionalidad los artículos 2o, 3o y 4o del Acuerdo Ministerial bajo estudio; sin embargo, la lectura del planteamiento no permite a esta Corte advertir cuál es la tesis o razonamiento jurídico que apoye la impugnación, puesto que se ha obviado el hecho de que el razonamiento en este tipo de planteamiento debe hacerse exponiendo en forma clara una comparación entre la disposición constitucional y la ordinaria (o impugnada), para que su confrontación se haga por medio de una argumentación precisa y lógica, sustentada en cuestiones jurídicas y no simplemente en posibilidades fácticas o en criterios opinables, ajenos a la característica abstracta del medio impugnaticio empleado. En virtud de ello, la inconstitucionalidad promovida contra los artículos 2°, 3° y 4° del Acuerdo Ministerial 011-2002 del Ministerio de la Defensa Nacional debe ser declarada sin lugar.

LEYES APLICABLES

Leyes citadas y artículos 130, 131 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1o., 3o., 114, 115, 133, 134 inciso d), 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO: