EXPEDIENTE 2000-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, QUIEN LA PRESIDE, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ: Guatemala, dos de noviembre de dos mil veintitrés.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Elías José Arriaza Sáenz, objetando los numerales 10 y 11 del artículo 3 del Plan de Tasas, Rentas, Multas, y demás Tributos del municipio de San Juan Ostuncalco, departamento de Quetzaltenango, contenido en el punto sexto del Acta ciento tres - dos mil veintiuno (103-2021) que documenta la sesión celebrada por el Concejo Municipal de la citada localidad el catorce de septiembre de dos mil veintiuno y publicado en el Diario de Centro América el dieciséis de febrero de dos mil veintidós. El postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Erick Efrén Pérez Martínez y Armando Romeo Hoffens López. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal II, Leyla Susana Lemus Arriaga, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO DE LA NORMA IMPUGNADA

El artículo 3 del Plan de Tasas, Rentas, Multas, y demás Tributos del municipio de San Juan Ostuncalco, departamento de Quetzaltenango regula: "Licencia por establecimientos abiertos al público. (...) 10. Tasa mensual por funcionamiento de restaurante de cadena internacional Q. 2000.00; 11. Tasa mensual por restaurante de cadena nacional Q. 1500.00 (...)".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

En síntesis, el accionante expresó que los numerales impugnados violan el principio de legalidad contenido en el artículo 239 constitucional, debido a que:

A) Impone exacciones para obtener y mantener licencias por establecimientos abiertos al público ubicados en la circunscripción municipal, las cuales constituyen arbitrios y no tasas, puesto que las licencias a que se refiere la norma cuestionada no fueron solicitadas voluntariamente por el administrado, sino impuestas por esta, en ejercicio de su facultad de ordenamiento territorial; además, las mismas no constituyen un servicio público en beneficio del administrado y al exigirse de forma mensual y diferenciada, según el tipo de restaurante, ya sea de cadena internacional o nacional, incumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

B) La norma objetada no establece como contraprestación a los cobros un beneficio a favor del administrado, por lo que el ordenamiento territorial no autoriza a la Corporación Municipal para exigir pagos por un servicio que no se está prestando.

C) Otorgar la licencia no constituye una prestación voluntariamente requerida por el administrado, pues es una imposición del ente edil, cuyo costo no debe ser trasladado al administrado.

D) El cobro dispuesto en la norma impugnada se fija conforme a distintas categorías de negocios -de cadena internacional y de cadena nacional) lo que contraviene los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pretendiendo afectar al administrado según su capacidad económica; además, el cobro relacionado se impone de forma mensual, lo cual trae como consecuencia que este se exige para mantener vigente o renovar la licencia, lo que no tiene justificación alguna, porque el costo que implica a la Municipalidad otorgar la licencia, en realidad constituye una exacción para agenciarse de recursos, de ahí que su naturaleza corresponde a la de un arbitrio y no a la de una tasa como lo pretende concebir la norma reprochada.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto dictado por esta Corte el tres de mayo de dos mil veintidós, se decretó la suspensión provisional de los numerales denunciados de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de San Juan Ostuncalco del departamento de Quetzaltenango, y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El accionante no se pronunció. B) La Municipalidad de San Juan Ostuncalco del departamento de Quetzaltenango manifestó: i. si bien el solicitante individualizó la norma que estima vulneradas, lo cierto es que omitió llevar a cabo el planteamiento de una tesis en forma separada, razonada y clara entre las normas impugnadas y el precepto constitucional invocado; ii. el principio de in dubio pro legislaturas es aplicable al caso concreto; iii. la norma cuestionada fue creada conforme a lo dispuesto en la Constitución y el Código Municipal, por lo que lo único que ha hecho es regular los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, determinando con base en su competencia, el cobro de tasas y contribuciones equitativas y justas a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles donde funcionan restaurantes que se benefician de las obras municipales y de los servicios brindados por el municipio (policía municipal, alcantarillado, ordenamiento territorial); iv. el postulante señala que la norma objetada no es una tasa, ya que no contiene una contraprestación, lo cual es falso, debido a que para brindar la licencia de funcionamiento de restaurantes tanto nacionales como internacionales, la Municipalidad, conforme a su función de ordenamiento territorial, lleva a cabo todo un estudio del lugar (zona residencial, rural o comercial) para no incomodar a los vecinos y aprobar el funcionamiento en el mejor lugar para la actividad comercial, derivado de ello es que se brinda la licencia, de ahí que indicar que la norma objetada no contiene una tasa, porque no existe contraprestación evidencia la falta de conocimiento de los servicios necesarios para el fomento de la inversión privada que genera el desarrollo del municipio, porque la contraprestación que reciben los propietarios de los restaurantes son: a) planificación territorial; b) mantenimiento y limpieza de aceites y desechos en los drenajes; c) seguridad preventiva con la Policía Municipal, y d) beneficio en obras públicas de acceso; v. el precepto impugnado no contraviene el artículo 239 constitucional, ya que la tasa objetada no puede considerarse un arbitrio o impuesto, dado que la naturaleza de la exacción dineraria acordada fija una renta mensual por las contraprestaciones que brinda la Municipalidad a los dueños de restaurantes, tanto nacionales como internacionales, sumado a ello el aprovechamiento de espacios públicos o sobre bienes del ente edil de conformidad con el artículo 35 literales i) y n) del Código Municipal; además, el pago establecido en la norma cuestionada no puede considerarse un impuesto obligatorio dirigido hacia un particular, debido a que este no es exagerado o exorbitante, ya que el monto mensual -dado el valor real de nuestra moneda- resulta razonable y acorde al tipo de comercio que se grava en la tasa, lo cual se encuentra dentro de los parámetros de constitucionalidad. Pidió declarar sin lugar la inconstitucionalidad. C) El Ministerio Público expresó que conforme el artículo 239 constitucional, compete al Congreso de la República de Guatemala decretar arbitrios de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar las bases de recaudación, definiendo el hecho generador del arbitrio y el sujeto pasivo que estará afecto, por lo que el ente edil tiene prohibición legal para emitir un acuerdo municipal por medio del cual reglamente el funcionamiento de determinados establecimientos comerciales, cuando no se obtiene una contraprestación, pues al gravarse únicamente el derecho a realizar una actividad comercial en la jurisdicción del municipio, sin que se preste un servicio directo por parte de la autoridad municipal, ese cobro constituye un arbitrio a su favor, lo cual puede llevarse a cabo, pero para ello es necesario que lo emita el Congreso de la República de Guatemala para respetar el principio de legalidad. Requirió que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El solicitante repitió los argumentos señalados en el escrito inicial de la inconstitucionalidad, la cual pidió declarar con lugar. B) La Municipalidad de San Juan Ostuncalco del departamento de Quetzaltenango reiteró lo manifestado al evacuar la audiencia que se le confirió. Agregó que el planteamiento se basa en cuestiones de subjetiva interpretación y meras afirmaciones, sin indicar en forma técnica, razón jurídica alguna que justifique su cuestionamiento. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad. C) El Ministerio Público también replicó los argumentos que expresó en la evacuación de audiencia. Requirió declarar con lugar la acción.

CONSIDERANDO

-I-

Los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista contraprestación determinada y, por el contrario, denoten una simple finalidad de gravar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no

pueden ser considerados como "tasa" y, por lo tanto, no pueden ser establecidos por el ente municipal, sino solamente por el Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 constitucional, que consagra el principio de legalidad tributaria.

-II-

Elías José Arriaza Sáenz promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial, objetando los numerales 10 y 11 del artículo 3 del Plan de Tasas, Rentas, Multas, y demás Tributos del municipio de San Juan Ostuncalco, departamento de Quetzaltenango, contenido en el punto sexto del Acta ciento tres - dos mil veintiuno (103-2021) que documenta la sesión celebrada por el Concejo Municipal de la citada localidad el catorce de septiembre de dos mil veintiuno y publicado en el Diario de Centro América el dieciséis de febrero de dos mil veintidós

El solicitante denuncia transgresión del artículo 239 constitucional, por las razones que constan en el apartado de resultandos de este fallo.

-III-

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias.

El artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común, o no, así como establecer tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

Por otro lado, de conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "... la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...". (Sentencias de dos, ocho, quince, todas de marzo de dos mil veintidós dictadas en los expedientes 3287-2021, 2391-2021 y 2712-2021, respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...". Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación con el costo del servicio que se presta, puesto que lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados..."

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de ellos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que, cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

El artículo 3 del Plan de Tasas, Rentas, Multas, y demás Tributos del municipio de San Juan Ostuncalco, departamento de Quetzaltenango regula: "Licencia por establecimientos abiertos al público. (...) 10. Tasa mensual por funcionamiento de restaurante de cadena internacional Q. 2000.00; 11. Tasa mensual por restaurante de cadena nacional Q. 1500.00".

Este Tribunal ha considerado que, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República de Guatemala, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan autorizar el funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la Corporación Municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, en concordancia con la literal z) del artículo 35 del Código Municipal, pero esa normativa no le obliga de manera taxativa a exigir cobro alguno para permitir el desarrollo de actividades comerciales.

En congruencia con ello, esta Corte ha expresado, en cuanto a la voluntariedad de los pagos referidos, que las municipalidades pueden crear tasas por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio.

Conforme este criterio, cabe resaltar que si la Comuna en el ejercicio de las facultades que la Constitución Política de la República de Guatemala y la legislación ordinaria le otorgan, realiza actividades que por su naturaleza constituyen servicios administrativos, cuya voluntariedad no radica en la decisión del interesado de pagar la tasa municipal sino en utilizar el servicio que permitirá la obtención de la autorización -en el caso concreto, de la licencia- puede cobrar por los gastos que esas acciones generen, las que deben ser especificadas en el normativo de mérito.

Al analizar la disposición impugnada, se comprueba que la "tasa" que pretende imponer la municipalidad de marras, no es consecuencia de un requerimiento -voluntario- del administrado, sino la imposición de la propia autoridad local que obliga al particular a formular la solicitud de licencia para el funcionamiento de algún establecimiento abierto al público, por constituir tal autorización un servicio administrativo que debe ser prestado por la mencionada autoridad, por virtud de la ley y porque de otro modo, el interesado no puede ejecutar su actividad económica, sea esta de índole comercial, cultural, profesional o de recreación.

Por otro lado, en lo que respecta a la contraprestación, se advierte que la exacción objetada es periódica, pues debe ser pagada obligatoriamente de forma mensual para que la licencia de los espacios abiertos al público se mantenga vigente, circunstancia que no atiende al valor real y previsible que pudiera representar al ente edil la prestación de servicios administrativos, es decir, ese cobro no se relaciona con los costos de operación que tal actividad implica como análisis, dictamen, inspecciones y licencias, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para el efectivo control urbanístico y emisión de la mencionada autorización, como estudios sobre su ubicación y ordenamiento entre otros, de donde se colige que tal imposición carece de razonabilidad y proporcionalidad como lo señala el accionante, lo que demuestra la inobservancia de los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal.

De esa suerte, aunque existiera relación directa entre el ente facultado para expedir la licencia y el obligado al pago por ella, que podría hacer situar el cobro dentro del ámbito de tasa, no se cumple en esa relación las otras condiciones, sobre todo, la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio individualizado a favor del contribuyente, ni la proporcionalidad del pago en relación al costo del servicio que supuestamente se presta, toda vez que el cobro establecido es por el mero hecho de poseer y mantener en marcha tal negocio y es por ello que la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasa, cuya facultad de creación sí se le ha otorgado al municipio.

En ese orden de ideas, es factible concluir que, reiterando los criterios ya manifestados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se intenta es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, el cobro pretendido en la norma debe hacerse por medio de la creación de tributos, pero, por el ente facultado para ello, es decir por el Congreso de la República de Guatemala, y por tales razones se estima que el hecho imponible o generador de la tarifa fijada en el rubro impugnado, no tiene sustento constitucional, pues esta, reúne las características de impuesto y, como consecuencia, vulnera la Ley Fundamental en el artículo 239, razón por la cual deviene inconstitucional y así deberá declararse. (Similar criterio ha sustentado esta Corte en sentencias de treinta y uno de julio de dos mil diecinueve, diez de noviembre de dos mil veinte, seis de enero de dos mil veintiuno y quince de marzo de dos mil veintitrés, dictadas en los expedientes 5222-2018, 2383-2020, 2054-2020 y 3384-2022, respectivamente).

-V-

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268, 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1o, 3o, 114, 115, 133, 138, 139, 140, 141, 143, 146, 149, 163 inciso a) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO