EXPEDIENTE 998-2019

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, QUIEN LA PRESIDE, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA Y JOSÉ MYNOR PAR USEN: Guatemala, quince de julio de dos mil veinte.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por la Cámara de Industria de Guatemala, por medio del Presidente de su Junta Directiva y Representante Legal, Juan Carlos Tefel Del Carmen, objetando los numerales II) y III) del Acuerdo Municipal 10-2019, denominado "Acuerdo Municipal para la Prohibición de Ventas de Bebidas Alcohólicas en Tiendas, Abarroterías, Cevicherías y otra clase de Negocios en el Municipio de Santiago Atitlán del Departamento de Sololá", aprobado en sesión extraordinaria celebrada por el Concejo Municipal de la citada localidad el siete de febrero de dos mil diecinueve y publicado en el Diario de Centro América el diecinueve del mismo mes y año. La accionante actuó con el auxilio de los Abogados Claudia María Pérez Álvarez, Diego José Ruano Pérez y León Felipe Barrera Villanueva. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal IV, Bonerge Amilcar Mejía Orellana, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume: A) el numeral II) de la disposición municipal impugnada dispone: "(...) II) Se ordena el cierre de todas las cantinas, bares y expendios de bebidas alcohólicas que funcionen dentro de la jurisdicción municipal de Santiago Atitlán del departamento de Sololá (...)" Este numeral contraviene los Artículos 2º, 43, 44, 152, 171 y 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala, debido a que: i) sobre la violación del Artículo 2º constitucional, señaló: a) la norma impugnada no es clara en cuanto contiene la orden arbitraria de "cierre" de todas las cantinas, bares y expendios de bebidas alcohólicas que funcionen dentro de la jurisdicción municipal de Santiago Atitlán, sin importar si estos operan de conformidad con la ley de la materia y si obtuvieron las licencias y avales necesarios para el efecto; b) al emitir una norma reglamentaria contraria a la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas, se elimina la confianza que el administrado puede tener en las normas jurídicas y c) la disposición cuestionada no se ajusta a la realidad jurídica que se pretende normar, vulnerando los derechos de los propietarios de los establecimientos que expenden bebidas alcohólicas, porque no es coherente con lo normado en la ley recientemente citada, al ordenar imponer una restricción prohibitiva, consistente en el cierre de los comercios, sin que exista motivo legal que fundamente la imposición de tal medida sancionatoria, para una actividad que es lícita de conformidad con la ley. ii) Se infringen los Artículos 43 y 44 del Magno Texto porque: a) el numeral II) señalado de inconstitucionalidad, denota la intención de limitar específicamente la actividad comercial de tiendas, abarroterías, cevicherías, cantinas y bares que venden bebidas alcohólicas y fermentadas, producto que en Guatemala es de lícito comercio y no requiere de autorización especial para su venta, de acuerdo a la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas, transgrediendo el derecho al comercio regulado en el Artículo 43 constitucional, por prohibir totalmente su venta; b) por mandato constitucional el Concejo Municipal no está facultado para limitar la libertad de industria, comercio y trabajo; c) se incurre en violación a los derechos inherentes a la persona humana, garantizados en el Artículo 44 constitucional, porque los derechos y garantías que la Ley Suprema otorga no excluyen otros que, aunque no figuren expresamente en ella, son inherentes a la persona humana, de manera que "(...) si por medio de legislación, el Estado asume la obligación de coadyuvar con un particular (...) a la realización del bienestar colectivo, dicha legislación resulta ser fuente originaria de derechos que, al consolidarse, crean situaciones que forman parte del patrimonio jurídico de la colectividad y no pueden ser afectados por legislación posterior (menos por una de menor jerarquía como lo es un Acuerdo Municipal) pues ello equivaldría a negar el reconocimiento de estos derechos y afectar posiciones jurídicas constituidas (...)", d) la disposición municipal pretende regular el poder público, cuando la Ley Fundamental expresamente indica que el derecho constitucional de libertad de industria, comercio y trabajo, tendrá únicamente las limitaciones que por motivos sociales o de interés nacional impongan las leyes, entendiendo por leyes exclusivamente las emitidas por el Congreso de la República y d) el precepto impugnado es contrario a las leyes de la materia que regulan la libre fabricación, distribución y venta de bebidas alcohólicas y fermentadas, limitando además la industria, comercio y trabajo, por lo que debe tenerse presente que, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 152 de la Constitución Política de la República, el ejercicio del poder público es regulado por la Constitución y la ley y no por un acuerdo municipal, lo cual evidencia el abuso en el ejercicio de las facultades que el Texto Supremo y las leyes le otorgan a los Concejos Municipales. B) Con relación al numeral III) del Acuerdo Municipal aludido, este refiere: "(...) III) Se faculta al juzgado de asuntos municipales para que luego de entrar en vigencia el presente acuerdo municipal inicie los procedimientos administrativos y legales correspondientes para el cierre las cantinas y expendios de bebidas alcohólicas, en coordinación con una comisión que para el efecto nombre la sociedad civil del Municipio de Santiago Atitlán del departamento de Sololá (...)", mandato que contraviene los Artículos 2º, 43 y 154 de la Ley Suprema, en virtud que: i) viola el Artículo 2º Constitucional, porque tiene por objeto señalar el medio por el cual se hará coercible el cierre de cantinas y establecimientos que expenden bebidas alcohólicas, transgrediendo el derecho a la certeza jurídica de los propietarios de esos establecimientos. Lo anterior, en virtud que por medio de un acuerdo reglamentario se contradice el contenido de la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas, la cual regula el expendio de tales productos como una actividad de lícito comercio; ii) el mandato objetado lesiona el Artículo 43 de la Ley Fundamental, el cual garantiza el derecho a la libertad de industria, comercio y trabajo, salvo las limitaciones que impongan las leyes emanadas por el Congreso de la República de Guatemala. Sin embargo, el numeral relacionado restringe el derecho de comercializar bebidas alcohólicas al señalar el procedimiento para hacer efectivo el cierre de cantinas, bares y establecimientos que expenden tales productos, sin importar que esa actividad se rige por legislación específica que la considera lícita en el Estado de Guatemala y iii) la normativa aludida colisiona el Artículo 154 de la Constitución Política de la República porque el mandato al Juzgado de Asuntos Municipales para llevar a cabo el cierre (ilegal y arbitrario) de los establecimientos relacionados en coordinación con una comisión nombrada por la sociedad civil, deviene violatoria de la prohibición de delegación de la función pública, en virtud que aunque el cierre es ilegal, no sería dable que por medio de acuerdo municipal la autoridad edil delegue en la sociedad civil funciones relacionadas con el cierre de establecimientos, ni siquiera en coordinación con funcionarios públicos.

II) TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se confirió audiencia por quince días a la Municipalidad de Santiago Atitlán del departamento de Sololá y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La postulante no se pronunció. B) La Municipalidad de Santiago Atitlán del departamento de Sololá expresó que los numerales impugnados del acuerdo municipal 10-2019, se encuentran de conformidad con lo normado en la Constitución Política de la República, los convenios internacionales en la materia, ratificados por Guatemala y el Código Municipal, por lo que no colisionan las disposiciones del Texto Supremo indicados por la accionante, toda vez que por su medio se desarrollan, garantizan y protegen los preceptos constitucionales de paz social, vida y desarrollo integral de los habitantes del municipio, que inmersos en una crisis social, han sido afectados en dichos derechos y garantías constitucionales. Solicitó que se declare sin lugar la presente garantía. B) El Ministerio Público señaló las imprecisiones y deficiencias técnicas en las que ha incurrido la accionante en el presente planteamiento, debido a que impugna mediante una acción de ley de carácter general, la disposición mediante la cual el Concejo Municipal de Santiago Atitlán del departamento de Sololá, resolvió una petición que le fuera formulada oportunamente, es decir, objeta una resolución de naturaleza administrativa, lo cual es improcedente, en virtud que para la impugnación de resoluciones emitidas por una autoridad administrativa, las leyes de la materia prevén los mecanismos idóneos para impugnar resoluciones con las cuales no se está de acuerdo, por lo que la postulante ha utilizado la vía incorrecta para atacar la disposición cuyo contenido disiente y su accionar resulta equívoco atendiendo a la finalidad y naturaleza de la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general. Pidió que se declare sin lugar el planteamiento instado.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La postulante repitió los argumentos vertidos en el escrito del planteamiento de la presente acción constitucional. Requirió que esta sea declarada con lugar. B) La Municipalidad de Santiago Atitlán del departamento de Sololá reiteró lo manifestado en su anterior intervención. Pidió que sea desestimada la presente inconstitucionalidad. C) El Ministerio Público replicó lo expuesto en la evacuación de audiencia. Estima que esta acción debe ser declarada sin lugar.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, debe proceder al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional.

En ese sentido, debe declararse con lugar la inconstitucionalidad de las normas municipales impugnadas cuando se establece que contravienen los Artículos 2º, 43, 152 y 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al ordenar el cierre de todos los establecimientos que expenden bebidas alcohólicas, sin prever infracción que justifique la imposición de tal sanción y sin que se defina el procedimiento administrativo para el efecto, además de obviar que esta actividad es de lícito comercio, de conformidad con la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas.

-II-

La Cámara de Industria de Guatemala, promueve acción de inconstitucionalidad general parcial, objetando los numerales II) y III) del Acuerdo Municipal 10-2019, denominado "Acuerdo Municipal para la Prohibición de Ventas de Bebidas Alcohólicas en Tiendas, Abarroterías, Cevicherías y otra clase de Negocios en el Municipio de Santiago Atitlán del Departamento de Sololá", aprobado en sesión extraordinaria celebrada por el Concejo Municipal de la citada localidad el siete de febrero de dos mil diecinueve y publicado en el Diario de Centro América el diecinueve del mismo mes y año, por considerar que tales preceptos contravienen los Artículos 2º, 43, 44, 152, 154, 171 y 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por los motivos expuestos en el apartado "Fundamentos jurídicos de la impugnación" del presente fallo.

-III-

Como aspecto previo, para proceder al análisis de cualquier cuestión de fondo, es necesario puntualizar que el Ministerio Público, al evacuar la audiencia por quince días, argumentó que el planteamiento presentado por la accionante es deficiente, debido a que impugna mediante una acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, la disposición mediante la cual el Concejo Municipal de Santiago Atitlán del departamento de Sololá, resolvió una petición que le fuera formulada oportunamente, es decir, objeta una resolución de naturaleza administrativa.

En ese sentido, cabe indicar que el Artículo 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala regula: "(...) Las acciones en contra de leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad, se plantearán directamente ante el Tribunal o Corte de Constitucionalidad." (El resaltado no aparece en el texto original).

El concepto "general", al cual alude la norma superior mencionada, significa "Común a todos los individuos que constituyen un todo, o a muchos objetos, aunque sean de naturaleza diferente", según una de las acepciones que ofrece el Diccionario de la Lengua Española (vigésima primera edición, página 1032), aplicable al caso que ahora se analiza; constituye esa noción que brinda la acepción relacionada, el fundamento con el que se estructura la hipótesis que queda contenida en toda norma jurídica que posee la característica de ser general, esto es, común a un conjunto de individuos que constituyen un todo. Así, esa hipótesis surge como un supuesto ideal descrito en el texto de cada norma de aquella índole, cuya positivación, es decir, su realización en un momento dado, por parte de los individuos a la que esta se dirige, provoca indefectiblemente el acaecimiento de la consecuencia también prevista en el precepto. (Las anteriores consideraciones fueron sostenidas por esta Corte en sentencias de veintiuno de agosto de dos mil trece, once de agosto de dos mil quince y nueve de julio de dos mil dieciocho, dictadas dentro de los expedientes 1496-2013, 871-2014 y 3988-2016, respectivamente).

Como se aprecia, el "Acuerdo Municipal para la Prohibición de Ventas de Bebidas Alcohólicas en Tiendas, Abarroterías, Cevicherías y otra clase de Negocios en el Municipio de Santiago Atitlán, del departamento de Sololá" fue emitido como consecuencia de una gestión formulada por diferentes sectores organizados del municipio de Santiago Atitlán; sin embargo, tal disposición deviene del ejercicio de la autonomía y competencias que le corresponden al Concejo Municipal, con fundamento en el Código Municipal, que le otorga potestad de emitir y aprobar acuerdos municipales y, siendo que su objeto es cerrar y prohibir en forma definitiva los establecimientos que se dediquen al expendio de bebidas alcohólicas dentro de esa jurisdicción municipal, su contenido se dirige y afecta a todos los propietarios de los negocios que constituyen ese todo, por lo que dicha normativa posee las características de generalidad, abstracción e impersonalidad que deben llenar las normas jurídicas que se cuestionen por medio de la acción de inconstitucionalidad general, porque está dirigida a la generalidad y no a una persona en particular (es abstracta), por lo que, el hecho de que su emisión haya respondido a petición realizada por pobladores, no le otorga la naturaleza jurídica de una resolución administrativa particularizada que pueda ser objeto de impugnaciones, sino claramente constituye una disposición de carácter general en la que se ordena el cierre de todos los negocios que vendan bebidas alcohólicas en el municipio, corno otras tantas disposiciones normativas de igual naturaleza que este Tribunal ha examinado por esta vía.

Habiendo determinado la calidad de generalidad del Acuerdo Municipal cuyos segmentos se señalan de inconstitucionales, esta Corte procederá a realizar la confrontación entre la norma señalada y los preceptos fundamentales que se consideran violados.

-IV-

Inicialmente debe señalarse que este Tribunal, en reiterada jurisprudencia ha manifestado que "(...) el principio de imparcialidad de la jurisdicción constitucional y los serios efectos jurídicos inherentes a la declaratoria de inconstitucionalidad de leyes (lato sensu) que se objetiviza en la determinación de su vigencia y examen de vicio para declarar su eventual exclusión del ordenamiento jurídico nacional, han servido de punto de partida para que esta Corte, con apoyo en lo preceptuado en el Artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, exija que la accionante realice en su planteamiento un análisis concreto, individual y comparativo entre la norma impugnada y la de naturaleza constitucional que se estima violada, de modo tal que el tribunal quede adecuadamente posibilitado para hacer el análisis de constitucionalidad que le compete. El planteamiento de la acción de inconstitucionalidad requiere la indispensable congruencia entre lo expuesto y pedido, la identificación correcta de la ley, reglamento o disposición de observancia general que se cuestione y el análisis comparativo -en forma individualizada- entre cada uno de los artículos objetados en contraposición con las normas constitucionales que se estimen violadas (...)" (Sentencias de veinticuatro de marzo de dos mil quince, dieciocho de febrero y uno de septiembre, ambas de dos mil dieciséis, dictadas dentro de los expedientes 4396-2014, 4610-2015 y 632-2016, respectivamente).

En ese contexto, esta Corte determina que, con relación a la impugnación del numeral II) del Acuerdo Municipal 10-2019, identificado en los resultandos de este fallo, la accionante no realizó labor de parificación entre este y los Artículos 171 y 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que el análisis sobre su supuesta colisión deviene inviable.

Asimismo, la argumentación expresada en el planteamiento, respecto a la aparente contradicción con el Artículo 44 de la Ley Fundamental, no es clara ni suficiente, en virtud que se limita a efectuar afirmaciones generales, las cuales no tienen relación directa con ese precepto, de esa cuenta, no se aportan los suplementos jurídicos sobre los cuales debe desarrollarse el estudio pretendido.

Lo mismo sucede en lo que se refiere al numeral III) reprochado y su supuesta colisión con el Artículo 43 de la Norma Suprema, por cuanto que los razonamientos se circunscriben a afirmar que el hecho de señalar el procedimiento para hacer efectivo el cierre de los establecimientos aludidos restringe el derecho de comercializar bebidas alcohólicas, aseveración insuficiente para que esta Corte pueda efectuar el análisis jurídico intentado.

-V-

La Constitución Política de la República de Guatemala preceptúa en su Artículo 2º los deberes del Estado, refiriendo que se debe garantizar a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona y si bien la seguridad jurídica no se encuentra expresamente enunciada, tiene su fuente en este precepto. Concretamente, el principio de seguridad jurídica consiste, esencialmente, en la confianza que tiene el ciudadano hacia el ordenamiento jurídico de un Estado de Derecho, por ello es importante que ese marco legal sea confiable, estable y predecible.

Esta Corte ha sido constante en sostener que en el contexto de la seguridad jurídica el sistema normativo debe estructurarse de forma tal que las leyes efectivicen y potencien la vigencia y validez de los derechos fundamentales, que las restricciones y limitaciones que contengan atiendan a un fin superior, sean congruentes con el mismo y resulten razonables en el contexto de la finalidad de la ley en su conjunto, guardando armonía con los postulados constitucionales aplicables a la materia y a los estándares y parámetros internacionales en materia de derechos humanos. De ahí que sea contrario a ese principio constitucional la disposición que en su contenido imponga determinada restricción o limitación, en forma confusa, al ejercicio de algún derecho, impidiendo en forma arbitraria un actuar que, por esencia, no resulta en sí mismo ser prohibido o incorrecto. (En sentido similar se pronunció este Tribunal en sentencias de veintiséis de noviembre de dos mil quince, veinticinco de abril de dos mil dieciocho y veinte de marzo de dos mil diecinueve dentro de los expedientes 476-2015, 1932-2016 y 2988-2018.

Por su parte el Artículo 43 Constitucional, dispone: "Se reconoce la libertad de industria, de comercio y de trabajo, salvo las limitaciones que por motivos sociales o de interés nacional impongan las leyes."

En concordancia con esta disposición constitucional, el Decreto 536 del Congreso de la República, Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas, regula la libre fabricación de alcohol, bebidas alcohólicas y fermentadas y autoriza la venta de estos productos (por mayor y menor), fijando en diferentes normas que la integran las condiciones para llevar a cabo tales actividades, especificando las infracciones y las sanciones correspondientes. Entre estas, por citar algunos ejemplos, el Artículo 42, autoriza la venta de bebidas alcohólicas de procedencia nacional, en el interior de cantinas; el 44, prohíbe el consumo de bebidas alcohólicas en las vías públicas; el 45, veda la venta de licores a infantes, así como la simple concurrencia de estos a los expendios; el 50, prohíbe el establecimiento de ventas de estos productos "(...) a menos de cien metros de los edificios ocupados por planteles de enseñanza, cuarteles del Ejército y edificios de las Guardias de Policía (...)"; el Artículo 52, permite el establecimiento de ventas adicionales en ferias y fiestas titulares y el 91, dispone el horario dentro del cual pueden mantenerse abiertos los establecimientos que tengan autorización para la venta de bebidas alcohólicas.

Asimismo, si bien la accionante no hizo referencia al Código de Salud ni al Reglamento de la Publicidad y el Consumo de Bebidas Alcohólicas, Vinos, Cervezas y Bebidas Fermentadas, Acuerdo Gubernativo 127-2002 del Presidente Constitucional de la República de Guatemala, se estima necesario destacar aspectos importantes de esas disposiciones jurídicas, con el propósito denotar el contexto jurídico que rige la actividad objeto de restricción municipal que ahora se analiza, a la luz del principio de seguridad jurídica y sin pretender su exhaustividad, precisamente, por no haber sido mencionados por la postulante. Esta puntualización se estima necesaria, además, porque según se expresó en la parte considerativa del Acuerdo Municipal que contiene las disposiciones cuestionadas, una de las justificaciones para su emisión consistió en el alto índice de jóvenes (hombres y mujeres) afectados en su salud por el consumo de bebidas alcohólicas.

El Código de Salud incorpora normas específicas respecto de los establecimientos destinados al expendio de alimentos, incluidas las bebidas alcohólicas, según lo determinan los Artículos 124 y 125, literal f), de ese texto legal, en lo atinente a su inocuidad y al cumplimiento de las normas sanitarias correspondientes, siendo atribución del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, otorgar la licencia o autorización respectiva (Artículos 139 y 140); asimismo, en su Artículo 50, prohíbe la venta de bebidas alcohólicas a los menores de dieciocho años de edad, así como su consumo en cualquier establecimiento y vía pública, esto en concordancia con la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas. Además, el citado Código regula en el Capítulo II del Libro II, las infracciones contra la salud y sus sanciones, dentro de las cuales se incorpora el cierre temporal del establecimiento, la cancelación de su registro sanitario y la clausura definitiva del mismo, entre otras (Artículos 216 y 129), cuya imposición corresponde al citado ministerio (Artículo 216) y en caso de delito o falta, a las autoridades encargadas de la persecución penal y órganos jurisdiccionales competentes.

Por otro lado, el Reglamento de la Publicidad y el Consumo de Bebidas Alcohólicas, Vinos, Cervezas y Bebidas Fermentadas, mediante el cual se desarrollan algunas disposiciones contenidas en aquel Código, tiene como finalidad, según lo preceptuado en su Artículo 1, literal c) "Proteger a los habitantes, en cuanto a los lugares donde se consumen estos productos", sujetando a esas normas a las personas individuales o jurídicas que produzcan, fabriquen, importen, distribuyan y comercialicen bebidas alcohólicas (Artículo 2), siendo responsabilidad de la Dirección General de Regulación, Vigilancia y Control de la Salud, a través del Departamento de Regulación y Control de Alimentos, ejercer control de los lugares permitidos para el consumo de bebidas alcohólicas (Artículo 3). Adicionalmente, el Artículo 4 de este Reglamento dispone: "Corresponde a la Dirección General del Sistema Integral de Atención en Salud -SIAS- a través de las Coordinaciones de los Distritos Municipales de Salud, la autorización de los lugares destinados para el consumo de bebidas alcohólicas, vinos, cervezas y bebidas fermentadas y realizar las inspecciones a dichos establecimientos, en los horarios de funcionamiento de los mismos, con el objeto de verificar el cumplimiento del presente reglamento. El propietario o responsable del establecimiento, deberá permitir a los funcionarios de salud, debidamente identificados, realizar las inspecciones en el mismo y en caso contrario, se aplicarán las sanciones correspondientes.

A partir de la vigencia del presente reglamento, no podrá autorizarse establecimientos de consumo de bebidas alcohólicas, vinos, cervezas y bebidas fermentadas, en un radio no menor de quinientos metros (500 metros) de establecimientos educativos, de nivel preescolar, pre-primario, primario, medio y universidades, instalaciones o complejos deportivos, instituciones de asistencia hospitalaria y centros de recreación."

El marco normativo referido permite concluir que es el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, por medio de sus dependencias administrativas, la entidad responsable de autorizar el funcionamiento de tales establecimientos, en lo atinente al cumplimiento de aspectos sanitarios, así como imponer las sanciones como consecuencia de las infracciones -en materia de salud- en las que incurran los propietarios de estos.

El panorama jurídico expuesto permite advertir, respecto del numeral II) del Acuerdo Municipal 10-2019, de siete de febrero de dos mil diecinueve, denominado "Acuerdo Municipal para la Prohibición de Ventas de Bebidas Alcohólicas en Tiendas, Abarroterías, Cevicherías y otra clase de Negocios en el Municipio de Santiago Atitlán del Departamento de Sololá", el cual regula: "(...) II) Se ordena el cierre de todas las cantinas, bares y expendios de bebidas alcohólicas que funcionen dentro de la jurisdicción municipal de Santiago Atitlán del departamento de Sololá (...)", que este resulta violatorio al principio de seguridad jurídica, porque su contenido se opone a lo preceptuado en aquellas leyes que rigen la autorización y funcionamiento de los establecimientos en los cuales se venden y consumen bebidas alcohólicas, así como las infracciones en que incurran sus propietarios y las sanciones correspondientes, de tal forma que los sujetos a quienes se dirige el precepto cuestionado, se enfrentan a una norma que carece de claridad, en virtud que, al contradecir disposiciones ordinarias, genera incertidumbre sobre el ordenamiento jurídico que rige el funcionamiento de los establecimientos relacionados; de ahí que la norma impugnada transforma el marco legal sobre el cual se erige esa actividad, tornándolo inestable e impredecible.

Esta contradicción también afecta el reconocimiento constitucional a la libertad de industria, comercio y trabajo, señalada por la entidad accionante, al vedar su ejercicio sin justificación razonable, no obstante que la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas y otras disposiciones ordinarias, autorizan el desarrollo de esa actividad, estableciendo parámetros, límites y directrices para su funcionamiento.

Sin perjuicio de lo considerado, es necesario destacar que la municipalidad, en ejercicio de su competencia, debe "(...) f) velar por el cumplimiento y observancia de las normas de control sanitario de la producción, comercialización y consumo de alimentos y bebidas, a efecto de garantizar la salud de los habitantes del municipio (...)", lo cual significa que sus ordenanzas y reglamentos deben ser congruentes con las normas que rigen esa particular actividad y su proceder, en lo que a ese punto respecta, debe coordinarse con el ente rector en salud (Artículo 17, literal c) del Código de Salud), de tal forma que las sanciones que eventualmente se impongan deriven de la comisión de infracciones legalmente previstas, por lo que el simple hecho de expender bebidas alcohólicas no constituye infracción susceptible de ser sancionada y menos aún, con la máxima penalidad -cierre definitivo del establecimiento comercial-; por esa razón se sostiene que la norma impugnada se dirige a impedir, infundada, irrazonable e injustificadamente, el comercio del producto aludido, en frontal contradicción con el Texto Fundamental, el cual garantiza su libre ejercicio.

Por otro lado, es necesario destacar la facultad de ordenamiento territorial, constitucional y legalmente atribuida al municipio. En ese sentido, el Artículo 253 de la Ley Suprema, regula: "Los municipios de la República de Guatemala, son instituciones autónomas. Entre otras funciones les corresponde: (...) c) (...) el ordenamiento territorial de su jurisdicción (...)" En congruencia con esta garantía, el Código Municipal, en el Artículo 3, dispone que el municipio, en ejercicio de su autonomía, atiende el ordenamiento territorial de su jurisdicción, debiendo coordinar sus políticas con las políticas generales del Estado; el Artículo 35, literal b), preceptúa que es competencia del Concejo Municipal el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal. Al interpretar estas normas de forma integral, en función con la disposición cuestionada, se determina que, en efecto, el ente edil está facultado para delimitar en su territorio, el área en la cual se ubiquen los establecimientos comerciales en los que se expendan bebidas alcohólicas, de tal forma que se dé cumplimiento a las normas que regulan los parámetros para el ejercicio de esa actividad, dentro de los cuales se incluye la distancia que debe observarse entre estos e instituciones de enseñanza o de salud y el horario para el expendio de esos productos, entre otros aspectos y de esa manera, cumplir con su función de velar por el mantenimiento del ornato y orden territorial. Sin embargo, estas facultades no se extienden a la posibilidad de vedar en forma definitiva y permanente, el desarrollo de comercio lícito que incluya el expendio de bebidas alcohólicas, como arbitrariamente se indica en la disposición reglamentaria impugnada.

En adición a ello, es preciso remarcar que las ordenanzas y disposiciones que emita el Concejo Municipal no solo deben ser congruentes con otras disposiciones legales de superior jerarquía, sino que deben definir claramente cuáles son las infracciones que, en el caso de la venta de aquellos productos, ameriten determinadas sanciones, las cuales también deben ser especificadas y consecuentes con las normas ordinarias y particularmente, con el Código Municipal, Así, el Título VIII de ese cuerpo normativo regula el Régimen Sancionatorio, preceptuando en el Artículo 150, que serán sancionadas las faltas que estén expresamente consignadas en las ordenanzas, reglamentos, acuerdos y disposiciones municipales, que tengan que observar los vecinos, transeúntes y personas jurídicas en la circunscripción municipal de que se trate. El Artículo 151 del mismo Código, determina que en el ejercicio de su facultad sancionatoria, la municipalidad podrá imponer, según sea el caso, sanciones por faltas administrativas o infracciones legales administrativas cometidas contra aquellas ordenanzas, reglamentos y disposiciones municipales; entre estas se incluyen, por ser atinentes al presente asunto: a) amonestación verbal o escrita; b) multa; c) suspensión hasta por tres meses, según sea la gravedad de la falta administrativa o infracción, de la licencia o permiso municipal, en cuyo ejercicio se hubiere cometido; d) cancelación de la licencia o permiso y e) cierre provisional del establecimiento, cuando así procediere; indicando que las sanciones serán aplicadas por el Juez de Asuntos Municipales o el Alcalde Municipal, a falta de Juzgado de Asuntos Municipales, con sujeción al orden señalado.

Esa referencia normativa resulta pertinente para concluir que, en lo que atañe a la disposición objetada, no se advierte que esta prevea infracción concreta ni el acaecimiento de alguna contravención legal, que determine la aplicación de la máxima sanción de "ordenar el cierre de todas las cantinas, bares y expendios de bebidas alcohólicas" que funcionen dentro de la jurisdicción municipal referida, sin que exista, siquiera, proceso administrativo previo que lo justifique y sin haber aplicado, en su caso, otras sanciones más benignas que, según las normas previamente citadas, deben imponerse antes de disponer la cancelación de licencias o permisos de los establecimientos comerciales.

Esta situación toma aceptable el argumento de la accionante, la que afirma que el precepto impugnado constituye abuso en el ejercicio de las facultades que el Texto Supremo y las leyes le otorgan a los Concejos Municipales, vulnerando el Artículo 152 constitucional, el cual regula: “El poder proviene del pueblo. Su ejercicio está sujeto a las limitaciones señaladas por esta Constitución y la ley (...)"

Cabe reiterar que la comuna está facultada para emitir los acuerdos, reglamentos y ordenanzas que estime pertinentes para el ordenamiento territorial y la delimitación de las áreas específicas en las que sea viable la venta de bebidas alcohólicas o fermentadas, así como el horario permitido para ese efecto, con el fin no solo de velar por el cuidado de sus bienes inmuebles, muebles e intangibles, lugares sagrados o de significación histórica o cultural, sino también por la protección de la vida, la salud y la integridad de los vecinos, preservando la tranquilidad de la comunidad.

Por consiguiente, la autorización de establecimientos que expenden bebidas alcohólicas goza de una protección determinada, la que únicamente puede ser limitada cuando se incurra en alguna causal previamente regulada en alguna ordenanza o disposición legal y conforme los procedimientos regulados en la normativa pertinente y no con el propósito de acceder, sin sustento jurídico, a las peticiones de tos vecinos, las cuales deben ser atendidas por las vías y formas administrativas previstas en la ley, según la finalidad que se pretenda, con el fin de atender tales gestiones sin lesionar garantías constitucionales de aquellos contra quienes se dirigen.

En conclusión, es pertinente acoger la presente acción de inconstitucionalidad planteada contra el numeral II) del Acuerdo Municipal 10-2019, aprobado en sesión extraordinaria celebrada por el Concejo Municipal de Santiago Atitlán del departamento de Sololá, el siete de febrero de dos mil diecinueve y publicado en el Diario de Centro América el diecinueve del mismo mes y año.

-VI-

Procede ahora analizar la impugnación promovida contra el numeral III) del Acuerdo Municipal citado recientemente, el cual dispone: "(...) III) Se faculta al Juzgado de Asuntos Municipales para que luego de entrar en vigencia el presente acuerdo municipal inicie los procedimientos administrativos y legales correspondientes para el cierre de las cantinas y expendios de bebidas alcohólicas, en coordinación con una comisión que para el efecto nombre la sociedad civil del Municipio de Santiago Atitlán del departamento de Sololá (...)."

Al respecto, la accionante argumentó que se transgreden los Artículos 2 ° y 154 constitucionales, que garantizan, en su orden, el principio de seguridad jurídica y la prohibición de delegar la función pública.

Esta Corte considera pertinente hacer acopio de los fundamentos jurídicos expresados en el segmento considerativo precedente, los cuales son útiles para sustentar el análisis atinente a la impugnación que ahora se estudia.

Advierte este Tribunal varios aspectos que hacen evidente la colisión del precepto objetado con el principio de seguridad jurídica. El primero de ellos, deriva de la inconstitucionalidad del numeral II) del mismo Acuerdo, abordada en el considerando que antecede, por cuanto al quedar sin vigencia y ser expulsado del ordenamiento jurídico, el numeral III) que ahora se examina, ha quedado sin sustento y consecuentemente, no puede ser aplicado con independencia de aquel, que le da origen.

El segundo elemento a considerar, consiste en la incertidumbre sobre cuáles son los procedimientos administrativos y legales a los que alude la norma, en virtud que se genera confusión respecto de si los procedimientos mencionados están legalmente definidos, por no derivar de infracción previa y legalmente prevista que determine la imposición de tal sanción, o si aquellos procedimientos serán improvisados por los sujetos a los que esa misma norma encarga la sustanciación de los mismos.

El tercer aspecto destacable consiste en la intrascendencia de los supuestos procedimientos administrativos que se disponen; ello porque el numeral II) del Acuerdo Municipal en referencia -antes analizado-, ordena de manera expresa y directa, el cierre de todos los establecimientos aludidos, sin expresar motivo de infracción, audiencia previa ni procedimiento que justifique esa sanción, de tal manera que en la disposición impugnada, objeto de análisis, se encomienda la realización de un procedimiento que no solo se desconoce, sino que ya resulta inútil para viabilizar la defensa material ante una disposición omnímoda como la que acaba de ser considerada inconstitucional. Es decir, resulta confuso que, al interpretar en forma armónica ambos preceptos cuestionados, el primero de ellos dispone la sanción previa y el segundo, esboza la posibilidad de defensa, en forma posterior a la imposición de tal sanción y sin conocer la infracción que la motiva, lo cual constituye un contrasentido jurídico, lesivo no solo del principio de seguridad jurídica sino del derecho de defensa de las personas afectadas.

Por último, se subraya la vaguedad e incertidumbre respecto de qué autoridad es la responsable de sustentar el procedimiento y de dictar la decisión correspondiente. La Constitución Política de la República preceptúa: "Para la ejecución de sus ordenanzas y el cumplimiento de sus disposiciones, las municipalidades podrán crear, de conformidad con la ley, su Juzgado de Asuntos Municipales y su Cuerpo de Policía de acuerdo con sus recursos y necesidades, los que funcionarán bajo órdenes directas del alcalde." Por su parte, el Código Municipal refiere que las sanciones por faltas administrativas o infracciones legales administrativas, cometidas contra las ordenanzas, reglamentos y disposiciones municipales, serán aplicadas por el Juez de Asuntos Municipales, siguiendo el procedimiento previsto en los Artículos 167, 168, 169 y 170 del citado Código, dentro del cual se concede audiencia a los interesados para que se pronuncien y presenten los permisos o licencias correspondientes y las pruebas que estimen pertinentes y posteriormente, se indica el plazo dentro del cual debe emitirse la resolución final, en la que el mencionado juez debe hacer relación de los hechos y valorar las pruebas para que, con fundamento en ello y conforme a derecho, aplique las sanciones correspondientes, de ser procedente, pudiendo el sancionado, incluso, impugnar la decisión emitida.

No obstante, la norma impugnada determina que la autoridad municipal citada deberá iniciar los procedimientos correspondientes en coordinación con una comisión que para el efecto nombre la sociedad civil de esa localidad, advirtiéndose que tal referencia resulta abstracta, por cuanto se desconoce a qué sectores o personas la norma considera como "sociedad civil" del municipio. La aludida diversidad de personas podría actuar, según el precepto cuestionado, en la toma de decisiones e involucrarse en el ejercicio de la jurisdicción administrativa y en el desarrollo de competencias que, constitucional y legalmente, han sido asignadas al Juez de Asuntos Municipales.

Este último aspecto permite a este Tribunal colegir, adicionalmente, la denunciada contravención al Artículo 154 del Texto Supremo en razón de que, por su medio, se delega el ejercicio de la función pública asignada a la autoridad municipal citada, no obstante que esa norma fundamental dispone taxativamente: "Los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella.

Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de partido político alguno. La función pública no es delegable, excepto en los casos señalados por la ley, y no podrá ejercerse sin prestar previamente juramento de fidelidad a la Constitución. "

En conclusión, se estima que el numeral III) del Acuerdo Municipal 10-2019, aprobado en sesión extraordinaria celebrada por el Concejo Municipal de Santiago Atitlán del departamento de Sololá, el siete de febrero de dos mil diecinueve y publicado en el Diario de Centro América el diecinueve del mismo mes y año, es inconstitucional, por contravenir los Artículos 2° y 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar las disposiciones cuestionadas del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 135, 139, 140, 143, 146, 148, 149, 150, 163, literal a), 179, 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO