EXPEDIENTE  1806-2014

Con lugar la inconstitucionalidad de textos que se indican, contenidas en el Reglamento para la Protección y Conservación del Centro Histórico de Ciudad Vieja, Departamento de Sacatepéquez, Acta 94-2013.5


EXPEDIENTE 1806-2014

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR QUIEN LA PRESIDE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO V MARÍA DE LOS ÁNGELES ARAUJO BOHR. Guatemala, diecisiete de noviembre de dos mil quince.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Cámara de Industria de Guatemala, por medio de su Mandatario Especial Administrativo y Judicial con Representación, Estuardo Mario Gamalero Cordero, objetando los artículos 11, 17 y 18 del Reglamento para la Protección y Conservación del Centro Histórico de Ciudad Vieja, Sacatepéquez, contenido en el punto quinto del Acta noventa y cuatro - dos mil trece (94-2013), emitido por el Concejo Municipal de Ciudad Vieja, departamento de Sacatepéquez, el dieciséis de noviembre de dos mil trece y publicado en el Diario Oficial el cinco de diciembre del mismo año. El postulante actuó bajo su propio auxilio y el de los Abogados Claudia María Pérez Álvarez y Diego José Ruano Pérez. Es ponente en el presente caso la Magistrada Presidenta, Gloria Patricia Porras Escobar, quien expresa el parecer de este Tribunal.


ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume: A) los conceptos pueden estar concebidos en un texto, pero para el intérprete de la Constitución, puede resultar difícil aplicarlos cuando se carece de la normativa secundaria o bien, cuando existen leyes ordinarias, disposiciones gubernamentales y municipales que restrinjan o tergiversen disposiciones generales contenidas en principios constitucionales; B) la función pública guatemalteca se sustenta en principios consagrados en el Texto Supremo, entre ellos, los siguientes: El poder proviene del pueblo y su ejercicio se sujeta a la Constitución y a la ley (artículo 152); el imperio de la ley se extiende a todas las personas que se encuentren en el territorio de la república (artículo 153); los funcionarios públicos son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella (artículo 154); para el ejercicio de la función pública debe jurarse fidelidad a la constitución (artículo 154), cuando en el ejercicio de la función pública se infrinja la ley en perjuicio de particulares, el Estado o la institución respectiva en donde el funcionario haya ejercido competencia, es solidaria por los daños y perjuicios que se causen; corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales (artículo 239); C) toda el andamiaje institucional guatemalteco ha sido creado para la protección de la persona y jamás el ejercicio de una función pública puede estar exenta de responsabilidad, sea esta administrativa, civil, penal o de cualquier otro orden; D) los principios citados no sólo fundamentan la función pública, sino que también son pilares del régimen de legalidad y se convierten en cimientos del Estado de Derecho, a cuya observancia estamos obligados todos los habitantes de este país; E) el abuso de poder en el ejercicio de la función pública sucede por excederse en los límites que le fueron prescritos, arrogándose facultades y ejecutando actos no autorizados o para los que no está legitimado, por lo que la confianza en la vigencia inalterable de la ley y la posibilidad de imponerla, descansa en el órgano supremo de la defensa del orden de la Constitución Política de la República de Guatemala, garante en el control judicial de la constitucionalidad de los actos estatales; F) la Norma Fundamental reconoce el principio de la supremacía de la Constitución dentro del contexto de la jerarquía de las normas jurídicas. Este está plasmado en los artículos 44, párrafo tercero, 175, párrafo primero, 204 y 239 de la Constitución; G) los preceptos cuestionados violan los artículos 5, 12, 43, 44, 152 y 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por los siguientes motivos: a) el artículo 11 objetado vulnera el artículo 5 de la Ley Suprema, en virtud que prohíbe la comercialización o consumo de bebidas alcohólicas y fermentadas en negocios y plazas por el sólo hecho de encontrarse dentro del "perímetro del Centro Histórico de Ciudad Vieja", sin que exista una norma contenida en "ley" que la fundamente, ni que faculte al Concejo a emitirla, pues el derecho relativo a la libertad de acción únicamente puede ser restringido por disposiciones basadas en "ley", lo que no se cumple en el presente caso al ser la norma impugnada de carácter reglamentario y consecuentemente, jerárquicamente inferior. La actividad comercial relacionada con bebidas alcohólicas y fermentadas (venta y consumo) no está vedada, al contrario, se encuentra regulada en varias disposiciones legales, estableciendo ciertos parámetros que la delimitan; b) los artículos 11, 17 y 18 cuestionados transgreden el artículo 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que: i. la comercialización y consumo de bebidas alcohólicas y fermentadas constituyen actos permitidos por la ley; sin embargo, la norma impugnada, a través de un acto de ejercicio del poder público, afecta inmotivadamente los derechos de las personas que se dedican a esa comercialización, ya sea como actividad principal o accesoria, al prohibirles su ejercicio sin que exista una "ley" emitida por el Congreso de la República que faculte al Concejo Municipal para emitir disposiciones en ese sentido. El mismo supuesto, ocurre en el caso del consumo de bebidas alcohólicas y fermentadas, en virtud que es una actividad permitida por la ley y, por ende, los particulares se encuentran amparados para llevarla a cabo sin ser perseguidos ni molestados; ii. al confrontar el artículo 11 del Reglamento aludido con el artículo 12 constitucional se establece que la prohibición en él contenida, vulnera el derecho de defensa de los propietarios de negocios existentes que comercializan bebidas alcohólicas, así como de los particulares que desean consumirlas, al vedarles la realización de actividades que no son contrarias a la a ley, sin haber sido citados, oídos y vencidos en un proceso legalmente preestablecido ante autoridad competente; iii. por su parte, los artículos 17 y 18 del Reglamento señalado, regulan sanciones administrativas de diez mil y cinco mil quetzales, respectivamente, para los negocios y personas individuales que infrinjan de cualquier forma el artículo 11 del mismo cuerpo normativo, estableciendo la posibilidad de sancionar además con un cierre temporal del negocio y castigos dobles para los casos de reincidencia. Estas disposiciones no contemplan un procedimiento mediante el cual la persona "condenada" a su pago pueda ejercer el derecho de defensa que constitucionalmente se encuentra garantizado; es decir, prevé sanciones administrativas que pueden imponerse sin siquiera citar a la persona afectada para escucharla, recibir sus medios de prueba y en todo caso, vencerla en un proceso legalmente preestablecido; tampoco se le da la oportunidad de poder interponer ningún recurso, ni solicitar la reconsideración o revisión de la sanción. Esto da lugar a arbitrariedades y abusos que redundarán en violación a otros derechos constitucionales; c) el artículo 11 impugnado vulnera los artículos 43 y 44 de la Constitución, porque, el primero de estos reconoce la libertad de industria, comercio y trabajo, salvo las limitaciones que por motivos sociales o de interés nacional impongan las leyes; en ese sentido, el precepto cuestionado pretende prohibir el comercio de los productos mencionados, incluso en establecimientos que cuentan con autorización legal para el efecto, cuando por mandato constitucional no puede limitarse la libertad de industria comercio y trabajo a través de una norma reglamentaria, vulnerando lo establecido en el artículo 44 constitucional, debido a que "los derechos y garantías que otorga la constitución no excluyen otros que, aunque no figuren expresamente en ella, son inherentes a la persona humana; de manera que si por medio de legislación, el Estado asume la obligación de coadyuvar con un particular (sea persona jurídica individual o persona jurídica colectiva) a la realización del bienestar colectivo, dicha legislación resulta ser fuente originaría de derechos que al consolidarse, crean situaciones que forman parte del patrimonio jurídico de la colectividad y no pueden ser afectados por legislación posterior (menos por una de menor jerarquía como lo es un Acuerdo Municipal) pues ello equivaldría a negar el reconocimiento de estos derechos y afectar posiciones jurídicas constituidas, esto como se hace ver en gaceta número sesenta y nueve, expedientes acumulados números ochocientos veinticinco - dos mil, un mil trescientos cinco - dos mil y un mil trescientos cuarenta y dos - dos mil, sentencia del trece de agosto de dos mil tres. En este caso, un reglamento municipal pretende regular el poder público cuando la Constitución expresamente indica que el derecho constitucional de libertad de industria, comercio y trabajo, tendrá únicamente las limitaciones que por motivos sociales o de interés nacional impongan las leyes, entendiendo por leyes, únicamente las dictadas por el Congreso de la República." En todo caso, debe tenerse presente que según el artículo 152 de la Constitución Política de la República, el ejercicio del poder público se encuentra delimitado por esta y por la legislación ordinaria, siempre que no lo contraríe, y no por un Acuerdo contenido en acta del Concejo Municipal; d) los artículos 11, 17 y 18 objetados, lesionan el artículo 152 de la Ley Fundamental, porque cuando un establecimiento cuenta con una autorización específica para la venta de bebidas alcohólicas, regulada por la ley, esa actividad es legítima y no puede ser limitada por una norma jerárquicamente inferior, como en el presente caso, sin que esta tenga fundamento en otra, emanada del Congreso de la República. Similar situación se da en el caso del consumo de tales bebidas, pues es de tomar en consideración que, de conformidad con el Texto Supremo, estos derechos sólo pueden ser limitados en virtud de la ley. Asimismo, afectan a comercializadores y consumidores de bebidas alcohólicas, sin haber llevado a cabo un proceso que garantice su derecho de defensa. Con base en lo expuesto, al confrontar el artículo 11 del referido reglamento, con el artículo 152 de la Constitución, se determina que la prohibición que aquella establece, con base en el sólo hecho de estar ubicados en el "Centro Histórico de Ciudad Vieja", no se enmarca dentro de la ley, porque afecta a las personas que comercializan y consumen bebidas alcohólicas y fermentadas sin respetar sus derechos de defensa y libertad de industria y comercio. Esto redunda en un actuar fuera de los límites legales por parte del Concejo Municipal de Ciudad Vieja, Sacatepéquez, al haber emitido la disposición que contradice expresamente la Constitución; de igual forma, al aprobar la normativa impugnada, la mencionada autoridad municipal contradijo el artículo 12 constitucional al pretender afectar derechos legítimos de venta y consumo de bebidas alcohólicas y fermentadas e imponer sanciones sin previamente citar, oír y vencer a los supuestos responsables en proceso legalmente preestablecido, lo cual está fuera de los límites legales y constitucionales del mencionado Concejo; e) los artículos 11, 17 y 18 impugnados confrontan el artículo 175 del Magno Texto, que se refiere a la supremacía o superlegalidad constitucional, en virtud de la cual esta no puede ser contradicha por normas de jerarquía inferior, tal como sucede en el presente caso; así: i. al confrontar el artículo 11 del mencionado Reglamento con el artículo 175 de la ley suprema, se establece que la prohibición que aquel regula, con fundamento en el sólo hecho de encontrarse en el "Centro Histórico de Ciudad Vieja" es ilegítima porque no se basa en ley, vulnerando la referida norma constitucional; ii. de la misma forma, los artículos 17 y 18 del relacionado Reglamento violan el derecho de defensa de vendedores y consumidores de bebidas alcohólicas y fermentadas al pretender la imposición de sanciones sin respetar su derecho de defensa, en virtud que no se estableció un procedimiento mediante el cual se cumpla con esa garantía constitucional. Lo anterior implica la nulidad de dicha norma, de conformidad con el artículo 175 constitucional; f) ninguna disposición puede perjudicar la libertad de acción de los particulares o el derecho de cualquier persona que se dedique a la industria, comercio y trabajo en el que se vea involucrada la venta de bebidas alcohólicas y fermentadas, salvo las limitaciones que se encuentren contenidas en las leyes, siendo estas aquellas que hayan sido dictadas por el Congreso de la República. La normativa impugnada impide que las personas de la localidad afectada puedan desarrollar actividades lícitas relacionadas con bebidas alcohólicas y fermentadas, las cuales están amparadas por la Constitución y permitidas por las leyes de Guatemala, lo que evidencia un abuso en el ejercicio de las facultades que la norma suprema y las leyes le otorgan a las Corporaciones municipales, asumiendo una postura monárquica en cuando a decidir quién puede y quién no, desarrollar actividades que involucren la venta o consumo de bebidas alcohólicas y fermentadas, siendo más preocupante las medidas que puedan tomar contra los establecimientos que se encuentren funcionado con autorización para la venta y consumo de esas bebidas, mediante la imposición de sanciones sin respetar el derecho de defensa.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de las normas impugnadas. Se confirió audiencia al Concejo Municipal de Ciudad Vieja, departamento de Sacatepéquez y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La solicitante no alegó. B) El Concejo Municipal de Ciudad Vieja del departamento de Sacatepéquez, expresó: a) algunos hechos que, a su juicio, son importantes como plataforma fáctica de su exposición son los siguientes: i. por ser parte del patrimonio cultural de la humanidad, el municipio de Ciudad Vieja, Sacatepéquez, debe conservar sus tradiciones y su imagen, como parte de un conjunto monumental al ser visitada por turistas nacionales e internacionales, situación que ha sido afectada por los vicios que se fomentan con la distribución de bebidas alcohólicas, porque en muchas ocasiones son vendidas a menores de edad en forma indiscriminada, lo cual va en detrimento tanto de la salud de la población, como de la familia, toda vez que con el consumo de bebidas alcohólicas se da un aumento en el índice de criminalidad, así como de violencia intrafamiliar, situaciones que van en detrimento de un patrimonio de la humanidad; ii. muchos pobladores están en desacuerdo con la proliferación de ventas y distribución de este tipo de productos, en virtud que crean problemas familiares en el municipio; iii. en el área que conforma el centro histórico de ciudad vieja se encuentran, a menos de quinientos metros, escuelas, iglesias y canchas deportivas, todo esto con el fin de establecer la relación que existe entre la norma del reglamento, con lo establecido en el Decreto 127-2002, publicado en el Diario Oficial el tres de mayo de dos mil dos; b) los artículos impugnados no colisionan con los preceptos indicados de la Constitución, por las siguientes razones: i. no se limita el artículo 5 constitucional, porque no se hace en todo el municipio ni a persona determinada, sino sobre un área que constituye un patrimonio cultural de la nación y de la humanidad, tal como lo establece el Decreto 60-69 del Congreso de la República; ii. no se violenta el artículo 12 de la Ley Fundamental, toda vez que de conformidad con los principios del derecho administrativo, existe el proceso contemplado en la Ley de lo Contencioso Administrativo como medio de defensa cuando una resolución administrativa no le es favorable al administrado, en coordinación con el artículo 13 de la Ley del Organismo Judicial; iii. los artículos 43 y 44 de la norma suprema no se violentan, porque ellos establecen la limitación a la libertad de industria y comercio, por motivo social o de interés nacional, y en el presente caso se conserva libre de vicios el Centro Histórico de Ciudad Vieja, que es patrimonio de la humanidad, pues según el artículo 44, el interés social prevalece sobre el particular, por lo que el lucro de un grupo de personas que venden bebidas alcohólicas, que no aportan beneficios a la colectividad, nunca podrá compararse con el derecho social de un patrimonio de la humanidad, como es el referido Centro Histórico, que forma una unidad patrimonial con la Ciudad de la Antigua Guatemala, tal como establece la Ley Protectora de la Ciudad de La Antigua Guatemala, en su artículo 1; iv. en cuanto al artículo 152 constitucional, que se refiere al poder ejercido por el pueblo, es evidente que la población de Ciudad Vieja exige que cese el consumo de bebidas alcohólicas que sólo generan violencia y desgracia en la población, aumentando el índice de violencia familiar y delitos comunes en la población; dicha prohibición se basa no sólo en ese clamor popular, sino que también en el hecho de que el Centro Histórico debe ser conservado como un conjunto monumental que, con la Antigua Guatemala, forman una unidad y constituye patrimonio de la nación y de la humanidad, en congruencia con lo que indica todo el apartado de cultura de la carta magna; v. en cuanto al artículo 175 del Texto Supremo, que se refiere a la supremacía constitucional, se puede establecer que en el presente caso el Reglamento del Centro Histórico de Ciudad Vieja está fundamentado en leyes constitucionales al formar parte de la colectividad y, en ese orden de ideas, un beneficio económico de un pequeño grupo no se compara con el valor cultural que ostenta tan preciada joya cultural, como es La Antigua Guatemala, que se complementa con el Centro Histórico de Ciudad Vieja, Sacatepéquez; c) la creación de las normas impugnadas está fundamentada en preceptos constitucionales que lejos de reñir con estos, se complementan y, además, el Concejo Municipal está facultado para emitir ese reglamento, tal como lo establece el Código Municipal. Solicitó que se declare sin lugar la presente acción constitucional. C) El Ministerio Público indicó lo siguiente: a) la accionante manifiesta que no existe marco legal que faculte a la Municipalidad de Ciudad Vieja, departamento de Sacatepéquez, para emitir disposiciones que limiten la libertad de comercio en el área territorial especificada en el reglamento impugnado, aseveración que carece de sustento, pues la Ley Protectora de la Ciudad de la Antigua Guatemala, Decreto 60-69 del Congreso de la República, en la cual se indica que tal normativa aplica no sólo a la Ciudad de Antigua Guatemala, sino también a las poblaciones aledañas de Ciudad Vieja, Pastores y Jocotenango, de donde se desprende que sí existe facultad para que la municipalidad aludida emita acuerdos y disposiciones reglamentarias, con el objeto de proteger y conservar las áreas de su jurisdicción que formen parte del patrimonio cultural de la nación, en este caso, el área que ha sido considerada es el Centro Histórico de Ciudad Vieja; b) la Corte de Constitucionalidad, en un caso similar relacionado con un Acuerdo Municipal de Antigua Guatemala, que pretende proteger el patrimonio cultural de esa ciudad (sentencia de veintinueve de junio de dos mil diez, dictada en los expedientes acumulados cuatro mil ciento veintiocho - dos mil nueve y cuatro mil cuatrocientos dos - dos mil nueve [4128- 2009 y 4402-2009]), indicó, entre otros aspectos, que esa municipalidad "tiene la obligación de emitir los reglamentos y ordenanzas que estime pertinentes para la protección, conservación y restauración de dicha ciudad, así como para la preservación y promoción del derecho de los vecinos... el acuerdo municipal impugnado, se ocupa de resguardar la seguridad y promover el bienestar general y el bien común, por lo que su aplicación no vulnera los derechos enunciados, pues su finalidad es ordenadora y previsora, fundamentándose su aplicación en la inexistencia de derechos absolutos y, así también, en que le ordenamiento urbanístico y del horario de los comercios es una situación que impone su sujeción a un criterio ordenador y armónico. La disposición objetada está absolutamente fundada en ley y en la Constitución, en consecuencia, la aplicación del Acuerdo Municipal impugnado, se circunscribe a reglar una actividad, que por ser La Ciudad de la Antigua Guatemala, patrimonio de la humanidad, es parte de la jurisdicción municipal de dicha autoridad...". En otro caso de igual relación (sentencia de ocho de julio de dos mil ocho, dictada en el expediente dos mil ochocientos noventa y seis - dos mil siete [2896-2007]), la misma Corte manifestó, entre otros argumentos, que "la Ley Protectora de la Ciudad de la Antigua Guatemala, Decreto 60-69 del aludido Organismo [Congreso de la República de Guatemala], protege a nivel general los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación, obedeciendo a la especial atención que debe tener el Estado de conservar sus características y resguardar sus tesoros culturales; para el logro de esas finalidades resulta imperativo dictar las normas legales que regulen todo cuanto sea atinente al cuidado, protección, restauración y conservación de los bienes situados en la misma y en las áreas circundantes que con ella integren una sola unidad de paisaje, cultura y expresión artística..."; c) por lo anterior, se considera que la normativa impugnada no transgrede derechos constitucionales, porque las libertades invocadas no son derechos absolutos sino que deben ajustarse a los intereses sociales que sirven de parámetro para limitarlos. Lo que está justificado en el presente caso, debido a que la ciudad de la Antigua Guatemala fue declarada Patrimonio Mundial por parte de la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura -UNESCO- lo cual hizo necesario que el Estado de Guatemala adoptara disposiciones legales y reglamentarias en búsqueda de la protección y conservación del patrimonio cultural de este país y, para el efecto, surgió la Ley Protectora de la Ciudad de la Antigua Guatemala, la cual establece que forman parte de esa protección los municipios de Pastores, Jocotenango y Ciudad Vieja. Pidió que esta acción de inconstitucionalidad general parcial, sea declarada sin lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La solicitante no evacuó la audiencia respectiva. B) El Concejo Municipal de Ciudad Vieja del Departamento de Sacatepéquez, manifestó: a) de las actuaciones que obran en el presente expediente se ha podido establecer que no existe vulneración alguna a derechos constitucionales, toda vez que el Reglamento para la Protección y Conservación del Centro Histórico de Ciudad Vieja, Sacatepéquez, se encuentra fundamentado en leyes vigentes, tal como lo es la Ley Protectora de la Ciudad de la Antigua Guatemala, decreto 60-69 del Congreso de la República; b) no actuó en abuso de poder, porque el Código Municipal establece claramente las funciones del Concejo; aunado a ello, en el centro Histórico de Ciudad Vieja se encuentra la catedral católica así como establecimientos escolares, lo que también cuenta con regulación especial, como lo es el Código de Salud, en cuanto a la prohibición expresa de la venta y distribución de bebidas alcohólicas y fermentadas; c) el Ministerio Público expresó una serie de razonamientos jurídicos por los cuales se debe declarar sin lugar esta acción; d) no se han violentado derechos constitucionales, al contrario, se protegen dos derechos fundamentales de carácter general y de interés social: la salud y el patrimonio cultural de la humanidad. Requirió que se declare sin lugar esta acción constitucional. C) El Ministerio Público replicó lo expuesto al evacuar la audiencia conferida y solicitó que, al resolver, se declare sin lugar esta acción de inconstitucionalidad general parcial.


CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, no vulnera los principios de libertad de acción, de industria, comercio y trabajo, la disposición municipal que pretende ordenar el territorio, mantener el control urbanístico, preservar y mejorar el entorno y ornato de su circunscripción, así como proteger su patrimonio cultural, mediante la emisión de una norma que prohíbe la venta de bebidas alcohólicas en el centro histórico de la localidad; pero sí los transgrede aquella que en forma indebida y en abuso de sus facultades legales limita el ejercicio de la libertad de acción, al vedar a cualquier persona el poder consumir esas bebidas en el área relacionada.

Tampoco resulta violatoria al derecho de defensa y al principio jurídico del debido proceso, la norma reglamentaria municipal que establece una sanción sin especificar el procedimiento previo a su imposición, toda vez que dicho extremo se encuentra regulado en el Código Municipal, el cual debe interpretarse en conjunto con aquella.


-II-

La Cámara de Industria de Guatemala promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial, impugnando los artículos 11, 17 y 18 del Reglamento para la Protección y Conservación del Centro Histórico de Ciudad Vieja, Sacatepéquez, contenido en el punto quinto del Acta noventa y cuatro - dos mil trece (94-2013), emitido por el Concejo Municipal de Ciudad Vieja, departamento de Sacatepéquez, el dieciséis de noviembre de dos mil trece y publicado en el Diario Oficial el cinco de diciembre del mismo año. A juicio de la interponente, esas disposiciones vulneran los artículos 5, 12, 43, 44, 152 y 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Los argumentos en relación al cuestionamiento formulado quedaron reseñados en el apartado de Fundamentos Jurídicos de la Impugnación de esta sentencia.


-III-

La finalidad fundamental de la administración pública es la obtención del bien común o bienestar general de toda la población, como lo establece la Constitución Política de la República de Guatemala en su artículo 1°. Atendiendo a ello se otorga al Estado, a través de las leyes, reglamentos y disposiciones generales, la facultad de limitar y regular los derechos individuales, los cuales, para hacerse efectivos en todos y cada uno de los integrantes de una sociedad, precisan de no ser absolutos sino pasibles de las fronteras que impone el derecho de los otros.

Debe puntualizarse que de conformidad con lo establecido en el artículo 253 de la Ley Fundamental, los municipios son instituciones autónomas, que poseen dentro de sus funciones el elegir a sus propias autoridades, obtener y disponer de sus recursos y atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios.

Según lo dispuesto en los artículos 33 y 35 del Código Municipal, corresponderá al Concejo Municipal velar por la integridad de su patrimonio y garantizar sus intereses con base en los valores, cultura y necesidades planteadas por los vecinos. Para ello tendrá dentro de sus atribuciones: el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal, la emisión y aprobación de acuerdos, reglamentos y ordenanzas municipales, la preservación y promoción del derecho de los vecinos y de las comunidades a su identidad cultural, de acuerdo a sus valores, idiomas, tradiciones y costumbres, y la promoción y protección de los recursos renovables y no renovables del municipio.

Asimismo, los artículos 142 y 143 del mismo cuerpo legal, determinan que las municipalidades están obligadas a formular y ejecutar planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral de sus municipios y, por consiguiente, les corresponde la función de proyectar, realizar y reglamentar la planeación, proyección, ejecución y control urbanísticos, así como la preservación y mejoramiento del entorno y el ornato; para el efecto, esos planes deben respetar los lugares de significación histórica o cultural, entre los cuales están los monumentos, áreas, plazas, edificios de valor histórico y cultural de las poblaciones, así como sus áreas de influencia.

La Ley Protectora de La Ciudad de la Antigua Guatemala -Decreto 60-69 del Congreso de la República-, en sus artículos 1 y 10, regula que se declara de utilidad pública y de interés nacional la protección, conservación y restauración de ese municipio y áreas circundantes que integran con él una sola unidad de paisaje, cultura y expresión artística; los alcaldes de la Ciudad de la Antigua Guatemala y de las poblaciones de Ciudad Vieja, Pastores y Jocotenango, están obligados a velar por el cumplimiento de esta ley y sus reglamentos.

En ejercicio de estas facultades y de la autonomía municipal podrá, entonces, emitir las disposiciones relacionadas con la organización de su territorio a fin de proteger y conservar su patrimonio cultural, en concordancia con lo dispuesto en la mencionada ley.

De esa cuenta, deviene viable efectuar el estudio del artículo 11 impugnado, que regula: "VENTA DE BEBIDAS ALCOHOLICAS. Queda terminantemente prohibido vender o consumir bebidas alcohólicas o fermentadas en los negocios ubicados dentro del Centro Histórico, en la Vía Pública, plazas Que conforman el Centro Histórico, incluyendo los días festivos y la Feria Titular, esto incluye de la 1a. calle a la 4a. Calle de la zona 4 de norte a sur, y de la 5a. Av. de la zona 5 a la 1a. Avenida de la zona 3 inclusive, de oriente a poniente. Además deberá darse cumplimiento al Acuerdo 127-2002, publicado en el Diario de Centro América el 3 de mayo de 2002, Artículo 4, segundo párrafo." Argumenta la accionante que en este precepto se prohíbe la comercialización y el consumo de bebidas alcohólicas y fermentadas por el sólo hecho de encontrarse dentro del perímetro del centro histórico de esa localidad, sin que exista una norma contenida en "Ley" -dictada por el Congreso de la República de Guatemala- que la fundamente, ni que faculte a la autoridad municipal a emitirla, debido a que está contenida en un Reglamento, lo que, a su juicio, vulnera la libertad de acción, así como la libertad de industria, comercio y trabajo, reguladas en los artículos 5 y 43 de la Ley Fundamental.

En primer lugar, al efectuar el análisis de tales razonamientos en lo que se refiere a la venta de bebidas alcohólicas o fermentadas dentro del perímetro establecido por la autoridad edil y del estudio de las normas citadas, se advierte que la Municipalidad de Ciudad Vieja, tiene la obligación de emitir los reglamentos y ordenanzas que estime pertinentes para la protección, conservación y restauración de dicha ciudad, así como para establecer medidas que tiendan a conservar su patrimonio cultural -centro histórico-, mediante el ordenamiento territorial y la delimitación de las áreas específicas en las que es viable la venta de bebidas alcohólicas o fermentadas, con el fin no sólo de velar por el cuidado de sus bienes culturales inmuebles, muebles e intangibles, sino también para mantener la tranquilidad de todos los vecinos.

Es pertinente señalar que esta Corte ha indicado que el artículo 5° de la Constitución Política de la República de Guatemala, utiliza el concepto "ley" en sentido material, no formal, es decir, atendiendo no al órgano emisor de la disposición de que se trate, sino a la naturaleza de esta, comprendiendo toda norma jurídica de carácter general, emitida con el objeto de regular las relaciones sociales a fin de asegurar la pacífica convivencia, siendo indiferente el órgano del que haya emanado. De esa cuenta, dentro del concepto de ley contenido en esa disposición fundamental, tienen cabida, además de los Decretos del Congreso de la República (leyes ordinarias), entre otras clases de normas, los Reglamentos emitidos por la autoridad municipal, como el que se impugna, deviniendo que la libertad de acción consagrada por el citado precepto puede ser limitada por aquellas prohibiciones que esta autoridad imponga a los administrados. (En igual sentido se pronunció este Tribunal en sentencia de dieciocho de marzo de dos mil nueve, contenida en el expediente quinientos treinta y seis - dos mil siete [536- 2007]). Asimismo, es preciso enfatizar que los derechos individuales contenidos en la parte dogmática de la Constitución no se conciben en forma absoluta, sino que las libertades están sujetas a la ley, la que establece los límites naturales que dimanan del hecho real e incontrovertible de que el individuo vive en un régimen de interrelación.

De esta manera, aunque existen disposiciones legales que establecen ciertos parámetros que regulan y delimitan la actividad comercial relacionada con ese tipo de bebidas (entre estas la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas), la prohibición de su venta, contenida en el artículo 11 impugnado, fue emitida por el Concejo Municipal en ejercicio de las facultades que constitucional y legalmente le han sido asignadas, en virtud que se ocupa de organizar esa localidad, de resguardar los bienes municipales y de promover el bienestar general y el bien común, por lo que su aplicación no vulnera el derecho de acción ni la libertad de industria, comercio y trabajo, pues su finalidad es ordenadora y previsora, fundamentándose su aplicación en la inexistencia de derechos absolutos y, así también, en que el ordenamiento urbanístico es una situación que impone su sujeción a un criterio orientador y armónico.

Por otro lado, en lo que se refiere a la prohibición de consumir bebidas alcohólicas o fermentadas, regulada en el mismo artículo cuestionado, este Tribunal estima que el Decreto 536 del Congreso de la República, que contiene la Ley de Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Fermentadas, así como el Acuerdo Gubernativo 221-2004 del Presidente de la República, y sus reformas, regulan lo relacionado con la fabricación, depósito, venta, horarios de expendio y consumo de estas bebidas, así como las sanciones que derivan del incumplimiento de tales disposiciones. De tal cuenta que la prohibición de consumir bebidas alcohólicas o fermentadas contenida en el artículo 11 del Reglamento aludido, excede del ámbito de competencia de la autoridad municipal, pues ello no guarda relación con su facultad de reglamentar el control urbanístico, la preservación y mejoramiento del entorno y el ornato relacionado con la protección y conservación de su patrimonio cultural -integridad de los bienes inmuebles que lo conforman, en este caso-, sino que invade la esfera de libertades inherentes a la persona, cuyas limitaciones sólo pueden ser establecidas -y han sido reguladas en los cuerpos legales antes indicados- por los órganos facultados constitucionalmente para el efecto. De esa cuenta se determina que las palabras "...o consumir..." incorporadas en la norma reglamentaria cuestionada que ahora se analiza, contravienen el artículo 5° constitucional, por lo que deben ser expulsadas del ordenamiento jurídico.

En concordancia con ello, el artículo 18 del Reglamento para la Protección y Conservación del Centro Histórico de Ciudad Vieja, Sacatepéquez, también objetado, que establece; "La persona o personas individuales que sean sorprendidas infringiendo el Artículo 11 del presente Reglamento, serán sancionadas con una multa de hasta cinco mil quetzales (Q.5,000.00). La sanción se duplica en caso de reincidencia.", transgrede el aludido precepto fundamental, debido a que esta sanción deriva de la prohibición de consumir bebidas alcohólicas o fermentadas en el área establecida por la municipalidad mencionada, por lo que, al estar íntimamente vinculadas estas disposiciones, y siendo que la norma prohibitiva contraviene el Texto Supremo, esta, que dispone la sanción a aquella conducta, debe de igual forma, ser declarada inconstitucional.

Por el contrario, como se expuso en párrafos precedentes, la prohibición de vender bebidas alcohólicas o fermentadas, contenida en el resto del artículo 11 impugnado, es parte de las atribuciones atinentes a la autoridad municipal, sin que ello coarte las libertades de acción, industria, comercio y trabajo, reconocidas en los artículos 5° y 43 de la Constitución Política de la República de Guatemala, normas denunciadas como violadas, por lo que la inconstitucionalidad argumentada debe ser declarada sin lugar en cuanto a este aspecto.

Debe aclararse que no se advierte la denunciada transgresión de los artículos 12, 44, 152 y 175 constitucionales, por parte del artículo 11 impugnado, en virtud que los razonamientos expuestos por la accionante no guardan relación directa entre aquellos y este, sino que giran en torno a la señalada violación al principio de libertad de acción, lo que ya fue objeto de análisis pormenorizado. Igual conclusión se extrae de la argumentación vertida respecto del cuestionado artículo 18 y los preceptos fundamentales 12, 152 y 175.


-IV-

La accionante también impugna el artículo 17 del Reglamento citado, el cual dispone: "El negocio temporal o fijo no importando su clasificación que sea sorprendido infringiendo el Artículo 11 del presente Reglamento, será sancionado con el cierre inmediato del negocio y una multa de hasta diez mil quetzales (Q. 10,000.00), pudiendo reabrir el negocio después de haber pagado la multa y bajo declaración jurada de no volver a vender bebidas alcohólicas o fermentadas. La sanción se duplica en caso de reincidencia, cuando se violen los marchamos o precintos colocados por orden del Juez de Asuntos Municipales, cuando se cubra u oculte a la vista del público los sellos oficiales colocados, o cuando se abra o utilice el local temporalmente cerrado, reservándose el derecho de no volver a autorizar el negocio. En el caso de los negocios no autorizados se le impondrá una multa de un mil quetzales, (Q.1,000.00) por no contar con la autorización municipal, sin perjuicio de solicitar la misma"; argumenta que esta norma transgrede el derecho de defensa y el principio jurídico del debido proceso, garantizados por el artículo 12 constitucional, en virtud que no contempla un procedimiento mediante el cual la persona "condenada" al pago de tales sanciones pueda ser citada, escuchada, presentar sus medios de prueba, interponer recursos, solicitar la reconsideración o revisión de la sanción y, en todo caso, ser vencida en un proceso legalmente preestablecido, lo que, a su juicio, da lugar a arbitrariedades y abusos.

Para efectuar el estudio sobre esa denuncia, es necesario citar algunas disposiciones contenidas en el Código Municipal que, a criterio de este Tribunal, deben ser interpretadas como un conjunto armónico con la norma cuestionada. Así, el Título VIII de ese cuerpo normativo se refiere al Régimen Sancionatorio; dentro de este, los artículos 150 y 151 determinan que serán sancionadas las faltas administrativas o infracciones legales administrativas que estén expresamente consignadas en los reglamentos municipales, estableciéndose las sanciones de multa, suspensión de la licencia o permiso municipal y cierre provisional del establecimiento, entre otras. Asimismo, regula que estas serán aplicadas por el Juez de Asuntos Municipales, siguiendo el procedimiento previsto en los artículos 167, 168, 169 y 170 del citado Código, dentro del cual se concede audiencia a los interesados para que se pronuncien y presenten las pruebas que estimen pertinentes y posteriormente, se indica el plazo dentro del cual debe emitirse la resolución final, en la que el mencionado juez debe hacer relación de los hechos y valorar las pruebas para que, con fundamento en ello y conforme a derecho, aplique las sanciones correspondientes, de ser procedente, pudiendo incluso el sancionado, impugnar la decisión emitida.

Por ende, es necesario hacer la salvedad que la sanción prevista en la norma reglamentaria cuestionada no puede ser aplicada de "inmediato", como se indica en ella, sino que es preciso seguir el procedimiento previsto en el Código Municipal, en virtud que de acuerdo con las disposiciones precitadas, se aprecia que sí existe procedimiento a seguir previo a la imposición de aquella. Aunque el artículo 17 objetado no lo establece en su texto, sí está contemplado en los preceptos legales referidos en el párrafo que antecede, los que deben ser integrados al aplicar la norma que se objeta.

De manera que, para una debida interpretación de este artículo, debe entenderse que cuando se presente denuncia, queja o reporte ante el Juez de Asuntos Municipales, sobre la supuesta infracción al artículo 11 del Reglamento aludido, esta autoridad deberá, previo a imponer la sanción regulada en el citado artículo 17, dictar las medidas de urgencia que estime convenientes y verificar tal extremo, concediendo audiencia al presunto infractor para que se presente a dilucidar lo que corresponda, aportando los medios de defensa que estime necesarios, de conformidad con el procedimiento regulado en los artículos mencionados, en el que, agotadas las fases correspondientes de acuerdo con el debido proceso, el indicado funcionario municipal dictará la resolución que estime pertinente, la que, en su caso, puede ser recurrida por los medios legales que establece el Código Municipal y la Ley de lo Contencioso Administrativo.

Entendido así el artículo impugnado, no se vislumbra contravención al derecho de defensa ni al principio jurídico del debido proceso garantizados en el artículo 12 de la Ley Fundamental, por lo que, en concordancia con ello y a efecto de evitar interpretaciones contrarias a esa garantía constitucional, es preciso acoger el planteamiento únicamente en lo que respecta a la palabra "inmediato" contenida en el artículo 17 del Reglamento para la Protección y Conservación del Centro Histórico de Ciudad Vieja, Sacatepéquez, la cual debe ser expulsada del ordenamiento jurídico, dejando incólume el resto de la norma cuestionada.

Adicionalmente, es necesario indicar que este Tribunal no advierte colisión entre esta disposición y los artículos 152 y 175 del Texto Supremo, en virtud que lo expuesto por la accionante no relaciona directamente el contenido de aquella con estos preceptos fundamentales sino, básicamente, en cuanto a la denunciada transgresión al derecho de defensa, señalamiento que ya fue objeto de estudio en los párrafos precedentes.


-V-

Por lo anteriormente considerado, es procedente declarar con lugar la presente acción de inconstitucionalidad general parcial, únicamente en lo que respecta a las palabras "...o consumir...", contenidas en el artículo 11, e "...inmediato...", incorporada en el artículo 17, así como la totalidad del artículo 18, todos ellos del Reglamento para la Protección y Conservación del Centro Histórico de Ciudad Vieja, Sacatepéquez, por lo que así debe declararse, además de los efectos que ello conlleva; y desestimarla en cuanto a los textos siguientes: "Queda terminantemente prohibido vender bebidas alcohólicas o fermentadas en los negocios ubicados dentro del Centro Histórico, en la Vía Pública, plazas que conforman el Centro Histórico, incluyendo los días festivos y la Feria Titular, esto incluye de la 1a. calle a la 4a. Calle de la zona 4 de norte a sur, y de la 5a. Av. de la zona 5 a la 1a. Avenida de la zona 3 inclusive, de oriente a poniente. Además deberá darse cumplimiento al Acuerdo 127-2002, publicado en el Diario de Centro América el 3 de mayo de 2002, Artículo 4, segundo párrafo.", correspondiente al artículo 11 del Reglamento mencionado; y "El negocio temporal o fijo no importando su clasificación que sea sorprendido infringiendo el Artículo 11 del presente Reglamento, será sancionado con el cierre del negocio y una multa de hasta diez mil quetzales (Q.10, 000.00), pudiendo reabrir el negocio después de haber pagado la multa y bajo declaración jurada de no volver a vender bebidas alcohólicas o fermentadas. La sanción se duplica en caso de reincidencia, cuando se violen los marchamos o precintos colocados por orden del Juez de Asuntos Municipales, cuando se cubra u oculte a la vista del público los sellos oficiales colocados, o cuando se abra o utilice el local temporalmente cerrado, reservándose el derecho de no volver a autorizar el negocio. En el caso de los negocios no autorizados se le impondrá una multa de un mil quetzales, (Q. 1,000.00) por no contar con la autorización municipal, sin perjuicio de solicitar la misma.", del artículo 17 de la misma disposición reglamentaria. Por la forma como se resuelve, no procede imponer multa a los abogados patrocinantes de la presente acción, ni condenar en costas.


LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268, 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 139, 140, 142, 143, 146, 163, literal a), y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 1 y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.


POR TANTO

 
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