EXPEDIENTES ACUMULADOS 2433-2011 Y 2480-2011

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD. Guatemala, diecinueve de enero de dos mil doce.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, las acciones de inconstitucionalidad general acumuladas, del punto segundo, del acta número cero uno - dos mil once (01-2011), que documenta la sesión pública extraordinaria del Concejo Municipal de Nueva Santa Rosa, de veinte de junio de dos mil once, promovidas por la Cámara de industria de Guatemala, a través de su Presidente y representante legal, Juan Antonio Busto Recinos, quien actuó bajo el auxilio de los abogados Marcelo Chamaud Bran, José Alberto Sierra Rosales y Alejandro Solares Solares y por Ignacio Andrade Aycinena, quien actuó bajo su propio auxilio y el de los abogados José Hugo Alonzo García y Víctor Hugo Alonzo Morales. Es ponente en este caso el Magistrado Vocal III, Roberto Molina Barreto, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por los accionantes, respecto de la normativa impugnada de inconstitucionalidad, se puede resumir de la siguiente manera: a) el Concejo Municipal de Nueva Santa Rosa celebró sesión pública extraordinaria el veinte de junio de dos mil once, quedando documentada dicha sesión en el acta número cero uno - dos mil once (01-2011), en cuyo punto segundo se acordó convocar a los ciudadanos del municipio de Nueva Santa Rosa, a participar en la consulta municipal de vecinos y así mismo aprobó por unanimidad el "Reglamento de Consulta Municipal de Vecinos" que regula lo concerniente a la forma como se pretende llevar a cabo el proceso de consulta popular. Dicha acta fue publicada en el Diario Oficial el veintiuno de junio de dos mil once; b) el artículo uno del reglamento aprobado en el acta impugnada establece que la consulta de vecinos tratará única y exclusivamente sobre el desarrollo, instalación y operación de proyectos de minería química de metales en cualquier parte del municipio de Nueva Santa Rosa, Departamento de Santa Rosa, a pesar de no ser ésta competencia de una municipalidad. Se fundamenta en los artículos 63 y 64 del Decreto 12-2002 Código Municipal; c) el Concejo Municipal de Nueva Santa Rosa, acordó en el reglamento aprobado en su articulo 20 que los resultados de la consulta de vecinos serán vinculantes si participa al menos el cincuenta por ciento (50%) de los vecinos empadronados y la mayoría vota favorablemente el asunto consultado; d) argumentan que en el presente caso el Concejo Municipal de Nueva Santa Rosa, estableció mediante acuerdo municipal, contenido en el acta cero uno - dos mil once (01-2011) punto segundo, un "Reglamento de Consulta Municipal de Vecinos" con el objeto de que los vecinos de ese municipio debidamente empadronados y en el pleno uso de sus derechos ciudadanos se pronuncien sobre el desarrollo, instalación y operación de proyectos de minería química en cualquier parte del municipio; tal disposición contraviene el articulo 121 constitucional toda vez que éste establece en su literal e) que el subsuelo y los minerales son bienes del Estado, por lo tanto una municipalidad no tiene competencia para reglamentar y convocar a sus vecinos sometiéndolos a un proceso electoral de consulta relativo a un bien sobre el cual no tiene dominio alguno, ya que si bien es cierto la Constitución determina que el subsuelo y los minerales son bienes del Estado, se reserva para el Gobierno Central el uso, disposición y ejercicio de todos los derechos y obligaciones que de los mismos se derivan determinándolo así en el artículo 34 de la Ley del Organismo Ejecutivo en el que se dispone que todo lo relacionado con la actividad minera queda bajo la responsabilidad del Ministerio de Energía y Minas; e) el artículo 125 de la Constitución Política de la República establece que la explotación técnica y racional de hidrocarburos, minerales y demás recursos naturales no renovables son de utilidad y necesidad pública por lo tanto la convocatoria a consulta de vecinos acordada por el Concejo Municipal de Nueva Santa Rosa, constituye una limitación al espíritu, la práctica y las implicaciones legales de esta disposición. Además el segundo párrafo del artículo precitado establece que el Estado propiciará las condiciones para su exploración, explotación y comercialización, en tal virtud las municipalidades están en total y absoluta imposibilidad de resolver y acordar cualquier asunto relacionado con minería y con otros bienes que la propia Constitución le asigna al Estado de Guatemala; f) indicaron que existe violación al articulo 142 de la Constitución Política de la República ya que un acuerdo emitido por un Concejo Municipal para tratar aspectos relativos al subsuelo y los minerales reduce el ámbito de la soberanía del Estado sobre algo que debe quedar bajo el ejercicio del Organismo Ejecutivo, lo cual es otorgado a éste por ley ordinaria, no así a las municipalidades. Por lo tanto las municipalidades no deben arrogarse funciones reglamentarias sobre asuntos que no son de su competencia, debiendo limitarse a lo que establece el artículo 35 inciso a) del Código Municipal, en virtud de lo anterior al legislar la Municipalidad de Nueva Santa Rosa sobre una materia fuera de su competencia está invadiendo esferas de actividad que constitucionalmente corresponden a organismos del Estado, violando así la Constitución: g) los postulantes establecieron que debe prevalecer el principio de que las actuaciones de un Concejo Municipal tienen como límite la competencia propia establecida constitucionalmente y en ley ordinaria, por lo tanto la autonomía que se le delega a las municipalidades del país tiene coligadamente que enmarcarse dentro de las disposiciones que establecen los artículos del 253 al 262 de la Carta Magna. En tal sentido las funciones que les corresponde a las municipalidades según el artículo 253 literal b) de la Constitución son las de obtener y disponer de sus recursos, igualmente la literal c) del mismo artículo se les ordena a las municipalidades atender el cumplimiento de sus fines propios; en tal virtud a la luz de dicha norma, y de los artículos 35, 53 y 65 del Código Municipal se puede concluir que en ningún momento se le atribuye dominio alguno a las municipalidades sobre minerales o actividad minera, por lo tanto lo acordado por el Concejo Municipal de Nueva Santa Rosa en el punto segundo del acta cero uno - dos mil once (01-2011) es inconstitucional; h) argumentaron que otro principio que debe regir es el que todo Concejo Municipal está sujeto en el ejercicio de sus funciones a las limitaciones determinadas en la Constitución y no puede arrogarse otras funciones que no sean las establecidas por orden publico, tal cual lo establecen los artículos 152 y 154 de la Constitución Política de la República, de esa cuenta el reglamento para ejercer el sufragio en una consulta popular organizada por el Concejo Municipal de Nueva Santa Rosa viola flagrantemente dichas disposiciones constitucionales al extender sus atribuciones en un reglamento destinado a regular la actividad minera que por disposición de la Carta Magna y de leyes ordinarias le corresponde al Estado. Solicitaron que se declare con lugar la inconstitucionalidad general total planteada, dejándose sin efecto la norma impugnada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de Nueva Santa Rosa, departamento de Santa Rosa, a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Energía y Minas, al Procurador de los Derechos humanos y al Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES

A. El Concejo Municipal de Nueva Santa Rosa, departamento de Santa Rosa, a través del Alcalde Municipal Maynor Sarbelio Salazar Carias expuso: i) la consulta a solicitud de los vecinos es un derecho consagrado en el articulo 64 del Código Municipal estableciendo para ello, que los vecinos pueden solicitar al Concejo Municipal la celebración de consultas cuando se refiera a asuntos de carácter general que afecten a todos los vecinos del municipio, determinando que los resultados de dichas consultas son vinculantes si en la misma participan al menos el veinte por ciento (20%) de los vecinos empadronados y la mayoría vota favorablemente; ii) el diecisiete de mayo del año en curso, más de cinco mil vecinos empadronados del municipio de Nueva Santa Rosa, departamento de Santa Rosa, manifestaron su preocupación por el peligro de la posible instalación de proyectos de exploración y explotación de minería química de metales en el territorio municipal solicitando la realización de una consulta de vecinos para que votara sobre su anuencia para la posible instalación, desarrollo y operación de proyectos de minería química de metales en el territorio del municipio; iii) se le dio tramite a la solicitud presentada en concordancia con el artículo 34 literales b), c) y d) del Código Municipal, accediendo a lo solicitado y se procedió a la elaboración del reglamento de consulta municipal de vecinos, mismo que fue aprobado en el punto segundo del acta número cero uno - dos mil once (01-2011) de veinte de junio de dos mil once publicado en el Diario Oficial de Centro América el veintiuno de junio del mismo año (en adelante, simplemente, Reglamento); iv) la legalidad del Reglamento, departamento de Santa Rosa radica en primer lugar, que responde a una solicitud formal de más de cinco mil vecinos empadrónanos, y segundo, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 64 del Código Municipal y de los artículos 2 y 253 de la Constitución Política de la República que establecen la prevalencia del bien común como fin supremo del Estado y la autonomía municipal. Por lo que en ningún momento el Concejo Municipal trató de reducir el alcance de la soberanía territorial del Estado en virtud que no se pretendió ni se buscó decidir sobre otorgamiento de licencias mineras o sobre cualquier decisión que corresponde a entidades del Organismo Ejecutivo, Legislativo o cualquier otra entidad estatal. El Concejo Municipal únicamente respondió a la solicitud de vecinos amparado en el artículo 253 literal c) de la Constitución Política de la República que indica que es función del municipio atender todo lo relativo al ordenamiento territorial, de su jurisdicción y el Cumplimiento de sus propios fines, razón por la cual tanto el reglamento impugnado como la consulta de vecinos realizada se encuentran apegadas a derecho. B. Procuraduría General de la Nación, a través Guillermo Austrerberto Carranza Taracena, indicó que el Reglamento contiene vicios de inconstitucionalidad en virtud de lo siguiente: i) de conformidad con el artículo 253 de la Constitución Política de la República mediante el cual se fijan funciones a las corporaciones municipales, en ninguna de ellas se les concede la facultad de hacer consultas de buena fe, conforme a los usos y costumbres de los pueblos; ii) con el reglamento referido no se observaron las políticas de desarrollo que el Organismo Ejecutivo emitió para la explotación de los recursos no renovables, lesionando así el artículo 174, literal a), de la Constitución así como el 125 del mismo cuerpo legal, quebrantando así la unidad estatal. iii) así mismo, contraviene el artículo 173 constitucional en el cual se establece que los procedimientos consultivos serán convocados por el Tribunal Supremo Electoral a iniciativa del Presidente de la República o del Congreso de la República, por lo que el Concejo Municipal se está atribuyendo facultades que no le corresponden; y iv) si bien es cierto el articulo 64 del Código Municipal preceptúa lo relativo al derecho de solicitar la celebración de consultas de vecinos sobre asuntos de carácter general que afectan al municipio, también lo es que esos asuntos son referentes a recursos patrimoniales y sobre servicios públicos locales. C. Ministerio de Energía y Minas, a través de Alfredo Américo Pokus Yaquian, Ministro, expuso que la consulta de vecinos a la que se refiere el acta número cero uno - dos mil once (01-2011), punto segundo de la sesión pública extraordinaria celebrada por el Concejo Municipal de Nueva Santa Rosa el veinte de junio del año en curso, sólo puede ser indicativa del parecer de los vecinos sobre un asunto determinado, pudiendo versar sobre cualquier temática de interés comunitario tal y como puede ser la minería, pero sus efectos no tienen carácter regulatorio sobre un asunto que le compete por mandato de ley en forma específica a un órgano estatal como el Ministerio de Energía y Minas. En ese sentido cuando los artículos 64 y 66 del Código Municipal establecen que los resultados de una consulta popular municipal son vinculantes, debe entenderse que tales efectos deben de producirse únicamente respecto de asuntos que sean de competencia de los municipios, en los demás casos deben de respetarse las competencias y procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico. Pudiendo utilizarse dicha consulta en forma previa a la autorización que realice el Estado, para presentar de parte del municipio sus argumentos y resultados de consulta, en el procedimiento que se tramita para la obtención de licencias con el fin de que sean tomados en cuenta para la autorización o no de la misma, sin que tal opinión resulte vinculante para el órgano estatal. Por lo anteriormente expuesto queda claro que el carácter regulatorio que se le concede a la consulta de vecinos antes indicada contraviene el principio de legalidad establecido en el artículo 152 de la Constitución Política de la República que sujeta el ejercicio del poder a lo dispuesto en la Constitución y en la ley. Por lo que solicitó que la inconstitucionalidad de carácter general planteada sea declarada con lugar. D. Procurador de los Derechos Humanos, Sergio Fernando Morales Alvarado, únicamente se apersonó al proceso. E. Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, expresó que si bien es cierto existe jurisprudencia asentada por la Corte de Constitucionalidad con relación a que los resultados de una consulta popular no podrían tener los alcances pretendidos, pues el carácter de un procedimiento consultivo es meramente indicativo, por lo tanto no puede ser de carácter regulatorio sobre asuntos que le competen de forma especifica a un órgano estatal diferente del convocante; también lo es que el Estado de Guatemala adquirió a nivel internacional el compromiso de garantizar la consulta de los Pueblos Indígenas, plasmado en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a lo que también la Corte ha manifestado la importancia que reviste para el Estado la citada normativa como parte de los compromisos internacionales que se han adquirido en el marco del derecho de Pueblos Indígenas y Tribales. Por lo que solicitó que al no existir certeza de cual es el ente estatal que dará viabilidad al compromiso internacional adquirido por el Estado de Guatemala, en cuanto a las consultas de los pueblos indígenas en materia de minería, en atención a la jurisprudencia, a la normativa internacional y constitucional se dicte la sentencia que corresponde.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A. Los accionantes, ratificaron la violación de los artículos constitucionales referidos en los memoriales de planteamiento de la inconstitucionalidad general, así mismo manifestaron que al no haber sido suspendida provisionalmente la normativa impugnada, acta número cero uno - dos mil once (01-2011) punto segundo del Concejo Municipal de Nueva Santa Rosa, departamento de Santa Rosa, la consulta ahí dispuesta fue realizada el domingo tres de julio del año en curso, cuyos resultados quedaron contenidos en el Acta cero dos - dos mil once (02-2011) misma que fue publicada en el Diario Oficial el día doce de julio de dos mil once, lo cual constituye un grave peligro para la gobernabilidad del país y confirma la arrogación de funciones que constitucional y legalmente no le competen al concejo municipal. Por otra parte alegaron que el artículo 11 del reglamento de consulta municipal de vecinos contenido en el acta impugnada establecía que a las ochos horas del día tres de julio de dos mil once, todas las mesas receptoras debían estar abiertas para que los ciudadanos debidamente empadronados pudieran emitir su opinión en lo consultado, no obstante que en el memorial de interposición se manifestaron los vicios de inconstitucionalidad de dicho cuerpo normativo, se tuvo conocimiento que no se utilizó en dicha consulta el padrón electoral, debido a que el Tribunal Supremo Electoral no proporcionó el mismo por estar depurando y actualizando datos, razón por la que se utilizó libros de actas para dejar constancia de los vecinos que participaron, situación que es violatoria a las leyes. Por último hicieron mención a las sentencias dictadas por esta Corte dentro los expedientes un mil ciento setenta y nueve - dos mil cinco (1179-2005; un mil cuatrocientos ocho - dos mil cinco (1408-2005), dos mil trescientos setenta y seis - dos mil siete (2376-2007) y, tres mil ochocientos setenta y ocho - dos mil siete (3878-2007) que confirman la procedencia de la acción de inconstitucionalidad. Solicitaron se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. B. El Concejo Municipal de Nueva Santa Rosa, departamento de Santa Rosa, a través del Alcalde Municipal Maynor Sarbelio Salazar Carias manifestó que la norma impugnada se desarrollo en total apego al ordenamiento jurídico nacional, respetando los principios de supremacía constitucional y autonomía municipal garantizados por la propia Constitución, con el único fin de respetar la plena participación ciudadana establecida en el artículo 64 del Código Municipal que regula específicamente lo relativo a consulta a solicitud de vecinos, sin intervenir de ninguna manera en funciones que por mandato legal le corresponde a otra entidad del Estado. El Reglamento de consulta cumplió con dar parte en la toma de decisiones a la población del municipio, toda vez que una de las funciones otorgadas a los municipios esta la de emitir ordenanzas y reglamentos que velen por el adecuado ordenamiento territorial. Así mismo indicó que la norma atacada de inconstitucionalidad ha perdido vigencia toda vez que la misma sirvió para el proceso de consulta popular efectuada el tres de julio del año en curso cuyos resultados fueron publicados en el Diario Oficial el doce de julio del año en curso. Solicitó que se declare sin lugar la acción planteada. C. Procuraduría General de la Nación, a través Guillermo Austrerberto Carranza Taracena ratificó los argumentos manifestados en la audiencia conferida. Solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. D. Ministerio de Energía y Minas, a través de su ministro Alfredo Américo Pokus Yaquían, ratificó lo manifestado en la audiencia previamente concedida. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general total planteada. E. El Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal ratificó los conceptos vertidos en la audiencia que le fuera conferida. Solicito se declare con lugar la inconstitucionalidad instada. F. El Procurador de los Derechos Humanos, Sergio Fernando Morales Alvarado, no alegó.

CONSIDERANDO

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