EXPEDIENTE 961-2011

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, QUIEN LA PRESIDE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y HÉCTOR EFRAÍN TRUJILLO ALDANA: Guatemala, seis de diciembre de dos mil once.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general total promovida por Julio Belizario Montepeque contra el Acuerdo contenido en el punto tercero del Acta 01-2011, emitida por el Concejo Municipal de Chinautla, el cual establece el costo de la licencia de autorización para la instalación de antenas de telefonía celular en el municipio de Chinautla, departamento de Guatemala. El postulante actuó con su propio auxilio profesional y el de los abogados Diego Alfonso Polanco Tinoco y Rodrigo Javier Quevedo Castellanos. Es ponente en este caso, el Magistrado Vocal I, Mauro Roderico Chacón Corado, quien expresa el parecer del tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:
Lo expuesto por el accionante se resume: a) el acuerdo impugnado establece que todas aquellas empresas de telefonía celular que pretendan instalar antenas en el municipio de Chinautla, en terrenos privados o municipales, tienen que tramitar la respectiva licencia y pagar la tasa municipal de doscientos mil quetzales exactos (Q 200,00.00) por cada antena autorizada, en concepto de licencia de autorización por cinco años; b) la disposición anterior viola el artículo 154 de la Constitución que contiene el mandato de que los funcionarios públicos deben sujetarse a la ley, lo que no ocurre con el emisor del acuerdo impugnado, pues el Consejo Municipal no tiene facultad para cobrar tasa alguna por la emisión de licencias de autorización; c) por otra parte, la tasa en mención es desproporcionada con relación al servicio administrativo prestado, en el pago que se pretende; d) el cobro que se fija en el acuerdo impugnado no constituye una tasa como lo afirma su emisor, sino un arbitrio, pues en el cobro no hay una relación directa entre tasa y servicio público ni se retribuye con éste un servicio concreto que preste la municipalidad; tampoco está calculado en función de cubrir el costo del servicio; con ello, se pretende obtener recursos para el cumplimiento de los fines generales del ente municipal, lo que ubica al cobro en la categoría de arbitrio, de tal manera que se califica como tasa lo que en realidad es un arbitrio que, conforme el principio de legalidad, debió ser creado por el Congreso de la República; e) además, la regulación impugnada crea un cobro excesivo y desproporcionado si se toma en cuenta que sólo se trata de la expedición de un documento. Con fundamento en lo anterior denuncia vulnerados los artículos 171, literales a) y c) y 239 de la Constitución. Solicitó que se declare con lugar la pretensión de declaración de inconstitucionalidad total y, con ella, su pérdida de vigencia.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD:
Se decretó la suspensión provisional de las frases siguientes: a) "...y el pago de la tasa municipal por cada antena que se autorice será de DOSCIENTOS MIL QUETZALES EXACTOS (Q. 200,000.00), en concepto de licencia de autorización...", contenida en el inciso I); b) "...la cual tendrá el mismo costo..." integrado en el inciso II); y c) "...Lo recaudado de dicha tasa se invertirá en proyectos de inversión de nuestro municipio...", contenidos en el segmento "ACUERDA" de la normativa denunciada. Se tuvo como intervinientes al Concejo Municipal de Chinautla, departamento de Guatemala y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES:
A) El Alcalde Municipal de Chinautla, departamento de Guatemala, expuso: a) uno de los elementos del municipio es el territorio sobre los cuales ejerce jurisdicción, por lo que la Municipalidad posee la atribución de custodiar su ordenamiento y ornato, según el artículo 253 constitucional; b) si el espacio público es de todos, el uso permanente, arbitrario y con fines de lucro por parte de algunos es una usurpación del bien común, ya que se les ofrece un subsidio colectivo sin que se obligue a devolverlo a la comunidad; por ello, el artículo 35, literal a), del Código Municipal otorga al Concejo Municipal la iniciativa, deliberación y decisión en los asuntos referentes al espacio público municipal; c) los artículos 253 y 255 constitucionales regulan la facultad que tienen los municipios de obtener y disponer de sus recursos y las respectivas corporaciones municipales procurar, el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestación de servicios a los vecinos; d) el acuerdo impugnado se fundamenta en el Código Municipal para la fijación de la tasa establecida, por ser facultad de las municipalidades, por lo que no contraviene el principio de legalidad; e) tanto la regulación del uso de vías públicas como la tasa fijada son materias que por virtud de la autonomía municipal y la legislación ordinaria se le confiere a los municipios; f) la materia regulada por el acuerdo impugnado se limita a fijar una tasa respecto de la instalación de antenas de telefonía celular ubicadas dentro de la circunscripción territorial del municipio, grava la instalación de antenas o torres que le producen un gran beneficio económico a las empresas de telefonía celular, para que se invierta en proyectos de inversión dentro de nuestro municipio. Solicitó que se declare sin lugar la acción planteada. B) El Ministerio Público expuso: a) la tasa es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público; b) una exacción onerosa que no se genera de manera voluntaria ni está prevista como contraprestación al pago un determinado servicio público, no constituye tasa y, por ende, debe ser creada por la ley; c) el Acuerdo impugnado cobra un servicio que no se presta por requerimiento voluntario del administrado, sino por imposición del ente municipal que obliga a cancelar un tributo previo a tramitar licencias para instalar antenas de telefonía, actividad que no conlleva una contraprestación a favor del administrado, sino que constituye una imposición respecto de una actividad comercial, por lo que con su emisión se violaron las normas señaladas por el interponerte. Solicitó que se declare con lugar la acción.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad. Toda aquella tasa que fije una entidad municipal debe estar establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse a la restitución de los egresos efectuados; por ello, si al realizarse el control de constitucionalidad, se determina que la exacción establecida constituye una prestación que se exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de fines generales o colectivos no relacionados concretamente con el contribuyente, y no para la mera financiación de gastos de los servicios prestados, la norma que lo contiene resulta violatoria del principio de legalidad en materia tributaria, establecido en el artículo 239 constitucional, por reunir una de las características propias de los arbitrios.

-II-

En el presente caso, Julio Belizario Montepeque promueve acción de inconstitucionalidad general total en contra del Acuerdo contenido en el punto tercero del Acta 01-2011, emitido por el Concejo Municipal de Chinautla, departamento de Guatemala, que establece el costo de la licencia de autorización para la instalación de antenas de telefonía, lo cual considera el accionante que viola el principio de legalidad contenidos en los artículos 171, literales a) y c) y 239 constitucionales, además de ser un cobro desproporcionado.

La normativa denunciada expresa: "I. Que todas aquellas empresas de Telefonía celular que pretendan instalar Antenas en nuestro municipio ya sea en terrenos privados o municipales, tienen que tramitar la respectiva licencia, y el pago de la tasa municipal por cada antena que se autorice será de DOSCIENTOS MIL QUETZALES EXACTOS (Q 200,00.00), en concepto de licencia de autorización, II. La vigencia de cada licencia tendrá un plazo de cinco años, y una vez cumplido el mismo se deberá de tramitar nuevamente otra licencia la cual tendrá el mismo costo; III. Lo recaudado de dicha tasa se invertirá en proyectos de inversión dentro de nuestro municipio; IV. El presente acuerdo deroga cualquier otro acuerdo municipal que fije tasas distintas a las hoy acordadas, y entrara en vigor al día siguiente de su publicación en el diario oficial."

-III-

Los argumentos del accionante están concretados a denunciar que el Concejo Municipal determinó como taza por "licencia de autorización" a lo que estima ser un arbitrio, por lo que se atribuyó funciones exclusivas del Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 del Magno Texto, porque el cobro establecido por el acuerdo denunciado no crea una relación directa entre tasa y el servicio público a prestar, ni se retribuye con su pago un servicio concreto que preste la municipalidad; tampoco está calculado en función de cubrir el costo del servicio; además, la normativa indica que con ello se pretende obtener recursos para el cumplimiento de los fines generales del ente municipal.

El Alcalde del municipio de Chinautla manifestó que tanto la regulación del uso de vías públicas como la tasa fijada son materias que por virtud de la autonomía municipal y la legislación ordinaria se le confiere a los municipios.

-IV-

En ejercicio de la autonomía que la Constitución Política de la República de Guatemala garantiza al municipio, éste elige a sus autoridades para el gobierno y la administración de sus intereses, obtiene y dispone de sus recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y su fortalecimiento económico.

Al tenor de los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, los municipios tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, debiendo las respectivas corporaciones municipales procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestación de servicios a los vecinos. La captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a las necesidades de los municipios. Respecto de las tasas, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, esta Corte -en sentencia de diecisiete de agosto de dos mil once (dictada en el expediente 343-2011)- las definió como "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...", indicó que para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, aunque constituya una facultad discrecional. Además, indicó las principales características de las tasas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. La entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados sólo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio..."; en concreto, la taza debe ser establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Derivado del contenido del artículo 255 de la Constitución Política de la República "...La captación de recursos deberá ajustarse al principio establecido en el Artículo 239 de esta Constitución, a la ley y a las necesidades de los municipios."), el Código Municipal, en su articulo 35, inciso n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido código. Por su parte, el artículo 72 señala que el municipio tiene competencia para regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad que fundamentalmente descansa en la equidad y justicia tributaria.

Con base en la función de los municipios contenida en el artículo 253 constitucional de atender su ordenamiento territorial, al final del referido inciso n) del artículo 35, el Código Municipal señala: "...En el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso.

En conclusión, todo aquél que pretenda utilizar bienes públicos de determinado municipio con fines de lucro debe obtener la autorización de la autoridad municipal y pactar con ésta una relación jurídica de intercambio por el aprovechamiento particular de un bien colectivo a cambio de un pago periódico durante el tiempo de uso exclusivo.

Para el caso de la instalación de redes de telefonía, en la misma forma, lo establece el artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones: "La instalación de redes lleva implícita la facultad de usar los bienes nacionales de uso común mediante la constitución de servidumbres o cualquier otro derecho pertinente para fines de instalación de redes de telecomunicaciones, sin perjuicio del cumplimiento de las normas técnicas regulatorias, así como de las ordenanzas municipales y urbanísticas que corresponda. Las servidumbres o cualquier otro derecho que pudiera afectar bienes nacionales de uso no común o propiedades privadas deberán ser convenidas por las partes y se regirán por las normas generales que sean aplicables."

En el presente caso, el Acta 01-2011, punto tercero, fija el monto a pagar por cada antena que se autorice "en concepto de licencia de autorización", lo que el accionante estima violatorio del principio de legalidad tributario (artículo 239 constitucional), porque establece cobros por autorización, cuando en realidad consisten en un arbitrio. El acuerdo denunciado -al establecer la tarifa a pagar por "licencia de autorización" para las empresas de telefonía celular- no estableció el costo de la renta por el uso de bienes municipales en la colocación de antenas de telefonía celular, sino precisamente estableció tasas por la prestación de servicios administrativos para la emisión de la referida licencia, dirigidas a esas empresas que instalen antenas en bienes inmuebles privados o municipales durante cinco años. Además, la normativa denunciada señala: "...Lo recaudado de dicha tasa se invertirá en proyectos de inversión dentro de nuestro municipio..."

Por ello, esta Corte considera que -no obstante el ente municipal se encuentra facultado para fijar el valor de determinados servicios- la aludida exacción constituye una prestación que se exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de fines comunitarios, con lo cual ostenta una de las características del arbitrio, pues posee como hecho generador actividades colectivas no relacionadas concretamente con el contribuyente, ya que lo pagado no está dirigido a la mera financiación de gastos de los servicios prestados (el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para su desarrollo), según lo regulado en el artículo 72 del Código Municipal; por lo que resulta violatorio del artículo 239 constitucional, por reunir una de las características propias de los arbitrios, cuya creación compete únicamente al legislador.

Con base en lo anteriormente expuesto, esta Corte considera que la normativa denunciada es inconstitucional únicamente en cuanto al cobro que establece y a su destino, pues -según se analizó del artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones- las ordenanzas municipales y urbanísticas son de observancia para la instalación de redes de telefonía, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y su ornato, lo cual incumbe bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres o antenas en la circunscripción territorial del municipio de Chinautla.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 141, 143, 148, 163, inciso a), y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO