EXPEDIENTE 260-2011

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, QUIEN LA PRESIDE, MAURO RODERICO CHACON CORADO, HECTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, JUAN CARLOS MEDINA SALAS Y HÉCTOR EFRAÍN TRUJILLO ALDANA. Guatemala, dieciocho de octubre de dos mil once.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial de la literal a) del artículo 24 de la Ley de Atención a las Personas con Discapacidad (Decreto 135-96 del Congreso de la República), en la parte que dice; "Un delegado de la Procuraduría de Derechos Humanos": y la literal c) del inciso 4.2, del artículo 4 del Reglamento de la Ley de Atención a las Personas con Discapacidad, en la parte que dice: "De la Procuraduría de los Derechos Humanos, mediante acuerdo del Procurador de Derechos Humanos", promovida por el Procurador de los Derechos Humanos, Sergio Femando Morales Alvarado. El accionante actuó bajo el auxilio de los abogados Ovidio Ottoniel Orellana Marroquín, José Guillermo Rodríguez Arévalo y Lili Barco Pérez. Es ponente en el presente asunto la Magistrada Vocal IV, Gloria Patricia Porras Escobar, quien expresa el criterio del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

El accionante de la inconstitucionalidad afirma que la normativa impugnada, viola los siguientes artículos de la Constitución Política de la República de Guatemala: a) el 274, que establece: "El Procurador de los Derechos Humanos es un Comisionado del Congreso de la República para la defensa de los Derechos Humanos que la Constitución garantiza. Tendrá facultades de supervisar la administración..."; en ese contexto, las disposiciones legales objetadas devienen inconstitucionales, porque al incluir un delegado de la Procuraduría de los Derechos Humanos, a través de un acuerdo del Procurador de los Derechos Humanos, como uno de los miembros que integran el Consejo Nacional para la Atención de las Personas con Discapacidad, se limita al Procurador en la facultad constitucional de supervisar la administración, que incluye al propio ente que se integra por un Delegado del mismo funcionario, dado que su función no la realiza desde la institución del Procurador, sino dentro de otro ente que, por mandato del artículo 8 de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República de Guatemala y del Procurador de los Derechos Humanos, está impedido de integrar dado que el Procurador debe actuar sin estar supeditado a organismo, institución o funcionario alguno; b) el 275, que regula; "El Procurador de los Derechos Humanos tiene las siguientes atribuciones: a) Promover el buen funcionamiento y la agilización de la gestión administrativa gubernamental, en materia de Derechos Humanos; b) Investigar y denunciar comportamientos administrativos lesivos a los intereses de las personas; c) Investigar toda clase de denuncias que le sean planteadas por cualquier persona, sobre violaciones a los Derechos Humanos; d) Recomendar privada o públicamente a los funcionarios la modificación de un comportamiento administrativo objetado; e) Emitir censura pública por actos o comportamientos en contra de los derechos constitucionales; i) Promover acciones o recursos, judiciales o administrativos, en los casos en que sea procedente; y g) Las otras funciones y atribuciones que le asigne la ley..."; de lo anterior se puede apreciar que dentro de las atribuciones del Procurador de los Derechos Humanos no se encuentra la de integrar otros organismos o entidades, cualquiera que sea su naturaleza; además, el artículo 9 de la Ley ordinaria que regula la institución, prevé que el cargo de Procurador es incompatible con el desempeño de otros cargos públicos, lo que es así precisamente por las funciones esenciales que le asigna la Constitución, en particular, la de supervisar a la administración; c) 5º, 152, 154 y 155, conforme los cuales el principio de legalidad implica que el ejercicio del poder está sujeto a las limitaciones señaladas por la Constitución y la ley, lo que significa que la función pública debe estar debidamente establecida, con la finalidad de hacer dinámica la toma de decisiones; asimismo, dicho principio implica que la actividad de cada uno de los órganos del Estado debe mantenerse dentro del conjunto de atribuciones expresas que le son asignadas por la Constitución y las leyes; en ese sentido, se puede establecer que las normas impugnadas vulneran tales artículos constitucionales, debido a que, como quedó expuesto, la designación para integrar un ente distinto del de la institución del Procurador de los Derechos Humanos, no es una función que se le encomiende constitucionalmente al Procurador, dado que no está previsto dentro del mandato supremo ni legal; y d) 44, 175 y 204, los cuales establecen y garantizan el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa, en virtud que las disposiciones impugnadas al incluirlo dentro de un órgano gubernamental distinto del de la institución del Procurador de los Derechos Humanos al Procurador y, además, al incluir a un delegado de aquél, se le limita la facultad de supervisar la administración y, por otro lado, se establece una función que no reconoce ni recoge la Constitución, todo lo cual no es posible, dadas las funciones absolutamente independientes que debe tener en el ejercicio de su función, tal como lo establece el articulo 8 del Decreto 54-86 del Congreso de la República de Guatemala.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días comunes al Congreso de la República de Guatemala, al Presidente de la República de Guatemala, al Consejo Nacional para la Atención de las Personas con Discapacidad y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Consejo Nacional para la Atención de las Personas con Discapacidad -CONADI- manifestó: i) que el Procurador de los Derechos Humanos es una institución estatal, Comisionado del Congreso de la República para garantizar el cumplimiento de los Derechos Humanos establecidos en la Constitución Política de la República de Guatemala, convenios y tratados sobre dicha materia, suscritos y ratificados por el Estado; en tal sentido, la misión del Procurador es promover el buen funcionamiento y agilización de la gestión administrativa gubernamental en materia de derechos humanos, analizar e investigar las denuncias de las víctimas de violación a tales derechos, y protegerlas; además, debe promover y educar en dicha materia, mantener comunicación y participar en eventos con organizaciones gubernamentales, no gubernamentales, nacionales e internacionales, encargadas de la defensa y promoción de los derechos humanos; ii) que dentro de la estructura de la Procuraduría de los Derechos Humanos, desde el año dos mil tres existe una unidad que se denomina Defensoría de las Personas con Discapacidad, la cual se dedica a la tutela y defensa de los derechos de esas personas, cuya creación responde a la necesidad de abordar la temática específica, dadas las violaciones continuas a los derechos humanos de esa población, para lo cual, a criterio de esa institución, considera que puede participar como observador en el CONADI; iii) que la Ley de Atención a las Personas con Discapacidad declara de beneficio social el desarrollo integral de las personas con discapacidad física, sensorial y/o psíquica (mental), en igualdad de condiciones para su participación en el desarrollo económico, social, cultural y político del país; así también, establece como obligaciones del Estado y de la sociedad civil, entre otras, garantizar el derecho de las organizaciones de las personas discapacitadas, a participar en las acciones relacionadas con los planes, políticas, programas y servicios en lo que estén involucrados; de esta manera, la razón por la que el Consejo de mérito está integrado por un delegado del Procurador de los Derechos Humanos (como parte del sector público), es porque de esa manera existe un acercamiento para cumplimiento de sus funciones respecto a la población con discapacidad en el país, considerando que no atenta contra la independencia de sus funciones. Solicitó que se dicte la sentencia que en derecho corresponde. B) El Presidente de la República de
Guatemala y el Congreso de la República, respectivamente, se limitaron a solicitar que se dictara el fallo que en derecho corresponda. C) El Ministerio Público expresó que comparte la argumentación jurídica del Procurador de los Derechos Humanos, al establecer que la primera de las normas cuestionadas, viola el artículo 274 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque al incluir a un delegado del Procurador como integrante de indicado Consejo, le limita la facultad de supervisar a la administración pública, siendo como tal un fiscalizador de ésta y para ese efecto debe poder actuar con absoluta independencia, lo que la norma impugnada no le permite. En apoyo a su posición hizo referencia de la sentencia dictada por esta Corte el catorce de octubre de dos mil nueve, dentro del expediente doscientos seis - dos mil nueve. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA PUBLICA

A) El accionante reiteró lo expresado en su escrito inicial; B) El Presiente de la República de Guatemala y el Ministerio Público, reiteraron los argumentos vertidos con anterioridad; y C) El Congreso de la República manifestó que no comparte las argumentaciones del accionante, toda vez que de los grupos humanos más sensibles de la sociedad, las personas con discapacidad, por su misma condición y limitaciones, requieren de la asistencia humanitaria a la que está obligado proporcionarles el Procurador de los Derechos Humanos, aún antes que se les perjudique, en previsión de que se lesionen sus derechos humanos, y por tal razón, las normas que ahora impugna son necesarias y no adolecen de los vicios que denuncia: agregó que, en opinión de ese Organismo, esta Corte debería de separarse de su propia jurisprudencia, porque las sentencias que cita el accionante, difieren en mucho del fondo de sensibilidad social y humana con que debe atenderse a las personas con discapacidad. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

CONSIDERANDO

-I-

La acción directa de inconstitucionalidad precede contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad, y persigue que la legislación se mantenga dentro de los límites que la propia Constitución ha fijado, excluyendo del ordenamiento jurídico las normas que no se conforman con la misma, anulándolas con efectos "ergo omnes" (artículos 267 de la Constitución; 133 y 134 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad). El análisis para establecer la incompatibilidad entre la Ley y la Constitución debe ser eminentemente jurídica, sin sustituir el criterio del legislador sobre la oportunidad o conveniencia de las decisiones tomadas. Por otra parte, el examen puede comprender tanto las denuncias de inconstitucionalidad de las normas por vicios materiales como la de los actos legislativos por vicios formales. Los poderes públicos están sometidos a la norma fundamental y fundamentadora de todo orden jurídico y, en consecuencia, quedan sometidas al control de constitucionalidad no solamente las normas de rango legal objetivadas externamente, sino también los procesos legislativos "interna corporis" que deben ajustarse a las normas que la Constitución prescribe. Los actos y las normas que tienen su origen en decisiones de los poderes legítimos tienen una presunción de constitucionalidad, lo que trae como consecuencia el considerar como excepcional la posibilidad de invalidarlos; situación que especialmente se manifiesta cuando se trata del órgano legislativo, el cual dispone de distintas alternativas a la hora de legislar, siempre dentro del marco fijado por el constituyente Puede declararse la inconstitucionalidad cuando es evidente la contradicción con la Constitución y existan razones sólidas para hacerlo. Por su parte, cuando no haya bases suficientes se debe respetar la decisión del Congreso, porque de acuerdo con el principio democrático, es el único autorizado para decidir las políticas legislativas que el constituyente dejó abiertas.

-II-

En el presente caso, el Procurador de los Derechos Humanos denuncia la inconstitucionalidad general parcial de la literal a) del artículo 24 de la Ley de Atención a las Personas con Discapacidad (Decreto 135-96 del Congreso de la República), en la parte que dice: "Un delegado de la Procuraduría de Derechos Humanos"; y la literal c), del inciso 4.2, del articulo 4 del Reglamento de la Ley de Atención a las Personas con Discapacidad, en la parte que dice: "De la Procuraduría de los Derechos Humanos, mediante acuerdo del Procurador de Derechos Humanos", fundamentando su pretensión en los argumentos que quedaron reseñados anteriormente y que desarrollan, en su orden, respecto de las funciones que el Texto Fundamental asigna a dicha institución, primero, y sobre el principio de legalidad en el ejercicio de la función pública, posteriormente.

Previo al análisis que corresponde a la acción planteada, este Tribunal estima pertinente reiterar lo que ha considerado en anteriores decisiones sobre la figura del Procurador de los Derechos Humanos. Se ha puntualizado: a) que es un comisionado del Congreso de la República para la defensa de los derechos humanos que la Constitución reconoce; b) que dentro de las notas características que lo distinguen se encuentran que es un cargo personal de origen constitucional, con un objetivo doble: i) asegurar un adecuado funcionamiento de la actividad administrativa, es decir, tiene la facultad de supervisor de la administración gubernamental; y ii) tutelar los derechos de las personas frente a la administración; y c) conforme a lo anterior, tiene entre sus atribuciones promover el buen funcionamiento y agilización de la gestión administrativa gubernamental en materia de derechos humanos; investigar y denunciar comportamientos administrativos lesivos a los intereses de las personas; investigar toda clase de denuncias que le sean planteadas por cualquier persona sobre violaciones a los derechos humanos; y recomendar, privada o públicamente, a los funcionarios la modificación de un comportamiento administrativo objetado.

Las funciones del Procurador de los Derechos Humanos asignadas por la Constitución y la Ley de la Comisión de los Derechos Humanos del Congreso de la República y del Procurador de los Derechos Humanos son, pues, amplias, debiendo revestir en el ejercicio de cada una de ellas el actuar con independencia de ese Organismo de Estado y de cualquier otro órgano o entidad pública. En ese sentido el artículo 8 de dicha Ley consigna que en el cumplimiento de sus atribuciones no está supeditado a organismo, institución o funcionario alguno. Si bien se ha reconocido que la reserva de ley que para la regulación de las atribuciones del Procurador de los Derechos Humanos establece el artículo 273 de la Constitución Política de la República, a la que se refiere asimismo la literal g) del artículo 275 Ibidem, no se contrae a la mencionada Ley especifica, aquella se encuentra sujeta a que toda otra función que se le asigne legalmente no debe conllevar detrimento u obstáculo al cumplimiento de su cometido constitucional esencial ni a su independencia.

-III-

La primer norma cuestionada mediante la acción que se analiza, se encuentra contenida en la Ley de Atención a las Personas con Discapacidad, Decreto 135-96 del Congreso de la República, y en su articulo 22, prescribe que "Se crea el Consejo Nacional para la Atención de las Personas con Discapacidad, como entidad autónoma, con personalidad jurídica y patrimonio propio y con carácter coordinador, asesor e impulsador de políticas generales en materia de discapacidad. Su conformación orgánica, su funcionamiento y ámbito de acción estarán definidos en el reglamento de la presente ley. El Consejo Nacional tendrá plena capacidad para adquirir derechos y obligaciones, para lo cual elegirá entre sus miembros, a su Junta Directiva, para un periodo de dos años". Por su parte, la segunda de norma impugnada, se encuentra contenida en el Reglamento que desarrolla de la ley de mérito, para efectos de su aplicación.

En relación a la integración de entidades distintas a la que pertenece el Procurador de los Derechos Humanos, esta Corte ha estimado en las sentencias de:

a) catorce de octubre de dos mil nueve, dictada dentro del expediente dos cientos seis - dos mil nueve (206-2009); b) veintinueve de junio de dos mil diez, proferida dentro del expediente tres mil novecientos cuarenta y siete - dos mil nueve (3947-2009); y c) catorce de septiembre de dos mil diez, emitida dentro del expediente un mil noventa - dos mil diez (1990-2010), lo siguiente: "...por cuanto que restringe el ejercicio de la función de supervisar la administración que le asigna al mencionado Procurador, función que -tal y como propone en su planteamiento el accionante-involucra no solo los actos o actividad de la administración central, sino la de todas las entidades autónomas o descentralizadas de origen constitucional o legal, así como también compromete la independencia con que debe actuar al ejercer tal función, incluso respecto del actuar del propio Consejo en mención. En efecto, el cargo de Procurador de Derechos Humanos es personal y al formar parte del Consejo Nacional de Atención al Migrante de Guatemala, su función en este ámbito no la estaría realizando desde la institución de Procurador de los Derechos Humanos, sino dentro de otro ente que, por mandato del artículo 8 de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República, está impedido a integrar, dado que debe de actuar en forma independiente...".

En este contexto, el carácter que en ambos cuerpos normativos reviste al mencionado Consejo, es el de ser el órgano de dirección (suprema) de un ente gubernamental y de instancia nacional, que a su vez, dentro de sus miembros designa a los integrantes del órgano de ejecución (Junta Directiva), y que reúne a delegados de instituciones o funcionarios del Estado con responsabilidades en la atención y protección de los derechos humanos de las personas discapacitadas, lo que denota que la norma que impone la participación del Procurador de los Derechos Humanos, como integrante del mismo, a través de un delegado, deviene contrario al artículo 274 constitucional por cuanto que restringe el ejercicio de la función de supervisar la administración que le asigna al mencionado Procurador.

En virtud de lo anterior, esta Corte advierte la contravención a la Constitución Política de la República de Guatemala de la literal a) del artículo 24 de la Ley de Atención a las Personas con Discapacidad (Decreto 135-96 del Congreso de la República), en el segmento que dispone: "Un delegado de la Procuraduría de Derechos Humanos"; y la literal c) del inciso 4.2, del artículo 4 del Reglamento de la Ley de Atención a las Personas con Discapacidad, en el segmento que establece que: "De la Procuraduría de los Derechos Humanos, mediante acuerdo del Procurador de Derechos Humanos"; los cuales deberán ser expulsados del ordenamiento jurídico como se determina en la parte dispositiva de este fallo, con efectos a partir del día siguiente de la publicación en el Diario Oficial de la decisión de este Tribunal de decretar su suspensión provisional.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 143, 146, 148, 163, inciso a), y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO