EXPEDIENTE 162-2004

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, QUIEN LA PRESIDE, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, SAUL DIGHERO HERRERA, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA Y MANUEL DE JESÚS FLORES HERNANDEZ: Guatemala, uno de julio de dos mil cuatro.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 24-2004 de doce de enero de dos mil cuatro emitido por el Presidente de la República de Guatemala, promovida por Oscar Mérida Hernández. El solicitante actuó con su propio auxilio y de los abogados Julio César Solares Castillo y Heber Dodanin Aguilera Toledo.

ANTECEDENTES
I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el solicitante se resume: a) el artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 24-2004 de doce de enero de dos mil cuatro, al indicar: "Artículo 2. Se establece un contingente arancelario para el año dos mil cuatro, de catorce mil quince toneladas métricas (14,015 T.M.), para atender el compromiso adoptado por Guatemala, sobre la materia, en la Ronda Uruguay. El indicado contingente con sus respectivos derechos arancelarios de importación, queda distribuido entre las distintas fracciones arancelarias de la manera siguiente...", viola los artículos 171 literal c),175 y el primer párrafo y final del 239 de la Constitución Política de la República, ya que de conformidad con las citadas normas, corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, incluyendo los aranceles, razón por la cual el Presidente no se encontraba legitimado para establecer el citado contingente arancelario. Solicitó que se declare la inconstitucionalidad parcial del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 24 - 2004 relacionado.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo número 24-2004 de doce de enero de dos mil cuatro del Presidente de la República de Guatemala. Se dio audiencia por quince días comunes al Presidente de la República, Congreso de la República, Ministerio de Economía, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, Ministerio de Finanzas Públicas, Asociación Guatemalteca del Arroz y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) EL Presidente de la República manifestó que el artículo 143 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, establece que la inconstitucionalidad en cualquier caso, será resuelta como punto de derecho. No obstante para su resolución se podrá invocar y consultar antecedentes, dictámenes, opiniones, elementos doctrinarios y jurisprudencia. Solicitó se proceda a resolver como punto de derecho la presente acción de inconstitucionalidad general parcial. B) El Congreso de la República alegó que la modificación del arancel para la importación de maíz amarillo para Guatemala, a través del Acuerdo Gubernativo impugnado, se hizo ajustado al Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano y a las disposiciones que le otorga la Constitución Política de la República al Organismo Ejecutivo. El Acuerdo impugnado no viola el principio, de legalidad ni ninguna otra disposición constitucional. La modificación de los derechos arancelarios a la importación efectuada por su medio se enmarca dentro de los márgenes autorizados en el artículo 23 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano. La ejecución de los tratados y convenios internacionales, así como diseñar la política arancelaria por parte del Organismo Ejecutivo a través del Ministerio de Economía requiere de la mayor flexibilidad, para la aplicación de cláusulas de salvaguardia, imposición de derechos antidumping y otras medidas que deben adoptarse en defensa de los intereses nacionales que abarca tanto el sector productivo como el consumidor. En consecuencia, el Presidente de la República actuó dentro de sus facultades regladas, todas vez que de conformidad con el artículo 183, literal o) de la Constitución Política de la República, a él le corresponde dirigir la política exterior y las relaciones internacionales. Solicitó se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad. C) El Ministerio de Economía expuso que no comparte el criterio sustentado por el accionante en virtud de que con la emisión del Acuerdo Gubernativo número 24-2004 no se violenta el principio de legalidad normado en el artículo 239 de la Carta Manga, ni ningún otro precepto constitucional, como lo afirma el postulante. El arancel de importación es una herramienta básica y fundamental para el desarrollo de las relaciones comerciales internacionales de un país, y Guatemala no es la excepción. La flexibilidad en su manejo por parte del Organismo Ejecutivo a través del Ministerio de Economía conforme el artículo 32, literales c) y e) del Decreto 114-97 que contiene la Ley del Organismo Ejecutivo, es fundamental para la adopción de las cláusulas de salvaguardia, la imposición de derechos antidumping y otras medidas urgentes en defensa de los intereses nacionales que abarca tanto el sector productivo como al consumidor. Culmina expresando que el Acuerdo Gubernativo motivo de la acción de inconstitucionalidad, fue formulado en ejercicio legítimo de las funciones del Presidente y de los Ministros de Estado. Solicitó se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta. D) El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación Solicitó se proceda a resolver como punto de derecho la presente acción de inconstitucionalidad general parcial. E) El Ministerio de Finanzas Públicas alegó que el Acuerdo Gubernativo 24- 2004 fue emitido en observancia de la legalidad constitucional respectiva y en consonancia de la ejecución de los convenios internacionales de índole comercial, con base en lo que preceptúa el articulo 32, literal c) de la Ley del Organismo Ejecutivo y artículo 183 literal e) de la Constitución Política de la República, debido a que en ellos se prescribe que es función del Presidente de la República dictar los acuerdos para el estricto cumplimiento de las leyes, con el refrendo Ministerial respectivo, supuestos que sin lugar a duda se dan en la emisión del Acuerdo Gubernativo impugnado. Por lo que se concluye que el Acuerdo Gubernativo motivo de la presente acción de inconstitucionalidad, fue emitido en ejercicio legítimo de las funciones del Presidente y de los Ministros de Estado y no viola disposición constitucional alguna. Solicita se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial. F) La Asociación Guatemalteca del Arroz manifestó que es del conocimiento de la Corte de Constitucionalidad que el Arancel Centroamericano de Importación tiene su origen y forma parte del Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, establecido en el Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, el cual en su artículo 26, faculta al Organismo Ejecutivo a tomar una medida como lo hizo en el caso que nos ocupa, haciéndolo en cumplimiento formal de una norma contenida en un Tratado vigente y constitucionalmente válido. El único medio que tiene a su alcance el Estado para cumplir las medidas temporales que discute el artículo 26 del Convenio es, como lo ordena el artículo 24, mediante acuerdo gubernativo; lo contrario implica violar tal tratado. Solicitó se declare sin lugar la inconstitucional general parcial promovida. G) El Ministerio Público expuso: la Corte de Constitucionalidad ha estimado en varios fallos que los aranceles se equiparan a los impuestos, por lo que su fuente de origen no debió ser el Presidente de la República con el refrendo de algunos Ministros de Estado, sino en todo caso el Congreso de la República, órgano nato del Estado con atribuciones constitucionales expresas y exclusivas para emitir impuestos. En conclusión en este caso el artículo 2 impugnado vulnera los principios constitucionales de jerarquía constitucional y de legalidad en materia tributaria consagrados en los artículos constitucionales mencionados. Solicitó se declare con lugar la Inconstitucionalidad planteada.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA

A) El solicitante reiteró los conceptos vertidos en el memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad parcial, y además manifestó que el acuerdo que ahora impugna tiene las mismas violaciones constitucionales que el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo número 151-2000 de trece de abril del dos mil, acordado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros. Solicitó que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad general promovida. B) El Presidente de la República, El Congreso de la República, El Ministerio de Economía, El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación y El Ministerio de Finanzas Públicas, reiteraron los argumentos vertidos al evacuar la audiencia que por quince días comunes les fue conferida y solicitaron El Presidente de la República y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación que al dictar sentencia procedan a resolver como punto de derecho la acción de inconstitucionalidad parcial; y El Congreso de la República, El Ministerio de Economía y El Ministerio de Finanzas Públicas solicitaron que se declare sin lugar la inconstitucionalidad parcial solicitada. C) El Ministerio Público, a pesar de haber solicitado oportunamente que se declarara con lugar la presente acción, en la evacuación de esta audiencia varió su opinión y solicitó que se deniegue la presente inconstitucionalidad.

CONSIDERANDO
-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, la de conocer en única instancia las impugnaciones hechas contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general objetados, total o parcialmente, de inconstitucionalidad, a fin de mantener el principio de supremacía de la Constitución que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal, siendo facultad de esta Corte declarar afectadas de nulidad aquéllas que carezcan de concordancia con la misma.

-II-

En el caso sub judice se impugna de inconstitucionalidad el artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 24-2004 de fecha doce de enero de dos mil cuatro, dictado por el Presidente de la República, a través del cual se regula un contingente para el año dos mil cuatro de catorce mil quince toneladas métricas de ciertos tipos de arroz y se establecen los derechos arancelarios de importación y las partidas arancelarias respectivas. La inconstitucionalidad presentada se fundamenta en que el Acuerdo Gubernativo impugnado contiene modificaciones a los Derechos Arancelarios de Importación (DAI) y que al no haber sido aprobadas dichas modificaciones por el Congreso de la República, se viola el principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 239 de la Constitución de la República. Se señalan como violados también los artículos 171 inciso c) y 175 del mismo cuerpo legal.

-III-

Esta Corte estima que para emitir el pronunciamiento que en derecho corresponde, deben resolverse varias cuestiones de orden constitucional. En primer lugar debe determinarse si el artículo 2 del Acuerdo Gubernativo impugnado trata de materia tributaria y si los aranceles son verdaderos o "típicos" impuestos. En segundo lugar, si se declara que los aranceles son verdaderos impuestos, debe establecerse si el referido acuerdo infringió el principio de legalidad tributaria establecido en la Constitución Política de la República. Finalmente, si esta Corte estima que se violó el citado principio, se deberá analizar si lo establecido en el artículo 171, literal l) numeral 2 de la Constitución, referente a la facultad del Congreso de la República de aprobar tratados que establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario, puede justificar la trasferencia de la competencia de crear impuestos del Congreso de la República de Guatemala al Organismo Ejecutivo.

i) En ese orden de ideas, esta Institución considera necesario reiterar el argumento expuesto en la sentencia emitida en el expediente novecientos setenta y siete - dos mil uno, en la cual estableció que "...Los aranceles son clásicos impuestos, y como tales, resulta obvio que su única fuente constituye el Organismo del Estado que conforme a la Constitución de la República es el legitimado para crear, modificar o derogar los impuestos sean estos ordinarios o extraordinarios, como se prevé en los artículos 171 inciso c) y 239...". Asimismo, recientemente esta Corte mantuvo el mismo criterio en la sentencia emitida en el expediente un mil quinientos ochenta y nueve - dos mil dos, en la cual declaró inconstitucional el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 202-2001 del Vicepresidente de la República, en funciones de Presidente en la parte o sección que modificaba los derechos arancelarios a la importación. En esta última sentencia se cita también Carlos M. Giulliani Fonrouge quien refiriéndose a los aranceles expresó que los impuestos aduaneros, pertenecen al Estado con exclusión de toda otra autoridad y consisten en gravámenes a la importación o a la exportación de las mercaderías y productos, siendo los primeros impuestos típicos, que como consecuencia del principio de legalidad sólo deben ser establecidos por ley del Congreso. En virtud de lo anterior, queda claro que esta Corte ya ha resuelto la naturaleza de los aranceles al calificarlos como "típicos impuestos" o "clásicos impuestos".

La finalidad extra fiscal que puedan tener los aranceles resulta irrelevante para determinar su naturaleza jurídica, puesto que si los órganos estatales o internacionales pudieran crear tributos por el simple hecho de establecer una finalidad extra fiscal, se estarían burlando los principios establecidos en nuestra Constitución. Tampoco es correcto afirmar que los aranceles no tienen efectos internos, puesto que basta con revisar el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado vigente a la fecha para percatarse que el sujeto activo del impuesto denominado "derechos arancelarios de importación" es el Estado de Guatemala y no un órgano comunitario centroamericano.

ii) Establecida ya la naturaleza de típico impuesto de los aranceles procede a continuación determinar si el Acuerdo Gubernativo emitido por el Presidente de la República viola el principio de legalidad tributaria. Para el efecto, es necesario transcribir el artículo 239 de la Constitución Política de la República que establece el principio de legalidad, como sigue: "Artículo 239. Principio de legalidad. Corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar las bases de recaudación, especialmente las siguientes: a) el hecho generador de la relación tributaría; b) las exenciones; c) el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria; d) la base imponible y el tipo impositivo; e) las deducciones, los descuentos, reducciones y recargos; y f) las infracciones y sanciones tributarias. Son nulas ipso jure las disposiciones, jerárquicamente inferiores a la ley, que contradigan o tergiversen las normas legales reguladoras de las bases de recaudación del tributo. Las disposiciones reglamentarias no podrán modificar dichas bases y se concretarán a normar lo relativo al cobro administrativo del tributo y establecer los procedimientos que faciliten su recaudación". De la norma transcrita se establece que el Presidente de la República al haber aprobado modificaciones al tipo impositivo de los derechos arancelarios de importación mediante el artículo 2 del acuerdo que se impugna, modificó las bases de recaudación de un impuesto, entrando de esa forma en colisión directa con el artículo 239 de la Constitución. El hecho que el Acuerdo Gubernativo disminuya el tipo impositivo y no lo aumente, resulta irrelevante, porque se está modificando una de las bases de recaudación del impuesto y con ello se están afectando, inconstitucionalmente, los intereses del fisco guatemalteco.

Asimismo, el artículo contradice lo establecido por el artículo 171 inciso c) de la Carta Magna, que establece dentro de las atribuciones del Congreso "c) decretar impuestos ordinarios y extraordinarios conforme a las necesidades del Estado y determinar las bases de su recaudación." porque establece un nuevo tipo impositivo del impuesto.

Las consideraciones anteriores serían suficientes para declarar la inconstitucionalidad del Acuerdo Gubernativo impugnado, pero en el presente caso es necesario analizar si conforme el artículo 171, literal l) numeral 2) de la Constitución, donde se otorga al Congreso de la República la facultad de aprobar tratados que "...establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario, concentrado para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano" puede justificar la trasferencia de la competencia de decretar impuestos del Congreso de la República de Guatemala al Organismo Ejecutivo. Para el efecto, se establece que dentro de los alegatos presentados en esta acción, se argumenta que el Acuerdo Gubernativo Impugnado se dictó conforme al artículo 26 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, aprobado mediante Decreto Ley 123-84 y ratificado mediante Acuerdo Gubernativo 771-85. Según dichos planteamientos, el Presidente de la República tiene facultad de modificar aranceles, puesto que conforme los artículos 22, 23, 24, 25 y principalmente el artículo 26, del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, el Organismo Ejecutivo puede modificar los aranceles dentro de los rangos permitidos, mediante Acuerdo Gubernativo.

En principio, el Convenio confiere la facultad de modificar derechos arancelarios de importación al Consejo Arancelario Centroamericano, pero conforme el artículo 26 cuando un Estado parte "se viere enfrentado a graves problemas de desequilibrio de la balanza de pagos; o a deficiencias repentinas y generalizadas en el abastecimiento de materias primas y bienes básicos; o a desorganización de mercado; o a prácticas de comercio desleal; o a cualquier otra circunstancia que amenace derivar en situaciones de emergencia nacional, dicho Estado queda facultado para aplicar unilateralmente las disposiciones previstas en el Capitulo VI de este convenio, relacionadas con los derechos arancelarios a la importación..."

Para resolver este punto, se considera necesario reiterar el argumento expuesto en el expediente 280-90, en el cual se estudió un caso análogo al referirse a la materia de tratados en materia de derechos humanos, en el sentido que "...la Constitución debe interpretarse como un conjunto armónico, en el sentido que cada parte debe interpretarse en forma acorde con las restantes, que ninguna disposición debe ser considerada aisladamente y que debe preferirse la conclusión que armonice y no la que coloque en pugna a las distintas cláusulas del texto. En primer término, el hecho de que la Constitución haya establecido esa supremacía sobre el derecho interno debe entenderse como su reconocimiento a la evolución que en materia de derechos humanos se ha dado y tiene que ir dando, pero su jeraquización es la de ingresar al ordenamiento jurídico con carácter de norma constitucional que concuerde con su conjunto, pero nunca con potestad reformadora y menos derogatoria de sus preceptos...El artículo 46 jerarquiza tales derechos humanos con rango superior a la ley ordinaria o derivada, pero no puede reconocérsele ninguna superioridad sobre la Constitución, porque si tales derechos, en el caso de serlo, guardan armonía con la misma, entonces su ingreso al sistema normativo no tienen problema, pero si entraren en contradicción con la Carta Magna su efecto sería modificador o derogatorio, lo cual provocaría conflicto con las cláusulas de la misma que garantizan su rigidez y superioridad y con la disposición que únicamente el poder constituyente o el referendo popular, según sea el caso, tienen facultad reformadora de la Constitución (artículo 44 párrafo tercero, 175 párrafo primero, 204, 277, 278, 279, 280 y 281 de la Constitución Política)...". Se dijo que es un caso análogo por tratarse de tratados a los que se pretende dar un efecto modificador de la Constitución y por encontrarnos también con una norma constitucional que debe ser interpretada dentro del conjunto constitucional. Efectivamente, conforme el artículo 171, literal l) numeral 2) de la Constitución, el Congreso de la República tiene la facultad de aprobar tratados que establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento comunitario. Sin embargo, esa facultad no puede interpretarse como reformadora o derogatoria de las disposiciones constitucionales, porque si se analiza la Constitución como un conjunto armónico es evidente que los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución establecen el principio de supremacía Constitucional. Por lo tanto, resulta inadmisible e incompatible con el carácter rígido de nuestra Constitución que por medio de la simple aprobación de un tratado el Organismo Legislativo pueda modificar la Constitución de la República y transferir potestades establecidas en la misma. Siguiendo la regla hermenéutica de interpretación constitucional establecida por esta misma Corte en relación a que se debe efectuar un análisis integral de la Constitución y no interpretar disposiciones constitucionales aisladas, si el artículo 171, literal l, número 2) es interpretado en conjunto con los artículos constitucionales anteriormente citados, el Congreso de la República puede aprobar tratados que regulen la Comunidad Centroamericana e inclusive que transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento comunitario, pero deberán ser competencias o funciones establecidas en leyes ordinarias y el Congreso no podrá transferir competencias fundamentales del Estado, como la facultad de decretar impuestos, que nuestra Constitución claramente establece como una competencia del Organismo Legislativo.

Finalmente, dentro de los "considerandos" del Acuerdo Gubernativo se menciona la resolución número setenta y cuatro - dos mil uno del veintiuno de marzo de dos mil uno, publicada en el Diario de Centroamérica el tres de abril del año citado, del Consejo de Ministros de Integración Económica que autoriza a los países para modificar los aranceles de los productos arancelizados en la Organización Mundial del Comercio -OMC- que aparecen en la parte II del Arancel Centroamericano de Importación, dentro de los parámetros fijados para cada país en las listas específicas aprobadas en esa organización. Dentro de los alegatos de esta inconstitucionalidad dicha resolución se ha citado también como base para la emisión del Acuerdo Gubernativo impugnado. Esta Corte estima que se aplican a la referida resolución las mismas consideraciones antes expresadas referentes al artículo 26 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano; y por lo tanto, no puede darse a dicha resolución del Consejo de Ministros de Integración Económica una facultad reformadora de la Constitución.

En virtud de las razones consideradas procedente resulta declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad bajo estudio y emitir los demás pronunciamientos que en derecho corresponde.

LEYES APLICABLES

Leyes citadas y artículos 130, 131 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1o., 3o., 114, 115, 133, 134 inciso d), 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.