EXPEDIENTE  4565-2020

Con lugar la inconstitucionalidad contra el apartado "Por autorización de construcción de torres de telefonía celular y/o satelital Q.100,000.00", contenida en el numeral 1.6 denominado "Licencias municipales", inserto en el punto tercero del Acta 25-2018


EXPEDIENTE No. 4565-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, treinta y uno de agosto de dos mil veintiuno.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez contra la frase “Por autorización de construcción de torres de telefonía celular y/o satelital Q. 100,000.00”, contenida en el numeral 1.6 denominado "Licencias municipales", apartado de "Tasas administrativas", del Plan de Tasas y Arbitrios del municipio de San José El Rodeo, departamento de San Marcos, inserto en el Punto Tercero del Acta 25-2018, que documenta la sesión del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el siete de junio de dos mil dieciocho y publicado en el Diario de Centro América el diecisiete de julio del año indicado. El postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Fausto Josué Juárez Mejía y María Eugenia De La Vega Cruz. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Nester Mauricio Vásquez Pimentel, quien expresa el parecer del Tribunal.


ANTECEDENTES

I. DE LA DISPOSICIÓN DENUNCIADA

La frase contenida en el numeral 1.6 denominado "Licencias municipales", apartado de "Tasas administrativas", del Plan de Tasas y Arbitrios de la Municipalidad de San José El Rodeo, departamento de San Marcos regula:

1. TASAS ADMINISTRATIVAS (...)  
1.6. LICENCIAS MUNICIPALES (...)  
Por autorización de construcción de torres de
telefonía celular y/o satelital
Q. 100,000.00"

El resaltado no consta en el texto original, sin embargo, se ha destacado con el fin de precisar el segmento concretamente impugnado.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el solicitante en el escrito de planteamiento de la acción se resume: la disposición impugnada viola los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones siguientes: A. En cuanto al derecho de propiedad y el principio de capacidad de pago, regulados en los artículos 41 y 243 constitucionales manifestó: i) la tasa administrativa que regula la frase impugnada excede la capacidad de pago de los administrados, puesto que resulta irrazonable, insoportable y exagerado cobrar cien mil quetzales (0100,000.00) por autorizar la instalación de una torre de telefonía celular y/o satelital; ii) la razonabilidad es indispensable en el orden jurídico, que se transgrede porque no se guarda la debida proporción entre el fin perseguido por la disposición y el medio elegido para concretarlo; iii) en atención a ello, el tributo no es razonable cuando equivale a una parte substancial de la propiedad o la renta; en ese sentido, la tasa que se pretende cobrar por la municipalidad respectiva y que se objeta en la presente acción resulta confiscatoria, puesto que despoja a los contribuyentes de una parte substancial de la renta que percibe; iv) al tomar en cuenta la prohibición de confiscación de bienes que prevé el Texto Constitucional, la Corporación Municipal, al crear sus tasas, debe evitar las cargas excesivas, que absorban porción significativa del capital, renta o utilidad de los contribuyentes, lo cual no ocurrió en el presente caso; v) la disposición cuestionada afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, constituyendo cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite razonable, porque sustrae una fracción de su renta, lo que da lugar a la aplicación de tributo confiscatorio y vi) como apoyo a lo argumentado, citó la sentencia dictada por esta Corte dentro de los expedientes acumulados 2947-2008 y 3108-2008. B. En relación a la contravención a ios artículos 239 y 255 del Texto Fundamental puntualizó: i) el ente edil impone exacción pecuniaria para la emisión de la licencia por autorización de construcción de torres de telefonía celular y/o satelital por la cantidad de cien mil quetzales (Q 100,000.00), sin atender que este valor es desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que la municipalidad presta, debido a que el mismo no se encuentra debidamente justificado y se circunscribe únicamente a la extensión de una autorización; ii) en la frase impugnada no existe razonable y discreta proporcionalidad, entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado; iii) por mandato constitucional, en la captación de recursos las Corporaciones Municipales deben ajustarse al principio de legalidad regulado en el artículo 239 de la Ley Fundamental, la ley ordinaria y a las necesidades del municipio; iv) en ese sentido, para establecer la tasa administrativa se debe tomar en cuenta el costo -monto exigido- y la actividad vinculante individualizada -servicio administrativo por emisión de un permiso-; cuestión que no fue atendida al fijar la tasa por la autorización de torres de telefonía celular y o satelital por la cantidad de cien mil quetzales, porque, según el accionante, se denota que la municipalidad fijó el monto de la autorización atendiendo al beneficio lucrativo, y no con base en los factores dispuestos en el artículo 72 del Código Municipal, en virtud que lo que constituye la contra prestación al pago que efectúa el contribuyente es el servicio municipal que recibe, es decir, la emisión de autorización o licencia; v) en efecto, el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad es el parámetro para fijar la tasa que le sea equivalente y razonable; por ende, no se relaciona con las características de los bienes que se instalen -torres de telefonía celular y/o satelital-; vi) la tasa administrativa contenida en la disposición denunciada es desproporcionada con relación a los servicios que presta la autoridad edil, puesto que solo se puede cobrar el valor de los costos de operación, mantenimiento, mejoramiento de calidad y cobertura del servicio de que se trate; sin que las municipalidades puedan cobrar más que el valor que cubran los gastos que les genera el servicio público que presta, porque la actividad de la administración pública no debe generar lucro, puesto que debe perseguir el servicio a los administrados, principio que conforma la equidad y justicia administrativo tributaria; por lo que, al haber legislado de forma contraria a lo manifestado, se incumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad que deberían estar presente en la legislación de las tasas municipales y vii) en el presente caso, arguye que el fin perseguido por la referida Municipalidad es el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la autorización. Por último, citó los fallos emitidos por esta Corte, dentro de los expedientes 1420-2011, 1421-2011, 3720-2013, 35-2017, 80-2018 y 653-2020.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de veintidós de abril de dos mil veintiuno se decretó la suspensión provisional de la frase normativa denunciada de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días a la Municipalidad de San José El Rodeo del departamento de San Marcos y al Ministerio Público, adicionándose cinco días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de San José El Rodeo del departamento de San Marcos, pese a haber sido notificada, no hizo uso de la audiencia conferida. B) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, expresó argumentación referida a exacción distinta a la prevista en la normativa cuestionada. Como soporte a lo argumentado, refirió el fallo dictado por esta Corte dentro del expediente 4451-2013. Requirió que se declare con lugar la garantía promovida.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El interponente, después de resaltar los argumentos vertidos por el Ministerio Público, reiteró lo manifestado en el escrito de interposición de la presente garantía constitucional. Pidió que se declare con lugar el planteamiento y, como consecuencia, se deje sin vigencia el segmento normativo objetado. B) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, repitió lo indicado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida. C) La Municipalidad de San José El Rodeo del departamento de San Marcos, pese a haber sido notificada, no hizo uso de la audiencia conferida.


CONSIDERANDO

-I -

Es función esencial de esta Corte la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

Luego de ese examen, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley cuando la tasa regulada en la disposición impugnada impone una obligación dinerada que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.


-II -

Síntesis del planteamiento

Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial, objetando la frase "Por autorización de construcción de torres de telefonía celular y/o satelital Q. 100,000.00", contenida en el numeral 1.6 denominado "Licencias municipales" del apartado "Tasas administrativas" del Plan de Tasas y Arbitrios del municipio de San José El Rodeo, departamento de San Marcos, inserto en el Punto Tercero del Acta 25-2018, que documenta la sesión del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el siete de junio de dos mil dieciocho, y publicado en el Diario de Centro América el diecisiete de julio del año indicado. Ello al estimar que viola los artículos 41, 239, 243 y 255 de la Ley Fundamental, por las razones que constan en el apartado de resultandos de este fallo.


- III -

Del principio de legalidad en materia tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales y el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Por su parte, el artículo 72 del mismo cuerpo legal prevé que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con Jo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, el impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente; por su parte, el arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de nueve de agosto de dos mil diecisiete, trece de mayo y diez de noviembre ambas de dos mil veinte, dictadas dentro de los expedientes 1441-2016, 197-2019 y 2383-2020, respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de pago voluntario y una contra prestación de un servicio público. Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio..."

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que, cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, puesto que lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados. Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.


- IV -

Análisis del asunto

El interponente de la acción señala la frase objetada como lesiva del contenido de los artículos 41, 239, 243 y 255 del Texto Fundamental, esencialmente porque grava la actividad de instalación de torres de telefonía celular y/o satelital, sin tomar en cuenta la capacidad de pago de los particulares; asimismo, señala que viola la razonabilidad y proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado, motivo por el cual dicho cobro es desmedido y arbitrario.

La frase objetada establece literalmente: "Por autorización de construcción de torres de telefonía celular y/o satelital Q.100,000.00", la cual está contenida en el numeral 1.6 de "Licencias municipales" del apartado "Tasas administrativas" del Plan de Tasas y Arbitrios del municipio de San José El Rodeo, departamento de San Marcos. El gravamen referido lo constituye una imposición del ente municipal, que obliga al particular a pagarle el monto de cien mil quetzales (Q 100,000.00), por instalación de torres de telefonía celular y/o satelital. Corresponde entonces determinar si efectivamente la exacción cuestionada reúne o no las condiciones para ser calificada como tasa, o bien, si tiene las características de impuesto, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República de Guatemala.

Para el efecto, es pertinente traer a colación que, conforme las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n), del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar rentas de bienes municipales, tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

De lo expuesto, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados. Asimismo, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario-el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad, que descansa en la equidad y justicia tributaria; es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Precisamente la referida equidad y justicia tributaria, aplicables para las exacciones municipales, determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma. Dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal -analizado en el considerando precedente-, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio. Por lo tanto, se considera que el pago que regula la frase objetada no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de instalación de torre de telefonía, no porque se trate de la mera emisión de un documento (puesto que también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de ciertas torres, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 Ibídem.

Esto ha obviado, por tanto, que tales recaudos no constituyen retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que se presta. Es decir, la emisión de la autorización o licencia de instalación, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir -torres de telefonía-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de la "licencia de autorización", porque -como se analizó- el cobro establecido no constituye retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de "licencia de autorización".

En síntesis, del contenido de la frase denunciada no se prevé que el costo que implique para la Municipalidad de San José El Rodeo, departamento de San Marcos, la emisión de la licencia, sea proporcional a la cantidad de cien mil quetzales que se exigen para su emisión. En tal virtud, este Tribunal advierte que dicha obligación tributaria no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, por lo que se constituye como lesión a los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Las consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas por este Tribunal en las sentencias de diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, nueve de agosto de dos mil diecisiete y catorce de agosto de dos mil dieciocho, dictadas dentro de los expedientes 2091-2016, 1441-2016 y 80-2018, respectivamente.

De lo expuesto, se desprende que, no obstante que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos debe ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en la frase objeto de examen, porque esta crea una exacción desproporcionada, elemento que la torna inconstitucional, en virtud que colisiona con los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar la frase cuestionada del ordenamiento jurídico guatemalteco.


LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149 y 163, literal a) y 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.


POR TANTO

 
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