EXPEDIENTE 2767-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, doce de agosto de dos mil veintiuno.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, promovida por Lucrecia Mendizábal Barrutia contra el artículo 9 del "Plan de Tasas, Rentas y Multas del municipio de San Francisco Zapotitlán, departamento de Suchitepéquez", contenido en el Punto Quinto del acta de sesiones ordinarias y extraordinarias 21-2020, emitido por el Concejo Municipal de esa localidad el veintiuno de mayo de dos mil veinte y publicado en el Diario de Centro América el diez de agosto del año indicado. La postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Luis Ernesto Rodríguez González y Yenifer Elizabeth Oliva Xol. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Nester Mauricio Vásquez Pimentel, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LA DISPOSICIÓN DENUNCIADA: el artículo 9 del "Plan de Tasas, Rentas y Multas del municipio de San Francisco Zapotitlán, departamento de Suchitepéquez" dispone: "Artículo 9. Vehículos distribuidores de bebidas, lácteos, embutidos, frituras y otros productos. Las personas propietarias de vehículos que hacen distribución de productos en el Municipio de San Francisco Zapotitlán Suchitepéquez deben contar con una autorización especial otorgada por la Municipalidad, la que les autorizará estacionarse en aquellos lugares señalados como de carga y descarga de productos, para lo que deberán pagar las siguientes tasas diarias por cada camión y/o unidad repartidora.

a.	Tráiler con Remolque	Q 65.00
b.	Camión de carga pesada	Q 50.00
c.	Camión de carga liviana	Q 25.00
d.	Pick-up y panel	Q 15.00
e.	Mini panel	Q 10.00"

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN: lo expuesto por la accionante se resume: A) la norma cuestionada infringe los artículos 171, literal c), 239, párrafo primero y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que contienen el principio de potestad legislativa para decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, por las razones siguientes: i) el tributo creado no constituye tasa, debido a que la exacción onerosa que se obliga a pagar a las personas que encuadran su actividad en los supuestos establecidos no se genera de manera voluntaria ni tiene prevista contraprestación por el pago que se realice; ii) el tributo acordado es en realidad arbitrio bajo la denominación de tasa, encuadrado en la definición legal del artículo 12 del Código Tributario, siendo la razón de su creación, el cobro por estacionamiento de vehículos de carga y de mercancías en el municipio y departamento indicados y iii) los arbitrios decretados como tasas debieron ser promulgados por el Congreso de la República de Guatemala con sustento en lo que disponen los artículos constitucionales indicados y no por el Consejo Municipal de San Francisco Zapotitlán, departamento de Suchitepéquez, al no ajustarse al principio de potestad legislativa para decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales consagrados en dichas normativas supremas, las cuales son incompatibles con el articulo denunciado. B) Viola el régimen de captación de recursos municipales, contenido en los artículos 239, párrafo primero y 255 del Texto Supremo, porque: i) la obligación tributaria creada carece de los elementos esenciales que constituyen las bases de recaudación indispensables para su nacimiento, como lo son: el hecho generador de la relación tributaria, la base imponible y el tipo impositivo, por lo que la disposición reglamentaria no se ajusta a lo que disponen los preceptos constitucionales indicados; ii) el artículo 255 de la Constitución, ordena que la captación de recursos debe ajustarse al principio regulado en el artículo 239 citado, extremo que no se cumplió en la emisión de la disposición reglamentaria impugnada; iii) en el artículo denunciado no se incorporaron tasas porque no existe relación de contraprestación por medio de la cual el particular paga voluntariamente determinada suma de dinero y debe recibir a cambio determinado servicio público, por el contrario, se establecen arbitrios previstos en el artículo 12 del Código Tributario, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9, 10 y 11 del mismo Código y iv) los arbitrios creados como tasas debieron ser decretados por el Congreso de la República de Guatemala, con base en lo que disponen los artículos 171, literal c), 239 párrafo primero y 255 constitucionales y no por el Consejo Municipal relacionado, por lo que no revisten la calidad de tasas ni se ajustan al régimen de captación de recursos municipales. C) Contraviene los principios de capacidad de pago, de justicia y equidad tributaria, regulados en los artículos 239, primer párrafo, y 243, primer párrafo, del Texto Supremo, porque: i) la garantía de igualdad defiende a todo contribuyente ante cualquier tratamiento desigual que pueda existir, el cual únicamente puede estar fundamentado en diferente condición respecto de su capacidad contributiva y, si esta capacidad es la misma, el trato debe basarse en criterios objetivos y razonables y no en arbitrariedades y discrecionalidades; ii) la obligación tributaria creada no está basada en análisis de capacidad de pago de los sujetos pasivos del tributo, porque los arbitrios acordados por el referido Concejo Municipal constituyen impuestos conforme la definición prevista en el artículo 12 del Código Tributario, o sea prestaciones que exige el Estado en ejercicio de su poder tributario, con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines; iii) no se hace justa distribución de las cargas tributarias, sobre la base de que no todos los contribuyentes tienen las mismas condiciones para soportarlas y responder por el pago del tributo y iv) conforme jurisprudencia constitucional, tanto el principio de justicia y equidad tributaria como el de capacidad de pago están relacionados y vinculados al principio de igualdad tributaria, cuyo objetivo es que el que posee más pague más, el que posee menos pague menos y el que nada posee no pague nada. D) Violación a los principios de seguridad jurídica y de legalidad, previstos en los artículos 2°, 171, literal c), 239, primer párrafo, y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala: i) en el artículo denunciado no se incorporaron tasas porque no existe relación de cambio por virtud de la cual el particular pague voluntariamente determinada suma de dinero y recibe como contraprestación determinado servicio público; por el contrario, incorpora arbitrios de conformidad con lo regulado en los artículos 9, 10, 11 y 12 del Código Tributario; ii) los arbitrios creados como tasas debieron ser decretados por el Congreso de la República de Guatemala con sustento en los artículos 171 literal c), 239, párrafo primero, y 255 constitucionales y no por el Consejo Municipal relacionado, por lo que no revisten la calidad de tasas ni determinan las bases de recaudación previstas en las normas supremas; es decir, no se ajustan a los mencionados principios.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de diecisiete de septiembre de dos mil veinte, publicada en el Diario de Centro América el veintidós del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional de la norma denunciada de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de San Francisco Zapotitlán, departamento de Suchitepéquez y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de San Francisco Zapotitlán, departamento de Suchitepéquez manifestó: i) se advierte falta de legitimación activa, porque de conformidad con el artículo 134, literal d), de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, tiene legitimación para plantear inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, cualquier persona a quien le afecte la disposición que se impugna y con el auxilio de tres abogados colegiados activos y ii) los cobros creados en la norma impugnada por la accionante constituyen tasa y no arbitrio, como falsamente se quiere hacer creer, porque la exacción onerosa que se obliga a pagar a las personas individuales o jurídicas que encuadran sus actividades en los supuestos previstos se genera de manera voluntaria y está prevista como contraprestación a ese pago el uso de los bienes municipales (parqueo de carga y descarga), sean estos de uso común o no, los cuales están bajo la administración y cuidado de la Municipalidad; por esa razón, no se transgreden los artículos 239 ni 171, literales a) y c), del Magno Texto, porque la norma contradicha no pretende disfrazar un arbitrio, sino se configura como el desarrollo de la facultad legalmente dispuesta en el Código Municipal. Pidió que la presente acción sea declarada sin lugar. B) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, expresó que la exacción dineraria prevista en la norma objetada no tiene sustento constitucional y, por el contrario, vulnera los artículos 171, 239 y 255 del Texto Supremo, debido a que no reviste las características propias de una tasa, porque si lo pretendido es extraer dinero del particular por actividades que no constituyen servicios municipales, la exacción pretendida en la norma rebatida debe crearse como tributo, pero por el ente facultado para ello, es decir, por el Congreso de la República de Guatemala. Requirió se declare con lugar la acción promovida. C) La solicitante, pese a haber sido notificado, no hizo uso de la audiencia conferida.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La postulante replicó lo expuesto en el escrito de planteamiento de inconstitucionalidad. Agregó, respecto del reproche de falta de legitimación activa, efectuado por la Municipalidad de San Francisco Zapotitlán del departamento de Suchitepéquez, que tal disposición sí le afecta en lo personal, como ciudadana guatemalteca, así como a la totalidad de la población, porque el arbitrio decretado, por medio de la norma objetada, afecta su derecho constitucional a transitar libremente en el territorio nacional, lo cual no ocurriría si se mantiene vigente la norma impugnada, porque para ejercer el derecho de transitar libremente debe pagar un arbitrio que no ha sido dispuesto por el Congreso de la República de Guatemala mediante ley. Requirió que se declare con lugar el presente planteamiento. B) La Municipalidad de San Francisco Zapotitlán, departamento de Suchitepéquez, reiteró los argumentos del escrito de evacuación de audiencia. Pidió que se declare sin lugar la inconstitucionalidad instada. C) El Ministerio Público repitió lo manifestado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida.

CONSIDERANDO
- I -

A) Es función esencial de esta Corte la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, debe proceder al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

B) En ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala garantizan a los municipios, estos tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar su fortalecimiento económico, para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

En tal sentido, deben desestimarse las acciones de inconstitucionalidad de leyes que se promuevan contra normas contenidas en acuerdos municipales, cuya finalidad es establecer una renta-tasa por el uso de bienes públicos municipales (estacionamiento en calles) por cuanto que, de conformidad con lo regulado en los artículos 35 literal n) y 100 del Código Municipal, las corporaciones municipales tienen la potestad de fijar dichas rentas por concepto de aprovechamiento privativo de bienes municipales.

- II -

Lucrecia Mendizábal Barrutia promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, contra el artículo 9 del "Plan de Tasas, Rentas y Multas del municipio de San Francisco Zapotitlán, departamento de Suchitepéquez", contenido en el Punto Quinto del acta de sesiones ordinarias y extraordinarias 21-2020, emitido por el Concejo Municipal de esa localidad, el veintiuno de mayo de dos mil veinte y publicado en el Diario de Centro América el diez de agosto del año indicado, por considerar que ese precepto contraviene los artículos 171, literal c), 239, párrafo primero, y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

A efecto de llevar a cabo el estudio sobre la denuncia de inconstitucionalidad señalada se hace preciso transcribir el artículo cuestionado, el cual dispone: "Artículo 9. Vehículos distribuidores de bebidas, lácteos, embutidos, frituras y otros productos. Las personas propietarias de vehículos que hacen distribución de productos en el Municipio de San Francisco Zapotitlán Suchitepéquez deben contar con una autorización especial otorgada por la Municipalidad, la que les autorizará estacionarse en aquellos lugares señalados como de carga y descarga de productos, para lo que deberán pagar las siguientes tasas diarias por cada camión y/o unidad repartidora.

a.	Tráiler con Remolque	Q 65.00
b.	Camión de carga pesada	Q 50.00
c.	Camión de carga liviana	Q 25.00
d.	Pick-up y panel	Q 15.00
e.	Mini panel	Q 10.00"

(Fin de la transcripción)

Los argumentos de la accionante se concretan a denunciar que tal normativa contraviene los artículos 171, literal c), 239, párrafo primero, y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que consagran el principio de potestad legislativa para decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, así como el régimen de adquisición de recursos de las municipalidades, por las razones siguientes: i) el tributo creado no constituye tasa, debido a que la exacción onerosa que se obliga a pagar a las personas que encuadran su actividad en los supuestos previstos en esa norma no se genera de manera voluntaria ni se regula contraprestación por el pago que se realice; ii) el tributo acordado es en realidad arbitrio bajo la denominación de tasa, encuadrado en la definición legal del artículo 12 del Código Tributario, siendo la razón de su creación el cobro por estacionamiento de vehículos de carga y de mercancías en el municipio y departamento indicados y iii) los arbitrios decretados como tasas debieron ser promulgados por el Congreso de la República de Guatemala con sustento en lo que disponen los artículos constitucionales indicados y no por el Concejo Municipal de San Francisco Zapotitlán, departamento de Suchitepéquez, al no ajustarse al principio de potestad legislativa para decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, consagrados en dichas normativas supremas, las cuales son incompatibles con el artículo denunciado.

-III-

Previo a realizar el análisis de los motivos de ínconstitucionalidad descritos, es necesario dar respuesta al argumento señalado por el Concejo Municipal de San Francisco Zapotitlán. departamento de Suchitepéquez, referente a que, a su criterio, la accionante carece de legitimación para plantear la presente garantía constitucional; al respecto cabe señalar que de conformidad con lo que regula el artículo 134, literal d), de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, tiene legitimación activa para realizar el planteamiento de esta naturaleza cualquier persona -individual o jurídica- con el auxilio de tres abogados colegiados activos, por lo que, al haberse cumplido con tal requisito, la accionante está legitimada para instar la presente acción constitucional. El presupuesto de legitimación esbozado en la forma en que lo invoca la entidad emisora de la normativa cuestionada, es exigible de esa manera en los procesos constitucionales de amparo; sin embargo, en la garantía de inconstitucionalidad de ley de carácter general, la legitimación para instar este mecanismo de rango constitucional lo tiene toda persona que cumpla con el requisito que establece la ley de la materia -el auxilio de tres abogados colegiados activos-.

-IV-

Superado lo anterior, es preciso referir, inicialmente, que esta Corte en fallos de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve, tres de marzo de dos mil veinte y cuatro de febrero de dos mil veintiuno, dictados en los expedientes 5086-2018, acumulados 5950-2018 y 6152-2018 y 2766-2020, al referirse a la potestad de las municipalidades de crear determinadas exacciones, consideró: "...en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala garantizan a los municipios, estos tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar su fortalecimiento económico para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos. La captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 del Magno Texto, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial. Esta norma consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de estos tributos. De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. Por su parte, la tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es una relación bilateral, en virtud de la cual, un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación determinado servicio público. Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades por parte de la autoridad edil, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el contribuyente. El Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de sus bienes, sean de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, producto que constituye parte de los ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código, y señala que, para el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podré ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso. Por otro lado, el artículo 72 del mismo cuerpo legal prescribe que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad..." En esos fallos, al referirse a la potestad de los entes ediles de crear tasas por concepto de usos de bienes de dominio municipal, esta Corte precisó: "la tasa municipal aludida, está establecida para ser cobrada a los propietarios de los vehículos que distribuyen productos en el municipio, quienes deben pagar para que se les autorice estacionarse en los lugares señalados como de carga y descarga, así como la propia disposición objetada lo asienta, haciendo alusión al momento en el cual se genera la obligación de pago pretendida, este Tribunal estima que ese es el sentido correcto que corresponde y la forma en que debe interpretarse y aplicarse el texto objeto de análisis, lo cual implica un cobro por el aprovechamiento del espacio público para fines de parqueo, el cual podrá ser pagado por día o por mes, según sea requerido, determinándose así que el Concejo Municipal aprobó dicha cantidad como una renta que tendrán que pagar las personas -individuales o jurídicas- por la utilización de la vía pública, es decir, por la superficie terrestre que sea propiedad del municipio y que sea aprovechada para el parqueo o estacionamiento de sus automotores, siendo esa la contraprestación respectiva: el aprovechamiento particular de los lugares públicos donde estén aparcados o colocados transitoriamente los camiones que utilizan para sus respectivas actividades de comercio, espacios públicos municipales que son de beneficio público o general de la comunidad. De modo que, el numeral cuestionado prescribe exacciones por el uso de un área pública que, contrario a su fin general, se empleará para uso particular privando el beneficio de la generalidad, por lo que el apartado objetado no conlleva violación a los artículos constitucionales que señala la accionante..."

Asimismo, en esas decisiones se estimó que: "...la fijación de rentas sobre los bienes municipales, de uso común o no, se configura como una facultad discrecional, unilateral de las municipalidades como supremas administradoras de los bienes municipales bajo su jurisdicción, facultad que debe ser ejercida de manera razonable y proporcional, traducida en una renta que se define como una utilidad, un beneficio o ingreso periódico (...) la fijación de estas rentas no se configura como un tributo sobre el cual la Municipalidad deba solicitar la aprobación del Congreso de la República para su obtención. En el caso de las rentas de este tipo de bienes, el propio legislador confirió a las municipalidades la potestad para fijarlas, por medio de sus concejos municipales."

A la luz de los fallos transcritos, al analizar el precepto cuestionado se advierte que, contrario a lo argumentado por la accionante y de acuerdo al marco legal en el que se desarrollan las funciones de las municipalidades, -señaladas en la jurisprudencia citada- los cobros -de acuerdo al plan de tasas- que indica la norma impugnada para obtener la autorización de estacionarse, sí reúnen las características para ser considerados tasas, porque el ente edil las aprobó como una renta que tendrán que pagar las personas -individuales o jurídicas- por la utilización de la vía pública, es decir, la exacción fijada tiene como finalidad gravar el uso de espacios públicos, siendo esta la contraprestación respectiva; áreas que, de acuerdo con la norma reprochada, se encuentran señalizadas como de "carga y descarga de productos", las cuales podrán ser aprovechadas como "parqueos" por las personas que realicen la actividad de distribución de productos en la circunscripción territorial, previa autorización municipal y pago respectivo. Por lo expuesto, se determina que el artículo 9 cuestionado dispone el pago de una renta conforme el plan de tasas, la cual de conformidad con lo regulado en los artículos 35 literal n) y 100 del Código Municipal, el ente edil tiene la potestad de fijar por el aprovechamiento privativo de bienes municipales, sean estos de uso común o no.

De ese modo, el precepto legal cuestionado determina la exacción por el uso de un área pública que, contrario a su fin general, se empleará para un particular, privando el beneficio de la generalidad, por lo que la norma objetada no conlleva violación a los artículos constitucionales que aduce la postulante, porque de su contenido no se establece que la finalidad sea limitar el ingreso o la circulación dentro de la jurisdicción municipal.

Por último, este Tribunal señala que no puede efectuar el estudio pretendido, respecto de la supuesta transgresión a los principios de igualdad, seguridad jurídica y capacidad tributaria, aludidas por la postulante, en virtud que los preceptos fundamentales que los garantizan no fueron señalados expresamente como vulnerados ni se efectuó razonamiento jurídico pertinente y suficiente que lo viabilice.

Por ello, se concluye que la disposición cuestionada es una típica tasa municipal determinada en forma de renta, creada por la autoridad edil en el ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 255 constitucional y las normas ordinarias contenidas en el Código Municipal y, en ese sentido, su emisión no vulnera el principio de legalidad tributaria previsto en el artículo 239 de la Ley Fundamental ni ameritaba ser emitida por el Congreso de la República de Guatemala en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 171, literal c), de este Texto Supremo; de ahí que, la pretensión de inconstitucionalidad deba ser desestimada.

-V-

En cumplimiento de lo regulado en el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, se debe imponer la multa respectiva a cada uno de los abogados auxiliantes, Lucrecia Mendizábal Barrutia, Luis Ernesto Rodríguez González y Yenifer Elizabeth Oliva Xol, sin efectuar condena en costas, por no haber sujeto legitimado para su cobro.

LEYES APLICABLES

Artículos 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 135, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148,150, 163, literal a), 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO