EXPEDIENTE 4564-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veintinueve de junio de dos mil veintiuno.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial promovida por Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez,objetando los numerales 1 y 2 del artículo 13 del Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos Para la Municipalidad de Olopa, contenido en el punto quinto del Acta 016-2013, que documenta la sesión del Concejo Municipal de Olopa,departamento de Chiquimula, celebrada el dieciséis de abril de dos mil trece ypublicado en el Diario de Centroamérica el veintidós de mayo del mismo año. El postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Fausto Josué Juárez Mejía y María Eugenia De la Vega Cruz. Es ponente en el presente caso el Magistrado Presidente, Roberto Molina Barreto, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. OBJETO DE LA REGULACIÓN DENUNCIADA:

Los numerales 1 y 2 del artículo 13 del "Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos para la Municipalidad de Olopa", contenido en el punto quinto del Acta 016-2013, que documenta la sesión del Concejo Municipal de Olopa, departamento de Chiquimula, celebrada el dieciséis de abril de dos mil trece, literalmente señala: "Artículo 13. Autorización de construcción de torres. Por la autorización de torres de telefonía eléctricas y otras se cobrará:

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: la disposición denunciada genera violación a los principios jurídicos de legalidad tributaria, prohibición de doble tributación y reserva legal, transgrediendo los artículos 41, 239, 243 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala puesto que: i) de acuerdo con las características reales que genera esta obligación, dicho cobro no constituye la retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, sino una tasa por el servicio administrativo de poseer una torre de telefonía celular, satelital, televisión o radio, por lo que debe tenerse en cuenta que esa disposición cuestionada no dispone ni especifica si esa tasa es por el desarrollo de actividades comerciales de empresas de televisión por cable, ni determina si constituye una tasa para el otorgamiento de una licencia de establecimiento abierto al público, en este caso, empresa de televisión por cable; ii) la disposición impugnada no identifica las actividades que debe efectuar la municipalidad en cuestión para justificar ese gravamen único, tampoco existe una norma en la cual se base la comuna para efectuar el cobro de esa exacción, evidenciándose que no se da la relación bilateral que caracteriza a la tasa; iii) esa erogación no es consecuencia de un requerimiento voluntario del administrado, sino que constituye la imposición del ente municipal que obliga al empresario a pagar setenta y cinco mil quetzales (Q. 75,000.00) o en su caso veinte mil (Q.20,000.00), respectivamente, para el funcionamiento de la empresa de televisión por cable, telefonía celular o radio, ya que si no realiza dicho pago, la empresa en mención no puede realizar su actividad económica consistente en la prestación del servicio de televisión por cable, telefonía celular o radio , ni puede seguir operando, por lo que se determina que dicha exacción fue impuesta unilateralmente por el ente municipal sobre una actividad comercial que no desarrolla el municipio, ni se dirige a satisfacer necesidades básicas del solicitante, de donde se desprende que el elemento de voluntariedad no existe en este caso; iv) este cobro fue establecido sin que exista contraprestación y tiene por objeto gravar la actividad mercantil que realizan las empresas de telefonía celular y televisión por cable, para generar la percepción de fondos a favor del ente municipal, lo cual denota la existencia de un beneficio lucrativo que puede obtener la municipalidad, aspecto que demuestra la inexistencia de una contraprestación vinculada concretamente con el contribuyente; v) al no regular la disposición impugnada la prestación de un servicio municipal público o administrativo, no cumple con los elementos de voluntariedad y contraprestación del servicio público individualizado a favor del contribuyente, ni la proporcionalidad del pago en relación al servicio que supuestamente se presta, la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasa, por lo tanto, es evidente que ese cargo no tiene sustento constitucional; vi) la norma cuestionada infringe los artículos 239 y 255 del Texto Supremo debido a que, dicha exacción se realiza en función de poseer las torres de telefonía celular, televisión por cable o radio, sin tener en cuenta y sin corresponder al servicio que debe prestar la municipalidad como contraprestación, es decir, sin tomar en cuenta el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable; por lo que esos valores son desproporcionados y arbitrarios con relación al servicio que la municipalidad no prestará.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de veinte de enero de dos mil veinte, publicado en el Diario de Centro América el veintidós de noviembre del mismo año, se decretó la suspensión provisional de los numerales 1 y 2 del artículo 13 del reglamento cuestionado. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de Olopa, departamento de Chiquimula y al Ministerio Público, se adicionó cinco días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES POR QUINCE DÍAS

A) El postulante no alegó. B) El Concejo Municipal de Olopa, departamento de Chiquimula, no se pronunció. C) El Ministerio Público refirió: i) el tributo creado en el punto resolutivo impugnado no constituye una tasa, puesto que la exacción onerosa que se obliga a pagar a las empresas que encuadran su actividad en los supuestos establecidos no se generan de manera voluntaria ni está previsto como contraprestación a ese pago un determinado servicio público, debido a que el cobro recae sobre la construcción e instalación de torres de telefonía celular, de televisión por cable y radio, haciendo evidente que el Concejo Municipal en cuestión, al emitir el reglamento aludido, se está subrogando atribuciones que constitucionalmente y en leyes ordinarias no posee; ii) en el caso concreto, no es dable la imposición de tasas sobre la actividad relacionada a la construcción e instalación de torres de telefonía, de televisión y radio por cable, al no darse el supuesto previsto en la ley para la realización del cobro, es decir una contraprestación de servicio público por parte de la Municipalidad de Olopa, departamento de Chiquimula. Pidió que la acción instada sea acogida.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El solicitante, después de resaltar los argumentos expuestos por el Ministerio Público, reiteró lo manifestado en el escrito de interposición de la presente garantía constitucional. Solicitó que la inconstitucionalidad planteada sea acogida. B) El Concejo Municipal de Olopa, departamento de Chiquimula, no evacuó la misma. C) El Ministerio Público repitió lo esgrimido en el escrito de evacuación de audiencia. Requirió que se declare con lugar la acción instada.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Síntesis del planteamiento

Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez promueve inconstitucionalidad general parcial, objetando los numerales 1 y 2 del artículo 13 del Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos Para la Municipalidad de Olopa, contenido en el punto quinto del Acta 016-2013, que documenta la sesión del Concejo Municipal de Olopa, departamento de Chiquimula, celebrada el dieciséis de abril de dos mil trece y publicado en el Diario de Centroamérica el veintidós de mayo del mismo año, que literalmente señala:

"Artículo 13. Autorización de construcción de torres. Por la autorización de torres de telefonía eléctricas y otras se cobrará:

Denuncia infracción a los artículos 239, 243, 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, haciendo las argumentaciones que quedaron reseñadas en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-

Del Principio de Legalidad en Materia Tributaria

El Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El Artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el Artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial. En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los Artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su Artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el Artículo 100 del referido Código. Y el Artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los Artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de nueve de agosto de dos mil diecisiete, trece de mayo y diez de noviembre ambas de dos mil veinte dictadas en los expedientes 1441-2016, 197- 2019 y 2383-2020 respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida con relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

Análisis del Planteamiento

La normativa objetada señala literalmente:

"Artículo 13. Autorización de construcción de torres. Por la autorización de torres de telefonía eléctricas y otras se cobrará:

Corresponde entonces determinar si efectivamente la exacción cuestionada reúne o no las condiciones para ser calificada como tasa, o bien, si tiene las características de impuesto, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Para el efecto, es pertinente indicar que conforme las facultades que otorga el Artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar rentas de bienes municipales, tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

De lo anterior, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Precisamente la referida equidad y justicia tributarias, aplicables para las exacciones municipales, determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma, dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal -analizado en el considerando anterior-, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que el pago que regula la norma objetada -numerales 1 y 2 del artículo 13 del citado reglamento- no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de instalación de torre de telefonía celular y/o satelital y torre de televisión por cable y/o radio, no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de ciertas torres, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem, obviando por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de instalación, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir -torres de telefonía, televisión y radio-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable. Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de la "licencia de autorización", ya que -como se analizó- los cobros establecidos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso no común, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de "licencia de autorización".

En síntesis, del contenido de la norma denunciada no se establece que el costo que implique para la Municipalidad de Olopa, departamento de Chiquimula la emisión de una licencia, sea proporcional a las cantidades de setenta y cinco mil quetzales o veinte mil quetzales, dependiendo del tipo de servicio que será instalado en la torre, que se exigen para su emisión, con lo que dicha obligación no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, por lo que se constituye como una lesión a los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República. Las anteriores consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, nueve de agosto de dos mil diecisiete y catorce de agosto de dos mil dieciocho, dictadas en los expedientes 2091-2016, 1441-2016 y 80-2018.

De lo anteriormente expuesto se desprende que no obstante que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos deben ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual no se observa en la norma objeto de examen, toda vez que esta crea una exacción desproporcionada, elemento que la torna inconstitucional, en virtud que colisiona con los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Asimismo, las Municipalidades deben cumplir con los principios constitucionales en materia tributaria -legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, capacidad de pago- al crear una tasa municipal, señalando de forma concreta y específica, cuál será la contraprestación que por dicho cobro se les suministrará a los administrados, es decir que como en el presente caso, deberá especificar cuáles gastos administrativos son los que les genera la emisión de la licencia de construcción de las torres ya sea de telefonía celular, televisión por cable, o radio, que determinen de la viabilidad de ese cobro, como por ejemplo, estudios ambientales, culturales, salubres o de ornato que se hagan necesarios para la emisión de la licencia de construcción, ello para cumplir con los presupuestos contenidos en el artículo 72 del Código Municipal.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar la normativa cuestionada del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149 y 163, inciso a) y 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013 ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO