EXPEDIENTE 770-2019

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA, QUIEN LA PRESIDE, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, NEFTALY ALDANA HERRERA, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA Y DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBA:

Guatemala, veintisiete de noviembre de dos mil diecinueve.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de ley general parcial promovida por la Cámara de Comercio de Guatemala, por medio de su Mandatario General Judicial con Representación, Carlos Humberto Pineda Mazariegos, contra el artículo 17 del Reglamento para la Licencia Municipal y funcionamiento de establecimientos comerciales de servicios industriales, diversiones, espectáculos y otros, regulado en el punto tercero del acta cero uno -dos mil trece (01-2013), y el punto cuarto de la referida acta (uno - dos mil trece), correspondiente a la sesión celebrada por el Concejo Municipal de Jutiapa, departamento de Jutiapa el tres de enero de dos mil trece y publicados en el Diario de Centro América el catorce de enero del mismo año. La postulante actúa con el auxilio del referido mandatario y el de los Abogados David Alfonso Ortíz Rímola y Alfredo Skinner-Klee Sol. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, José Francisco de Mata Vela, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I.FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante en el escrito de planteamiento de la acción se resume: a) El artículo 17 del Reglamento para la Licencia Municipal y Funcionamiento de Establecimientos Comerciales de Servicios Industriales,diversiones, Espectáculos y otros, contenido en el punto tercero del acta número 01-2013 del Concejo Municipal de Jutiapa, departamento de Jutiapa, establece una "tasa" que deben cancelar todos los establecimientos que deseen abrir un local comercial en el municipio de Jutiapa, Departamento de Jutiapa, de la siguiente manera: "Artículo 17. Tasa municipal. La tasa Municipal Administrativa por concepto de Licencia de Apertura de establecimientos comerciales, de servicio, industriales, diversiones, espectáculos y otros se cobrará de la manera siguiente: abarrotería Q1000.00, Academia de automovilismo Q400.00, Academia de computación Q400.00, Academia de corte y confección Q200.00, Academia de cosmetología Q400.00, etcétera"; b) por su parte, el punto cuarto de la referida acta (número 1-2003) establece una tasa municipal, por derecho de operación de negocios que se encuentren abiertos al público dentro del municipio de Jutiapa, de la siguiente manera: "...abarroterías Q50.00, academias de automovilismo Q50.00, academia de computación Q100.00, academia de corte y confección Q100.00, academia de cosmetología Q50.00, etcétera"; c) como puede apreciarse, ambas disposiciones al establecer, la primera, una tasa por licencia de apertura de un establecimiento y la otra una tasa por derecho de operación de negocios, violan el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que consagra el principio de legalidad en materia tributaria y garantiza como única fuente creadora de tributos la ley en sentido formal y material, siendo potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, esto porque las normativas impugnadas no reúne las características que la ley y la doctrina requieren para que sea una tasa, ya que la tasa atañe un cobro que realiza la administración pública al administrado, pero que en todo caso conlleva una contraprestación perfectamente identificable y no un servicio público indivisible, como en el caso de los impuestos o arbitrios. Y así se ha manifestado al Corte de Constitucionalidad, al considerar que la tasa "según se ha considerado en diversas oportunidades, se determina en la forma siguiente: a) se trata de una prestación dineraria, a diferencia de los arbitrios(...); b) voluntariamente pagada(...) y c) exigida por la contraprestación de una actividad pública relacionada directamente con el solicitante, derivándose que el pago aludido se exige ante la utilización del local, el área de estacionamiento o del servicio que se trate, con el objeto específico de sufragar el monto erogado para su administración, mantenimiento y prestación, según el caso...)" (sentencia dictada en el expediente 536-2007, de fecha dieciocho de marzo de dos mil nueve). En el caso bajo análisis las normas que se denuncian de inconstitucional pretenden la creación de diferentes cobros en concepto licencia de apertura de un establecimiento (la primera) y por derecho de operación de negocios (la segunda). Sin embargo, como puede apreciarse, el cobro no constituye una tasa; d) asimismo, las normas referidas al establecer una tasa por licencia de apertura de un establecimiento (la primera) y una tasa por derecho de operación de negocios (la segunda), violan el artículo 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que establece en su segundo párrafo que "la captación de recursos deberá ajustarse al principio establecido en el artículo 239 de esta Constitución, a la ley y a las necesidades de los municipios"; toda vez que como puede apreciarse en el referido artículo, en ningún momento podría contrariarse la reserva de ley asignada para el Congreso de la República en cuanto a la creación de impuestos, arbitrios y contribuciones especiales. Finalmente, es importante recalcar que en el presente caso no se configura el elemento de voluntariedad. Esto porque al analizar el destino que tendrá el pago de las referidas tasas, se establece que no existe ninguna correlación entre el supuesto que origina la obligación de pagar la "tasa" (la primera, una tasa por licencia de apertura de un establecimiento y la otra una tasa por derecho de operación de negocios), con ningún tipo de beneficio ni aún indirecto, pues aquellos como "la contratación de personal", la prestación de servicios administrativos y otros que requiera la población", "mantenimiento de estructura de centros escolares o de salud" en nada tienen que ver con la apertura de un negocio o por el derecho de operación de un negocio dentro de la jurisdicción municipal. Finalmente, es necesario acotar que si bien, la literal z) del artículo 35 del Código Municipal establece que el Concejo Municipal está facultado para emitir el dictamen favorable para la autorización de establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público, tal disposición no lo autoriza para imponer un tributo por otorgamiento de licencia por actividad comercial.

II.TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de las normas impugnadas. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de Jutiapa, departamento de Jutiapa y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III.RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de Jutiapa, departamento de Jutiapa no alegó. B) El Ministerio Público señaló: i) la tasa es una creación que compete al Concejo Municipal y que consiste en la prestación en dinero o pecuniaria ante un servicio público local, en la que deben darse los elementos de pago voluntario en dinero, fijada de antemano y una contraprestación municipal; ii) al hacer el cotejo entre lo regulado en la normativa constitucional con lo regulado en las normas del Reglamento impugnado, se aprecia que las tasas allí establecidas no cumplen con las características que las puedan identificar como tales, ya que su pago no es un acto voluntario del obligado y existe ausencia de una contraprestación por un servicio público, razón por la cual se puede establecer que las disposiciones impugnadas le dan al pretendido pago la calidad de tasa, la cual no tiene y que implica que la exacción pretendida es impositiva; iii) Si lo pretendido es extraer dinero del particular, para actividades que constituyen servicios públicos municipales, esta debe hacerse por medio de la creación de tributos específicos para la Municipalidad (arbitrios), por medio del Congreso de la República, por lo que las normas señaladas transgreden el contenido de los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Pidió que se declare con lugar la inconstitucionalidad de Ley de carácter general parcial.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La Cámara de Comercio de Guatemala -solicitante- ratificó lo argumentado en el escrito de planteamiento de inconstitucionalidad. Pidió que se declare con lugarla garantía constitucional. B) el Concejo Municipal de Jutiapa, departamento de Jutiapa no evacuó. C) el Ministerio Público reiteró los argumentos expuestos en la audiencia que por quince días, le fue conferida y solicitó que se declare con lugar la garantía instada.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de la Corte de Constitucionalidad, la defensa del orden constitucional, estando instituida como el órgano competente para conocer de las impugnaciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. En su labor, el Tribunal, a efecto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución Política de la República como ley fundamental del ordenamiento jurídico guatemalteco, procede al estudio analítico respectivo, dirigido a determinar si la normativa que se impugna infringe o no las disposiciones de aquella. En tal sentido, solo de existir razones sólidas que demuestren en forma indubitable la transgresión al texto fundamental por contravención o inobservancia de los valores, derechos y demás preceptos que este reconoce, garantiza o dispone, deberá efectuarse la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional. Por otra parte, los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista una contraprestación determinada y, por el contrario, que denoten una simple finalidad de gravar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como "tasa", por lo tanto no pueden ser establecidos por el ente municipal, sino, con fundamento en el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

La Cámara de Comercio de Guatemala promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra dos disposiciones, a saber i) el artículo 17 del Reglamento parala Licencia Municipal y funcionamiento de establecimientos comerciales de servicios industriales, diversiones, espectáculos y otros, regulado en el punto tercero del acta cero uno guion dos mil trece emitido por el Concejo Municipal de Jutiapa, departamento de Jutiapa, que establece una tasa que deben pagar los establecimientos comerciales de servicio, industriales, de diversiones, espectáculos y otros, en concepto de licencia de apertura, como se refiere a continuación: "Artículo 17. Tasa municipal: la tasa Municipal Administrativa por concepto da licencia de Apertura de Establecimientos Comerciales de servicio, industríales, de diversión, espectáculos y otros se cobrará de la manera siguiente: abarroterías Q1000.00, academia de automovilismo Q400.00, academia de computación Q400.00, academia de corte y confección Q200.00, academia de cosmetología Q400.00, academia de mecanografía Q300.00, aceiteras tipo A Q1000.00, aceiteras tipo B Q300.00 (...)" -la negrilla no aparece en el texto original-y, ii) contra el punto cuarto de la referida acta (cero uno guion dos mil trece), correspondiente a la sesión celebrada por el Concejo Municipal de Jutiapa. departamento de Jutiapa el tres de enero de dos mil trece, a través de la cual se establece una tasa por derecho de operación de negocios que se encuentren abiertos al público, como se establece a continuación: "el señor Alcalde Municipal informa al Concejo Municipal que actualmente dentro del plan de tasas municipales que cobra la municipalidad a los distintos negocios que se establecen dentro del municipio de Jutiapa por derecho de operación de negocios no se ajustan de acuerdo a la categoría debido que hay negocios de primera que contribuyen como que si fueran de tercera categoría, por lo que se hace necesario hacer una reclasificación en el cobro de estas tasas municipales por lo que luego de deliberar y por unanimidad se establecen las nuevas tasas municipales por derecho de operación de negocios que sé encuentren abiertos al público dentro del municipio de Jutiapa. Abarrotarías Q50.00, academia de automovilismo Q50.00, academia de computación Q100.00, academia de corte y confección Q50.00, academia de cosmetología 050.00, academia de mecanografía Q50.00, aceiteras tipo A Q100.00, aceiteras tipo B Q50.00 (...)" -la negrilla no aparece en el texto original-. Ambas disposiciones publicadas en ei Diario de Centro América el lunes catorce de enero de dos mil trece.

Denuncia la solicitante que lo regulado en las referidas normativas, relacionado a la imposición de tasas administrativas, no reúnen las características una "tasa" y que además gravan la actividad comercial, violando los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República, haciendo las argumentaciones que quedaron reseñadas en el apartado de resultandos de esta sentencia.

-III-

Previamente a pronunciarse sobre el examen de la normativa impugnada, es pertinente reiterar que en el ejercicio de la autonomía que la Constitución Política de la República de Guatemala garantiza al municipio, éste elige a sus autoridades para el gobierno y la administración de sus intereses, obtiene y dispone de sus recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y su fortalecimiento económico. Por ello, en concordancia con los artículos 253 y 255 Constitucionales, los municipios tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, debiendo sus autoridades procurar el fortalecimiento económico municipal para poder realizar las obras y prestación de servicios a los vecinos, captación de recursos que debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a sus necesidades.

Por su parte, el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. Por otro lado, el artículo 255 de la Ley Fundamental, establece que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En ese contexto, es pertinente señalar que el Código Municipal, en su artículo 35, literal n) atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no y tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. El artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios; lo que se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, que establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

Dejando a salvo lo anterior, el examen del juzgamiento normativo constitucional debe centrarse en determinar si el contenido de los preceptos impugnados están revestidos de las características de una tasa. Para tal cometido esta Corte, en reiterada jurisprudencia ha expresado que la tasa es "... la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, veintidós de noviembre de dos mil diecisiete y de veintitrés de mayo de dos mil dieciocho, dictadas en los expedientes 2091-2016, 679-2017 y 5577-2017, respectivamente).

En ese sentido, es necesario precisar que la determinación de la tasa implica una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público"; la cual está caracterizada principalmente porque: a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio, y las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto-del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio, con el objeto de no trasgredir los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Este Tribunal al examinar el artículo 17 del Reglamento para la Licencia Municipal y Funcionamiento de Establecimientos Comerciales de Servicios Industriales, Diversiones, Espectáculos y Otros, regulado en el punto tercero del acta cero uno -dos mil trece (01-2013) del Concejo Municipal de Jutiapa, advierte que la autoridad colegiada edil reguló como tasa administrativa, un cobro para otorgar licencia de apertura de establecimiento comercial, sin embargo la finalidad que lleva aparejada la existencia de que normativamente se regule la obtención de una licencia, es que la realización de determinada actividad sea sometida a conocimiento de la autoridad municipal para que esta la estudie, y si la considera conveniente y con arreglo a la ley, así como a ios intereses de las personas y del municipio, la otorgue o, en caso contrario, la niegue. Como puede apreciarse, la norma objetada se limita a regular un cobro por obtención de licencia, lo que implica que es una forma lisa y liana de efectuar una exacción dineraría porque el comerciante se ve compelido a pagar y únicamente al efectuar dicho pago obtendrá el permiso municipal para la apertura al público de su comercio, dejando de lado la posibilidad de no otorgarlo por existir afectación a los intereses municipales.

Es necesario señalar que una licencia no es una contraprestación porque es un acto permisivo de la autoridad hacia los particulares, y su otorgamiento o denegatoria es una obligación derivada del ejercicio de la función pública, lo que implica que por ser un acto de autoridad no puede catalogarse como contraprestación, ya que esta última puede definirse como disfrute de un servicio o un bien público por parte de los particulares, derivado del pago voluntario de una tasa. Cabe anotar que la función pública esta revestida de imparcialidad y objetividad en función del bien común, motivo por el cual su ejercicio no puede estar supeditado o condicionado a pago alguno.

En el presente caso es evidente que el otorgamiento de la licencia no deriva de un requerimiento del administrado, sino por imposición del propio ente municipal, que obliga al particular a pagar a la Municipalidad una determinada cantidad de dinero para poder obtener autorización para operar un negocio dentro del territorio de ese municipio, lo que implica que tal actividad no conlleva una contraprestación a favor del administrado, sino que constituye una imposición respecto de una actividad, como es el pago por una determinada actividad comercial en el territorio municipal, lo cual constituye, en esencia, un impuesto.

Finalmente, se puede determinar que el artículo impugnado al no llevar aparejada la prestación de un servicio municipal público o administrativo, no cumple con los elementos de voluntariedad y contraprestación del servicio público individualizado a favor del contribuyente, por lo que la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasa.

-IV-

En lo atinente al punto cuarto del acta cero uno -dos mil trece (01-2013) del Concejo Municipal de Jutiapa, departamento de Jutiapa, de tres de enero de dos mil trece, se advierte que el Concejo Municipal en la normativa impugnada estableció "tasas por derecho de operación de negocios", sin embargo como se ha explicado, una tasa es un tipo de tributo que hace voluntariamente un particular al municipio a cambio de una contraprestación de un bien o un servicio público, por lo que establecer como condición a un comerciante la realización de un pago a la Municipalidad para poder operar un negocio no reúne los elementos de una tasa. Ello porque la exacción dineraria deja de ser acto voluntario y se convierte en obligatorio, ya que de no hacerse, la autoridad edil le niega el permiso al particular de operar comercialmente.

Hay que anotar que ante la ausencia de una contraprestación por parte de la Municipalidad no es dable la imposición de tasas por derecho de operación de negocios y con ello extraer dinero de los particulares, ya que, en todo caso, es una carga que impuso la autoridad edil unilateralmente sobre una actividad, por ende, la existe una imposibilidad legal de establecer un cobro en tal concepto, además de que no concurre el supuesto previsto en la ley para su realización.

En ese orden de ideas, es factible concluir que, reiterando los criterios ya manifestados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, los cobros pretendidos en la norma deben hacerse por medio del órgano constitucional competente.

Por los motivos antes expuestos se estima que las exacciones dinerarias previstas en las normas impugnadas, no tienen sustento constitucional al establecer un cobro liso sobre una actividad comercial determinada, sin que exista una contraprestación referente al mismo y, por el contrario, se denota la simple finalidad de imponerlo para generar la percepción de fondos por parte de la referida municipalidad, aspecto que vulnera el texto del artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que los referidos preceptos devienen inconstitucionales y así deberán declararse a efecto que sean expulsados del ordenamiento jurídico. Similar criterio ha sustentado esta Corte en sentencias de diecinueve de octubre de dos mil dieciséis, dieciséis de junio de dos mil quince y catorce de septiembre de dos mil quince dictadas dentro de los expedientes 2091-2016, 532-2015 y 5392-2015, respectivamente.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 143, 146, 149 y 163, literal a) y 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO