EXPEDIENTE  1380-2017

Se Acuerda el pronunciamiento en audiencia pública solemne con citación del solicitante, Congreso de la República.


EXPEDIENTE 1380-2017

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, treinta de agosto de dos mil diecisiete.


I SOLICITUD DE OPINIÓN CONSULTIVA

Oscar Stuardo Chinchilla Guzmán, en calidad de Presidente del Congreso de la República, compareció ante este Tribunal Constitucional solicitando opinión consultiva, por medio de escrito presentado el veinticuatro de marzo de dos mil diecisiete. Es ponente en este caso el Magistrado Vocal II, Bonerge Amilcar Mejía Orellana, quien expresa el parecer de este Tribunal.


II. LEGITIMACIÓN DE LA SOLICITANTE

El Congreso de la República se encuentra investido de legitimación para instar la opinión de esta Corte con relación a cuestiones jurídicas de relevancia constitucional que le causen dubitación, en aras de ajustar su proceder al contenido de la Carta Magna y observar en plenitud la sujeción al principio de legalidad. Así lo dispusieron los legisladores constituyentes en el Artículo 171 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad: "Podrán solicitar la opinión de la Corte de Constitucionalidad, el Congreso de la República, el Presidente de la República y la Corte Suprema de Justicia".


III. COMPETENCIA DE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD

De conformidad con lo preceptuado en los Artículos 268 de la Constitución Política de la República y 149 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, esta Corte tiene carácter permanente de jurisdicción privativa, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional y, para dicho efecto, actúa como ente colegiado, con independencia de los demás organismos del Estado, ejerciendo funciones específicas que le asignan dichos cuerpos normativos. Entre estas se encuentra prevista, en los Artículos 272, literal i, de la Ley Fundamental y 163, literal i, y del 171 al 177 del citado cuerpo legal de rango constitucional, la de emitir opiniones consultivas, cuando así le sea requerido por los sujetos legitimados para ello. Además, en los Artículos 163, literal h ibid y 272, literal h, constitucional, está previsto específicamente el supuesto de que le sea pedida por virtud de veto presidencial basado en alegatos de inconstitucionalidad.


IV. RAZONES Y OBJETO DE LA CONSULTA

El siete de febrero de dos mil diecisiete fue aprobado el Decreto 3-2017 del Congreso de la República, que contiene la Ley que declara el diecinueve de mayo de cada año "Día de la dignificación nacional de la lyom y/o Rati't Ak'al comadrona de Guatemala", por lo que la Junta Directiva de ese ente lo trasladó al Organismo Ejecutivo el veintiuno de febrero de dos mil diecisiete, para su sanción, promulgación y publicación.

El Presidente de la República, en Consejo de Ministros, decidió vetar el Decreto antes individualizado, mediante la emisión de Acuerdo Gubernativo 44-2017 de trece de marzo de dos mil diecisiete, en cuyo contenido desarrolló las razones que motivaron esa decisión:

A. El Decreto 3-2017 del Congreso de la República quebranta el principio constitucional de igualdad, en primer lugar, porque es identificado como "Ley que declara el diecinueve de mayo de cada año Vía de la dignificación nacional de la lyom y/o Rati't Ak'al comadrona de Guatemala'", utilizando en esa denominación el idioma kakchiquel, sin tomar en cuenta la multiculturalidad de la población guatemalteca; con lo cual se excluyó a las comadronas mestizas, xincas, garífunas y/o pertenecientes a otros pueblos mayas. Además, debido a que, al fijar esa dignificación, no toma en cuenta a otros actores comunitarios vinculados al tema de la salud, tales como los curanderos, contadores de tiempo y otros que forman parte de la cosmovisión de los pueblos ancestrales.

B. En el Artículo 3, numeral 2, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, está preceptuado: "2. No deberá emplearse ninguna forma de fuerza o de coerción que viole los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos interesados, incluidos los derechos contenidos en el presente Convenio." Sin embargo, en los Artículos 4 y 8 del Decreto cuestionado se establecen la certificación y registro de las comadronas como condiciones sine qua non para que se les otorgue el incentivo económico instaurado en su favor; situaciones que colisionan con la identidad y el ejercicio ancestral del don de las comadronas.

C. En el Artículo 4, numerales 1 y 2, del citado Instrumento internacional, está normado: "1. Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. 2. Tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados." No obstante, el Decreto en referencia genera intromisión cultural y pérdida de Identidad, al establecerse un registro por el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, así como la obligación de Identificarse por medio de un carnet u otro modo ajeno a la cultura de los pueblos indígenas.

D. Los señalamientos relacionados en las dos literales precedentes fueron respaldados por representantes de diversas organizaciones de comadronas, terapeutas mayas y autoridades ancestrales, en reuniones sostenidas con representantes del Ministerio de Salud Pública; quienes, además, indicaron que el Decreto cuestionado omite abordar temas torales de dignificación de las comadronas, tales como su acceso a los servicios de salud, la promoción y divulgación de sus saberes y el Intercambio de saberes entre sistema oficial de salud y prácticas comunitarias.

E. En el Artículo 6 del Decreto bajo análisis se indica que como resultado de una Política Nacional de los Cuatro Pueblos de Guatemala, se habría realizado un registro de comadronas que sería la base para entregar el incentivo económico. Empero, en todo caso lo correcto habría sido referirse a la Política Nacional de Comadronas de los Cuatro Pueblos de Guatemala, que únicamente menciona en el apartado denominado "Análisis de la problemática" que veintitrés mil trescientas veinte comadronas (23,320) estaban registradas en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social en dos mil trece.

F. En los Artículos 6 y 7 de la normativa cuestionada se establece la obligación, para el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y el Ministerio de Educación, de modificar el Plan Operativo Anual que se encuentran ejecutando durante este ejercicio fiscal, debido a que aquella Ley prevé entrar en vigencia ocho días después de su publicación en el Diario Oficial. Esto contraviene el Artículo 8 de la Ley Orgánica del Presupuesto, que prescribe la vinculación plan-presupuesto e indica que los presupuestos son la expresión anual de los planes de Estado. No existe en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos para el ejercicio fiscal 2017 espacio para cumplir con ese compromiso, sin sacrificar los bienes y servicios que regularmente se prestan, causando desbalance en el presupuesto del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social.

G. En los Artículos 75 y 76 de la Ley Orgánica del Presupuesto está preceptuado que para las remuneraciones anualmente se debe elaborar un presupuesto analítico con detalle de puestos y en la segunda de las disposiciones citadas se encuentra regulado que no deben reconocerse retribuciones personales no devengados ni servicios que no se hayan prestado. Ninguna de esas normas fue prevista en el Decreto vetado, en cuyo Artículo 9 se establece el incentivo de tres mil quetzales anuales a favor de las comadronas -distribuido en dos pagos, el primero de los cuales debería hacerse en mayo-, sin especificar la forma en que se comprobarán los servicios prestados; solamente se indica que aquellas tendrán el derecho mientras "se ejerza el don y misión de comadrona" y que el Ministerio de Salud y Asistencia Social certificará la "prestación de servicios" a la comunidad.

H. El Decreto vetado incluye varias previsiones que implican erogación de gastos: i) en el Artículo 3 se instruye a los Ministerios de Educación y de Salud Pública y Asistencia Social a realizar la edición de ilustraciones para formación de la niñez; ii) en el Artículo 5 se instruye al segundo de los citados despachos ministeriales a que facilite medios y condiciones a las comadronas, para que puedan prestar sus servicios como alternativa de salud integral; iii)según el Artículo 9 se otorgará a las comadronas un incentivo económico de tres mil quetzales anuales, que deberá ser pagado en dos fases; la primera en los primeros días de mayo y la segunda durante la primera quincena de diciembre. Lo anterior representa gastos que prácticamente deben hacerse de inmediato y sin que se haya producido el proceso normal de planificación presupuestaria.

I. La Corte de Constitucionalidad ha sentado que "cualquier gasto por muy altruista y conveniente que se plantee, necesita estar respaldado por su correspondiente estimación realista del ingreso destinado a darle cumplimiento" [ Expedientes acumulados 909,1008 y 1151-2006]; lo cual no ocurrió en el presente caso con el incentivo previsto en el Decreto vetado, que en su contenido

no señala cuál es la fuente de la cual se obtendrán los recursos para sufragar la obligación que allí se pretende crear.

J. La falta de certeza del número de comadronas que serán beneficiadas con el incentivo económico dificulta cuantificar el monto total al que ascenderá la erogación presupuestaria por ese concepto. A ello se añade que se fijan obligaciones que no es fácil cuantificar, como la de que a las comadronas "se les faciliten los medios y condiciones para que las mismas puedan ejercer sus servicios". De esa cuenta, los egresos que se regulan en el Decreto vetado no cuentan con base cierta que permita su cálculo, determinación y programación presupuestaria.

Derivado de la decisión de veto, el Congreso de la República emitió el Acuerdo 10-2017 de quince de marzo de dos mil diecisiete, por medio del cual acordó pedir a esta Corte opinión consultiva acerca del contenido del citado Acuerdo Gubernativo 44-2017.


V. CONSIDERACIONES FUNDANTES DE LA OPINIÓN QUE SE EMITE

En congruencia con la función esencial atribuida a esta Corte en los citados Artículos 268 de la Constitución Política de la República y 149 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, las acciones constitucionales que se promuevan o las consultas que se le formulen con el propósito de obtener su pronunciamiento deben hacer referencia a cuestiones controvertidas con relevancia constitucional. De ahí que, como cuestión preliminar, es menester acotar que las consideraciones que se desarrollarán a continuación se circunscribirán a aquellos aspectos aducidos en el veto emitido por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, que revistan aquella naturaleza; habida cuenta que, como se enunció, en esos términos está fijada su

competencia en los Artículos 272, literal h, de la Constitución Política de la República y 163, literal h, de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. De esa cuenta, no formarán parte de los razonamientos en los cuales esta Corte fundará su opinión, juicios de mera legalidad acerca de las decisiones legislativas o valoraciones sobre su pertinencia política y social, aunque el veto citado hubiere hecho referencia a tales aspectos. V.I Denominación y objeto del Decreto 3-2017 del Congreso de la República y principio constitucional de igualdad

Como se apuntó antes, se designa al Decreto 3-2017 del Congreso de la República como "Ley que declara el diecinueve de mayo de cada año 'Día de la dignificación nacional de la Iyom y/o Rati't Ak'al comadrona de Guatemala'". De acuerdo a las traducciones consignadas al inicio de la Política Nacional de Comadronas de los Cuatro Pueblos de Guatemala 2015-2025 -aprobada mediante Acuerdo gubernativo 102-2015, de dieciséis de marzo de dos mil quince-, en la identificación de esa normativa se utilizan para expresar el vocablo "comadrona", además del idioma castellano, los Idiomas k'iche' ("Iyom") y kaqchikel (Iyom" o "Rati't ak'al"), que corresponden a la primera (once por ciento) y tercera (siete punto ocho por ciento) mayores comunidades lingüísticas indígenas del país, respectivamente, según la Caracterización de la República de Guatemala elaborada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) en dos mil once.

La circunstancia de que la denominación de la Ley incorpore sólo algunas de las expresiones idiomáticas que existen en Guatemala no debe estimarse relevante en cuanto a la cobertura normativa que persigue, ni excluyente de algún otro modo. Vale resaltar que en su contenido, si bien se reproduce tal

denominación, en ningún pasaje se prevé diferenciación étnica o cultural para determinar quiénes deben ser consideradas como comadronas. Inclusive, en el Artículo 5 se establece que deben ser respetadas y reconocidas sin discriminación en el ejercicio de su servicio; lo cual no sólo significa que las personas que realicen esa labor no deben ser discriminadas por otros agentes del sistema de salud, sino que en el reconocimiento de su condición no deben operar prácticas discriminatorias. Esto marca la pauta acerca del sentido en que debe producirse la interpretación adecuada y constitucionalmente compatible de esa preceptiva, que además encuentra sustento en los argumentos que se relacionan en lo sucesivo.

En los considerandos del Decreto en cuestión se hace alusión al Artículo 66 de la Constitución Política de la República, que recoge el reconocimiento y la especial protección de la identidad cultural indígena, y al Artículo 25, numeral 2, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, que establece: "Los servicios de salud deberán organizarse, en la medida de lo posible, a nivel comunitario. Estos servicios deberán planearse y administrarse en cooperación con los pueblos interesados y tener en cuenta sus condiciones económicas, geográficas, sociales y culturales, así como sus métodos de prevención, prácticas curativas y medicamentos tradicionales." Asimismo, en sus Artículos 2 y 5 aparecen las expresiones "cultura ancestral" y "práctica ancestral". Esto denota que, al elaborar la Ley bajo análisis, el legislador evocó principalmente la realidad de los pueblos indígenas en el área rural del país; sin embargo, esto no debe ser interpretado en forma restrictiva.

Al respecto es importante precisar que, de acuerdo con lo preceptuado en el Artículo 1, numeral 1, literal b, del citado convenio internacional, se cataloga como pueblos indígenas a aquellos que "... por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación Jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas." Para el caso de Guatemala, en esa caracterización resultan comprendidos todos los pueblos maya-descendientes y el pueblo xinca, que descienden de habitantes anteriores a la conquista, así como el pueblo garífuna, que tiene origen en época previa a la independencia nacional y a la correlativa fijación de los linderos del territorio; además, unos y otros preservan en la actualidad instituciones y tradiciones propias. Se colige que cuando en el ordenamiento jurídico positivo se hace referencia a los pueblos indígenas, esa expresión abarca a todos los pueblos mencionados. En sintonía con esta intelección, en el marco de los Acuerdos de Paz suscritos en mil novecientos noventa y seis para poner fin al conflicto armado interno, concretamente en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, se afirmó que "... los pueblos indígenas incluyen el pueblo maya, el pueblo garífuna y el pueblo xinca, y que el pueblo maya está configurado por diversas expresiones socioculturales de raíz común..." [Considerandos]; puntualizándose que "Se reconoce la identidad del pueblo maya así como las identidades de los pueblos garífuna y xinca, dentro de la unidad de la nación guatemalteca..." [Numeral I (Identidad de los pueblos indígenas), numeral 4].

Debe tenerse presente que el Decreto 3-2017 del Congreso de la República, dirigido a la dignificación de la comadrona, debe concebirse en conexión y congruencia con el Decreto 32-2010 del Congreso de la República, Ley para la maternidad saludable, con el Decreto 42-2001 del Congreso de la República, Ley de desarrollo social y con la Política Nacional de Comadronas de los Cuatro Pueblos de Guatemala 2015-2025, aprobada mediante Acuerdo gubernativo 102-2015, en observancia del mandato contenido en el Artículo 17 de la primera ley citada ["Proveedores comunitarios y tradicionales. (...) En el caso de las comadronas, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social deberá formular, en coordinación con las organizaciones de comadronas, una política que incluya definición del rol de las comadronas, sus funciones, el relacionamiento con los servicios de salud, así como establecer un programa de transición para la formación de comadronas capacitadas y certificadas a nivel técnico."]

En el Artículo 2 de la Ley para la maternidad saludable están incluidos, entre los fines de esa preceptiva: i) declarar la maternidad saludable asunto de urgencia nacional; ii) apoyar y promover acciones para reducir las tasas de mortalidad materna y neonatal, con especial atención a grupos vulnerables tales como adolescentes y jóvenes, población rural, indígenas y migrantes; iii) fortalecer determinados programas del Ministerio de Salud Pública, con respeto a los métodos tradicionales de los pueblos maya, xinca y garífuna y iv) garantizar el acceso universal, oportuno, de calidad y con pertinencia cultural a servicios materno-neonatales. Lo enunciado en el numeral i refleja lo preceptuado en el Artículo 26, numeral 5, de la Ley de Desarrollo Social, que afirma que la vida y la salud de las madres e hijos son un bien público, por lo que la maternidad saludable es asunto de urgencia nacional. De igual manera, lo señalado en el numeral iv converge con el Artículo 4 ibíd, que incluye la maternidad saludable

dentro de los principios básicos que deben ser promocionados por el Estado de Guatemala en el marco de la multiculturalidad que caracteriza a su población.

En el mismo orden de ideas, en la relacionada Política Nacional se resalta que la función que cumplen las comadronas de los pueblos maya, garífuna, xinka y mestizo, es fundamental para el sistema de salud y específicamente para la atención materna neonatal. Según datos del informe oficial de mortalidad materna para dos mil trece (2013), las comadronas atendieron ciento veinticuatro mil seiscientos ochenta y ocho (124,688) partos, qué constituyen el treinta y dos punto dos por ciento (32,2 %) de todos los partos atendidos en el país ese año [Presentación/Análisis de la problemática]. Asimismo, se remarca que para reducir los altos índices de mortalidad materna en el área rural, es indispensable contrarrestar las banderas culturales que impiden el trabajo coordinado entre las comadronas y personal de salud, lo cual no se puede lograr sin propiciar el reconocimiento y la recíproca valoración de las prácticas de salud entre ambos sistemas. Se afirma que con esa política se persigue reconocer a las comadronas de los cuatro pueblos que conforman el componente humano de Guatemala, en el marco de las buenas prácticas y contribuciones a la población, principalmente a la maternidad saludable [Introducción].

Lo anteriormente relacionado pone de manifiesto que la Ley para la maternidad saludable, la Ley de desarrollo social y la Política Nacional de Comadronas de los Cuatro Pueblos de Guatemala 2015-2025, denotan el propósito transversal de fomentar un clima de interculturalidad -respeto de la diversidad cultural que trasciende en interacción, intercambio e interdependencia pacíficas entre culturas-, como factor de alta incidencia positiva en la consecución de mayores grados de maternidad saludable en Guatemala; así

como de reconocer el importante papel de las comadronas en ese contexto. Es decir, se busca asentar las condiciones idóneas para la realización de los derechos fundamentales protegidos en los Artículos 3 (vida), 52 (maternidad) y del 93 al 95 (salud) de la Constitución Política de la República de Guatemala, a partir de asegurar la vigencia del derecho fundamental tutelado en los Artículos 58 y 66 constitucionales (identidad cultural).

La "Ley que declara el diecinueve de mayo de cada año Vía de la dignificación nacional de la Iyom y/o Rati't Ak'al comadrona de Guatemala'", de ser promulgada, necesariamente debería empalmar con el cometido descrito en el párrafo precedente. Así, la dignificación de las comadronas proyectada en esta ley no sólo representaría la promoción y tutela del valor cultural de la labor de muchas de ellas, sino la visibilización y realce del decisivo aporte de todas en términos de la maternidad saludable de las mujeres en los cuatro pueblos que integran la población guatemalteca. Esto último revela, en primer lugar, que resultaría impropio y hasta contradictorio que esa normativa fuera entendida y, por ende, pretendiera ser aplicada de forma diferenciada por factores étnico-culturales, o inclusive discriminatoria -de ahí que en su Artículo 5, ya citado, se vede esa posibilidad-; y en segundo lugar, que esa normativa obedece a motivos específicamente atribuibles a las comadronas y a la trascendencia de su función dentro del sistema de salud nacional.

A la luz de los argumentos relacionados, no es dable endilgar al Decreto 3-2017 del Congreso de la República la pretensión de excluir de la dignificación ahí establecida a comadronas xincas, garífunas, mestizas o maya-descendientes que corresponden a comunidades lingüísticas distintas de las expresamente aludidas en la denominación de esa Ley. Asimismo, no se considera arbitrario que en esta no se haga alusión a otros actores comunitarios asociados con la salud, dado lo asentado al final del párrafo precedente. Por ende, a juicio de esta Corte, en cuanto a esos aspectos, el Decreto vetado no produce la violación al principio constitucional de igualdad, alegada por el Presidente de la República.

V.II Certificación y registro de comadronas en relación con el respeto de su identidad cultural Como se apuntó en el apartado anterior, dentro del abanico de derechos fundamentales expresamente previstos en la Constitución Política de la República figura la identidad cultural: "Identidad cultural. Se reconoce el derecho de las personas y de las comunidades a su identidad cultural de acuerdo a sus valores, su lengua y sus costumbres." [Artículo 58]; cuya protección reviste especial importancia con relación a los pueblos originarios: "Protección a grupos étnicos. Guatemala está formada por diversos grupos étnicos entre los que figuran los grupos indígenas de ascendencia maya. El Estado reconoce, respeta y promueve sus formas de vida, costumbres, tradiciones, formas de organización social, el uso del traje indígena en hombres y mujeres, idiomas y dialectos." [Artículo 66]. Su inclusión dentro de elenco de bienes jurídicos constitucionalmente protegidos reviste particular acento en realidades nacionales como la de Guatemala, en la que confluyen distintas vertientes étnicas y/o culturales, y con ellas, diversidad de herencias ancestrales, tradiciones, costumbres, cosmovisiones e idiomas, entre otros rasgos distinguibles.

Converge con las previsiones del poder constituyente guatemalteco lo dispuesto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. En este instrumento internacional se fija a los Estados partes el deber gubernamental de respetar la identidad cultural de esos pueblos, en el marco del aseguramiento de su integridad como tales y de la vigencia de sus derechos sociales, económicos y culturales: "Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad (...) Esta acción deberá incluir medidas: (...) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones..." [ Artículo 2, numerales 1 y 2, literal b]. De igual manera, el deber general de protección de la identidad cultural de las minorías se establece en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: "En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma." [Artículo 27].

En coherencia con el marco normativo expuesto se ha pronunciado esta Corte, en casos en los cuales, dentro de los temas sujetos a discusión, se ha puesto de relieve el respeto a la identidad cultural como fundamento primario de las demandas de tutela esgrimidas por representantes de los pueblos indígenas: la compatibilidad del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes con la Constitución Política de la República de Guatemala [fallo proferido en expediente 199-95]; la legitimación activa de las Municipalidades o Alcaldías Indígenas para promover amparo en defensa de derechos colectivos [fallos proferidos en expedientes 1101-2010, acumulados 4957-2012 y 4958-2012 y acumulados 156-2013 y 159-2013, entre otros]; la justiciabilidad del derecho de consulta de los pueblos indígenas ante iniciativas de explotación de recursos naturales [fallos proferidos en expedientes 1072-2011, acumulados 156-2013 y 159-2013 y 411-2014, entre otros]; el derecho de los niños de comunidades educativas indígenas, a recibir enseñanza en su lengua materna y con pertinencia cultural, así como a ser formados en la interculturalidad [fallo proferido en expedientes acumulados 4783-2013, 4812-2013 y 4813-2013]; la responsabilidad del Centro de Orientación Femenina de propiciar la comunicación en su idioma materno a mujeres indígenas que se encuentran recluidas allí [fallo proferido en expediente 3217-2010]; la necesidad dé conciliar el resguardo de los lugares sagrados mayas con el derecho de propiedad de particulares no indígenas [fallo proferido en expediente 2099-2008]; y la incidencia de la aplicación previa de normas de derecho indígena en la viabilidad de la persecución penal del sistema oficial [fallo proferido en el expediente 1467-2014]. En todos los casos enumerados, se hizo patente la orientación de este Tribunal a favor de articular, dentro del orden constitucional que les es común, relaciones de respeto y razonable compatibilidad entre paradigmas culturales diferentes.

En el presente asunto, se estima que la circunstancia de que el Decreto vetado regule el registro y certificación de las comadronas para efectos de determinar a quienes favorecerá el incentivo económico ahí previsto, no conlleva lesión de su Identidad cultural. Medidas administrativas como las aludidas, se encuentran razonablemente justificadas por cuanto abonan a la transparencia y la seguridad jurídica en el manejo de los fondos públicos; sin que, con ello, se genere vulneración de aquel derecho fundamental, habida cuenta que no condicionan o subordinan el desarrollo de las practicas tradicionales de las comadronas, sino solamente la obtención de un beneficio pecuniario que no es inherente a esa calidad ni a su impronta cultural. Debe tenerse en cuenta que tratándose de erogaciones que deben efectuarse con el erario público, resulta razonable que estos se ajusten a los sistemas de control tradicional.

De esa cuenta, la referida regulación no vulnera lo preceptuado en los Artículos 3, numeral 2, y 4, numerales 1 y 2, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; porque no constituye fuerza o coerción atentatoria de derechos fundamentales de los pueblos indígenas, ni vulneración de sus instituciones tradicionales o integridad cultural.

V.III Reglas constitucionales de administración financiera del Estado y erogaciones que derivan del cumplimiento del Decreto vetado

El Estado, para realizar sus fines, necesita efectuar gastos y obtener recursos. Ello implica manejar considerables montos dinerarios, que, por principio ineludible de orden, deben ser calculados y autorizados previamente. En materia financiera, los Estados modernos tienen actividad planificada en forma precisa; el conjunto de sus gastos y recursos es previsto por adelantado, para un período que, generalmente, es de un año, según cuadro detallado que tiene carácter obligatorio. En principio, ningún gasto puede ser efectuado ni ningún ingreso percibido fuera de los incluidos en el plan. Este programa financiero anual es lo que se denomina presupuesto [Villegas, Héctor Belisario; Curso de Finanzas, Derecho financiero y tributario; Buenos Aires, Argentina; 2002]

En Guatemala la actividad financiera pública se rige, principalmente, por la Constitución Política de la República de Guatemala, la Ley Orgánica del Presupuesto y su Reglamento y, temporalmente, por las disposiciones que aprueban anualmente el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado. En todo caso, la Constitución Política de la República contiene las disposiciones fundamentales atinentes a la administración financiera, la formulación del presupuesto, los mecanismos de control sobre la gestión gubernamental; así como las responsabilidades por la formulación, aprobación y modificaciones del presupuesto.

Desde la perspectiva de las finanzas públicas, el presupuesto del Estado es entendido como la expresión contable y anual de los planes estatales, elaborados como parte de la estrategia de desarrollo económico y social, en aquellos aspectos que exigen por parte del sector público, captar y asignar los recursos conducentes para su normal funcionamiento y el cumplimiento de los programas y proyectos de inversión, a fin de alcanzar las metas y objetivos sectoriales, regionales e institucionales [sentencia dictada en expedientes acumulados 1-2015, 6-2015,7-2015, 44-2015, 68-2015, 71-2015,101-2015, 118-2015 y 167-2015]. Se trata de un acto de autoridad soberana establecido en una ley con vigencia anual, por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos públicos, para un período determinado; por lo tanto es de carácter preventivo, pues su elemento predominante es la previsión de la realidad financiera, de conformidad con los Artículos 237 y 238 constitucionales [sentencias dictadas en expedientes 1688-2007, acumulados 1512-2013 y 1637-2013 y acumulados 1-2015, 6-2015, 7-2015, 44-2015, 68-2015, 71-2015, 101-2015,118-2015 y 167-2015].

El proceso presupuestario está constituido por etapas lógicamente concatenadas de planificación, formulación, presentación, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación, liquidación y rendición. Durante las primeras dos de

esas etapas -planificación y formulación- el Ministerio de Finanzas Públicas es el responsable de asegurar la compatibilidad de los presupuestos de las distintas dependencias de la administración pública, con la política fiscal y presupuestaria nacional y, posteriormente, de preparar, en coordinación con los entes públicos involucrados en el proceso, el proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado. Es importante resaltar que, para tal efecto, el presupuesto de cada uno de los organismos y entes del sector público debe comprender la totalidad de las asignaciones aprobadas para gastos y la estimación de los recursos destinados a su financiamiento, mostrando el resultado económico y la producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas. Esto, en sintonía con lo normado en el Artículo 237 constitucional, que demanda incluir, para cada ejercicio fiscal, la estimación de todos los ingresos a obtener y el detalle de los gastos e inversiones por realizar; siendo obligatoria la unidad del presupuesto y su estructura programática.

Una vez consolidado el referido proyecto en los términos explicados, tendrá lugar su presentación. Al tenor de lo preceptuado en el Artículo 171, literal b, de la Constitución Política de la República de Guatemala, con ciento veinte días de anticipación a la fecha en que principiará el ejercicio fiscal -es concorde el texto del Artículo 23 de la Ley Orgánica del Presupuesto, que prevé que ello debe ocurrir a más tardar el dos de septiembre-, el Organismo Ejecutivo lo enviará al Congreso de la República, para que este lo apruebe, modifique o impruebe, a más tardar treinta días antes de entrar en vigencia, conforme lo establecido en la citada norma constitucional.

La ley por la que es aprobado el Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación, ha sido definida por esta Corte como acto-condición por el cual, además de autorizar periódicamente los rubros indicados en esa denominación, se regula el límite de acción que vincula a los poderes públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado [sentencias dictadas en expedientes 49-95 y 1950-2011]. De esa cuenta, jurídicamente se ha conceptualizado al aludido presupuesto como la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, puede reconocer el Estado y sus organismos autónomos y de los derechos que se prevea liquidar durante el ejercicio correspondiente [sentencias dictadas en los expedientes acumulados 1-2001, 2-2001 y 4-2001,1950-2011 y 185-2014]

En congruencia con lo relacionado en párrafos precedentes, en el Artículo 240 de la Ley Fundamental está normado: a) que toda ley ordinaria que implique inversiones y gastos del Estado, debe indicar la fuente de dónde se tomarán los fondos destinados a cubrirlos y b) si la inversión o el gasto no se encuentran incluidos e identificados en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado aprobado para el ejercicio fiscal respectivo, sólo podrá ampliarse por el Congreso de la República de dos modos: i. con la opinión favorable del Organismo Ejecutivo o ii. si la opinión del Organismo Ejecutivo fuere desfavorable, con el voto de por lo menos las dos terceras partes del número total de diputados que lo integran.

En esas previsiones constitucionales subyace la finalidad de velar por dos elementos esenciales de la administración financiera del Estado. La relacionada en la literal a), resguarda la sostenibilidad presupuestaria como límite natural de la voluntad legislativa, puesto que si bien el Congreso de la República está facultado para disponer las disposiciones legales que estime pertinentes, Idóneas y adecuadas para regular la convivencia social, debe correlativamente definir y justificar el modo, tiempo y la medida en que tales disposiciones conllevan gasto público que, por ende, afectará el erario nacional. Como se puntualizó en pronunciamiento anterior de este Tribunal [sentencia dictada en expedientes acumulados 909-2006, 1008-2006, y 1151-2006], el mandato de prever los fondos necesarios para sufragar los gastos, ha sido una constante en el constitucionalismo guatemalteco desde la Ley Fundamental de 1945 y es generalmente practicada en los usos parlamentarios y administrativos en gran cantidad de países, lo que confirma su racionalidad sustentada en la teoría del Derecho Constitucional Financiero o Hacendario,

La aludida en la literal b), que involucra controles interorganicos, apunta a proteger el orden, la estabilidad y la transparencia del proceso presupuestario, estableciendo un procedimiento agravado para ampliar el presupuesto; habida cuenta que este es producto de previas planificación, coordinación y análisis de diversos estamentos del sector público, bajo la rectoría de la cartera ministerial de Finanzas Públicas, que luego es autorizado por el ente parlamentario.

La "Ley que declara el diecinueve de mayo de cada año 'Día de la dignifícación nacional de la Iyom y/o Rati't Ak'al comadrona de Guatemala'", no contiene regulación que atienda satisfactoriamente los parámetros explicados antes. En su Artículo 9 se prevén de forma explícita dos erogaciones anuales por concepto de incentivo económico a favor de las comadronas del país -una en mayo y la otra en diciembre-; a lo cual se añaden todos aquellos costos (fijos y variables) de operación en los que debería el Estado incurrir para las adecuadas Implementación y entrega de ese incentivo, especialmente en cuanto a la certificación del registro que figura en su Artículo 4; así como aquellos necesarios para cumplir el mandato fijado en su Artículo 5, de facilitarles los medios y

condiciones para que puedan ejercer sus servicios a nivel comunitario y nacional. Asimismo, en su Artículo 11 se indica que, ser aprobada esa Ley, entraría en vigencia ocho días después de su publicación en el Diario de Centro América

De la lectura integral de las disposiciones descritas en el párrafo precedente, se colige que en ,Decreto vetado se establece un gasto público que tendría que iniciarse a ejecutar durante el presente ejercicio anual, a fin de que pudiera hacerse efectiva la entrega del incentivo económico en referencia, presumiblemente, en diciembre de dos mil diecisiete. No obstante, no se determina dentro de sus disposiciones en qué proporción o cantidad se produciría ese egreso, ni se precisa la fuente de financiamiento destinada a respaldario. Esto, si provoca que la ley vetada adolezca vicio de Inconstitucionalidad por atentar contra reglas fundamentales reconocidas en la Carta Magna sobre el régimen financiero del Estado de Guatemala; concretamente, contra la plasmada en el Artículo 240, primer párrafo, constitucional.

Según ha asentado esta Corte, la efectividad del cumplimiento de la obligación instituida en ese precepto constitucional se materializa cuando el legislador ordinario determina, dentro de la normativa que regulará la realización de inversiones y gastos del Estado, fuente de financiamiento que sea suficiente por sí sola para satisfacer la totalidad de la erogación que, por inversión o por gasto, deberá realizarse en observancia de dicha ley [sentencia dictada en expedientes acumulados 909-2006, 1008-2006, y 1151-2006]. No contiene el Decreto disposición alguna que responda plenamente a tales requerimientos.

A pesar de que se regula, en el Artículo 10, la instalación de una comisión técnica, entre el Ministerio de Finanzas Públicas y el Ministerio de Salud y Asistencia Social, mediante la Unidad de Atención de la Salud de los Pueblos Indígenas e Interculturalidad en Guatemala, "para crearlos mecanismos idóneos para el pago de la dignificación, generando dicho mecanismo en un plazo no mayor de tres (3) meses de la publicación de esta ley"; esta previsión no asegura, por sí misma, de modo cierto y directo, la fuente de financiamiento que se requiere para sufragar las erogaciones que se deriven del cumplimiento de la ley. El monto del gasto que se generará con fundamento en la ley es indeterminado, porque del tenor literal del decreto vetado; no pueden extraerse parámetros precisos para su cuantificación; más allá de la referencia a un registro del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social cuya existencia, forma de funcionamiento y criterios de inscripción o actualización no figuran predeterminados con claridad en esa normativa -la sola directriz genérica de valorar la práctica del don y misión de vida de servicio en la comunidacf [Artículo 4] no es suficiente para esos efectos-. Esto último no sólo afecta negativamente la cláusula de sostenibilidad presupuestaria recogida en el Artículo 240, primer párrafo, de la Constitución Política de la República de Guatemala, sino los principios de publicidad, transparencia y seguridad jurídica aplicados al gasto público.

En tal virtud, a la luz de las consideraciones desarrolladas, esta Corte concluye que en cuanto a esta temática, el Decreto vetado sí adolece de incompatibilidad con postulados constitucionales, por lo que así quedará precisado en el apartado correspondiente de la presente opinión consultiva.


VI. OPINIÓN DE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD

La Corte de Constitucionalidad, con base en el estudio anterior, con fundamento en lo establecido en las leyes citadas y en lo que disponen los Artículos 140,141,154 y 268 de la Constitución Política de la República, y 175, 176,177 y 183 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, se pronuncia en los términos expuestos y


OPINA

En cuanto a la consulta acordada por el Congreso de la República mediante Acuerdo 10-2017 de quince de marzo de dos mil diecisiete, acerca de los vicios de inconstitucionalidad aducidos en el Acuerdo gubernativo 44-2017, de siete de febrero de dos mil diecisiete, por el que quedó plasmada la decisión del Presidente de la República, en Consejo de Ministros, de vetar el Decreto 3-2017 del Congreso de la República, que contiene la Ley que declara el diecinueve de mayo de cada año Vía de la dignificación nacional de la Iyom y/o Rati't Ak'al comadrona de Guatemala"; que este último sí adolece de inconstitucionalidad, específicamente en cuanto concierne al aspecto abordado en el apartado considerativo V.III de este pronunciamiento [Reglas constitucionales de administración financiera del Estado y erogaciones que derivan del cumplimiento del Decreto vetado], por las razones ahí expuestas.



POR TANTO

 
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