EXPEDIENTE  2918-2016

Se declara inconstitucional el vocablo "anualmente" contenido en el artículo 16 del "Reglamento Municipal de Licencias de Funcionamiento para Establecimientos Comerciales, Industriales y Servicios Abiertos al Público para el Municipio de Flores, Petén".


EXPEDIENTE 2918-2016

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA, QUIEN LA PRESIDE, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBA, BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR Y MARÍA CONSUELO PORRAS ARGUETA:

Guatemala, trece de julio de dos mil diecisiete.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Elías José Arriaza Sáenz contra el artículo 16 del “Reglamento Municipal de Licencias de Funcionamiento para Establecimientos Comerciales, Industriales y Servicios Abiertos al Público, para el Municipio de Flores, Petén”, contenido en el Acuerdo Municipal 01-2013 y emitido por el Concejo Municipal de Flores, departamento de Petén, el treinta y uno de enero de dos mil trece y publicado en el Diario de Centro América el once de marzo del año indicado, específicamente el párrafo “El pago de la Licencia de Funcionamiento será anualmente en las cifras expresadas en Quetzales, conforme las cuotas aprobadas por el honorable concejo municipal y debidamente publicado en el Diario Oficial, siendo las siguientes (...)“ y el rubro “Bares y Restaurantes 1200.00 El postulante actuó con su propio auxilio profesional y el de los Abogados Mario Alejandro Sánchez Alvarez y Erick Efrén Pérez Martínez. Es ponente en el presente caso el Magistrado Presidente, José Francisco De Mata Vela, quien expresa el parecer de este Tribunal.


ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: La norma impugnada infringe el Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que contempla el principio de legalidad en materia tributaria, en virtud que: a) impone exacciones anuales para obtener licencias de funcionamiento para establecimientos abiertos al público ubicados en la circunscripción municipal, que constituyen arbitrios y no tasas, por las siguientes razones: i) no son voluntariamente solicitadas por el administrado sino impuestas por la Municipalidad; ii) dichas autorizaciones no constituyen un servicio público que sea en beneficio del administrado; iii) al exigirse de forma anual incumplen con los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Además, indicó: i. el otorgamiento de una licencia a un establecimiento abierto al público que opera en el territorio del municipio no constituye un servicio público, voluntariamente requerido por el interesado, sino es una imposición que hace la Municipalidad en virtud de su facultad de ordenamiento territorial, de esa cuenta, la característica de voluntariedad es inexistente; ii. no se establece como contraprestación a los cobros un beneficio a favor del administrado; si bien es cierto, el ordenamiento territorial es una facultad y una obligación de la municipalidad y con base en la misma puede dictar las normas que estime necesarias, ello no le autoriza para exigir pagos sin que se preste un servicio; iii. si la municipalidad debe efectuar revisiones, evaluaciones y otras actividades para otorgar las autorizaciones correspondientes, las mismas no constituyen un beneficio para el administrado sino una labor necesaria para darle cumplimiento a las normas que la misma Comuna impone de manera unilateral; iv. el cobro se impone de forma anual, lo que implica que la licencia será no solo para autorizar la operación del negocio en atención a su ubicación y de acuerdo a la política territorial fijada por la municipalidad, sino que es para mantenerla vigente, lo que no tiene justificación; v. además, el cobro se establece conforme a distintas clases de negocios, por lo que se pretende afectar al administrado según su capacidad económica; vi. al imponerse un pago anual y diferenciado para distintas categorías de negocios, la exacción no reúne los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad que debe caracterizar a las tasas, debido a que deja de atender el valor real y previsible que representaría para la municipalidad el otorgamiento de la licencia, ello sin perjuicio de que esa actividad no representa un servicio que beneficie al administrado sino una imposición que hace en virtud de las funciones que la ley le otorga; d) la norma impugnada viola el artículo constitucional citado, debido a que los arbitrios pueden ser decretados exclusivamente por el Congreso de la República de Guatemala; e) citó los fallos emitidos por la Corte de Constitucionalidad en los expedientes 521-2001, 544-2001, 1429-2001, 1891-2001, 95-2004, 3040-2006, 1818-2010, 4247-2012, 4435-2012, 5186-2012, 4463-2012, 348-2013 y 532-2015.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de veintiuno de junio de dos mil dieciséis se decretó la suspensión provisional del vocablo “anualmente” contenido en el párrafo impugnado, publicado en el Diario de Centro América el veinticuatro de junio de dos mil dieciséis. Se concedió audiencia al Concejo Municipal de Flores, departamento de Petén y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de Flores, departamento de Petén, no alegó. B) El Ministerio Público afirmó que la norma impugnada impone un tributo, exigiendo un pago anual por la autorización de licencias de funcionamiento, no recibiendo el contribuyente como contraprestación, servicio público alguno, lo que contradice el artículo 239 Constitucional, norma que garantiza que la única fuente de tributos es la ley, lo que demuestra la contraposición del apartado señalado con la norma referida. Solicitó que la presente acción sea declarada con lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El solicitante reiteró los argumentos vertidos en el escrito del planteamiento de la presente acción, la que pidió sea declarada con lugar. B) El Concejo Municipal de Flores, departamento de Petén, no alegó. C) El Ministerio Público replicó lo indicado en el escrito de evacuación de audiencia. Pidió que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida.


CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

Asimismo, la acción intentada es improcedente cuando se advierte que se omitió realizar la parificación necesaria entre los preceptos ordinarios que se impugnan y los constitucionales que se estiman vulnerados, pues se impide al Tribunal Constitucional efectuar el análisis de fondo correspondiente.


-II-

Elías José Arriaza Sáenz promueve inconstitucionalidad general parcial y objeta del artículo 16 del “Reglamento Municipal de Licencias de Funcionamiento para Establecimientos Comerciales, Industriales y Servicios Abiertos al Público, para el Municipio de Flores, Petén". Acuerdo Municipal 01-2013, emitido por el Concejo Municipal de Flores, departamento de Petén, el treinta y uno de enero de dos mil trece y publicado en el Diario de Centro América el once de marzo del año indicado, específicamente el párrafo “El pago de la Licencia de Funcionamiento será anualmente en las cifras expresadas en Quetzales, conforme las cuotas aprobadas por el honorable concejo municipal y debidamente publicado en el Diario Oficial, siendo las siguientes (...)” y el rubro “Bares y Restaurantes 1200.00 (...)".

La entidad accionante señala que el párrafo y rubro contenido en la disposición indicada transgrede el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por los motivos expuestos en el apartado “Fundamentos jurídicos de la impugnación” del presente fallo.


-III-

Como aspecto previo, para proceder al análisis de cualquier cuestión de fondo, esta Corte observa la deficiencia técnica contenida en el escrito de planteamiento de esta acción, respecto a la impugnación del rubro “Bares y Restaurantes 1200.00 (...)” contenido en el Reglamento ya aludido, en cuanto a que, si bien el postulante identificó la disposición constitucional que considera infringida, omitió efectuar el razonamiento jurídico necesario y pertinente que incluya el análisis comparativo entre el precepto municipal impugnado y la norma suprema, que según aduce resulta vulnerada, así como proponer, en forma clara, la correspondiente tesis, mediante la cual se explique y justifique en qué consiste la transgresión constitucional que se denuncia. Ello se advierte de los argumentos vertidos por el accionante, que esgrime una proposición global con la que pretende sustentar tanto la inconstitucionalidad del párrafo y del rubro impugnado, lo que no permite advertir la violación que concretamente puede generar el último mencionado.

Además, enfatizó que el cobro aludido se estableció conforme a distintas “clases o categorías” de negocios, por lo que se afecta al administrado según su capacidad económica; sin embargo, la denuncia de inconstitucionalidad se dirigió solamente contra el rubro “Bares y Restaurantes 1200.00 (...)“ sin especificar a qué categorías o clasificación se refiere, a fin de brindar a este Tribunal los lineamientos que sirvan de margen de comparación entre diferentes supuestos y permitan determinar que la exacción pretendida no reúne los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad que debe caracterizar a las tasas.

Esta exigencia de precisión para el examen comparativo es la que -en terminología de esta Corte- se ha designado como análisis factorial, pues resulta obligado que el estudio se haga con el suficiente rigor lógico que justifique, en su oportunidad, que un juicio de Constitucionalidad derive hacia el abatimiento de la presunción de legitimidad normativa. De esa manera hace efectivo el valor de seguridad jurídica, que es sustento de todo régimen constitucional.

En ese sentido, se advierte que la postulante no manifestó una motivación concreta o estudio comparativo que permita a este Tribunal apreciar las razones jurídicas por las cuales debe expulsarse la frase “Bares y Restaurantes 1200.00 (...)” del ordenamiento jurídico nacional, derivado de algún efecto ilegítimo que colisione con el artículo 239 del Magno Texto, señalado como violado.

Adicionalmente, esta Corte reitera que la nulidad ipsojure de la regulación impugnada solo puede declararse al demostrarse la inobservancia o tergiversación de las disposiciones constitucionales, de manera tal que los motivos que sustenten un pronunciamiento de esa envergadura han de encontrarse taxativamente contenidos en las argumentaciones expresadas por quien impugna. (En similar sentido se ha pronunciado este Tribunal en sentencias de 27 de mayo y 24 de junio, ambas de 2014, dictadas dentro de los expedientes 681-2013 y 3134-2013). Esta deficiencia imposibilita a este Tribunal realizar el estudio de fondo sobre tal extremo, por ende, la acción promovida contra la frase "bares y restaurantes 1200.00 (...)” debe ser desestimada.


-IV-

Aprecia este tribunal que, es procedente analizar si el párrafo de la norma impugnada: “El pago de la Licencia de Funcionamiento será anualmente en las cifras expresadas en quetzales, conforme las cuotas aprobadas por el honorable concejo municipal y debidamente publicado en el Diario Oficial, siendo las siguientes (...)” reúne o no las condiciones para ser calificada como tasa, o bien, si tiene las características de tributo, cuyo origen constitucionalmente debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Para el efecto, es necesario traer a colación que el artículo 239 Constitucional consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos puede ser la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. En el artículo 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, se establece que la captación de recursos de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado; e instituye también la Ley Fundamental como criterio rector de las leyes tributarias, la equidad y la justicia.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad que fundamentalmente descansa en la equidad y justicia tributaria.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es “...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de 3 de abril, 24 de junio y 9 de septiembre, todas de 2014, dictadas en los expedientes 3720-2013, 3134-2013 y 4709-2013, respectivamente).

Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas, entre ellas: "... a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio.

Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...”

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público; que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.


-V-

A efecto de realizar el estudio pertinente, es necesario referir que este Tribunal ha considerado que, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de establecimientos que, por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, en concordancia con la literal z) del artículo 35 del Código Municipal, siendo necesario subrayar que esa normativa no le obliga de manera taxativa a exigir cobro alguno por ese concepto.

No obstante lo anterior y conforme el criterio citado en párrafos precedentes, cabe resaltar que si la Comuna en el ejercicio de las facultades que el Magno Texto y la legislación ordinaria le otorga, realiza actividades que por su naturaleza constituyen servicios administrativos, cuya voluntariedad no radica en la decisión del interesado de pagar la tasa municipal sino en el de utilizar el servicio que permitirá la obtención de la autorización -en el caso concreto, de la licencia- puede cobrar por los gastos que dichas acciones generen, las que deben ser especificadas en el normativo de mérito.

En ese sentido, si para dictar el dictamen previo -según el Reglamento aludido y el artículo 35, literal z), del Código Municipal-, se deben realizar inspecciones, estudios sobre su ubicación y ordenamiento, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para el efectivo control urbanístico y emisión de la mencionada autorización a fin de atender el ordenamiento territorial de su jurisdicción, resulta pertinente que la municipalidad imponga cobros que cubran los gastos de operación que tales actividades generan.

Conforme lo enunciado y tomando en cuenta el contexto del reglamento que contiene el párrafo impugnado, es dable apreciar que el ente municipal determinó que debe estudiar las condiciones de la periferia del negocio solicitado, así como realizar una inspección técnica por medio de la cual verificará y evaluará el cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación guatemalteca, la que incidiría en denegar la solicitud si se incurre en algunos de los supuestos establecidos en el cuerpo normativo aludido, o bien, determinar si se requiere de la anuencia del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, a fin de cumplir con mandatos constitucionales o legalmente establecidos. Dichas actividades, si bien es cierto, no son un requerimiento -voluntario- del administrado, se establece que están dirigidas a normar aspectos que coadyuvarán a la realización de actividades de interés público -tal como el ordenamiento territorial-, acciones que al ser ejecutadas se instituyen como la contraprestación de la tasa objeto de estudio.

En ese sentido, se debe resaltar que si bien es cierto, la prestación del servicio conlleva que se realicen diligencias propias que representan costos de operación en los que debe incurrir la municipalidad para llevar a cabo la actividad administrativa necesaria para otorgar la autorización, estas son realizadas una sola vez, por lo que resulta improcedente que al cobro aludido se le otorgue carácter permanente y continuo, de tal manera que deba ser pagado en forma periódica (anual), pues en los años siguientes ya no existe la prestación del servicio público que justifique la exacción relacionada.

Por las razones expuestas se estima que el vocablo “anualmente", contenido en el párrafo impugnado del artículo 16 del “Reglamento Municipal de Licencias de Funcionamiento para Establecimientos Comerciales, Industriales y Servicios Abiertos al Público, para el Municipio de Flores, Petén”, no tiene sustento constitucional. Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida solamente en cuanto al vocablo “anualmente", debiéndose expulsar del ordenamiento jurídico guatemalteco, retrotrayéndose los efectos de esta decisión al día en que fue publicada su suspensión provisional.


LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267,268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 143, 146, 149 y 163, literal a), 170 y 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.



POR TANTO

 
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