EXPEDIENTE 5392-2015

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS NEFTALY ALDANA HERRERA, QUIEN LA PRESIDE, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA, BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR Y HENRY PHILIP COMTE VELÁSQUEZ:
Guatemala, veintiuno de julio de dos mil dieciséis.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Elias José Arriaza Sáenz contra: i. la frase: "El pago mensual de funcionamiento de los establecimientos comerciales será de acuerdo a la siguiente tabla:" y ii. los rubros:"... Cafeterías de primera categoría sin venta de licor Q. 100.00...; Cafeterías de segunda categoría sin venta de licor Q.30.00...; Comedores de segunda categoría Q.30.00...; Heladerías Q.30.00...; Panaderías de primera categoría Q.75.00...; Pastelerías Q.30.00...; Panaderías de segunda categoría Q.30.00...; Parqueos de vehículos Q.50.00...; Restaurantes de primera categoría Q.300.00...; Restaurantes de segunda categoría Q.100.00...; Restaurantes de comida rápida Q.300.00...; Comedores de primera categoría Q.50.00...; Venta de pollo destazado (pollería) Q.15.00...; Venta de pollo rostizado Q.30.00...; Venta de productos lácteos y sus derivados Q.30.00...; Salones de usos múltiples Q.50.00..." insertos en la tabla regulada en el artículo 12; iii. asimismo las frases: "... el pago mensual..." y "Pago que se deberá efectuar de forma mensual e individual contenidas en el artículo 12 Bis del "Reglamento de obtención de licencia de funcionamiento y pago mensual de establecimientos comerciales, de servicio, industriales, diversiones y espectáculos de la Municipalidad San José Pínula, del departamento de Guatemala", contenido en el Punto Segundo del Acta 47-2004 de la Sesión Pública Ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de San José Pinula, departamento de Guatemala, el veinticuatro de agosto de dos mil cuatro, publicada en el Diario de Centro América el dos de agosto de dos mil seis y reformado por medio de las actas 22-2012 y 130-2014 de diecisiete de febrero de dos mil doce y veinticuatro de noviembre de dos mil catorce, respectivamente. El postulante actuó con su propio auxilio profesional y el de los abogados David Erales Jop y María Cristina Fernández García. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal I, José Francisco De Mata Vela, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES
I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume: i. la frase: "El pago mensual de funcionamiento de los establecimientos comerciales será de acuerdo a la siguiente tabla:" y ii. los rubros:"..." Cafeterías de primera categoría sin venta de licor Q. 100.00...; Cafeterías de segunda categoría sin venta de licor Q.30.00...; Comedores de segunda categoría Q.30.00...; Heladerías Q.30.00...; Panaderías de primera categoría Q.75.00...; Pastelerías Q.30.00...; Panaderías de segunda categoría Q.30.00...; Parqueos de vehículos Q.50.00...; Restaurantes de primera categoría Q.300.00...; Restaurantes de segunda categoría Q. 100.00...; Restaurantes de comida rápida Q.300.00...; Comedores de primera categoría Q.50.00...; Venta de pollo destazado (pollería) Q.15.00...; Venta de pollo rostizado Q.30.00...; Venta de productos lácteos y sus derivados Q.30.00...; Salones de usos múltiples Q.50.00..." insertos en la tabla regulada en el artículo 12; iii. asimismo las frases: "... el pago mensual ..." y "Pago que se deberá efectuar de forma mensual e individual...", contenidas en el artículo 12 Bis del "Reglamento de obtención de licencia de funcionamiento y pago mensual de establecimientos comerciales, de servicio, industriales, diversiones y espectáculos de la Municipalidad San José Pinula, del departamento de Guatemala" contravienen el artículo 239 constitucional porque: a) las municipales no pueden decretar arbitrios, debido a que dicha facultad corresponde con exclusividad al Congreso de la República; b) la tasa es una prestación comúnmente en dinero exigida a cambio de una actividad municipal concreta y relacionada directamente con el contribuyente, ya sea de interés público o por un servicio público, que es requerida voluntariamente por el interesado; c) de conformidad con los artículos 253 y 255 Constitucionales, las municipalidades sí tienten competencia para fijar las tasas, que deben observar los principios de razonabilidad y proporcionalidad; d) se imponen exacciones mensuales por el funcionamiento de los establecimientos indicados y también por los no establecidos en la tabla contenida en el artículo 12 mencionado, aduciendo como contraprestación que la comuna llevará a cabo a favor de todos los vecinos el "aseo" de las calles, según el artículo 11 del Reglamento aludido; e) dicha exacción no reúne las características de una tasa, debido a que: I. la obtención de una autorización para instalar establecimientos abiertos al público y el pago mensual para su funcionamiento no constituyen un servicio público voluntariamente requerido por el interesado, sino que es una imposición que realizad la municipalidad en virtud de sus facultades de ordenamiento territorial; ii. la contraprestación establecida en el artículo 11 del reglamento citado - consiste "en el aseo de las calles"-, es un beneficio para toda la población del municipio y; por ende, no es una actividad relacionada directamente e individualizada con el interesado, que sea solicitada voluntariamente; iii. al imponerse un pago mensual y, según la clase de establecimiento, la exacción no reúne los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad, pues deja de atender el valor real y previsible que representa para la municipalidad prestar el servicio administrativo de otorgar la licencia para el funcionamiento del establecimiento; iv. el pago que se realiza no es voluntario, sino es una imposición onerosa que la municipalidad exige en forma unilateral; v. la naturaleza del requerimiento corresponde a un arbitrio y no a la de una tasa como pretende concebirlo el reglamento impugnado.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de veintitrés de diciembre de dos mil quince, publicada en el Diario de Centro América el seis de enero de dos mil dieciséis, se decretó la suspensión provisional del "Reglamento de obtención de licencia de funcionamiento y pago mensual de establecimientos comerciales, de servicio, industriales, diversiones y espectáculos de la Municipalidad San José Pínula, del departamento de Guatemala", contenido en el Punto Segundo del Acta 47-2004 de la Sesión Pública Ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de San José Pínula, departamento de Guatemala, el veinticuatro de agosto de dos mil cuatro, publicada en el Diario de Centro América el dos de agosto de dos mil seis y reformado por medio de las actas 22-2012 y 130-2014 de diecisiete de febrero de dos mil doce y veinticuatro de noviembre de dos mil catorce, respectivamente, en los apartados siguientes: I. la frase "el pago mensual de funcionamiento de los establecimientos comerciales será de acuerdo a la siguiente tabla:" y ii. los rubros: Cafeterías de primera categoría sin venta de licor Q.100.00...; Cafeterías de segunda categoría sin venta de licor Q.30.00...; Comedores de segunda categoría Q.30.00...; Heladerías Q.30.00...; Panaderías de primera categoría Q.75.00...; Pastelerías Q.30.00...; Panaderías de segunda categoría Q.30.00...; Parqueos de vehículos Q.50.00...; Restaurantes de primera categoría Q.300.00...; Restaurantes de segunda categoría Q.100.00...; Restaurantes de comida rápida Q.300.00...; Comedores de primera categoría Q.50.00...; Venta de pollo destazado (pollería) Q.15.00...; Venta de pollo rostizado Q.30.00...; Venta de productos lácteos y sus derivados Q.30.00...; Salones de usos múltiples Q.50.00..." insertos en la tabla regulada en el artículo 12; iii. asimismo las frases "... el pago mensual ..." y "Pago que se deberá efectuar de forma mensual e individual..."contenidas en el artículo 12 Bis. Se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de San José Pinula del departamento de Guatemala y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Alcalde Municipal de San José Pinula del Departamento de Guatemala indicó: i. la inconstitucionalidad planteada no tiene justificación pues los artículos cuestionados regulan una tasa que pagan los propietarios de los establecimientos a cambio del servicio de limpieza de los desechos que dejan en las calles y banquetas, para evitar que se obstruyan los drenajes; ii. es necesario contratar personal para limpiar calles y drenajes que se llenen de grasas y desechos de los productos que venden a la población los establecimientos comerciales que, por años, han venido pagando esa "tasa municipal"; iii. los comercios no colocan trampas de grasas y los usuarios de sus productos dejan los restos tirados, por lo que es necesario limpiarlos. Pidió que la garantía instada se declare sin lugar. B) El Ministerio Público expuso que i. la naturaleza de la exacción que se impugna corresponde a un arbitrio -que por disposición constitucional solamente puede ser creado por el Congreso de la República- y no a la tasas; ii. no se establece cuál es la actividad directamente relacionada con el ciudadano, que debe consistir en un servicio municipal que sea requerido por el administrado y no una imposición del propio ente municipal que obliga al particular al pago mensual por funcionamiento de establecimientos comerciales (citó las sentencias de dieciocho de septiembre de dos mil ocho, ocho de mayo de dos mil trece y veinticinco de septiembre de dos mil trece, dictadas dentro de los expedientes 1305-2008, 4435-2012 y 4463-2012, respectivamente). Indicó que la inconstitucionalidad general parcial debe ser declarada con lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El Alcalde Municipal de San José Pinula, departamento de Guatemala, reiteró lo manifestado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Además, mencionó que el reglamento impugnado no es inconstitucional porque se creó de conformidad con lo regulado en los artículo 253 y 255 Constitucionales; asimismo, establece una tasa cuyo objeto es velar por el bien común de la población y cuidar el medio ambiente. B) Elías José Arriaza Sáenz -interponente- y El Ministerio Público no alegaron.

CONSIDERANDO
-I-

Esta Corte tiene como función esencial, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. Por lo que con el objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución Política de la República de Guatemala, como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, es procedente el estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella.

Los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista una contraprestación determinada y, por el contrario, que denoten una simple finalidad de grabar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como una "tasa" y, por lo tanto, no pueden ser establecidos por el ente municipal, sino que, con fundamento el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la -República de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Elías José Arriaza Sáenz promueve inconstitucionalidad general parcial y objeta el "Reglamento de obtención de licencia de funcionamiento y pago mensual de establecimientos comerciales, de servicio, industriales, diversiones y espectáculos de la Municipalidad San José Pínula, del departamento de Guatemala", contenido en el Punto Segundo del Acta 47-2004 de la Sesión Pública Ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de San José Pínula, departamento de Guatemala, el veinticuatro de agosto de dos mil cuatro, publicada en el Diario de Centro América el dos de agosto de dos mil seis y reformado por medio de las actas 22-2012 y 130-2014, de diecisiete de febrero de dos mil doce y veinticuatro de noviembre de dos mil catorce, respectivamente; específicamente lo cuestionada en los apartados siguientes: i. la frase: "El pago mensual de funcionamiento de los establecimientos comerciales será de acuerdo a la siguiente tabla:" y ii. los rubros:"... Cafeterías de primera categoría sin venta de licor Q.100.00...; Cafeterías de segunda categoría sin venta de licor Q.30.00...; Comedores de segunda categoría Q.30.00...; Heladerías Q.30.00...; Panaderías de primera categoría Q.75.00...; Pastelerías Q.30.00...; Panaderías de segunda categoría Q.30.00...; Parqueos de vehículos Q.50.00...; Restaurantes de primera categoría Q.300.00...; Restaurantes de segunda categoría Q.100.00...; Restaurantes de comida rápida Q.300.00...; Comedores de primera categoría Q.50.00...; Venta de pollo destazado (pollería) Q.15.00...; Venta de pollo rostizado Q.30.00...; Venta de productos lácteos y sus derivados Q.30.00...; Salones de usos múltiples Q.50.00...", insertos en la tabla regulada en el artículo 12; iii. asimismo las frases:"... el pago mensual..." y "Pago que se deberá efectuar de forma mensual e individual...", contenidas en el artículo 12 Bis.

La entidad accionante señala que esas disposiciones transgreden el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por los motivos expuestos en el apartado "Fundamentos jurídicos de la impugnación" del presente fallo.

-III-

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. Por otro lado, el artículo 255 de la Ley Fundamental, establece que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular

y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de tres de abril, veinticuatro de junio y nueve de septiembre, todas de dos mil catorce, dictadas en los expedientes tres mil setecientos veinte - dos mil trece [3720-2013], tres mil ciento treinta y cuatro - dos mil trece [3134-2013] y cuatro mil setecientos nueve - dos mil trece [4709-2013], respectivamente); también se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "... a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio..". Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Con base en lo anterior, se concluye que la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

Aprecia este tribunal que, en el presente asunto, es procedente analizar si la disposición cuestionada reúne o no las condiciones para ser calificada como tasa, o bien, si tiene las características de tributo, cuyo origen constitucionalmente debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

El accionante objeta: i. la frase: "El pago mensual de funcionamiento de los establecimientos comerciales será de acuerdo a la siguiente tabla:" y ii. los rubros: "... Cafeterías de primera categoría sin venta de licor Q.100.00...; Cafeterías de segunda categoría sin venta de licor Q.30.00...; Comedores de segunda categoría Q.30.00...; Heladerías Q.30.00...; Panaderías de primera categoría Q.75.00...; Pastelerías Q.30.00...; Panaderías de segunda categoría Q.30.00...; Parqueos de vehículos Q.50.00...; Restaurantes de primera categoría Q.300.00...; Restaurantes de segunda categoría Q.100.00...; Restaurantes de comida rápida Q.300.00...; Comedores de primera categoría Q.50.00...; Venta de polio destazado (pollería) Q.15.00...; Venta de pollo rostizado Q.30.00...; Venta de productos lácteos y sus derivados Q.30.00...; Salones de usos múltiples Q.50.00..." insertos en la tabla regulada en el artículo 12; iii. asimismo las frases: "... el pago mensual ..." y "Pago que se deberá efectuar de forma mensual e individual...", contenidas en el artículo 12 Bis del Reglamento impugnado; está Corte considera que, si bien es cierto, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, también lo es que esa normativa no le obliga o faculta de manera taxativa a exigir cobro alguno para permitir el desarrollo de actividades comerciales.

De lo anterior deriva que las "tasas" que pretende cobrar la municipalidad referida no son consecuencia de un requerimiento -voluntario- del administrado, sino de la imposición de la propia autoridad local que obliga al particular a formular la solicitud para el funcionamiento de algún establecimiento abierto al público, porque, de otro modo, no puede ejecutar su actividad. Además, se advierte que las exacciones objetadas son periódicas, pues deben ser pagadas obligatoriamente de forma mensual para permitir que el negocio respectivo continúe funcionando, tomando en cuenta, inclusive el beneficio lucrativo que pueda obtener de cada uno de los establecimientos, debido a que en algunos casos, se realiza una distinción según su categoría.

También se aprecia que los cobros impugnados no tienen relación alguna con la actividad municipal que se aduce como fin "...para implementar el tren de aseo municipal de las calles de la población...", dado que se reguló un "pago mensual por el funcionamiento de los establecimientos comerciales", por el mero hecho de poseer y mantener en marcha un negocio de los aludidos previamente, con diferenciación de montos en atención al aparente beneficio económico o lucro que estos obtengan, para costear un servicio que, de conformidad con la ley, se subvenciona mediante el pago del boleto de ornato, de lo cual se advierte la inexistencia de una tasa como tal y, en contraposición, el indebido establecimiento de un tributo.

Asimismo, se determina que los cobros que se realizan carecen de razonabilidad y proporcionalidad dado que las supuestas tasas impuestas difieren entre sí y además, algunas son distinguidas por "categorías", según la naturaleza de cada uno de los establecimientos comerciales abiertos al público (negocios) y no atendiendo al valor real y previsible que represente para la municipalidad prestar algún servicio administrativo, lo que demuestra la inobservancia de los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal, recientemente citado.

Los extremos mencionados denotan la inexistencia de contraprestación vinculada concretamente con el administrado, elemento esencial de la tasa, ya que no obstante lo manifestado en la disposición impugnada, el cobro establecido no guarda relación alguna con el servicio cuyo sostenimiento se aduce como fin.

En cuanto a la voluntariedad de los pagos citados, está Corte determina que las municipalidades pueden crear tasas por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y extracción de basura, entre otros).

Conforme lo expuesto, se concluye que, en el cobro cuestionado, no se cumple con los elementos de voluntariedad y de contraprestación del servicio público individualizado a favor del contribuyente; por ello, las exacciones pretendidas no pueden situarse dentro de la clasificación de tasa, cuya facultad de creación sí se le ha otorgado al municipio.

En ese orden de ideas, es factible concluir que, reiterando los criterios ya manifestados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa; por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, el cobro pretendido en la norma debe hacerse por medio de la creación de tributos, pero, por el ente facultado para ello, es decir el Congreso de la República; y por tales razones se estima que el hecho imponible o generador de las tarifas fijadas en los rubros impugnados, no tienen sustento constitucional, pues estas reúnen las características de impuesto y, como consecuencia, vulneran la Ley Fundamental en su artículo 239, por lo que devienen inconstitucionales y así deberán declararse.

Similar criterio ha sustentado esta Corte en sentencias de catorce de noviembre de dos mil doce, ocho de mayo de dos mil trece y once de marzo de dos mil catorce, dictadas dentro de los expedientes un mil doscientos ochenta y uno - dos mil doce (1281-2012), cuatro mil cuatrocientos treinta y cinco - dos mil doce (4435-2012) y un mil trescientos treinta y seis - dos mil trece (1336-2013), respectivamente.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar las frases y rubros cuestionados del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 141, 143 y 163, literal a) y 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO