EXPEDIENTE 3016-2013

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR QUIEN LA PRESIDE, MANUEL DUARTE BARRERA, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO, HÉCTOR EFRAÍN TRUJILLO ALDANA Y JUAN CARLOS MEDINA SALAS: Guatemala, catorce de julio de dos mil quince.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general total promovida por Roberto Ricardo Villate Villatoro, en su calidad de Diputado al Congreso de la República de Guatemala y Jefe de Bancada del Partido Libertad Democrática Renovada, contra el Precedente Legislativo dos-dos mil trece (2-2013), emitido el cuatro de julio de dos mil trece. El solicitante actuó con el patrocinio de los abogados Rodolfo Colmenares Arandi, Edgar Rodolfo Vásquez Ayala y Eddy Gustavo Rodríguez Cardona. Es ponente en este caso el Magistrado Vocal I, Manuel Duarte Barrera, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la postulante se resume: a) son fuente del Derecho Parlamentario la Constitución Política de la República de Guatemala, la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, la jurisprudencia en materia constitucional, los usos y costumbres y los precedentes legislativos, adoptados de conformidad con el artículo 5°. de la Ley ibídem que en su segundo párrafo establece: "... Las disposiciones interpretativas aprobadas por el Pleno del Congreso de la República, en materia de debates y sesiones serán considerados como precedentes y podrán ser invocados como fuente de derecho."; b) en el presente caso existe antinomia entre la Constitución Política de la República y el precedente legislativo impugnado. Debe entenderse por antinomia la colisión de dos normas que no pueden ser aplicadas al mismo tiempo, divergencia que se resuelve eliminando una de las dos normas o las dos si fuese necesario. El ordenamiento jurídico guatemalteco constituye unidad sistemática, por lo que esta antinomia debe ser resuelta de conformidad con el aspecto jerárquico, porque hay relación de subordinación entre las normas, debiendo prevalecer el precepto constitucional, por ser el de mayor jerarquía; c) el articulo 166 del Texto Fundamental, en su parte conducente, establece: "... Ni el Congreso en pleno, ni autoridad alguna, podrá limitar a los diputados al Congreso el derecho de interpelar, calificar las preguntas o restringirlas...", razón por la que debe ser eliminado el precedente legislativo impugnado que posibilita que, estando en curso una interpelación, se decida con el voto favorable de las dos terceras partes de los diputados que integran el Congreso de la República, que ese procedimiento de fiscalización provisionalmente debe ceder un espacio, de forma temporal, para que el Congreso de la República, en ejercicio de su facultad legislativa, conozca de iniciativas específicamente detenidas que sean de orden económico, social o financiero que no estén sujetas a un plazo fatal o por mandato constitucional, siempre que en tal ejercicio se propicie el desarrollo normal de los órganos del Estado y de la sociedad en general, de manera que una vez cumplido el acto, de forma inmediata y sin interrupción, se prosiga con la interpelación provisionalmente interrumpida, hasta que aquella culmine por voluntad de el o los interpelantes, en el entendido que la interrupción de la Interpelación no puede provocar la finalización del ejercicio de la atribución fiscalizadora; d) los artículos 165, 166 y 167 de la Constitución Política de la República de Guatemala, regulan el proceso de interpelación o juicio político, que no puede ser limitado, salvo por cuestiones que se refieran a seguridad nacional o a la existencia de algún asunto de orden constitucional sometido a plazo fetal. Los precedentes legislativos son disposiciones interpretativas de menor jerarquía a los preceptos constitucionales antes citados, consecuentemente, su observancia no puede ser reclamada con el argumento de ser interpretativas respecto a vacíos creados por la Norma Fundamental, porque esta es clara y no necesita interpretación.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se confirió audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista pública.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Congreso de la República de Guatemala expuso: a) fue notificado de la resolución de catorce de febrero de dos mil trece, dictada por la Corte de Constitucionalidad en el expediente cuatrocientos sesenta y cuatro-dos mil trece (464-2013), en la que se dispuso: "V. Es función esencial de esta Corte la defensa del orden constitucional, relevante para garantizar el normal funcionamiento de los órganos del Estado a efecto de que cumplan las obligaciones y deberes que la Constitución les ordena, en especial cuando su designación dependa de plazos que no pueden ser demorados sine die sin causar colapso institucional de órganos constitucionales. Esta Corte, atendiendo principios de prioridad derivadas de la interpretación finalista de dicho cuerpo normativo fundamental, estima que, en el caso planteado en amparo, se configuran los supuestos previstos en los artículos 27 y 28 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, por lo que procede el otorgamiento del amparo provisional solicitado; como consecuencia el Congreso de la República de Guatemala debe actuar conforme lo que en este auto se prescribe: 1) El pleno del Congreso de la República podrá proceder de inmediato, y sin interrupción, a la elección de los presidentes de las Comisiones que son parte orgánica del mismo; 2) acto seguido, deberá continuar, también sin interrupción, con el procedimiento de interpelación que estuviere en curso; 3) en su oportunidad, los presidentes de las Comisiones indicadas podrán informar por escrito al pleno del Congreso de la República la integración de estas; 4) los diputados al Congreso de la República, salvo los casos previstos en los artículos 62, 63 y 64 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, quedan obligados al cumplimiento de deberes que les imponen la Constitución Política de la República, el Decreto 63-94 del Congreso de la República y demás leyes..."; b) en cumplimiento de la resolución antes citada, el Congreso de la República emitió el Acuerdo cuatro - dos mil trece (4- 2013), en el que se declaró electos a los presidentes de las comisiones de trabajo del referido Organismo, para el período dos mil trece-dos mil catorce (2013-2014); c) el siete de mayo de dos mil trece, la Corte de Constitucionalidad emitió sentencia en el expediente cuatrocientos sesenta y cuatro-dos mil trece (464- 2013), en la que resolvió: "I) Otorga en definitiva el amparo solicitado por Manuel de Jesús Barquín Durán, en lo personal y como Diputado del Organismo Legislativo, contra el Congreso de la República. II) Consecuentemente, hace cesar en definitiva la amenaza objetada en amparo, y respalda como constitucionalmente legítima la actuación realizada por el Congreso de la República en la elección de presidentes de las comisiones de trabajo de ese organismo de Estado, realizada en sesión del diecinueve de febrero de dos mil trece, en consonancia con el amparo provisional otorgado por esta Corte en resolución de catorce de febrero de dos mil trece. III) Esta Corte: a) ordena remitir ejecutoría del presente fallo al Congreso de la República, a efecto de que en la sesión (ordinaria o extraordinaria) que corresponda después de la fecha en que se reciba esa ejecutoria, se dé lectura, por quien corresponda, en el Pleno del Congreso de la República, al Considerando IV de esta sentencia; b) exhorta al Congreso de la República a continuar aplicando el precedente legislativo aprobado por decisión soberana de su órgano supremo, en la sesión de diecinueve de febrero de dos mil trece, aplicable para eventos en los que estando en curso una interpelación, se decida por votación mayoritaria de quienes integran el Congreso de la República, que ese procedimiento de fiscalización provisionalmente debe ceder un espacio, de forma temporal, para que el Congreso de la República cumpla un mandato constitucional cuya observancia está condicionada por el ejercicio de una facultad dentro de una fecha o plazo fatal constitucional y legalmente determinados, y siempre que con tal ejercicio se propicie el desarrollo normal de los órganos del Estado; de manera que una vez cumplido ese acto, de forma inmediata y sin interrupción, se prosiga con la interpelación provisionalmente interrumpida hasta que aquella culmine por voluntad de él o de los interpelantes, en el entendido que la interrupción de aquella interpelación rio puede provocar la finalización del ejercicio de la atribución físcalizadora; c) indicar al Director Legislativo del Congreso de la República, que en el plazo de tres días contados a partir de la fecha en la que se reciba en ese organismo de Estado la ejecutoria de este fallo, dicho funcionario debe proceder a registraren el Libro de Registro de Precedentes del Congreso de la República, los precedentes legislativos aprobados por el Congreso de la República en sesión de diecinueve de febrero de dos mil trece, según quedó indicado en la literal b) precedente; y d) sugiere al Presidente de la Junta Directiva del Congreso de la República y al Director Legislativo de dicho organismo de Estado, que por los medios que ambas autoridades estimen más convenientes, hagan del conocimiento de todos los Diputados que integran la actual legislatura del Congreso de la República, el contenido íntegro de esta sentencia..."; d) no existe ninguna colisión o antinomia en el precedente legislativo tachado, por lo que estando en curso una interpelación, esta debe ceder espacio para que se cumplan con los mandatos constitucionales. B) El Ministerio Público argumentó: a) para que una disposición normativa pueda ser impugnada en la vía de inconstitucionalidad general, en la jurisdicción constitucional guatemalteca, se requiere que esta ostente el carácter de general; b) Manuel de Jesús Mejicanos Jiménez, en el libro de su autoría "La Inconstitucionalidad de Leyes, Reglamentos y Disposiciones de Carácter General en el Ordenamiento Jurídico Guatemalteco afirma: I. cuando se hace referencia al vocablo «leyes» esto debe entenderse como todas aquellas disposiciones normativas emanadas del Congreso de la República que propendan a regular conductas de los gobernantes y gobernados, una vez cumplido el debido procedimiento legislativo establecido constitucionalmente para su validez y vigencia; ii. la Constitución Política de la República también habilita la impugnación vía inconstitucionalidad abstracta de disposiciones reglamentarias, es decir, aquellas que, conforme el articulo 183, literal d), constitucional, son emitidas por el Organismo Ejecutivo, con el objeto de desarrollar leyes emanadas por el Congreso de la República, sin alterar su espíritu; y iii. una disposición de carácter general es aquella que establece un comportamiento jurídico obligatorio -ex lege- que va dirigido a un número indeterminado de personas y que por su carácter erga omnes integra el ordenamiento jurídico como un acto de contenido normativo y alcance general; para ser considerada pasible de ser impugnada mediante inconstitucionalidad abstracta debe tener un carácter obligatorio y existir en la ley alguna sanción por inobservancia de este tipo de disposiciones; c) lo que se impugna en el presente caso lejos de ser un bloque normativo, es un precedente legislativo que regula la forma de realizar las interpelaciones en el Congreso de la República, por lo que es un acto de carácter eminentemente interno, que no reviste el carácter de generalidad, por lo que el pronunciamiento requerido por el accionante debe desestimarse por la ausencia de parámetros de constitucionalidad; d) el precedente legislativo impugnado no constituye ley, reglamento o disposición de carácter general como lo determinan los artículos 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala y 133 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, por lo que la presente acción debe ser declarada sin lugar.

IV. ALEGATOS EN LA DÍA DE LA VISTA

A) Roberto Ricardo Villate Villatoro, accionante, afirmó que: a) a diferencia del precedente legislativo uno-dos mil tres (1-2003), el contenido del precedente impugnado, que se refiere a temas económicos, sociales y financieros, no se ha discutido ni mencionado en ninguna acción de inconstitucionalidad o amparo sobre la que hubiere conocido con antelación la Corte de Constitucionalidad; b) el Congreso de la República es una instancia eminentemente política, pero también en su actuar debe observar la Constitución Política de la República de Guatemala, las leyes ordinarias y sus reglamentos; c) el precedente no se encuentra incluido en la teoría de la pirámide del ordenamiento jurídico, porque es una cuestión administrativa o reglamentaria que aplica solamente dentro del Congreso de la República, pero que puede originar nuevos precedentes que afecten aún más el desempeño del Congreso o a la propia Constitución, por lo que se hace necesario tener certeza jurídica hacia futuro sobre si el precedente impugnado surgió de la jurisprudencia de la Corte que concierne a los casos en los que haya plazo fatal o temática constitucional; d) reiteró los conceptos vertidos en el escrito por el que promovió la inconstitucionalidad general total. Solicitó que se declare con lugar la referida acción constitucional y, como consecuencia, se deje sin vigencia el precedente legislativo impugnado. B) El Congreso de la República de Guatemala argumentó que el accionante ha propuesto y avalado mociones privilegiadas que están relacionadas con el precedente legislativo que ahora impugna. Solicitó que declare sin lugar la inconstitucionalidad general total instada. C) El Ministerio Público expuso los mismos conceptos que refirió en el escrito presentado al evacuar la audiencia por quince días que le fuera conferida. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad promovida.

CONSIDERANDO

-I-

(Principio de unidad, coherencia y fuerza Integradora de la Constitución)
La Corte de Constitucionalidad ha interpretado, como base del orden constitucional, que ante la posibilidad de un conflicto o antinomia en el texto supremo de la nación, debe preferirse un resultado armónico y coherente. En particular, cuando esa posible contradicción deriva de una perspectiva simple que contradice el espíritu plenario de la Constitución Política de la República que, como predica el Preámbulo, concibe al Estado "como, responsable de la promoción del bien común, de la consolidación del régimen de legalidad, seguridad, justicia, igualdad, libertad y paz".

En sentencia de doce de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho lo asentó en el Expediente 192-88: "La interpretación no consiste en una simple operación mecánica confrontativa entre el precepto, o alguno de sus elementos, con la normativa constitucional, aislados del resto de la materia aplicable, sino debe hacerse estructurando los conceptos, siendo desde luego importantísimas las dicciones utilizadas en la legislación, con la finalidad del marco legal en que los mismos se encuentran."

Asimismo, en sentencia de siete de marzo de dos mil catorce esta Corte explicó que "la Constitución se interpreta siempre en forma sistemática y armónica, haciendo compatible internamente todo su contenido y todas sus normas tienen la misma jerarquía y aplicación." (Expediente 461-2014) En esta sentencia hizo cita de otras relativas al anterior enunciado, siendo las de diecinueve de octubre de mil novecientos noventa (Expediente 280-90); de ocho de febrero de dos mil once (Expediente 1994-2009) Estas sentencias reiterativas, por la consistencia de sus tesis interpretativas, contienen doctrina legal, conforme el articulo 43 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad.

-II-

Se ha sometido a esta Corte resolver acerca de la denuncia de inconstitucionalidad del Precedente Legislativo dos-dos mil trece (2-2013) por el cual el Congreso de la República acordó: "Estando en curso una interpelación, se decida con el voto favorable de las dos terceras partes de los diputados que integran el Congreso de la República, que ese procedimiento de fiscalización provisionalmente debe ceder un espacio, de forma temporal, para que el Congreso de la República en ejercicio de su facultad legislativa conozca de iniciativas específicamente determinadas que sean de orden económico, social o financiero, que no esté sujeto al cumplimiento de un plazo fatal o por un mandato constitucional, siempre que con tal ejercicio se propicie el desarrollo normal de los Órganos del Estado y la sociedad en general, de manera que una vez cumplido ese acto de forma inmediata y sin interrupción, se prosiga con la Interpelación provisionalmente interrumpida hasta que aquella culmine por voluntad de él o los interpelantes, en el entendido que la interrupción de aquella Interpelación no puede provocar la finalización del ejercicio de la atribución físcalizadora." (Texto del proyecto de precedente certificado por el Secretario del Congreso de la República).

La parte impugnante señala que dicho precedente confronta y viola la norma contenida en el párrafo segundo del artículo 166 de la Constitución Política de la República que copiada con fidelidad reza: "Ni el Congreso en pleno, ni autoridad alguna, podrá limitar a los diputados al Congreso del derecho de interpelar, calificar las preguntas o restringirlas" Expresó sus razones como se han extractado en el segmento de Antecedentes de esta sentencia.

El Congreso de la República citó el considerando V de la resolución de esta Corte de catorce de febrero de dos mil trece en el expediente 464-2013, transcribiendo para el efecto la disposición de este Tribunal que le allanó la posibilidad de elegir a los presidentes de las comisiones congresales, interrumpiendo al efecto una interpelación en curso; cita también parte de la sentencia de la Corte de Constitucionalidad de siete de mayo de dos mil catorce pronunciada en el citado expediente, en especial el apartado b) del romano III por el cual "exhorta al Congreso de la República a continuar aplicando el precedente legislativo aprobado por este Organismo en su sesión de diecinueve de febrero de dos mil trece, aplicable para eventos en los que estando en curso una interpelación, se decida por votación mayoritaria de quienes integran el Congreso de la República, que ese procedimiento de fiscalización provisionalmente debe ceder un espacio, de forma temporal, para que el Congreso de la República cumpla un mandato constitucional cuya observancia está condicionada por el ejercicio de una facultad dentro de una fecha o plazo fatal constitucional y legalmente determinados, y siempre que con tal ejercicio se propicie el desarrollo normal de los órganos del Estado; de manera que una vez cumplido ese acto, de forma inmediata y sin interrupción, se prosiga con la interpelación provisionalmente interrumpida hasta que aquella culmine por voluntad de él o de los interpelantes, en el entendido que la interrupción de aquella interpelación no puede provocar la finalización del ejercicio de la atribución físcalizadora."

El Ministerio Público aludió a la naturaleza del precedente indicado, señalando que dicha disposición carece del carácter de generalidad porque aplica únicamente en el seno del Congreso de la República, razón por lo que no es procedente el medio empleado para atacarlo.

-III-

(El conflicto planteado: un Precedente frente a una norma constitucional)
Esta Corte examina la solicitud de declaratoria de la inconstitucionalidad, tanto por los argumentos de la parte solicitante como por los propuestos por el Congreso de la República y el Ministerio Público. Agrega a la toma en cuenta de los criterios de las partes, el principio iura novit curia que permite al Tribunal interpretar el texto constitucional en su plenitud normativa.

A la pregunta acerca de si un precedente congresal puede limitar el ejercicio de un derecho parlamentario constitucional, la respuesta enfática, a primera vista, sería negativa. Imposible, en un caso concreto, que una mayoría de congresistas pueda condicionar la forma de ejercicio de una interpelación por medio de un precedente legislativo. En este supuesto, el valor preceptivo del precedente perdería valor frente a una norma de indiscutible fuerza obligante. Sin embargo, como suele suceder en el derecho, cuando se advierte la existencia de alguna lectura antinómica entre dos o más normas, debe procederse a la interpretación de autoridad para confrontarlas conforme métodos consolidados en la jurisprudencia constitucional. Así del examen de la institución defendida (derecho de cualquier diputado a interpelar sin que sean calificadas o restringidas sus preguntas por el Pleno del Congreso ni por otra autoridad) podría determinarse si su ejercicio extremo afecta o no el régimen democrático representativo de la nación y el despliegue de una de sus instituciones en su función legislativa, Desde luego, debe suponerse que, escudriñando la lógica y razonabilidad de las instituciones constitucionales, podría encontrarse el sentido de plenitud del sistema para que, dentro de la normalidad, operen armónicamente derechos políticos individuales y derechos políticos corporativos para que la representatividad legitima de ambos pueda tener curso en el Estado. Una respuesta razonable y balanceada necesitaría examinar dos cuestiones políticas fundamentales: a) la colisión irremediable entre el derecho constitucional de uno o más diputados a la interpelación parlamentaria, con relativa exclusión, bloqueo o retraso de las funciones constitucionales del Congreso de la República; o bien b) la posibilidad de inclusión o coexistencia de ambas potestades constitucionales.

Frente a la disyuntiva anterior, un criterio de interpretación global y finalista de la Constitución, como régimen político ordenador de la vida social y con mira al bien común, apuntarla a que el legislador constituyente no habría tenido la intención de subyugar las potestades y funciones del órgano representativo y democrático al posible secuestro de ellas por la voluntad de uno o de varios diputados electos, igual que los demás, por el pueblo que les encargó su representación para el cumplimiento de los fines del Estado. Entre éstos, el de la legislación que es una de las manifestaciones más claras del poder público. (Introducción del tema en la discusión constituyente)

La Asamblea Nacional Constituyente integró una comisión plural redactora del proyecto de la Constitución que elaboraba, formada por treinta diputados, conocida como "Comisión de los 30". Los debates de esta quedaron registrados en su Diario de Sesiones, recogiendo en versiones taquigráficas las intervenciones de sus integrantes y los textos de sus propuestas.

De esos debates se establece que la interpelación fue entendida como una de las atribuciones del Congreso de la República, por lo cual debería quedar regulado en el Capítulo correspondiente a ese organismo y no en el dedicado al Ejecutivo, como la había sido en constituciones anteriores. Entendida la institución como uno de los actos políticos que fortalecen la función congresal y, además, como parte de la fiscalización que se le atribuye al cuerpo representativo sobre la función de los ministros de Estado, debe elucidarse el alcance de la norma constitucional que garantiza a uno o más diputados que su derecho a interpelar no pudiera ser limitado ni que sus preguntas fuesen calificadas o restringidas, por el Pleno ni por autoridad alguna. Para el caso, analizando expresiones de algunos constituyentes, se observa que precisamente su cautela fue la de impedir que el acto de interpelación pudiera ser restringido, habiendo concretado algunos que tal limitación había consistido en que, quien presidia el Congreso o la Junta Directiva, se arrogara la atribución de calificar las preguntas formuladas por el o los diputados que solicitaban interpelar a un ministro de Estado.

En sesión de dieciocho de marzo de mil novecientos ochenta y cinco, el diputado Jorge Skinner Klée dijo en la Comisión de los Treinta: "Recuérdense ustedes, que se llegó al colmo en el Congreso, y para mí era inaudito, que las preguntas en una interpelación se calificaban cual pliego de posiciones ante un juzgado." (Diario de Sesiones número 79). En la sesión del día siguiente, el diputado Rafael Téllez García se manifestó en términos similares: "...se desnaturalizó la verdadera función del Congreso de la República; incluso, se llegó al extremo de coartar a los Diputados, hasta el derecho de libre interpelación, porque una Directiva acordó calificar previamente las preguntas de una interpelación, y, prácticamente, la fiscalización, que es una de las funciones del Organismo Legislativo, se desnaturalizó, porque muchas veces se impidió el derecho de los Diputados, de fiscalizar a los Ministros." (Diario de Sesiones número 80). En sesión de día veintiuno del mes y año citados, el diputado Jorge Skinner Klee, coautor con otro representante, de la enmienda que contiene el texto que los accionantes estiman vulnerado por el Precedente que objetan de inconstitucionalidad, intervino y, en el curso de su discurso, argumentó: "(...) hay que tachar las palabras del texto 'cualquier acto de gobierno' esto ha dado lugar a molestias, precisamente fue el clavito ardiente (del) que se agarró la pasada Junta Directiva del Congreso, para ejercitar la facultad de calificar y decir a nosotros nos corresponde determinar si la cuestión es o no acto de gobierno, tenemos que suponer que haya una racionalidad en el ejercicio de las facultades." (Diario de Sesiones número 82) Estas manifestaciones de asambleístas tenderían a explicar las razones por las cuales en el Diario de Sesiones consta:

EL R. SECRETARIO GARCIA RODAS:

Enmienda por sustitución al Artículo 116-A. Los Ministros (...) anticipación. Ni el Congreso en Pleno, ni ninguna autoridad, podrá limitar el derecho de interpelar a los Diputados al Congreso, ni calificar las preguntas o restringirlas" Cualquier Diputado (...) siguientes" (firma de los dos ponentes) Guatemala, 21 de marzo de 1985. (El énfasis en negrilla no es del original).

La redacción actual, como figura en el articulo 166 de la Constitución, luego de la revisión de estilo (por cierto, afortunada), es idéntica a su propuesta original, por lo que de su lectura se puede extraer: primero, que nadie puede impedir el derecho de un diputado, uno solo, a plantear y realizar una interpelación a ministros de Estado; segundo, que tampoco nadie puede calificar ni restringir las preguntas que deba dirigir. El sentido de esa norma correspondería a los señalamientos e inquietudes manifestadas en la Asamblea Nacional Constituyente por los diputados citados, cuya expresión no consta que haya sido rebatida o matizada por otro constituyente.

-IV-

A) (Usos y prácticas parlamentarias / los Precedentes)

En la audiencia concedida para discutir entre las partes el planteamiento de la inconstitucionalidad general total, el Ministerio Público argumentó que la disposición del Congreso de la República (Precedente Legislativo dos-dos mil trece) carece del carácter de generalidad vinculante para los habitantes del país que es propio de las normas legislativas, sino se trataba de un mecanismo del régimen internó del Organismo Legislativo. Consecuencia de esta naturaleza, no es atacable por vía de la acción de inconstitucionalidad que requiere, para que el control normativo pudiere operar, que la disposición afecte a todos y no solamente en la forma indicada como mecanismo regulador interno. No obstante, por la parte impugnante, al acudir a plantear la inconstitucionalidad total se encuadra la disposición congresal como una disposición de carácter general.

El asunto entonces requiere examen previo para determinar la naturaleza jurídica de la disposición cuestionada. A este propósito es necesario acudir a fuentes doctrinarias que ilustren el tema, para luego asumir la posición del Tribunal Constitucional al respecto.

Miguel de la Madrid Hurtado, jurista mexicano que ocupó la Presidencia de esa República, en la Presentación del libro Derecho Parlamentario de Francisco Berlín Valenzuela, resume en pocas líneas la esencia del órgano legislador: "El parlamento es una institución natural de la democracia representativa y pluralista. Es una institución fundamental para el desarrollo democrático, conjuntamente con el sufragio universal, los partidos políticos y la relación entre los poderes del Estado. A través del parlamento se cumplen funciones de la mayor importancia: se delibera y discute sobre los grandes temas que afectan a la sociedad, se indaga el fondo de los problemas que afectan a la comunidad política, se vigila el proceso de la toma de decisiones y su ejecución en el ámbito público." (4a. Reimpresión. Fondo de Cultura Económica, México, 2000, página 9)

A efecto de sustentar las conclusiones de este análisis, del fragmento copiado destacarían las siguientes: a) institución de la democracia, que es el sistema político asumido por la nación; b) representativa, o sea que corresponde a todo el pueblo; c) pluralista, entendiéndola como integrada con distintas corrientes políticas y/o partidaristas, interesa destacar que ese marco conceptual excluye cualquier posibilidad de monopolio partidario que anule la función de otros partidos integrantes que hayan obtenido representación por mandato popular.

El Congreso de la República es uno de los organismos del Estado encargados del ejercicio de la soberanía del pueblo (articulo 141 de la Constitución Política de la República), en el que está radicada la potestad legislativa y otras funciones (articulo 157 ibidem), rigiéndose por los preceptos constitucionales, las leyes del país y, específicamente, la Ley Orgánica del Organismo Legislativo (Decreto 63-94 del mismo). Con relación a los Precedentes legislativos es razonable entender que, conforme el artículo 181 constitucional, se les define como aquellas disposiciones del Congreso relativas a su Régimen Interior que no necesitan de sanción del Ejecutivo

Las Disposiciones de régimen interno, en cuanto sólo gobiernen asuntos internos del Organismo Legislativo, tendrían naturaleza de reglas de efectos propios y, como consecuencia, sin alcances generales que ameriten declaratoria de la jurisdicción constitucional acerca de su vinculación con terceros. Ahora bien, cuando esa aplicación, de algún modo, trasciende a los intereses de los demás habitantes, entonces es más previsor y coherente con la tutela de la Constitución, entrar a su examen y hacer el pronunciamiento correspondiente.

Para orientar este estudio, conviene precisar los términos doctrinarios de los llamados, en este caso, Precedentes. Entre estos, tomar en cuenta que el parlamentarismo -plataforma de discusión- ha evolucionado. Al respecto. Berlín Valenzuela cita a Manuel Fraga Iribarne, de quien, referido al parlamentary procedure, lo tiene como "pieza esencial del moderno Derecho Político que es el Derecho Parlamentario. Obra compleja de los siglos, su importancia va más allá de la simple necesidad de unas reglas del debate; el Parlamento inglés ha sabido crear un espíritu". (Obra citada, página 25) El procedimiento parlamentario es, entonces, médula o esencia del sistema de discusión pública de los temas nacionales del cual los llamados "precedentes" forman parte por ser recogidos de una fuente del Derecho que es, en su caso, la práctica reconocida jurídicamente. Es claro, desde luego, que las prácticas o los usos congresales de ninguna manera pueden ser consentidos si se colocan en contradicción con la Constitución. Esto será punto esencial para arribar a la sentencia del caso examinado.

Los usos parlamentarios, según León Martinez-Elipe, "...constituyen una manifestación de los usos que surgen institucionalmente en el funcionamiento de las Cámaras", en tanto que "el precedente mira más a las esferas decisorias que a la normatividad; es decir, a la respuesta que se ha de dar ante el caso concreto y no a la contemplación del caso general" (Berlin Valenzuela, op. Cit, página 88) Este autor ofrece esta concepto: "Por lo que hace al precedente, sus efectos son sensibles dentro del parlamento, ya que sus órganos rectores los toman en consideración para resolver situaciones específicas similares a alguna que ya fue resuelta, Aquí podemos mencionar como ejemplo el caso de una solución aplicada a un conflicto cameral atendiendo a lo acontecido en esa misma legislatura o en una anterior." (Página 88) Complementa sus observaciones, citando a otros autores, así: "la costumbre parlamentaria tiene un valor extraordinario porque constituye la premisa de las normas reglamentarias o una forma de interpretación de las normas constitucionales referentes a los trabajos de las cámaras, o de las mismas normas reglamentarias cuando éstas, bajo decenios de actividad del parlamento, han podido aplicarse de forma diversa." (Vicenzo Longi). Las convenciones parlamentarias ... debemos entenderlas ... como: "el conjunto de reglas libremente creadas por las fuerzas políticas parlamentarias mediante acuerdos más o menos tácitos que son libremente modificables" (Vittorio di Ciolo), de la misma forma en que surgen pueden desaparecer, puede pensarse que para la decisiones de una determinada iniciativa se fijan reglas para el debate y aprobación en virtud de su importancia o de la celeridad que se requiera." (Página 90) Agrega Berlin Valenzuela: "Estos acuerdos, que son también fuente sociológica del derecho parlamentario, son de suma utilidad para la praxis del parlamento, ya que posibilitan y refuerzan la tolerancia, la colaboración y la convivencia pacífica para el desarrollo de las sesiones." (Página 91)

El tema de los usos parlamentarios es tratado, respecto del Congreso de los Estados Unidos de América por Walter J. Oleszek, más desde el enfoque de su movilidad interna que de las cuestiones doctrinarías clásicas. Ubica la entidad congresal como un cuerpo colegiado, y no jerárquico. "El poder no fluye de arriba hacia abajo, como en una empresa, sino prácticamente en toda dirección. Arriba solo hay una autoridad centralizadora mínima; las políticas del Congreso no se 'anuncian' sino se 'elaboran' desviando coaliciones que varían de un asunto a otro. Las deliberaciones del Congreso son también más accesibles y públicas que las de quizá cualquier otro tipo de organización." "El Congreso está regulado no solo por estatutos formales, sino también por informales que influyen en el procedimiento legislativo y la conducta de los miembros. Dos tipos de reglamentos informales son los precedentes y las 'costumbres tradicionales'. Los precedentes, decisiones pasadas acumuladas sobre cuestiones de procedimiento, representan una mezcla de lo formal y lo informal. Son la 'ley común' del Congreso y rigen muchos procedimientos no abarcados explícitamente en los estatutos formales. Las costumbres establecidas, por otra parte, son normas no escritas de conducta que se supone deben observar los miembros." (Políticas y Facultades del Congreso, Elección del Rumbo, Servicio Informativo y Cultural de los Estados Unidos de América, sin fecha, páginas 5 y 7)

La doctrina citada apunta al carácter procedimental, como uso o práctica legislativa, de los precedentes. Sin embargo, siendo ellos instrumento también del proceso legislativo y de otros actos del Congreso, que integrarían la interna corporis de asuntos con trascendencia externa y obligante, resulta ser más garantista para el gobernado que tales precedentes -según la forma y sus alcances- queden sujetos al control de su constitucionalidad.

B) (Interpelación como derecho constitucional de uno o más diputados)

La interpelación como elemento de control parlamentario de actos del Ejecutivo se consolida en el sistema político como producto de la Constitución de 1945, que consistió: a) en la potestad del Congreso de hacer comparecer a los ministros de Estado a la interpelación; y b) la posibilidad que de ella derivara un voto de falta de confianza y el consiguiente deber de dimisión del titular. Cierto que la Constitución de 1879, conforme su artículo 76, consignó el deber, luego modificado en 1927 como "obligación", de los Secretarios de Estado de concurrir personalmente a la Asamblea para contestar las interpelaciones dirigidas sobre las funciones a su cargo, de hecho no produciría suficientes efectos contralores en la medida que los diputados carecían de facultad legal de forzar la renuncia del interpelado. De ahí que sea correcto indicar que el régimen de contralor parlamentario surge con la Constitución del régimen revolucionario instaurado en 1944. El mérito que tiene un sistema en que el poder controla el poder, consiste - entre otros- en la posibilidad de airear la gestión pública ante la opinión ciudadana y de fortalecer los mecanismos democráticos que, por una parte, hacen más eficiente la administración y, por la otra, más transparente y, como consecuencia, menos propensa a la corrupción. El hecho mismo de mantener en ejercicio tales mecanismos es una forma de hacer participativa a la ciudadanía en las cuestiones de Estado, a manera de inspirar confianza a los habitantes acerca de las virtudes de la democracia pluralista y representativa. Valdría decir que, por tales medios, la oposición también gobierna.

La institución parlamentaria del derecho a la interpelación está contenida en la Constitución en los artículos: 165 inciso j), 166 y 167. En alguna forma, también aplicaría el articulo 168 con relación a la facultad que otorga a los Ministros de Estado para "asistir y participar con voz en toda discusión atinente a materias de su competencia'', porque esta norma le permitiría un ministro sometido a interpelación para quedarse a la etapa del debate y hacer uso de la palabra y defender su actuación cuestionada.

C) (Cuestión constitucional a definir)

Punto de apoyo sustancial que esgrime el solicitante de la declaración de inconstitucionalidad es la parte del articulo 166 que establece: "... Ni el Congreso en pleno, ni autoridad alguna, podrá limitar a los diputados al Congreso el derecho de interpelar, calificar las preguntas o restringirlas..." y la sustancia de su alegato consiste en que la arriba indicada tiene jerarquía constitucional, en cambio el Precedente legislativo reprochado tiene jerarquía inferior.

De la lectura del texto precitado, se puede interpretar que se prohíbe al pleno del Congreso o a autoridad alguna: limitar, calificar o restringir el derecho y forma de interpelar que tienen los diputados. Ese derecho, como se anotó, se encuentra previsto en los artículos 165 inciso j), 166 y 167 constitucionales.

Confrontada la norma constitucional de cobertura con la disposición infraconstitucional sindicada, y auxiliada su intelección con su lectura positivista, resultaría cómoda la conclusión, porque no cabe duda de lo taxativo y prevalencia de la primera respecto del tenor del Precedente 2-2013. No obstante ello, el intérprete constitucional debe estar seguro de no hallar una posible colisión del segmento invocado del párrafo segundo del artículo 167 de la Constitución con otras normas del mismo rango. Para este análisis corresponde examinar los artículos del Supremo Texto, en los institutos jurídico-pollticos concernientes al caso, que siguen: El 140 configura el sistema de gobierno del Estado de Guatemala como republicano, democrático y representativo. El 141 establece que la soberanía radica en el pueblo que la delega para su ejercicio en los Organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El 152 enfatiza que el poder proviene del pueblo y que su ejercicio está sujeto a las limitaciones señaladas por la Constitución y la ley. Asimismo que ninguna persona, sector del pueblo, fuerza armada o política, puede arrogarse el ejercicio de ese poder. El 157 atribuye la potestad legislativa al Congreso de la República, el cual estará compuesto por diputados electos directamente por el pueblo. EI161 define que los diputados son representantes del pueblo y dignatarios de la Nación.

Prosiguiendo al estudio institucional del poder del Congreso de la República, se encuentra en especial la potestad legislativa contenida en el artículo 171 inciso a): "Decretar, reformar y derogar las leyes". Este precepto responde al principio clásico que tiene a la legislación como una de las manifestaciones más claras del poder político. Cabalmente el Estado de Derecho se caracteriza por sustituir el gobierno de los hombres (monarquías absolutas, teocracias, tiranías) por el de las leyes (democracia representativa). Es por medio de leyes o por ejercicio de la actividad del poder legislativo, como se definen cuestiones fundamentales del Estado, tal como quedan reguladas en el citado artículo 171, las que su lectura revelan su trascendencia política, social, económica, cultural y otras más.

El marco político anterior, con relación a las instituciones configuradas en el orden constitucional y para el análisis puntual que corresponde, determina que el sistema de gobierno es democrático y representativo por lo cual no resultaría compatible que uno o varios diputados pudieran controlar el ejercicio de las potestades de los demás diputados, quienes en forma alícuota y con plena igualdad son personeros políticos del pueblo soberano. Así resulta al entender que las regulaciones para el ejercicio del poder y la forma de designación de sus legítimos operadores, en el caso específico del Organismo Legislativo, fueron establecidas por el constituyente para que el sistema funcionara y no para que pudiera quedar enervado o paralizado.

Determinada la cuota de poder de todos y cada uno de los diputados que en conjunto forman el Congreso de la República, se colige que nunca pudo el legislador constituyente permitir que quedara resquicio que paralizara uno de los tres organismos del Estado. Apreciación esta que la propia Corte de Constitucionalidad resolvió en el amparo otorgado con relación a la obligación del Congreso de la República de abrir espacio, dentro del curso de una interpelación, para que se ocupara de cuestiones en las que la propia Ley Suprema había fijado fechas o plazos constitucionales y legalmente determinados. (Expediente 464-2013). Lo que ahora se conoce tiene un presupuesto distinto en cuanto a los elementos temporales indicados en ese fallo, pero tiene relación con la función del órgano legislador para ocuparse de asuntos que, por mayoría de dos terceras partes de sus miembros, estime que deben ser tratados por el pleno.

Esta Corte considera que puede resultar compatible el desarrollo de la agenda legislativa con la apertura y continuidad del acto de interpelación a un ministro del gabinete de gobierno. Sin embargo, se hace necesario valorar las circunstancias que se estima tuvo en mente el constituyente para introducir el segmento transcrito, contenido en el articulo 166 de la Constitución Política.

En principio de la lectura del segmento de cobertura de la acción de inconstitucionalidad, es dable interpretar que frente a hechos arbitrarios que con el sistema anterior pudieron haberse cometido contra algún o algunos diputados en el planeamiento de una interpelación, en que la directiva del debate hubiese calificado las preguntas y determinado que ellas no correspondían a actos de gobierno, por lo que las rechazaba y, ante la posible inutilidad de apelar al pleno para denunciar esa falta al orden, se haya previsto una norma de garantía para lograr la efectividad del acto parlamentario de interpelación. Esta precaución es encomiable para proteger la interpelación como control de poder, pero no puede entenderse que constitucionalmente sea permisible que un abuso genere otro abuso, como se verá más adelante.

Con el objeto de ilustrar sobre algunas apreciaciones, sin duda imparciales por su procedencia académica, aun sin compartirlas plenamente, se transcriben apartados de conclusiones de algunas tesis de graduación profesional de Abogados, que implican observaciones sobre excesos en el uso del procedimiento parlamentario de la interpelación, tales como las que siguen:

Carlos Enrique González Cajas: "III. Considero de suma urgencia nacional la creación de un Reglamento de Interpelación de los Ministros de Estado, sirviendo de Contralor a los mismos y evitado el abuso de poder y desorden en la práctica administrativa." (El procedimiento de interpelación a los Ministros de Estado en la legislación guatemalteca. Universidad de San Carlos de Guatemala, 1975, página 43)

Eduardo Antonio José Sotomora Fuentes: "i) Es urgente la elaboración y promulgación de un reglamento y una ley que regule la parte procesal de la interpelación." La interpelación a los ministros de Estado en nuestro régimen. Universidad de San Carlos de Guatemala, 1975, página 56)

Víctor Manuel Mazaríegos González: "7. La interpelación es un procedimiento adecuado para el control administrativo del gobierno; sin embargo, para que sea efectivo requiere que se plantee cuando hayan suficientes razones, se planifique debidamente, se fundamenten los cargos y se presenten las pruebas. Asimismo, no debe ser muy extensa, ni permitir que se pierdan en divagaciones tanto los representantes, como el Ministro interpelado." (Los Ministros de Estado deben responder de sus actos políticos, mediante la debida interpelación. Universidad de San Carlos de Guatemala, 2001, página 61)

Nancy Ziomara Berducido Franco: "7. Durante el periodo del año de 1996 al 2002 se llevaron a cabo veintinueve interpelaciones, las que revisten características eminentemente políticas, sin resultados positivos." <Recomendación 3.>:"No permitir, por parte de los parlamentarios, el abuso de la figura de la interpelación, en el sentido de que ésta debe ser siempre planteada sobre hechos concretos y objetivos, para evitar que se desnaturalice." (Ineficacia de la interpelación o juicio dentro del sistema jurídico guatemalteco. Universidad de San Carlos de Guatemala, 2003, páginas 78 y 79)

Reyna Isabel Villatoro Rodríguez: "3. Uno de los aspectos negativos de la interpelación lo constituye el tiempo que se utiliza en la práctica de la misma el cual en algunos casos se excede, en razón de no haber una regulación específica al respecto y como consecuencia el funcionario desatiende el cumplimiento de sus atribuciones." (Efectos Negativos de la Interpelación, Universidad de San Carlos de Guatemala, 2006, página 85)

Carlos Ramiro Hernández Salalá: "4. En la actualidad, se ha visto con mucha frecuencia el abuso por parte de los parlamentarios interpelantes, utilizando como una forma de retraso a la agenda legislativa debido a intereses partidarios, como sucede durante la discusión del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, ejercicio fiscal 2010, en el cual se efectuaron una serie de interpelaciones a un ministro de Estado, y en consecuencia dicho presupuesto no fue aprobado." (El abuso del control político parlamentario mediante la interpelación a Ministros de Estado y su incidencia en la agenda legislativa." (Universidad de San Carlos de Guatemala, 2012, página 84)

El deterioro que registran estos estudios académicos tiene relación con antecedentes comparados de la interpelación. Por ejemplo, el acto de interpelación del Ministro de Agricultura el veinticinco de noviembre de mil novecientos cuarenta y siete, para el que fue citado y enviado el pliego conteniendo cinco preguntas. El funcionario compareció a la interpelación. Durante el debate, se propuso el voto de falta de confianza, que fue votado a favor por treinta y dos diputados y en contra, veintiuno. El Gabinete de Gobierno se solidarizó con el ministro, lo que implicaba que no le era aceptada su renuncia. Al conocer el pleno del Congreso de la República, ratificó el voto negativo y, por ello, él ministro quedó separado de su cargo. (Ver Mazaríegos González, obra citada)

Comparando este acto parlamentario, cuya plenaria para formular las preguntas se desarrolló en una sola sesión y un solo día, a los que se han producido en épocas relativamente recientes, en las cuales se han efectuado interpelaciones durante varios meses cada una y con el planteamiento en cada caso de más de un centenar de preguntas, por ejemplo, la interpelación al Ministro de Cultura y Deportes que ocupó un día para las preguntas básicas, veintiocho para las preguntas adicionales y veintitrés para el debate, desarrolladas del veintidós de enero de dos mil trece a dieciocho de marzo de dos mil catorce, esto es: la interpelación se mantuvo durante cuatrocientos veintiún días, aún cuando hubo de dejar espacios para el desarrollo de la agenda en los casos de fechas o plazos constitucionales.

En extremos como el anteriormente citado, se observa un proceso involutivo que puede estar deteriorando el sistema, aunque -debe advertirse- que esta es cuestión política que a esta Corte no concierne y, como dispone la Constitución en el párrafo segundo del artículo 166, no puede ser objeto de calificación ni restricción del pleno del Congreso ni de otra autoridad. Ahora bien, desde la perspectiva constitucional, que es lo que esta Corte si tiene potestad para apreciar, justifica la conclusión de que puede hallarse un punto de convergencia, armónica e integradora, para que las funciones propias del Congreso de la República puedan continuar con los espacios necesarios para los actos de interpelación.

Aparte la situación de eventos de interpelación que ocuparon varios meses para su desarrollo, debe tenerse presente que el Congreso de la República debe atender su esencial función legisladora. Según informe de ocho de enero del año en curso, rendido en el expediente de amparo 6065- 2014, a esa fecha el Organismo Legislativo registraba como asuntos pendientes de conocer por el Pleno de los congresistas, las iniciativas de proyectos de ley siguientes: para su admisión: 33; con dictamen a Primer Debate: 206; con dictamen para Segundo Debate: 38; con dictamen para Tercer Debate: 44. En total: trescientas veintiuna (321) iniciativas de ley. El proceso legislativo correspondiente no ha culminado y, desde luego, el número aumentará por la presentación de nuevas iniciativas de ley. El listado de dichas iniciativas es prolijo y variado en los órdenes social, económico, financiero, cultural, judicial, administrativo, y de otros temas, lo que indica un volumen importante y, por tratarse de materia legislativa que, como se ha sostenido, es la principal manifestación del poder público y de la voluntad popular, integra el orden jurídico del país y de sus relaciones con otros países e instituciones internacionales. El examen cualitativo de las iniciativas de ley puede revelar la obligación del legislador de responder a las necesidades e intereses del país. En cuanto a su proporción cuantitativa, calculada en tiempo y recursos para la preparación de las propuestas, ese costo debe ser considerable, si se valoran, además de la erogación presupuestaria para el funcionamiento del Organismo Legislativo, los gastos materiales e inmateriales de individuos o grupos de la sociedad civil que, en alguna manera, han aportado tiempo, estudios y recursos para la preparación de las correspondientes iniciativas de ley.

También debe tomarse en cuenta que al haber concluido la producción originaria del Derecho constitucional, la que se relaciona con la derivativa, atribuida al Congreso en la potestad contenida en el articulo 157 y en el inciso a) del artículo 171, inició el catorce de enero de mil novecientos ochenta y seis que se fundamenta en el orden jurídico instituido, según sus postulados y los procedimientos. Así, el Congreso está llamado a desarrollar las disposiciones constitucionales, emitiendo las leyes. La Constitución hace constante referencia a estas, en ciertos casos para completar el concepto y, en otros, para ordenar de manera expresa la promulgación de leyes determinadas: por caso, el articulo 70 dispone que una ley regulará lo relativo a la sección de Comunidades Indígenas y el 127 que una ley específica regulará el régimen de aguas. Agregan a esa tarea del legislador las sentencias exhortativas de la Corte de Constitucionalidad para que el legislador, cumpliendo con sus deberes fundamentales, emita la legislación indispensable para hacer viable el sistema democrático y republicano de Estado que en el Preámbulo de la Constitución Política de la República, propugna "un orden institucional estable, permanente y popular, donde gobernados y gobernantes procedan con absoluto apego al Derecho."

Así en el examen del planteamiento de la inconstitucionalidad, es pertinente determinar los alcances del Precedente Legislativo, tanto en su naturaleza como en su contenido, para resolver la cuestión jurídica. Con relación a la primera, la propia Ley Orgánica del Organismo Legislativo en el artículo 5 la define como instrumento interpretativo y fuente del Derecho para ese fin. En el artículo 85 inciso e) se hace referencia a "los usos y prácticas parlamentarias generalmente observados", que son precisamente formas de costumbre que consolidan como registro de precedentes.

En cuanto al Precedente registrado que es objeto de reproche de inconstitucionalidad, se hace necesario su estudio factorial para determinar sus elementos peculiares: a) que la decisión del Congreso de la República para el "procedimiento de fiscalización" (interpelación) deba ceder un espacio en forma temporal para que el Congreso conozca de iniciativas específicamente determinadas de orden económico, social o financiero; b) que no sean de las sujetas a cumplimiento de un plazo o de un mandato constitucional; c) que la decisión la asuma con una votación favorable de las dos terceras partes de los diputados que integran el Congreso; y d) que una vez cumplido ese acto, de forma inmediata y sin interrupción prosiga la interpelación.

Respecto de esa decisión, en cuanto concierne a las (a) iniciativas que interesan al Congreso por ser del orden indicado, ya se ha hecho en esta sentencia consideración acerca de que siendo la representatividad del pleno la misma de los habitantes de la República que la han delegado, no es razonable que uno o varios diputados pudieran mantener ocupado todo el tiempo que les convenga a dicho organismo sin que este pudiera atender las obligaciones para las que ha sido investido; que las (b) iniciativas sean de órden económico, social o financiero es una calificación que responde a las prioridades que el Congreso determine y que, en efecto, conciernen a su valoración política, aun cuando no sean las que en la Constitución tienen señaladas fechas o plazos para cumplirse. Este último aspecto fue el expresamente indicado por la Corte de Constitucionalidad en sentencia de siete de mayo de dos mil trece (Expediente 464-2013) y no se extendía a otros supuestos, como los que amplió el órgano legislativo en el Precedente 2-2013. Sin embargo, por la indicada coherencia normativa de la Constitución, es aceptable que se permita esa compatibilidad reguladora de todas las potestades del poder legislativo; que (c) la decisión se asuma por medio de una votación agravada de por lo menos dos tercios del total de diputados, ya que dicha mayoría es la establecida por la Constitución para asumir decisiones graves e importantes para el país, por ejemplo: Creación de entidades autónomas; declaratoria de haber lugar a formación de causa contra altos dignatarios y funcionarios del Estado; la declaratoria de incapacidad física o mental del Presidente de la República; la ratificación del voto de falta de confianza cuando a un ministro interpelado no le haya sido aceptada su dimisión por el Presidente de la República en consejo de ministros; aprobación de tratados, convenios o cualquier arreglo internacional que se refieran al paso de ejércitos extranjeros por el territorio nacional o al establecimiento temporal de bases militares o los que afecten o puedan afectar la seguridad del Estado o pongan fin a un estado de guerra; reforma de leyes calificadas como constitucionales. (Artículos 134, 165 incisos h) e i), 167, 172, 175 de la Constitución. En cuanto a (d) reanudar inmediatamente el acto de interpelación, debe entenderse como el debido ejercicio de las funciones del Congreso de la República y el derecho de uno o varios diputados a interpelar a los ministros de Estado, cuestión que se abordará en seguida.

La reanudación inmediata del acto de interpelación tiende a la efectividad de esa facultad que tienen uno o más diputados, reconocido por la Constitución y protegido específicamente por el artículo 164 en el segmento ya citado. El hecho de abrir paso a la función legislativa, que constituye una de las principales del organismo representativo, plural y democrático, significa determinar la coexistencia de las instituciones del Estado de Derecho. Esto es así porque la Constitución es una norma que incorpora los valores y principios esenciales de la convivencia política que conforman todo el ordenamiento jurídico. En el supuesto que en alguna ley se descubra una contravención de uno de sus preceptos con otro de igual jerarquía, lo razonable es advertir la antinomia y corregirla con aplicación de principios fundamentales deducidos de su generalidad. Por ello, la Interpretación en el contexto orienta a concluir que, por principio, es intolerable que en una ley se dispongan preceptos que pugnen entre sí, con mayor razón, la Constitución no puede contener normas que se contradigan, porque de resultar así no cumpliría con sus principales fines, entre estos, la seguridad jurídica (Preámbulo y artículo 4° de la Constitución Política de la República)

<Al prever en el Precedente una "cesión de espacio" no podría considerarse como "limitante" del derecho de interpelación que regula el artículo 166 de la Constitución, pues el precedente legislativo acoge lo que esta Corte expresó en su fallo en el Proceso Constitucional de Amparo conocido en el expediente 464-2013, en cuanto que, en estos casos en que la interpelación "cede espacio" para atender asuntos que tienen fijado plazo o fecha, debe hacerse de manera moderada y racional, de tal forma que una vez conocido y cumplido con ese acto urgente, "de forma inmediata y sin interrupción hasta que esta culmine por voluntad de el o de los interpelantes, pues aquella interrupción (que se insiste, no es ni debe provocar la finalización del ejercicio de la atribución físcalizadora), en tanto acordada de forma transitoria y por un tiempo razonable, es la que permitirá al Organismo Legislativo cumpla con la preceptiva constitucional.";

Es más: el precepto constitucional que impide "limitar" el derecho de los diputados a interpelar a los ministros de Estado, debe entenderse en el sentido de que el Congreso en pleno ni autoridad alguna pueden anular o enervar ninguna interpelación, de manera que alternar ese acto con la potestad fundamental del organismo legislativo, no significa hacer de la interpelación una facultad inane, pues tal acto debe llevarse a cabo sin más limitación que la que la parte interpelante disponga. Asimismo, como contrapartida coherente y razonable, se entenderá que uno o varios diputados tampoco podrán hacer de la función legislativa un ejercicio inexistente, sometida al arbitrio de uno o varios diputados interpelantes. El resultado armónico de una solución balanceada (que también constituye una forma de la paz y del bien común) evitaría el posible abuso del derecho que cualquier parcialidad quisiera imponer sobre otra igualmente legitimada para el ejercicio de sus atribuciones. Apoyaría esta percepción, la autoridad doctrinaria de Rodolfo Luis Vigo. de quien se cita lo que sigue: "En las sociedades políticas democráticas, el dato medular lo representa la distribución y el equilibrio del poder asignado a diferentes órganos de gobierno, a los que se les debe reconocer ciertas atribuciones que deben ejercerse conforme a precisos procedimientos y ajustándose a determinados límites. La directiva bajo estudio señala que la interpretación constitucional debe orientarse a conservar y fortalecer aquella unidad y régimen político que la sociedad ha establecido en la ley fundamental." (El énfasis es agregado) (Interpretación Constitucional, 2" edición, LexisNexis, Abeledo Perrot, página 133)

Consecuentemente, la interpretación razonable de dos o varias normas constitucionales supuestamente en contraste -como en los casos analizados-conduce a determinar que si el Pleno o la mayoría de los congresistas no tienen facultad alguna para limitar las potestades de uno o varios diputados a interpelar, tampoco sería viable que uno o varios diputados pudieran limitar las potestades del Congreso a legislar. De ahí que ambas facultades deben ser compatibles, como sístole y diástole de un organismo del Estado. Consecuencia de lo anterior, no surge de lo argumentado por la parte solicitante de la declaratoria de inconstitucionalidad ni tampoco del análisis que esta Corte ha hecho, ninguna razón para atribuirle tal vicio al Precedente 2-2013 del Congreso de la República, en la medida que es fuente de Derecho de un procedimiento parlamentario que no puede interpretarse ni tenérsele como impedimento del derecho de uno o más diputados a interpelar a los ministros de Estado. En el caso eventual que hacia el futuro se pretendiera utilizar ese Precedente Parlamentario como obstáculo al ejercicio de la interpelación aludida, estaría abierta la acción de amparo como instrumento tutelar contra actos de arbitrariedad.

-V-

Por lo anteriormente considerado, debe declararse sin lugar la acción de inconstitucionalidad del Precedente 2-2013 del Congreso de la República, sin condena en costas a la parte interponente por no reconocerse legitimación a la autoridad para cobrarlas, ni imposición de multa a los abogados patrocinantes por decidirse el caso por interpretación que no tiene jurisprudencia específica de esta Corte.

-VI-

Por la relevancia del asunto resuelto, se ordena la publicación, en el Diario de Centro América, de esta sentencia y de los votos razonados disidentes emitidos.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 135, 140, 142, 143, 146, 149, 150, 163 inciso a) y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO