EXPEDIENTE 629-2011

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, QUIEN LA PRESIDE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, MARÍA DE LOS ÁNGELES ARAUJO BOHR Y RICARDO ALVARADO SANDOVAL: Guatemala, veintidós de noviembre de dos mil once.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por María Eugenia Villagrán De León, en su calidad de Presidenta del Tribunal Supremo Electoral, contra los Artículos 9, literal a) del párrafo primero, párrafo segundo y párrafo tercero y 13 párrafo primero de la Ley del Registro Nacional de las Personas, Decreto 90-2005 del Congreso de la República y sus reformas; y Artículo 29 párrafos primero y segundo de las disposiciones transitorias del Decreto 39-2010 del Congreso de la República (reformas a la Ley del Registro Nacional de las Personas). La solicitante actuó con el auxilio de los abogados Mario Roberto Fuentes Destarac, Gregorio Efraín Aguilar Lambour y Luis Ernesto Rodríguez González. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal IV, Gloria Patricia Porras Escobar, que expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

A) CONTENIDO DE LAS NORMAS REPROCHADAS: a) el Artículo 9 literal a) del párrafo primero y sus párrafos segundo y tercero de la Ley del Registro Nacional de las Personas dispone:

"El Directorio es el órgano de dirección superior del RENAP y se integra con tres miembros: a) Un Magistrado del Tribunal Supremo Electoral..

El Tribunal Supremo Electoral elegirá dentro de sus magistrados titulares un miembro titular y un miembro suplente.

El Ministro de Gobernación podrá delegar su representación, excepcionalmente, en la persona de uno de los Viceministros";

b) el párrafo primero del artículo 13 de la Ley del Registro Nacional de las Personas establece:

"La asistencia de los miembros del Directorio a las sesiones ordinarias y extraordinarias es obligatoria. La presencia de dos (2) miembros del Directorio constituye quórum para poder celebrar sesión. Los acuerdos y resoluciones serán válidos si obtienen dos (2) votos, como mínimo. La asistencia a las sesiones es obligatoria para titulares y suplentes. Los titulares tendrá voz y voto y los suplentes solo voz, a menos que estén fungiendo como titulares. En caso de incomparecencia del titular, lo sustituirá su suplente. La ausencia injustificada a dos sesiones consecutivas por parte del titular, se sancionará, además de las responsabilidades civiles y penales en que incurra, con una multa equivalente al monto de dos dietas, por cada inasistencia, sin perjuicio que el suplente asista a la sesión..."; y

c) los párrafos primero y segundo del artículo 29 del Decreto 39-2010 del Congreso de la República, reformas a la Ley del Registro Nacional de las Personas, disponen: "En el proceso electoral del año dos mil once, tanto en la primera elección como en la segunda elección, si corresponde, se procederá a votar con la cédula de vecindad o el Documento Personal de Identificación -DPI-, debiendo estar debidamente empadronado.

El día de la elección, la Junta Receptora de Votos estará obligada, previo a que los ciudadanos emitan su voto, a revisar el Documento Personal de Identificación -DPI-o la cédula de vecindad, según corresponda, y el número de empadronamiento contra sus registros. En caso de alteraciones, errores o duplicidades, la Junta Receptora de Votos deberá rechazar el documento irregular".

B) MOTIVOS JURIDICOS: Lo expuesto por la postulante se resume así: a) el artículo 9, literal a) del párrafo primero y párrafo segundo de la Ley del Registro Nacional de las Personas, establece que el Directorio de ese Registro estará integrado por un magistrado del Tribunal Supremo Electoral, por el Ministro de Gobernación y por un miembro electo por el Congreso de la República, quienes serán titulares; no obstante, el artículo 151 del Decreto número 10-2004 del Congreso de la República -artículos transitorios- mediante el cual se reformó la Ley Electoral y de Partidos Políticos, dispone que "Todo lo relativo al Documento de Identificación Personal será regulado por la ley ordinaria de la materia, que creara la institución que seré integrada, entre otros, por el Tribunal Supremo Electoral, y que emitirá y administrará dicho documento, fijándole al Congreso de la República un plazo de noventa días después de que este decreto cobre vigencia, para que la emita" La preposición "por" según el Diccionario de la Lengua Española, tiene la siguiente acepción: "Con ciertos infinitivos, denota la acción futura de estos verbos" "integrar por"; según el Diccionario Panhispánico de Dudas (Real Academia Española - Asociación de Academias de la Lengua Española 2005), significa "estar formado por" y lo correcto es decir "está integrado por" y no "integrarse por". De suerte que, añade, el Congreso de la República no se ajustó a lo que ordena dicha norma al integrar el Directorio del Registro Nacional de las Personas con un magistrado (titular o suplente) del Tribunal Supremo Electoral, tal como lo indica el artículo impugnado, y no como lo señala el artículo 151, del Decreto 10-2004 del Congreso de la República -artículos transitorios- mediante el cual se reformó la Ley Electoral y de Partidos Políticos, que debe estar integrado -formado por- el Tribunal Supremo Electoral en pleno -no por uno de sus magistrados, titular y suplente-, porque éste no puede arrogarse la representación y el ejercicio de las atribuciones del Tribunal Supremo Electoral. En consecuencia, el Congreso de la República en ejercicio del poder público no se sujetó a las limitaciones señaladas en el artículo 151 citado. También por los motivos anteriores, argumenta que se viola el artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que consagra el principio de legalidad de la función pública, b) el articulo 9 párrafo tercero, de la Ley del Registro Nacional de las Personas viola los artículos 2 y 3 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque el Estado debe garantizar a los habitantes de la República la certeza y seguridad jurídica, siendo parte de esta seguridad que las normas jurídicas que emita el Estado, a través de sus organismos, instituciones y entidades, deban ser razonables con la realidad jurídica que pretenda normar; en consecuencia, el legislador no puede al producirlas inspirarse en una actitud caprichosa, sino que debe valorar diferentes tipos de situaciones y realidades; lo cual no fue tomado en cuenta por el legislador emitir la norma impugnada, pues se dispuso que los miembros del Directorio del Registro Nacional de las Personas, tanto del Tribunal Supremo Electoral como del Congreso de la República, tendrán un suplente, pero en cuanto al Ministro de Gobernación no se previó un suplente, sino la posibilidad de delegación de su representación en uno de los viceministros mediante acuerdo ministerial, lo cual no es procedente, porque la responsabilidad del Ministro de Gobernación es indelegable, al igual que la de los otros ministros, pues no ejercen representación alguna, sino simplemente ejercen autoridad, por lo que no es razonable que se disponga que puede delegar su representación. En todo caso, de conformidad con el artículo 252 segundo párrafo, de la Constitución Política de la República, el Procurador General de la Nación es el que ejerce la representación del Estado, lo que excluye a cualquier funcionario o dignatario estatal. Lo anterior resulta incompatible con los artículos 154, 195 y 201 de la Constitución Política de la República, pues no se puede delegar la responsabilidad, ni existe la representación ministerial, violando así el principio de indelegalidad de la responsabilidad de los funcionarios públicos. c) En cuanto a la impugnación al artículo 13 párrafo primero de la Ley del Registro Nacional de las Personas, como en la anterior exposición, argumentó que es deber del Estado garantizar la certeza y seguridad jurídica a los habitantes de la República de Guatemala, lo que implica que las normas que emita deban ser razonables con la realidad, lo cual no sucede con dicha norma especialmente en cuanto a lo que se refiere al suplente del magistrado titular del Tribunal Supremo Electoral, que integre como titular el mencionado Directorio, porque el indicado suplente es otro titular del Tribunal Supremo Electoral de acuerdo con lo que establece la norma impugnada, lo que significa que dos magistrados titulares del Tribunal citado deben estar presentes en todas las sesiones del citado Directorio, el titular con voz y voto y el suplente sólo con voz. Por lo anterior, dos de los cinco magistrados del Tribunal Supremo Electoral obligatoriamente deben asistir a todas las sesiones del Directorio del Registro Nacional de las Personas, en detrimento o menoscabo del ejercicio de sus funciones principales, previstas en el artículo 125 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos; por otro lado, no es lógico que asistan los dos magistrados, pues lo prudente es que cuando no asista el titular el suplente comparezca. Lo anterior sin perjuicio de que debe pagarse dieta a ambos, lo que no es congruente o compatible con las exigencias, eficiencia, optimización y calidad del gasto público, con lo que se violan los artículos 2 y 3 de la Constitución Política de la República que consagran el derecho a la seguridad jurídica y por ende al principio de razonabilidad de las normas jurídicas. d) Por su parte, el artículo 29 párrafo primero de las disposiciones transitorias del Decreto 39-2010 del Congreso de la República, reformas a la Ley del Registro Nacional de las Personas, indica que: "En el proceso electoral del año dos mil once, tanto en la primera como en la segunda elección, si corresponde, se procederá a votar con la cédula de vecindad o el Documento Personal de Identificación -DPI- debiendo estar debidamente empadronado". La mencionada norma transgrede el artículo 175 de la Constitución Política de la República, que prevé un mecanismo rígido para la reforma de leyes constitucionales, pues deberá aprobarse con el voto de las dos terceras partes del total de diputados que integren el Congreso de la República, previo dictamen favorable de la Corte de Constitucionalidad; de esa cuenta, con el artículo impugnado se reguló lo que ya establece la Ley Electoral y de Partidos Políticos en el artículo 199, que indica las clases de comicios, en tanto en el artículo 201 de la Ley citada regula las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República, para cuyo efecto se establece una primera elección y, en caso de que ninguna de las planillas obtuviera la mitad más uno de los votos válidos emitidos, entonces se procederá a una segunda elección; por lo anterior se evidencia que con la norma impugnada se reformó por ampliación -obviando el procedimiento constitucional- los artículos citados de la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Por otro lado, la disposición impugnada establece la acreditación de la ciudadanía, para efectos del ejercicio del sufragio, mediante cédula de vecindad o el Documento Personal de identificación, en tanto que el artículo 7 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos dispone que la calidad de ciudadano se acredita con el documento extendido por el Registro de Ciudadanos, con la anotación en la cédula de vecindad o bien con el documento de identidad que lo sustituya. Es decir, que la acreditación de la ciudadanía para fines electorales no se lleva a cabo mediante un documento u otro (cédula de vecindad o Documento Personal de identificación), sino solamente con un documento, sea éste el documento extendido por el Registro de Ciudadanos, la anotación en la cédula de vecindad o el documento de identidad que lo sustituya. Por lo tanto, mediante la norma impugna también obviando el procedimiento previsto, se reformó por ampliación el articulo 7 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Concluye la accionante que previa aprobación de tal norma por el Congreso de la República, se debió contar con dictamen favorable de la Corte de Constitucionalidad, lo cual no sucedió dando lugar a la inconstitucionalidad denunciada. También sostiene que existe violación al artículo 223 segundo párrafo de la Constitución Política de la República de Guatemala, al regular materias relacionadas con el ejercicio del sufragio y el proceso electoral en las elecciones del año dos mil once, resultando incompatible con lo que ordena la norma indicada, que claramente establece que aquéllas deben ser reguladas únicamente por la Ley Electoral y de Partidos Políticos; por ende, también concurre violación al artículo 152 de la Constitución Política de la República pues éste impone al Congreso de la República la obligación sujetarse a las limitaciones constitucionales, lo que no fue observado al emitir la norma reprochada, e) En cuanto al artículo 29 párrafo segundo, de las disposiciones transitorias del Decreto 39-2010 del Congreso de la República, reformas a la Ley del Registro Nacional de las Personas, que dispone: "El día de la elección, la Junta Receptora de Votos estará obligada, previo a que los ciudadanos emitan su voto, a revisar el Documento Personal de Identificación -DPI- o la cédula de vecindad, según corresponda, y el número de empadronamiento contra sus registros. En caso de alteraciones, errores o duplicidades, la Junta Receptora de Votos deberá rechazar el documento irregular", denuncia la accionante que se violan los artículos 2 y 3 de la Constitución Política de la República, porque el Estado debe de garantizar a los habitantes la certeza y seguridad jurídica, siendo parte de ésta seguridad que las normas jurídicas que emita el Estado, a través de sus organismos, instituciones y entidades, deben ser razonables con la realidad jurídica que pretenda normar; en consecuencia, el legislador no puede al producir las normas inspirarse en una actitud caprichosa, sino que debe valorar diferentes tipos de situaciones y realidades; lo cual no sucedió al elaborar la norma atacada, pues no se tomó en cuenta lo que al respecto disponen al respecto los artículos 174, 182 y 184 párrafo primero de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, que señalan que los integrantes de las Juntas Receptoras de Votos deben tener ciertas calidades mínimas, hallarse en el ejercicio de sus derechos de ciudadano, radicar en el municipio correspondiente, ser alfabeto y no desempeñar cargo directivo en organizaciones políticas; asimismo, que los cargos en las Juntas Receptoras de Votos deben desempeñarse ad honorem. Sin embargo, el párrafo señalado de inconstitucional en el artículo atacado, exige que los miembros de las Juntas Receptoras de Votos, sin que necesariamente sean expertos en la materia y sin contar con la tecnología y equipo necesario para el efecto, califiquen y determinen si existen "alteraciones, errores o duplicidades" en el documento de identificación personal o en la cédula de vecindad, así como asuman la responsabilidad de rechazar el documento "irregular"; por todo lo anterior se advierte, agrega, dicha disposición no es razonable con la realidad jurídica que pretende regular, puesto que de antemano se sabe que existe imposibilidad material y jurídica para que la Junta Receptora de Votos cumpla con el mandato legal relacionado, ello porque no solamente exige que la misma se integre con un "voluntario" experto en grafoscopía -disciplina que pretende determinar técnicamente la correspondencia entre gestos gráficos debitados con la muestra testigo, es decir, si provienen de un mismo puño y letra- y documentoscopía -estudio integral del documento moderno desde el punto de vista de su autenticidad o alteración- y que, además, éste cuente con un equipo y tecnología sofisticada ad hoc para determinar y calificar si existen "alteraciones, errores o duplicidades" en el documento de Identificación personal. Se transgrede por ello el artículo 175 de la Constitución Política de la República, que prevé un mecanismo rígido para la reforma de leyes constitucionales, pues para llevarse a cabo deberá aprobarse con el voto de las dos terceras partes del total de diputados que integren el Congreso de la República, previo dictamen favorable de la Corte de Constitucionalidad, mientras que con el articulo impugnado se reguló lo que ya establece la Ley Electoral y de Partidos Políticos en el articulo 186, que indica las atribuciones y obligaciones de las juntas receptoras de votos; por lo que con la norma objetada específicamente en la disposición normativa que reza: "En caso de alteraciones, errores o duplicidades, la Junta Receptora de Votos deberá rechazar el documento irregular", se reformó indebidamente por ampliación el artículo citado de la Ley Electoral y de Partidos Políticos. También la citada norma transgrede el artículo 223 párrafo segundo, de la Constitución Política de la República, pues éste indica que las materias relacionadas con el proceso electoral solamente pueden ser reguladas por la Ley Electoral y de Partidos Políticos, de tal manera que al regularse por medio de la norma impugnada resulta incompatible con lo que ordena aquélla y por ello resulta inconstitucional. Por ende, concluye, deviene también evidente la violación al artículo 152 párrafo primero de la Constitución Política de la República, que impone al Congreso de la República la obligación de sujetarse a las limitaciones constitucionales. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad general parcial planteada y se hagan los pronunciamientos correspondientes.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional del segmento que dice: "En caso de alteraciones, errores o duplicidades, la Junta Receptora de Votos deberá rechazar el documento irregular", contenido en el segundo párrafo del artículo 29 incluido en el apartado "Disposiciones Transitorias" del Decreto 39-2010 del Congreso de la República, que introdujo reformas a la Ley del Registro Nacional de las Personas. Se dio audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala, al Registro Nacional de las Personas, al Ministro de Gobernación y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministro de Gobernación expuso: i) respeta pero no comparte lo manifestado por la postulante, pues no encuentra razones para pensar que nombrar como corresponde a un Magistrado del Tribunal Supremo Electoral para que represente a dicho Tribunal, sea inconstitucional, ii) No estima violentada la Constitución Política de la República cuando se prevé el nombramiento de un representante del Ministro de Gobernación, pues lógicamente podría darse el caso que éste no pueda comparecer a una sesión y que por ese sólo hecho no puede celebrarse, pudiendo comparecer un viceministro en su representación, no un suplente porque la ley no lo contempla para un Ministro de Estado, pero tal representación, que de conformidad con la ley deberá disponerse mediante acuerdo ministerial, sólo para efectos de actuar como miembro del Directorio en referencia y no como Ministro de Gobernación, de manera que nombrar a un representante ante el Directorio en cuestión en la forma legalmente establecida, no implica la delegación de funciones que le corresponden, no obstante que el artículo 154 de la Constitución Política de la República dispone que la función pública no es delegable, excepto en los casos señalados por la ley; sin embargo, para el asunto ni el Ministro ni quien lo represente estaría actuando como tal, sino como miembro del Directorio, una entidad cuyas funciones son distintas a las del Ministerio de Gobernación. iii) No considera que al disponer el artículo 29 del Decreto 39-2010 del Congreso de la República que "En el proceso electoral del año dos mil once, tanto en la primera como en la segunda elección, si corresponde, se procederá a votar con la cédula de vecindad o el Documento Personal de Identificación -DPI- debiendo estar debidamente empadronado", se esta regulando una primera ni segunda vuelta, sino indicando que la primera elección y en la segunda "si corresponde" o sea si hay segunda elección, se votará con tal o cual documento de identificación, con lo que no se refiere pues al documento que se acredita la calidad de ciudadano; siendo su criterio que el artículo 7 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos indica cómo se acredita la calidad de ciudadano, en tanto que la norma impugnada de inconstitucionalidad establece con qué documento se procederá a votar (para efectos de identificarse), no encontrando con ello ninguna contradicción con la norma dé nango constitucional, iv) En cuanto al artículo 29 párrafo segundo del Decreto 39-2010 del Congreso de la República que establece; "El día de la elección, la Junta Receptora de Votos estará obligada, previo a que los ciudadanos emitan su voto, a revisar el Documento Personal de Identificación -DPI- o la cédula de vecindad, según corresponda, y el número de empadronamiento contra sus registros. En caso de alteraciones, errores o duplicidad, la Junta Receptora de Votos deberá rechazar el documento irregular", estima que no violenta normativas constitucionales, sino más bien las complementa, buscando con ello precisar uno de los deberes del Estado que lo es garantizar a los habitantes de la República la seguridad y certeza jurídica consagradas en la Constitución Política de la República. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Congreso de la República evacuó la audiencia, limitándose a solicitar que se emita el fallo que en derecho corresponde. C) El Registro Nacional de las Personas evacuó la audiencia, limitándose a solicitar que se continúe con el procedimiento respectivo. D) El Ministerio Público por medio del a Fiscalía de Asuntos Constitucionales Amparos, Exhibición Personal, expuso: i) Considera, en cuanto al artículo 9, literal a) párrafo primero y segundo de la Ley del Registro Nacional de las Personas, que no transgrede el artículo 152 de la Constitución Política de la República, por el contrario, la norma objetada desarrolla lo establecido en el artículo 151 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, al señalar que esa ley es la que creará la institución que emitirá y administrara el documento de identificación, la que será integrada por un Magistrado del Tribunal Supremo Electoral, por lo que de esa manera determina que el Tribunal Supremo Electoral está integrando el Directorio del Registro Nacional de las Personas, como lo previnieron las reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, especialmente en el artículo 151 nuevo transitorio introductivo. Por ello, no se evidencia la inconstitucionalidad pretendida por la postulante, al estimar ésta que el Directorio del Registro Nacional de las Personas deba integrarse por el pleno del Tribunal Supremo Electoral, pues la norma de la Ley Electoral y de Partidos Políticos no determina expresamente que así deba realizarse, sino que corresponde a la ley ordinaria, en este caso la Ley del Registro Nacional de las Personas determinar la integración y se ha determinado que un Magistrado Titular del Tribunal Supremo Electoral integre el citado Directorio; ii) La Corte de Constitucionalidad ya resolvió al respecto del punto anterior citado, en el expediente un mil doscientos uno - dos mil seis, sentencia de veintisiete de septiembre de dos mil siete, inconstitucionalidad que fue declarada sin lugar con argumentos bastamente razonados, los cuales comparte y que, según indica, debe aplicarse también a éste caso; iii) En cuanto a la violación al artículo 154 de la Constitución Política de la República, que provocaría la misma norma impugnada, estima que existe congruencia entre lo regulado en ésta y el artículo constitucional, así como con la norma 151 nuevo transitorio de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, de tal manera que la disposición impugnada cumple con el objetivo de desarrollarla sin alterar su espíritu, por lo que no existe transgresión constitucional; iv) En cuanto al artículo 9 párrafo tercero de la Ley del Registro Nacional de las Personas, estima que no viola el principio de razonabilidad de la leyes y, por consiguiente, no advierte violación a los artículos 2 y 3 de la Constitución Política de la República de Guatemala, ya que al indicar el artículo objetado que el Ministro de Gobernación podrá delegar su representación, excepcionalmente, en la persona de uno de los Viceministros, la misma se encuentra congruente con lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política de la República, en cuanto a que la función pública es delegable solamente en aquellos casos señalados por la ley; y, en la norma impugnada, excepcionalmente se establece la facultad del Ministro de Gobernación de delegar su representación, es decir, delegar las funciones que le corresponden pero como integrante del Directorio del Registro Nacional de las Personas, de tal manera que la norma objetada se encuentra dentro de los parámetros señalados en la Constitución; por ende, agrega, tampoco advierte transgresión a los artículos 154, 195 y 201 de la Constitución Política de la República; v) De la denuncia de inconstitucionalidad del artículo 13 párrafo primero de la Ley del Registro Nacional de las Personas, según la postulante la norma objetada no es razonable al establecer que el suplente titular del Tribunal Supremo Electoral, como miembro del Directorio del Registro Nacional de las Personas, sea otro magistrado titular de aquél Tribunal, lo que conlleva que dos magistrados titulares deben estar presentes en todas las sesiones del Directorio, el titular con voz y voto y el suplente sólo con voz; sin embargo, estima, el contenido de las argumentaciones esgrimidas para fundar la tesis, no son suficientemente convincentes y no demuestran que exista irrazonabilidad en la disposición impugnada, sino resulta de criterios relevantes para decidir la declaratoria de una inconstitucionalidad, pues no comprueban la existencia de una notoria contraposición entre el contenido normativo de la disposición impugnada con las normas constitucionales que estima agredidas; vi) En lo que se refiere al artículo 29 párrafo primero de las disposiciones transitorias del Decreto número 39-2010 del Congreso de la República (reformas al Decreto número 90-2005 del Congreso de la República, Ley del Registro Nacional de las Personas), sostiene que no se advierte violación al artículo 175 de la Constitución Política de la República, pues con la norma impugnada solamente se está estableciendo qué documento se utilizará en las elecciones del año dos mil once, que será la cédula de vecindad o el documento de identificación personal -DPI- y no se está regulando en cuanto al proceso electoral propiamente dicho, de ahí que no establezca modificación alguna a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, por lo que no se necesitaba todo el procedimiento para modificar o reformar una ley de carácter constitucional; tampoco resulta incongruente con el artículo 7 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en cuando a la calidad de ciudadano, pues la misma se acredita con la anotación en la cédula de vecindad o con el documento de identidad que lo sustituya debidamente confrontados con los registros respectivos; vii) En cuanto a la violación al artículo 223 segundo párrafo de la Constitución Política de la República, que preceptúa que todo lo relativo al ejercicio del sufragio, a los derechos políticos, a las organizaciones políticas, autoridades y órganos electorales y proceso electoral, será regulado exclusivamente por la ley constitucional de la materia, estima que no hay tal transgresión pues la norma impugnada únicamente está estableciendo qué documento se utilizará en las elecciones del año dos mil once, cédula o documento de identificación personal, siendo una norma de carácter transitorio y que es congruente con el artículo 7 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en cuanto que dispone que la calidad de ciudadano se acredita con el documento extendido por el Registro de Ciudadanos, con la anotación en la cédula de vecindad o con el documento de identidad que lo sustituya; viii) En cuanto a que se violan los artículos 199 y 201 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, que se refieren a las clases de comicios, tal violación no concurre porque no se está variando la clase de comicios, ni el número de votos que se necesitan para ganar las elecciones por mayoría absoluta, en virtud que al no constituir reforma mediante ampliación de los artículos relacionados, tampoco se transgrede el artículo 152 párrafo primero de la Constitución Política de la República; ix) En cuanto al artículo 29 párrafo segundo, de las disposiciones transitorias del Decreto 39-2010 del Congreso de la República, reformas al Decreto 90-2005 del Congreso de la República, Ley del Registro Nacional de las Personas, estima dicha institución que la norma cuestionada no es irrazonable, porque de ninguna manera se está exigiendo que los miembros de las Juntas Receptoras de Votos sean expertos en grafoscopio y documentoscopía, como equivocadamente lo hace ver la solicitante, ni que ejerzan facultades de expertos en la revisión del documento relacionado, sino que del contenido de la disposición impugnada se determina la obligación de una revisión normal del documento presentado por el ciudadano y el número de empadronamiento conforme el padrón electoral y, en caso se establezca alguna alteración, error o duplicidad, la Junta Receptora de Votos debe rechazar el documento. Ahora en cuanto a la violación del artículo 175 de la Constitución Política de la República, estima que si bien es cierto se establece una obligación a las Juntas Receptoras de Votos, para que revisen los documentos presentados por los ciudadanos, ello se hace dentro del parámetro establecido por el artículo 151 nuevo transitorio de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en cuanto a que todo lo relativo al documento de identificación personal debe ser regulado por la Ley del Registro Nacional de las Personas, sin que ello constituya materia que corresponda regular a otra ley; con base en lo anterior también advierte que no hay violación al artículo 223 de la Constitución Política de la República, pues lo regulado no es materia que necesite estar desarrollado en la Ley Electoral y de Partidos Políticos; ni que con ello se haya transgredido el principio del ejercicio del poder público sujeto a las limitaciones constitucionales, que consagra el artículo 152 párrafo primero de la Constitución Política de la República. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La accionante reiteró los puntos de derecho en que apoyó la acción presentada. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Congreso de la República alegó que al aprobar los artículos impugnados de la ley indicada, actuó en uso de su potestad legislativa, sin que advierta que se haya contrariado normas constitucionales. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad interpuesta. C) El Ministro de Gobernación reiteró las argumentaciones vertidas en la audiencia que se le confirió. Solicitó se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada. D) El Registro Nacional de las Personas evacuó la audiencia sin manifestarse sobre el fondo del planteamiento. Solicitó que se continúe con el trámite de la inconstitucionalidad. E) El Ministerio Público reiteró las argumentaciones vertidas en la audiencia que se le confirió. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

CONSIDERANDO

-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, la de conocer en única instancia las impugnaciones hechas contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general objetados, total o parcialmente, de inconstitucionalidad, a fin de mantener el principio de supremacía de la Constitución que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal.

-II-

Para establecer si el planteamiento de inconstitucionalidad debe ser declarado con lugar, resulta necesario determinar cada una de las impugnaciones y así comprobar su procedencia o improcedencia, por lo que se procede de la siguiente manera: A) el Artículo 9, literal a), primer párrafo y segundo párrafo, impugnados señalan: "El Directorio es el órgano de dirección superior del RENAP y se integra con tres miembros: a) Un Magistrado del Tribunal Supremo Electoral (...) El Tribunal Supremo Electoral elegirá dentro de sus magistrados titulares a un miembro titular y un miembro suplente''. El punto central del alegato es que el Tribunal Supremo Electoral, según apreciación de la postulante, debe integrar en "Pleno" el Directorio del Registro Nacional de las Personas y no mediante uno sólo de sus magistrados como lo señala la norma atacada y, por ello, sostiene que se violan normas constitucionales. A éste respecto y haciendo la confrontación de rigor, se establece que el artículo 11 de la Ley del Registro Nacional de las Personas también hace alusión a la integración del Directorio indicado, al señalar que el Magistrado del Tribunal Supremo Electoral será quien presida la citada entidad; y, por su parte, el artículo 97 de la misma Ley, también señala que es un Magistrado del Tribunal Supremo Electoral, quien será un miembro que integre el primer Directorio del Registro Nacional de las Personas. Con ello se advierte que en varios artículos de la citada Ley se expresa que debe ser un Magistrado del mencionado Tribunal quien lo integre, no el pleno de magistrados, como lo propone la postulante. Ahora bien, en cuanto a que existe violación a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, pues ésta en el artículo 151 transitorio del Decreto 10-2004 del Congreso de la República -que reformó la ley citada, ordena que el mencionado Directorio debe estar integrado - formado por- el Tribunal Supremo Electoral, lo que la accionante interpreta que significa en pleno y no por uno de sus Magistrados, titular y suplente, por que éste no puede arrogarse la representación y el ejercicio de las atribuciones del mencionado Tribunal. Dicha tesis no es aceptada por esta Corte, porque debe tomarse en cuenta que de conformidad con el artículo 125 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, modificado por la reformas contenidas en el Decreto 35-2006 del Congreso de la República, regula que el Tribunal Supremo Electoral tiene entre otras atribuciones la de integrar la institución encargada de emitir el documento único de identificación personal, estableciéndose como consecuencia que solamente se determina que dicho Tribunal debe integrar el mencionado Directorio; y por la norma alegada de inconstitucionalidad se indica con precisión que debe el mismo ser integrado por un Magistrado titular y un suplente, por lo que se puede concluir que la norma objetada en los incisos indicados, no conlleva modificación alguna al contenido de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, pues en ésta se recoge qué autoridades deben integrar el Directorio del Registro Nacional de las Personas y las atribuciones del integrante electo por el pleno del Tribunal Supremo Electoral. De esa cuenta el artículo objetado en su inciso y párrafo señalado, no hace más que consignar que será integrado el Directorio mediante un magistrado titular y un suplente además que el titular deberá presidir tal Directorio; teniendo sentido, pues se le da la oportunidad a otros entes que la integren, y quienes deberán tener sus propias atribuciones; por ello, no se evidencia violación, alguna al artículo 152 párrafo primero de la Constitución Política de la República de Guatemala, que se refiere al principio del ejercicio del poder público, ni al artículo 154 de la norma suprema que se refiere a la sujeción a la ley de la función pública, más bien desarrolla dichos artículos en el caso concreto del Directorio de Registro Nacional de las Personas. Esta Corte en sentencia de veintisiete de septiembre de dos mil siete, dictada en el expediente un mil doscientos uno- dos mil seis, señaló aspectos sobre este asunto y por su pertinente para el presente caso, se reitera en cuanto a la conclusión de improcedencia del planteamiento de inconstitucionalidad. B) En lo que se refiere al Tercer párrafo del artículo 9 de la Ley del Registro Nacional de las Personas que indica: "El Ministro de Gobernación podrá delegar su representación, excepcionalmente, en la persona de uno de los viceministros", según la postulante viola los artículos 2, 3, 154, 195 y 201 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Al proceder a la confrontación, se determina que la tesis planteada no tiene razonamiento lógico, pues no se establece que con la norma objetada se esté delegando representación de las funciones del Ministro de Gobernación, más bien es una función que debe cumplirse dentro del Directorio del Registro Nacional de las Personas, como miembro del mismo y que por mandato de ley debe hacerlo. También la propia Constitución en su artículo 154 último párrafo indica que la función pública no es delegable, excepto en los casos señalados por la ley, como sucede en el presente caso en que se le da la oportunidad al Ministro de Gobernación, excepcionalmente, de delegar su función de integrar en la persona de uno de los viceministros. Por otro lado, la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97 del Congreso de la República, establece en su artículo 3º, en cuanto a la delegación de las funciones de gestión administrativa y de ejecución y supervisión de la obra y servicios públicos, que las mismas podrán delegarse; así como que un Viceministro puede sustituir a un Ministro, pudiendo en consecuencia delegar su función para que lo represente en asuntos de su cartera, que no necesariamente son asuntos del Estado donde obligadamente podría participar el Procurador General de la Nación como su representante, sino a éste como miembro de un ente colegiado que fue creado por ley. C) De la inconstitucionalidad planteada del Artículo 13 párrafo primero, de la Ley del Registro Nacional de las Personas, que indica: "La asistencia de los miembros del Directorio a las sesiones ordinarias y extraordinarias es obligatoria. La presencia de dos (2) miembros del Directorio constituye quórum para poder celebrar sesión. Los acuerdos y resoluciones serán válidos si obtienen dos (2) votos, como mínimo. La asistencia a las sesiones es obligatoria para titulares y suplentes. Los titulares tendrán voz y voto, y los suplentes solo voz, a menos que estén fungiendo como titulares. En caso de incomparecencia del titular lo sustituirá su suplente. La ausencia injustificada a dos sesiones consecutivas por parte del titular, se sancionará, además de las responsabilidades civiles y penales en que incurra, con una multa equivalente al monto de dos dietas, por cada inasistencia, sin perjuicio que el suplente asista a la sesión", la postulante sostiene que no es lógico lo prescrito en cuanto que deben asistir los dos magistrados del Tribunal Supremo Electoral, lo que provoca detrimento o menoscabo del ejercicio de sus funciones en el Tribunal y, además, tiene el efecto que debe pagárseles dietas a ambos. Al respecto, esta Corte no encuentra ninguna confrontación de la citada disposición con las normas constitucionales que señala la postulante como violadas, pues se trata de una disposición administrativa que determina el actuar en el momento de celebrar sesiones por parte del citado Directorio; aún así, si fuera el caso, podrá ser regulada por las propias autoridades quienes deben tomar en cuenta que las sesiones que se realicen sean compatibles con la labor que realizan todos los integrantes del Directorio del Registro Nacional de las Personas y como consecuencia de su participación pueden ser compensados con el monto de la dieta. D) En cuanto a la impugnación del Artículo 29 párrafo primero, de las disposiciones transitorias del Decreto 39-2010 del Congreso de la República (reformas al Decreto 90-005, del Congreso de la República, Ley del Registro Nacional de las Personas), que dispone: "En el proceso electoral del año dos mil once, tanto en la primera como en la segunda elección, si corresponde, se procederá a votar con la cédula de vecindad o el Documento Personal de Identificación -DPI-, debiendo estar debidamente empadronado", la postulante denuncia que se viola el artículo 175 de la Constitución Política de la República, pues a su criterio constituye una reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, que en su artículo 199, indica cuáles son las clases de comicios y en el artículo 201 establece una primera elección para presidente y vicepresidente de la República y, en caso que ninguna de las planillas obtuviere la mitad más uno de votos válidos, entonces se procederá a una segunda elección, por lo que -según la postulante- se reformó la Ley Constitucional por ampliación y no se observó el procedimiento previsto en la norma constitucional para ese efecto. En cuanto a dicho razonamiento, este Tribunal establece que debe tomarse en cuenta que la norma impugnada se encuentra dentro de las normas transitorias de un Decreto que reformó la Ley del Registro Nacional de las Personas, las que se refieren exclusivamente al proceso eleccionario del año dos mil once, por lo que después de haber finalizado dicho evento, dejaran de tener efecto por haberse concretado la elección para la que se emitió y consumado su cometido. No se establece en el párrafo cuestionado que se haya ampliado las normas citadas de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, pues no se está en él estableciendo taxativamente o imperativamente que habrán dos elecciones, pues la propia norma indica respecto a la segunda que "si corresponde, se procederá a votar, lo que concierne a que si fuera necesario si se diera el caso, y tantas acepciones al respecto de un futuro no cierto; además, la mención a las elecciones no tiene el propósito de normar sobre ellas, lo que solamente podría hacerse mediante reforma expresa a la Ley Electoral y de Partidos Políticos conforme el procedimiento correspondiente, sino tiene un propósito de referencia, para ubicar en dicho evento el objetivo principal que es aludir y admitir la utilización de documentos de identificación, lo que sí es viable hacer mediante una norma ordinaria, de manera que no hay violación a las normas constitucionales que alega transgredidas. En cuanto a la acreditación de la ciudadanía por medio de la norma impugnada, que según la postulante viola el artículo 7 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos que dispone que la calidad de ciudadano se acredita de tres formas (con el documento extendido por el Registro de Ciudadanos, con la anotación en la cédula de vecindad o con el documento de identidad que sustituya a ésta), tal objeción no tiene sustento lógico pues la misma norma de la Ley Electoral y de Partidos Políticos claramente admite que debe acreditarse, si no se tiene el documento de ciudadanía, con la anotación de estar empadronado consignada en la cédula de vecindad o con el documento de identificación personal que sustituya a la cédula, por lo que por entendimiento se establece que debe ser por un documento u otro, previa determinación de que conste estar debidamente empadronado, confrontado con los registros que tenga el Tribunal Supremo Electoral. E) En cuanto a la impugnación del Artículo 29 párrafo segundo, de las disposiciones transitorias del Decreto 39-2010 del Congreso de la República (reformas al Decreto 90-005, del Congreso de la República, Ley del Registro Nacional de las Personas), que dispone: "El día de la elección, la Junta Receptora de Votos, estará obligada, previo a que los ciudadanos emitan su voto, a revisar el Documento Personal de Identificación -DPI- o la cédula de vecindad, según corresponda, y el número de empadronamiento contra sus registros. En caso de alteraciones, errores o duplicidades, la Junta Receptora de Votos deberá rechazar el documento irregular", esta Corte estima que debe tomarse en cuenta varias regulaciones legales para determinar si es razonada la denuncia de violación constitucional. Así, el segundo párrafo del artículo 223 de la Constitución Política de la República prescribe que: "Todo lo relativo al ejercicio del sufragio, los derechos políticos, organizaciones políticas, autoridades y órganos electorales y proceso electoral, será regulado por la Ley constitucional de la materia". La Ley Electoral y de Partidos Políticos por su parte, establece en su artículo 153 que son órganos electorales el Registro de Ciudadanos, las juntas electorales departamentales, las juntas electorales municipales y las juntas receptoras de votos. Asimismo, la indicada Ley dispone en su artículo 186 que son atribuciones y obligaciones de las juntas receptoras de votos, entre otras, la de"...d) Identificar a cada uno de los votantes y constatar su registro en el padrón electoral...". El artículo 151 Transitorio de la Ley citada, prescribe que: Todo lo relativo al Documento Personal de Identificación será regulado por la ley ordinaria de la materia, que creará la institución que será integrada, entre otros, por el Tribunal Supremo Electoral, y que emitirá y administrará dicho documento, fijándole al Congreso de la República un plazo de noventa días después de que este decreto cobre vigencia, para que la emita". Asentado el contenido normativo anterior, puede determinarse que el término "identificar a que alude el inciso d) antes citado, conforme a las acepciones que le asigna el Diccionario de la Lengua Española implica "...2. Reconocer si una persona... es la misma que se supone o se busca...". Conforme ello, se entiende que la junta receptora de votos se encuentra entonces facultada para determinar, primero, si la persona que se presenta a ejercer el voto es la misma a la que corresponde el documento de identificación que presente a ese efecto y, luego, si los datos de identificación corresponden a los consignados en el padrón electoral. Tanto si no existe identidad de la persona con los datos del documento, como si éstos no corresponden a los registrados en el padrón, la junta receptora de votos no debe permitir que se emita el sufragio. Ambas circunstancias pueden deberse, entre otras posibilidades, a que el documento que se presente por la persona que pretende ejercer el sufragio -Documento Personal de identificación o Cédula de Vecindad-haya sufrido alteraciones, o que en él se hayan consignado errores, o bien, que la persona a que se refiere el padrón electoral ya emitió el voto con anterioridad -duplicidad de documento-. Conforme lo anterior, puede esta Corte estimar (i) que lo previsto en el segundo párrafo del artículo 29 del Decreto 39-2010 del Congreso de la República, en cuanto a que si al revisar el Documento Personal de identificación o la Cédula de Vecindad de la persona y el número de empadronamiento contra sus registros, la junta receptora de votos establece que tales documentos fueron objeto "...de alteraciones, errores o duplicidades..." en el sentido que antes fue consignado, ello no resulta contradictorio con la norma de la Ley Electoral y de Partidos Políticos que faculta a la misma junta para identificar al votante y constatar su datos con el padrón; y (ii) si bien es cierto, todo lo relativo al sufragio y órganos electorales debe ser regulado por la Ley Electoral y de Partidos Políticos, la circunstancia que lo anterior haya sido previsto en una norma diferente pero que alude a los documentos de identificación, no conlleva estimarla inconstitucional en tanto que el contenido de esta última no es antagónico con aquélla. Por otra parte, tampoco puede interpretarse que la norma reprochada de inconstitucional pretenda que los miembros de la junta receptora de votos emitan una decisión o pronunciamiento definitivo sobre la posible alteración, error o duplicidad de documentos, sino un juicio de valor que es inherente a sus otras funciones en la realización de un evento electoral y a la principal como lo es asegurarse que la persona que se presenta a votar, es efectivamente la que identifica el documento y los datos de éste son contestes con los consignados en el padrón electoral. Estima esta Corte que es pertinente exhortar a las autoridades electorales, para que con la antelación del caso instruyan y doten a los integrantes de las juntas receptoras de votos de los parámetros o elementos mínimos que les permita cumplir su función, conforme la Ley Electoral y de Partidos Políticos, incluyendo información sobre las características de los dos documentos que se encuentra admitidos para presentar por las personas en el momento del sufragio a los fines de identificarse. Con base en los anteriores razonamientos, se puede concluir que la acción de inconstitucionalidad general parcial resulta improcedente y por ello debe declararse sin lugar, haciéndose las demás declaraciones al respecto. Esta Corte, en auto de tres de junio de dos mil once, en el trámite de la presente acción decidió suspender provisionalmente el segmento que dispone: "En caso de alteraciones, errores o duplicidades, la Junta Receptora de Votos deberá rechazar el documento irregular", contenido en el segundo párrafo del artículo 29 incluido en el apartado "Disposiciones Transitorias" del Decreto 39-2010 del Congreso de la República, que introdujo reformas al Decreto 90-2005 de ese mismo organismo. Ley del Registro Nacional de las Personas, suspensión que en virtud de lo anteriormente considerado y por el sentido del fallo a emitir, debe revocarse, para que recobre vigencia la norma citada y, a ese efecto, resulta pertinente ordenar la publicación de esta sentencia.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 7º., 114, 115, 133, 140, 143, 146, 148, 163, inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO