EXPEDIENTE 1523-2011

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, diecisiete de junio de dos mil once.

Se tiene a la vista, para emitir dictamen, el oficio de veintisiete de abril de dos mil once, remitido por el Primer Vicepresidente del Congreso de la República de Guatemala, Diputado Manuel de Jesús Barquín Duran, en el que solicita que esta Corte se pronuncie respecto de la iniciativa de reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Lo anterior, en virtud que el Congreso de la República de Guatemala, el veintiséis de abril de dos mil once, aprobó el Acuerdo Legislativo identificado con el numero 10-2011, por medio del cual decidió remitir, para dictamen de está Corte, la iniciativa registrada en ese Organismo con el número de registro cuatro mil doscientos cincuenta y cuatro (4264), la cual incluye las enmiendas conocidas por ese Organismo a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. La remisión relacionada se efectúa de conformidad con lo establecido en el articulo 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala y el artículo 123 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, los cuales establecen que las leyes calificadas como constitucionales requieren para su reforma, el voto de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, previo dictamen favorable de la Corte de Constitucionalidad. Es ponente en este caso el Magistrado Vocal II, Héctor Hugo Pérez Aguilera, quien expresa el parecer de este Tribunal.

I. DE LA INICIATIVA PRESENTADA Y REMITIDA:

El veintiuno de septiembre de dos mil diez se conoció, en el Pleno del Congreso de la República, la iniciativa de Ley presentada por los representantes Jaime Antonio Martínez Lohayza, Manuel de Jesús Barquín Durán y Virna Ileana López Chacón, la cual quedó registrada con el número cuatro mil doscientos cincuenta y cuatro (4254), y que contiene propuestas de reformas a los artículos 220, 221, 222 y 223 bis de la Ley Electoral y de Partidos Políticos. El cinco de abril de dos mil once se presentó la moción privilegiada en la que se propuso se dispensara de dictamen tal proyecto y se discutiera ese día en primer debate, lo que así se realizó. Luego se discutió en segundo debate el doce de abril de dos mil once y en tercero el veintiséis del citado mes y año. En esta oportunidad se realizaron dos enmiendas por adición, la primera para modificar el segundo párrafo del artículo 21 de la Ley relacionada y la segunda proponiendo la creación de un artículo 231 bis. Por estimarse que estaba suficientemente discutido en tercer debate el proyecto, y por tratarse de una Ley de rango constitucional se procedió a emitir el Acuerdo 10-2011 del Congreso de la República de Guatemala, de veintiséis de abril de dos mil once, en el que se dispuso remitir el expediente que contenía tal iniciativa, el cual incluye las enmiendas recibidas a esa fecha, a efecto de que esta Corte emitiera el dictamen que requiere la Ley para su aprobación.

II. CONSIDERACIONES GENERALES:

Previo al análisis particularizado de la normativa cuya reforma se propone, es necesario puntualizar que tales modificaciones se encuentran dirigidas a adicionar, suprimir o variar el contenido de normas que regulan aspectos de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, con relación a varios temas, tales como el financiamiento de los partidos políticos, la propaganda electoral y los medios de comunicación, así como el voto en el extranjero. Por lo anterior, es necesario señalar que cada una de las reformas debe interpretarse en consonancia con los principios que rigen el derecho electoral y los derechos cívicos y políticos de los ciudadanos dentro del marco constitucional que en esa materia se regula.

Al respecto, se ha afirmado por Enrique Álvarez Conde, en su artículo "Los principios del Derecho Electoral", contenido en la Revista del Centro de Estudios Constitucionales de Madrid, que la Ley de esa materia puede ser concebida como la norma primaria de un Estado democrático, cuyo cometido es determinar todos los actos relativos al proceso electoral, teniendo en cuenta que, por un lado cada proceso electoral afecta a una pluralidad de sujetos -Gobierno, Administración Pública, Administración Electoral, Tribunales, Partidos-, y por otro, resulta también afectada la vida política de un país. De esa cuenta, afirma, que este derecho comprende el conjunto de reglas destinadas a definir la cualidad de ciudadano, diferenciar los diversos tipos de elecciones y reglamentar el desarrollo del escrutinio.

En el desarrollo del presente dictamen se abarcarán aquéllas instituciones relacionadas con los temas centrales a modificarse, como lo son el financiamiento de los partidos políticos, la propaganda electoral y el voto en el extranjero, analizándose cada una de las reformas propuestas dentro del contexto del tema a modificar y según los alcances que corresponda a cada una de las instituciones que se abordan en el planteamiento. En consecuencia a continuación se presenta la propuesta de reforma formulada para cada uno de los artículos y luego el análisis y decisión de constitucionalidad que formula este tribunal. Sin embargo, de manera liminar se estima conveniente señalar que la solicitud de dictamen previo a reformar la Ley Electoral y de Partidos Políticos fue recibida en esta Corte el veintisiete de abril de dos mil once y el dos de mayo del citado año se profirió el Decreto 1-2011 del Tribunal Supremo Electoral en el que se declaró: "PRIMERO: Convocatoria. Se convoca a los ciudadanos de todos los distritos electorales de la República de Guatemala, a Elecciones Generales que comprenden: la de Presidente y Vicepresidente de la República; Diputados al Congreso de la República por los sistemas de distritos electorales y lista nacional; corporaciones municipales del país integradas por Alcaldes, Síndicos y concejales, titulares y suplentes; y a elección de Diputados al Parlamento Centroamericano, titulares y suplentes". Por otra parte debe tenerse presente el contenido del artículo 256 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, dentro de las Disposiciones Transitorias y Finales de la misma, el cual establece: "De las reformas de esta Ley. Cualquier reforma que se haga a la presente ley, después de haberse convocado a un proceso electoral y antes de que se conozca su resultado o que los electos tomen posesión de sus cargos, no será aplicable a dicho proceso".

En consecuencia, habiéndose convocado el dos de mayo del año en curso, al proceso electoral a realizarse en el año dos mil once, cualquiera de las normas del proyecto remitido respecto de las cuales se emita dictamen favorable, de ser aprobadas por el Congreso de la República, no serán aplicables al proceso electoral dos mil once. Habiéndose realizado la acotación anterior, se inicia el análisis del proyecto remitido a efecto de emitir el dictamen según las facultades que se le reconocen a esta Corte en el articulo 164 inciso a) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y en cumplimiento del procedimiento previsto en el articulo 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

III. DE LAS REFORMAS PROPUESTAS:

Señalados los aspectos anteriores, es necesario iniciar el estudio particularizado de cada una de las reformas propuestas, en la forma como éstas fueron presentadas por el Congreso de la República de Guatemala, tanto de las contenidas en el documento original como de las que figuran en las enmiendas por adición, según el Acuerdo 10-2011 del Congreso de la República.

A) REFORMA PROPUESTA AL ARTÍCULO 21 DE LA LEY ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS:

A.1) REFORMA AL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTICULO 21 EN CUANTO AL MONTO DE FINANCIAMIENTO A PARTIDOS POLÍTICOS:

Se reforma el segundo párrafo del artículo 21 del Decreto número 1-85 de la Asamblea Nacional Constituyente, Ley Electoral y de Partidos Políticos, el cual queda así:

"El Estado contribuirá al financiamiento de los partidos políticos a razón del equivalente en quetzales de seis dólares de los Estados Unidos de América, por voto legalmente emitido a su favor, siempre que haya obtenido no menos del cinco por ciento (5%) del total de sufragios válidos, depositados en las elecciones generales. El cálculo se hará tomando como base la mayor cantidad de votos válidos recibidos, o para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la República o en el Listado Nacional para los cargos de Diputados al Congreso de la República. Se exceptúan del requisito del cinco por ciento (5%), a los partidos que obtengan por lo menos una diputación al Congreso de la República, quienes recibirán igualmente el financiamiento. Los medios de comunicación social, escrita, radial y televisiva están exentos de presentar informe alguno ante cualquier autoridad electoral referente a publicidad de organizaciones políticas: El pago del financiamiento se efectuará dentro del periodo presidencial correspondiente, en cuatro cuotas anuales iguales y durante el mes de julio de cada año. En caso de coalición el financiamiento se distribuirá conforme lo determine el pacto de coalición".

Es necesario señalar que en los sistemas democráticos de gobierno los partidos políticos juegan un rol de suma importancia, en cuanto posibilitan un mecanismo de participación de los gobernados como parte del sistema democrático. Al respecto, puede afirmarse que en los Estados de América existe un "sistema de partidos", entendiéndose éste como la composición estructural de la totalidad de los partidos políticos existentes. Según lo señalado por Dieter Nohlen en el texto "Sistemas electorales y partidos políticos", -Fondo de Cultura Económica, México, mil novecientos noventa y ocho, página cuarenta y dos-, dentro de los elementos de esta estructura se aprecian los siguientes: a) número de partidos; b) tamaño; c) distancia ideológica entre ellos; d) pautas de interacción; e) relación con la sociedad y con los grupos sociales, y f) actitud frente al sistema político. Por ello en un sistema de partidos institucionalizado se advierte la actividad permanente de sus miembros y el pleno desarrollo de la potencialidad de su naturaleza y razón de ser.

La realidad guatemalteca evidencia que el funcionamiento de los partidos políticos debe afianzarse de manera que éstos posean los elementos que les permitan gozar de mayor estabilidad y puedan cumplir de mejor manera sus objetivos como instituciones partidarias. Un elemento de gran importancia en esta materia lo constituye el de contar con un sistema de financiamiento que les permita su mantenimiento y logro de objetivos y que sea obtenido de manera clara y transparente, así como susceptible de ser fiscalizado para que sus recursos se obtengan de fuentes ciertas y determinadas. Es decir, que debe existir un sistema de financiamiento político, el cual según Kevin Casas Zamora -et. al-, en el texto "Dinero, Política y Elecciones" -Cuaderno cuarenta y ocho del Centro de Asesoría y Promoción Electora), Instituto interamericano de Derechos Humanos, Costa Rica, dos mil tres, página quince-, se conforma por el conjunto de normas que regulan ese indispensable flujo de recursos económicos hacia el sistema político y desde éste último. Éste proveerá el marco normativo dentro del cual los partidos y candidatos pueden legalmente obtener y gastar recursos económicos para sus actividades y dentro del cual las personas física y jurídica, tanto públicas como privadas financian esas actividades.

Respecto de ello, se mencionan tres sistemas de financiamiento, el público, el privado y el mixto. En cuanto al primero se refiere al empleo de fondos provenientes de las finanzas estatales ya sea de manera directa al transferir un monto del presupuesto (bien sea porque se asigne en forma proporcional a la fuerza electoral, en forma equitativa entre los diferentes partidos, o según las representaciones alcanzadas), o de manera indirecta mediante la concesión de ventajas o prerrogativas, aportes o subvenciones a favor de los partidos políticos u organizaciones de este tipo. Un sistema de financiamiento privado es el que proviene del patrimonio de los particulares, ya sea porque se establezcan cuotas a los afiliados políticos ó se reciban donaciones de Simpatizantes, y el mixto aquél que se produce al concurrir de manera simultanea en su conformación fondos públicos y privados para este tipo de organizaciones.

En el caso de Guatemala, el artículo 21 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos prevé qué: "Corresponde al tribunal Supremo Electoral el control y fiscalización de los fondos públicos y privados que reciban las organizaciones políticas para el financiamiento de sus actividades permanentes y de campaña". Lo que refleja el sistema existente en Guatemala en el cual se conforman los recursos económicos de los partidos políticos por medio de un sistema mixto, en el que concurren aportes estatales y privados.

En cuanto a los aportes públicos, éstos se presentan de las dos formas que indica la doctrina, es decir aportes directos e indirectos; pudiéndose citar en cuanto a los primeros el contenido del artículo 21 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, el cual establece que "el Estado contribuirá al financiamiento de los partidos políticos a razón del equivalente en quetzales a dos dólares de los Estados Unidos de América, por voto legalmente emitido a su favor, siempre que haya obtenido no menos del cinco por ciento del total de sufragios válidos, depositados en las elecciones generales". En cuanto a los aportes públicos indirectos, puede consignarse la previsión contenida en el artículo 20 inciso e) de la precitada Ley la cual establece dentro de los derechos de los partidos políticos, el usar franquicia postal y telegráfica en su función fiscalizadora del proceso electoral. Por otra parte, el artículo 21 contiene las demás disposiciones que regulan los aportes privados con previsiones tales como la que establece la prohibición de recibir contribuciones de cualquier índole de los Estados y personas individuales o jurídicas extranjeras, -salvo las académicas o fundaciones para fines de formación-; lo referente a que las contribuciones a favor de candidatos a cargos de elección popular deberán canalizarse por medio de las respectivas organizaciones políticas, que en ningún caso podrán ser anónimas; la obligatoriedad de llevar un registro contable de las contribuciones que reciban, el cual deberá ser público, así como otras normas referentes a este tema.

Dentro de ese contexto se promueve una modificación prevista para el segundo párrafo del artículo 21, la cual pretende variar el monto del financiamiento estatal realizado a los partidos políticos, modificándolo de dos a seis dólares de los Estados Unidos de América, en ambos casos, por voto legalmente emitido a su favor, siempre que se haya obtenido no menos del cinco por ciento del total de sufragios válidos, depositados en las elecciones generales. De ahí que se hace necesario analizar la constitucionalidad de la modificación del monto de contribución estatal hacia los partidos políticos.

A ese respecto, como se ha señalado con anterioridad, los fondos para los partidos políticos, en el caso de Guatemala deben formarse por los aportes públicos y privados, y en cuanto a los privados éstos se originan de las cuotas de sus afiliados así como de donaciones de terceros y en cuanto a los públicos de las aportaciones previstas en el segundo párrafo del artículo 21 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, como de las exenciones y otras prerrogativas legales que se establecen en el sistema tal como se citó con anterioridad. Por ello, será necesario determinar en qué porcentaje se estimará adecuada la participación estatal, o bien, si el monto señalado no lesiona el marco constitucional.

Desde la perspectiva doctrinaria se ha estudiado lo adecuado de un elevado aporte privado o estatal y al respecto, cada uno podría presentar ventajas o desventajas, puesto que un alto porcentaje de aportes estatales podría hacer dependientes a los partidos políticos del ente estatal, alejándose de la población con la que se deben mantener en continua relación. La antítesis, es decir la ausencia de Mandamiento estatal podría provocar en cambio la vinculación de los partidos a sujetos que los financien, en cuyo caso se encontrada en desventaja unos frente a otros, y luego se podría presentar la dependencia de éstos hacia los sujetos que los han apoyado crómicamente. Por ello, se ha estimado la necesidad de que se combinen: las fuentes de financiamiento, y se establezcan limites con relación a ellas, para que no se tornen gravosas ni lesivas unas y otras.

De esa cuenta, se presentan distintas soluciones legales y jurisprudenciales que han girado en tomo a la mayor o menor amplitud en la admisibilidad de las donaciones privadas y de las subvenciones estatales, fuentes de las que provienen en altos porcentajes las finanzas de los partidos políticos.

Así al revisar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán, se establece que los financiamientos públicos tienen como limite, los recursos de naturaleza privada. Respecto de este tema puede señalarse: "El principio de la libertad de los partidos políticos frente al Estado se vulneraría en el caso de que el Estado provocase una situación por la cual aquéllos no tuvieran que esforzarse más que en encontrar el apoyo financiero de los ciudadanos. Los partidos políticos sólo pueden llegar a cumplir su cometido constitucional de servir de cauces para la formación de la voluntad popular si no se alejan de los ciudadanos en sus modos de organización. Si la necesidad económico-estructural que tienen los partidos políticos se saldara predominantemente mediante los recursos públicos, los partidos dejarían de ser independientes (...) los partidos políticos no pueden llegar a ser dependientes del Estado. También que los medios de financiación privada gozan, en todo caso, de preferencia sobre los públicos. Igualmente, que el Estado está limitado en su financiación a cubrir aquel espacio de necesidad financiera que precisan los partidos políticos para el cumplimiento de sus funciones, que no pueden cubrir los partidos por sus propios medios". (Véase: Santiago González-Varas Ibañes, "La financiación de los partidos políticos en Alemania tras la sentencia del Tribunal Constitucional de 9 de abril de 1992" en Revista Española de Derecho Constitucional, año XII, número 36, septiembre-diciembre, 1992, pagina 306).

Al referirse a los limites del financiamiento estatal para los partidos políticos, también con relación al caso alemán, se ha señalado que: "el primero de dichos limites es el que se ha denominado límite superior relativo, en base al cual la cuantía de la financiación pública conferida a los partidos políticos -que ha de regular el legislador- encuentra su límite en los recursos de naturaleza privada que aquéllos sean capaces de recabar por si mismos. Esta exigencia de que la financiación pública no pueda exceder de la financiación privada de los partidos políticos -aunque no tiene que suponer necesariamente una igualación de la misma según el Bundesverfassungsgericht-, (Tribunal Constitucional Federal Alemán), se deriva, de una manera coherente, de la función de los partidos como órganos de libre fundación social, sirvientes a la canalización de la voluntad política de la comunidad al resto de los órganos del Estado. Esta función de los partidos se vería en peligro cuando una excesiva financiación estatal les exonera de preocuparse por el apoyo financiero a sus actividades por parte de los ciudadanos que lo apoyan, desvinculándose así de su sustrato social y transitando hacia una dependencia estatal. Esto es lo que permite explicar, asimismo que el Tribunal Constitucional Federal haya reputado como inconstitucional el denominado impuesto base fijado por el legislador, conforme al cual se atribuye a los partidos un seis por ciento mas de las subvenciones otorgadas por el Estado en concepto de gastos de campaña, puesto que dicho importe base se confiere al margen de la raigambre social del partido". (Véase: Benito Aláez Corral y Leonardo Álvarez Áivarez, "Las decisiones básicas del Tribunal Constitucional Federal Alemán en las encrucijadas del cambio de milenio", Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2008, página 371).

Puntualizados los aspectos anteriores resulta interesante analizar la constitucionalidad de elevar el monto de subvenciones estatales de dos a seis dólares de los Estados Unidos de América, por voto legalmente emitido a su favor, siempre que haya obtenido no menos del cinco por ciento del total de sufragios válidos, depositados en las elecciones generales. Al respecto, es necesario señalar que el artículo 21 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos establece lo referente al financiamiento de las organizaciones políticas y campañas electorales, determinándose en su inciso e) que "El límite máximo de gastos de la campaña electoral será a razón del equivalente en quetzales de un dólar de los Estados Unidos de América, por ciudadano empadronado hasta el treinta y uno de diciembre del año anterior a las elecciones. El factor por el que haya de multiplicarse el número de empadronados, con el objeto de obtener el limite de gastos de campaña electoral, podrá ser modificado por el Tribunal Supremo Electoral en sesión conjunta con los Secretarios Generales de los partidos políticos legalmente inscritos que asistieran a la sesión que para el efecto deberá convocar el Tribunal Supremo Electoral quince días después de la convocatoria al proceso electoral". En ese mismo artículo se establece en su segundo párrafo la contribución estatal prevista para los partidos políticos, situándose además los supuestos que deben concurrir para tal retribución. Tal contribución se prevé en dos dólares de los Estados Unidos de América por voto valido, lo que se estima adecuado, al considerar el máximo de gastos en los que podría incurrir cada partido político en su campaña electoral, el cual será de un dólar de los Estados Unidos de América por cada ciudadano empadronado.

Ahora bien, la reforma propuesta pretende incrementar la contribución a seis dólares de los Estados Unidos de América por voto válido, lo que implica que se tripliquen los pagos previstos, por lo que, si se compara con la situación actualmente regulada, se evidencia que éste representará un alto desembolso en las finanzas del Estado y, por ende, será sensible en el Presupuesto General de ingresos y egresos del mismo. Como se indicó con anterioridad, si bien el Estado contribuye al financiamiento de los partidos políticos, no puede preverse que este aporte sea la máxima fuente de ingresos, sino que se debe conformar además con los aportes privados que reciben de sus afiliados o simpatizantes manteniéndose de esta manera la responsabilidad de los partidos políticos para fortalecer su funcionamiento.

Es necesario señalar que, según lo previsto en el artículo 119 de la Constitución, son obligaciones del Estado, entre otras, mantener dentro de la política económica, una relación congruente entre el gasto público y la producción nacional. Por otra parte, el artículo 240 de la Constitución establece que "Toda ley que implique inversiones y gastos del Estado debe indicar la fuente de donde se tomarán los fondos destinados a cubrirlas".

El cumplimiento de los dos preceptos anteriores no se ve materializado en la propuesta de reforma que se introduce, los parámetros que se hayan estimado para determinar la relación entre gasto público y producción nacional, o la fuente de donde tales fondos serán tomados para cumplir con la obligación que se impone en la iniciativa de reforma propuesta.

Tales situaciones sí se consideran en otras legislaciones, pudiéndose citar a guisa de ejemplo el articulo 90 del Código Electoral, Ley número 8765 de Costa Rica, promulgado el diecinueve de agosto de dos mil nueve, en el que se regula en lo referente a la determinación del aporte estatal, estableciéndose que: "Doce meses antes de las elecciones y dentro de los límites establecidos en el articulo 96 de la Constitución Política, el TSE fijara el monto de la contribución que el Estado deberá reconocer a los partidos políticos, tomando como base de cálculo el producto interno bruto a precios de mercado, según certificación emitida por el Banco Central de Costa Rica". En tal previsión se toman en consideración aspectos de la realidad nacional para la determinación del factor que fijará los montos de contribución.

La propuesta de reforma relacionada, impone una erogación de parte del ente estatal incrementada en un doscientos por ciento de la existente actualmente representando un elevado gasto que implicaría lesión a los artículos constitucionales antes indicados, más si se toma en cuenta la situación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, en el cual se evidencia que los aportes hacia diferentes instituciones estatales han disminuido en lugar de incrementarse en los últimos años tomando en cuenta los factores que inciden en el alza, por lo que no resultan, las propuestas realizadas, acordes con la realidad nacional y dirigidas a cumplir con las obligaciones estatales en esta materia. Respecto de lo anotado sobre el aumento de la llamada "deuda política", la razonabilidad" de dicha disposición debería sustentarse en parámetros objetivos que revelen condiciones justificativas de la carta indirecta que los contribuyentes soportarían para el financiamiento estatal a los partidos políticos por cada voto válido obtenido en un evento eleccionario. Para el caso, la tasa de incremento podría tener como Indicadores el crecimiento del Producto Interno Bruto, la fijación oficial de incremento en el salario mínimo, y el índice oficial de inflación, que en conjunto o por separado, fueran indicativos confiables de la proporción del incremento del pago estatal a los partidos políticos participantes en los procesos electorales mencionados, a fin de que se pueda contar con una base coherente con la capacidad económica de los habitantes del país, en condiciones semejantes a los principios de equidad y justicia contenidos en el articulo 239 de la Constitución Política de la República.

Por lo expuesto, esta Corte estima que la reforma propuesta al segundo párrafo del artículo 21 resulta inconstitucional por contravenir lo previsto en los artículos 119 y 240 de la Constitución. En consecuencia se emite dictamen desfavorable al respecto.

A.2) REFORMA POR ADICIÓN DE UN PÁRRAFO AL ARTÍCULO 21 DE LA LEY ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS

Por otra parte se propone adicionar un párrafo al artículo 21, el cual quedaría así: "Los medios de comunicación social, escrita, radial y televisiva estén exentos de presentar informe alguno ante cualquier autoridad electoral referente a publicidad de organizaciones políticas".

Al respecto, es necesario señalar que en los diferentes Estados se realizan reformas en materia electoral, dirigidas a fortalecer el sistema democrático de los procesos electorales. Puede señalarse, al revisar el texto denominado "Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en América Latina", -Cuaderno cincuenta y cuatro del Centro de Asesoría y Promoción Electoral, instituto Interamericano de Derechos Humanos, Costa Rica, dos mil ocho, página quince- lo señalado por José Thompson quien puntualiza que: "...hay actores con mayor presencia política, entre ellos los medios de comunicación y la sociedad civil, cuya participación requiere ser regulada dado su actual papel en los procesos electorales...". Es evidente la participación e importancia de los medios de comunicación en los procesos electorales, y de ello deviene lógica la necesidad de emitir preceptos que regulen su actuar dentro de tales procesos, siempre y cuando las reformas propuestas vayan orientadas a contribuir con la realización de éstos.

En el caso de la reforma propuesta, ésta confiere una exención para los medios de comunicación para que rindan informes ante las autoridades electorales, referentes a la publicidad de las organizaciones políticas. A criterio de esta Corte, tal previsión es contraria al sistema democrático cuyo fortalecimiento se pretende alcanzar con la mayoría de reformas que se realizan a los procesos electorales, y que pretenden transparentar el actuar de los sujetos qué participan en ellos. Es necesario recordar que según lo establecido en el artículo 21 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos existen reglas que deben respetarse en lo referente a las campañas electorales y gastos máximos en éstas, por lo que el Tribunal Supremo Electoral y autoridades en esta materia poseen facultades para supervisar el cumplimiento de tales parámetros, y para ello puede resultar necesario requerir informes a los medios de comunicación, y la exención de su cumplimiento provocaría una contravención a los principios que informan el sistema democrático y que fundamentan el régimen electoral reconocido en el artículo 223 Constitucional. En consecuencia, no se estima acorde al marco constitucional la reforma prevista en este apartado.

B) REFORMA PROPUESTA AL ARTÍCULO 220 DE LA LEY ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS.

Se reforma el artículo 220 modificado por el artículo 126 del Decreto número 10-04 del Congreso de la República el cual queda así:

"Artículo 220.- Tiempos máximos de transmisión de propaganda. El Tribunal Supremo Electoral, conjuntamente con los fiscales de los partidos políticos durante las primeras dos semanas de convocado el proceso electoral deberá establecer en cada evento electoral o procedimiento consultivo, para aplicarse por igual a cada organización política o coalición participante, los tiempos máximos y horarios a contratar para propaganda electoral en los medios de comunicación social, radiales y televisivos, así como el espacio en los medios escritos.

Transcurrido el plazo a que se refiere este artículo para el establecimiento de limites máximos de transmisión sin que éstos se hayan efectuado, el Tribunal Supremo Electoral los fijará de oficio y sin necesidad de su discusión con los fiscales de los partidos políticos"

Con la reforma propuesta se pretenden eliminar el segundo y cuarto párrafo del artículo 220, los que establecen, respectivamente: "Los medios de comunicación no podrán negar a ninguna organización política la contratación de tiempos y espacios para propaganda dentro de los límites establecidos. Asimismo, deberán dar igual tratamiento a dichas organizaciones, tanto respecto al precio o tarifa, como a la importancia de la ubicación temporal o espacial de los mensajes publicitarios." y "Lo anterior, sin perjuicio de la obligación de las estaciones de radio y televisión de transmitir los mensajes del Estado relacionados con defensa del territorio nacional, seguridad interna y medidas que se decidan para la prevención o solución de tragedias que afecten a la población".

B.1) SUPRESIÓN DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 220 DE LA LEY ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS.

En cuanto a la supresión del bloque relacionado, se aprecia que este prevé una regulación de equidad en cuanto a la contratación de tiempos y espacios para la propaganda electoral, la cual contempla la obligación de los medios de comunicación de permitir a toda organización política contratar tiempos y espacios para su propaganda, en igualdad de trato, tanto en lo que respecta a tarifas como ubicación temporal o espacial, por lo que se estima que suprimir tal previsión seria contrario a la igualdad prevista en el artículo 4º constitucional, y al contenido de una serie de reformas realizadas en diferentes Estados, que van dirigidas a "la búsqueda de mayor equidad en la contienda, que también se extiende al tema de los medios de comunicación y su influencia en las campañas electorales" (Vid. Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en América Latina, op. cit. pagina quince). Se estima entonces que en la actualidad se han realizado reformas en los sistemas, dirigidas a buscar una mayor equidad en la contienda, y las previsiones contenidas en el bloque que se pretende eliminar van dirigidas a ello, por lo que se estima que es lesivo al derecho de igualdad contenido en el artículo 4º constitucional.

B.2) SUPRESIÓN DEL CUARTO PÁRRAFO DEL ARTICULO 220 DE LA LEY ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS.

Se propone también suprimir el cuarto párrafo del artículo 220 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en lo referente a la obligación de las estaciones de radio y televisión de transmitir mensajes del Estado, relacionados con defensa del territorio nacional, seguridad interna y medidas que se decidan para la prevención o solución de tragedias que afecten a la población. En cuanto a este aspecto no se aprecia contravención a norma constitucional alguna con omitir tal previsión en el contexto del articulo 220 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, el cual se refiere a los tiempos máximos de transmisión de propaganda electoral, toda vez que las decisiones específicas relacionadas con temas de seguridad interna se regularán en lo que dispongan las medidas de urgencia que puedan establecer tal obligación. En consecuencia, no se aprecia lesión constitucional a ese respecto.

C) REFORMA AL ARTÍCULO 221 DE LA LEY ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS.

Se modifica el artículo 221, reformado por el articulo 127 del Decreto número 10-04 del Congreso de la República, el cual queda así:

"Articulo 221.- De la propaganda por medio de prensa, radio y la televisión. La propaganda electoral de los partidos políticos y comités cívicos en todos los medios de comunicación social estará sujeta a las siguientes reglas:

a) El máximo establecido para propaganda en cada medio escrito no podrá ser menor a una página entera o su equivalente en pulgadas por edición diaria.

b) A partir de la convocatoria, la transmisión de su propaganda política no tendrá más limitaciones que las establecidas en la ley; y

c) El máximo establecido para propaganda en los medios de comunicación radiales y televisivos del Estado no podrá ser menor de treinta minutos semanales y en ningún caso serán aclimatables".

En la reforma propuesta se adiciona, en el primer párrafo, la frase: "de los partidos políticos y comités cívicos" al referirse a la propaganda electoral, así como la palabra "todos" al hacer mención a los medios de comunicación. En cuanto a las reglas a las que estará sujeta la propaganda electoral se agrega "su" en la literal b) precediendo a la palabra propaganda política. De lo anterior, se entiende que con ello se pretende delimitar la "propaganda electoral" como la realizada por los "partidos políticos y comités cívicos", y que las reglas aplicables lo sean para éstos, por lo que se hace necesario determinar si la propaganda electoral deberá conceptualizarse según sea el ente o sujeto que la realiza o el contenido del mensaje que presenta, y a consecuencia de ello si deviene pertinente introducir tal precisión o mantener la previsión en su precepto anterior.

Al respecto para precisar qué debe entenderse por "propaganda" resulta interesante citar acepciones doctrinarias, así como legislaciones que la definen. Para tal efecto puede iniciarse señalando lo que indica la Real Academia Española, en el Diccionario de la Lengua Española, vigésima segunda edición, define en relación con aquel vocablo: "Acción o efecto de dar a conocer algo con el fin de atraer adeptos o compradores". En las acepciones doctrinarias existe un concepto más. amplio que es "campaña electoral" que abarca la propaganda electoral y el proselitismo.

En cuanto a algunas legislaciones que definen estos términos, puede señalarse la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General de España, que contiene las reformas realizadas a su artículo 50, según la Ley Orgánica 2 y 3 del año 2011, y en cuyo numeral 4 prevé: "Se entiende por campaña electoral, a efectos de esta Ley, el conjunto de actividades lícitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones en orden a la captación de sufragios.

La ley Orgánica Constitucional sobre votaciones populares y escrutinios, de la República de Chile -18,700-, en su artículo 30 define la propaganda como la actividad "...dirigida a inducir a los electores a emitir su voto por candidatos determinados o a apoyar algunas de las proposiciones sometidas a plebiscito..." Por su parte el Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos, Ley 130/1994 de Colombia, artículos 23 y 24 define la propaganda electoral como "la que realicen los partidos, los movimientos políticos y los candidatos a cargos de elección popular y las personas que los apoyen con el fin de obtener apoyo electoral".

Por otra parte puede señalarse el artículo 228 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de México, el cual prescribe que por propaganda electoral se entiende "el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas".

Lo anterior evidencia que diferentes legislaciones coinciden en estimar el contenido del mensaje que se transmite como el constitutivo de propaganda, independientemente del sujeto que la emita, pues esta podría originarse de los partidos y comités cívicos, de los candidatos o sus simpatizantes, y en todo caso ir dirigida a estimular determinadas conductas políticas, criterio que esta Corte comparte, por lo que se estima improcedente insertar las frases y palabra propuesta porque se limitaría solamente a los partidos políticos y comités cívicos atenerse a las regías de emisión de la propaganda electoral. En consecuencia, se emite dictamen desfavorable respecto de la modificación al artículo 221 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos.

D) REFORMA AL ARTÍCULO 222 DE LA LEY ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS.

Se reforma el articulo 222 modificado por el artículo 128 del Decreto número 10-04 del Congreso de la República, el cual queda así:

"Artículo 222.- De la obligación de remitir tarifas. Todo medio de comunicación interesado en difundir propaganda electoral, deberá registrar sus tarifas para propaganda ante la Auditoria Electoral, dentro de la semana siguiente de efectuada la convocatoria; éstas no podrán exceder a las tarifas comerciales, las cuales deben ser el resultado del promedio de las mantenidas en los seis meses anteriores a la fecha de la convocatoria.

Es prohibida la transmisión de propaganda electoral en los medios que no tengan registradas las tarifas.
La remisión de tarifas deberá realizarse por medio de declaración jurada suscrita por el propietario o representante legal del respectivo medio de comunicación social.

Los partidos políticos y comités cívicos que transmitan propaganda electoral por cualquier medio de comunicación social deberán comunicar diariamente a la Auditoria Electoral las cantidades y especificaciones de los espacios de propaganda que han utilizado. En el interior de la República, dichos datos deberán presentarse a las delegaciones departamentales y subdelegaciones municipales del Registro de Ciudadanos, según el caso.

Todo lo concerniente a este capitulo, será regulado por el reglamento correspondiente".

En cuanto a las modificaciones que se introducen a esta norma se encuentran que en la primera oración del artículo se inserta la frase "interesado en difundir propaganda electoral" al referirse a los medios de comunicación que deberán registrar sus tarifas para propaganda. Así también se suprime la última frase del primer párrafo la cual prevé que de no hacerlo serán fijadas por el Tribunal Supremo Electoral. Es decir, con tal modificación se entendería que aquéllos que no realicen tales registros no poseen interés en la actividad de difundir propaganda electoral y por ende no podrían ser contratados para ello, y tampoco estarían sujetos a la fijación de tarifas por parle del Tribunal Supremo Electoral. En cuanto a este contenido no se aprecia contravención a la Constitución.

Por otra parte, en el penúltimo bloque del articulo precitado se traslada la obligación de informar diariamente a la Auditoria Electoral, por parte de los medios de comunicación a los partidos políticos y comités cívicos, para quienes en la nueva regulación, quedaría prevista tal obligación, sin embargo, según la consideración antes formulada de que la propaganda no proviene únicamente de los partidos y comités cívicos, sino que también puede ser realizada por los candidatos, y sus simpatizantes, el informe de la propaganda se realiza de manera más completa si quien comunica es cada uno de los medios de difusión, ya sea que tal propaganda haya sido contratada por los partidos, comités cívicos, los propios candidatos o sus simpatizantes, pues tales medios poseerán el control de la totalidad de propaganda. De esa cuenta, se estima que otorga mayor certeza jurídica el informe de la manera como se encuentra actualmente regulado, por lo que el dictamen de este Tribunal es desfavorable en cuanto a modificar tal previsión.

Se considera además una modificación al último párrafo del citado artículo en el sentido que se sustituye la frase: "Todo lo relativo al control, autorización de tarifas y lo concerniente a este capitulo, será regulado por el reglamento correspondiente" por lo siguiente: "Todo lo concerniente a este capitulo será regulado por el reglamento correspondiente". Con relación a tal variación no se aprecia lesión de inconstitucionalidad, por lo que se emitirá dictamen favorable.

En síntesis, en cuanto al contenido de las reformas propuestas para el artículo 222 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, se considera favorable la modificación propuesta al primer y último párrafo; sin embargo, en cuanto a la propuesta para el penúltimo párrafo se deberá dictaminar de manera desfavorable.

E) REFORMA AL ARTICULO 223 DE LA LEY ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS.

Se adiciona el artículo 223 Bis, a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, Decreto Número 1-85 de la Asamblea Nacional Constituyente y sus Reformas, el cual queda así:

"Artículo 223. Bis, Facultad de los Partidos Políticos. No constituye propaganda electoral, la publicidad que contraten los Partidos Políticos y las organizaciones establecidas para constituir Partido Político, con fines concretos y específicos que tiendan a promover la afiliación o incremento de afiliados a dichas entidades, siempre y cuando el anuncio se limite a la exhortativa, invitación o convocatoria y simple y llanamente se identifique el símbolo del Partido u Organización relacionada, sin individualizar o presentar signos de Identidad de sus líderes ni de ninguna persona en particular, puesto que ello si constituye propaganda electoral en periodo no electoral y queda sujeto a las sanciones correspondientes".

Respecto de la propuesta de reforma relacionada con la especificación de los actos que no constituyen propaganda electoral, se estima adecuada una precisión de éstos a efecto de determinar qué actos encuadran dentro de la definición de aquélla y cuáles podrían tener un carácter distinto.

En algunas legislaciones se ha realizado la distinción entre la propaganda y las actividades tendentes a dar a conocer la ideología de una organización política, lo que se refiere a diferentes situaciones. Al respecto puede señalarse que en Colombia, los artículos 23 y 24 de la Ley 130/1994, Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos contemplan tal distinción y al respecto se señala: "Entiéndase por divulgación política la que con carácter institucional realicen los partidos, movimientos, con el fin de difundir y promover los principios, programas y realizaciones de los partidos y movimientos, así como sus políticas frente a los diversos asuntos de interés nacional. Mediante este tipo de publicidad no se podrá buscar apoyo electoral para los partidos o movimientos. La divulgación así definida podrá realizarse en cualquier tiempo. Entiéndase por propaganda electoral la que realicen los partidos, los movimientos políticos y los candidatos a cargos de elección popular y las personas que los apoyen, con fin de obtener apoyo electoral". Por su parte, al revisar la jurisprudencia de esta Corte con relación al tema puede apreciarse que se ha realizado la referida distinción entre divulgación y propaganda, siendo aquélla la que se refiere a la difusión de la Ideología de la organización partidaria, su estructura, liderazgo y fines, y otra es la campaña para un proceso electoral. Al respecto ha considerado: "si un comité pro formación de un partido político realiza algunas actividades licitas de promoción de su ideología, de sus fines y organización estatutaria e, incluso, si lo hace por cualquier medio licito y por cualquier vocero o representativo, se estará ante el mero ejercicio de derechos ciudadanos propios del régimen democrático, tales los de asociación, expresión de opiniones, manifestación y divulgación, con el objetivo de constituir canales de organización política o cívica de sectores de la ciudadanía, que encajan en los presupuestos normativos de los artículos 34 y 223 de la Constitución Política de la República (...) le correspondería a la autoridad electoral calificar los casos, puesto que como se ha expresado anteriormente, hay actividades que se le reconocen a los partidos políticos que son compatibles también para los comités pro constitución, dado que, por su naturaleza y ; sus fines, tienden ambos a la promoción política, entre esta la propaganda y la divulgación, que se ocupe de su ideología, su estructura y su liderazgo para los fines indicados, distintos de la propaganda eleccionaria que se enmarca en períodos determinados por la misma ley". (Sentencia de esta Corte de veinticinco de agosto de dos mil diez dictada dentro del expediente un mil seiscientos noventa y dos - dos mil diez. Criterio reiterado en sentencia de diecisiete de febrero de dos mil once proferida dentro de los expedientes acumulados un mil ciento diecinueve y un mil doscientos setenta y tres - dos mil diez). Esta Corte comparte la tesis antes expuesta con relación a los actos que constituyen propaganda y aquéllos que no lo son, según lo antes expresado y en consonancia con ello se estima adecuada la precisión respecto de qué actos no constituyen propaganda electoral, y podrían ser estimados como de divulgación política, razón por la que se dictamina en forma favorable respecto de la adición de un articulo 223 bis.

F) REFORMAS AL ARTICULO 231 DE LA LEY ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS.

Se adiciona el articulo 231 bis al Decreto Número 1-85 de la Asamblea Nacional Constituyente, Ley Electoral y de Partidos Políticos, el cual queda así:

"Artículo 231 bis. Sufragio de guatemaltecos en el exterior. Los guatemaltecos electores residentes en el exterior solo ejercerán el sufragio para elegir Presidente y Vicepresidente de la República en las elecciones generales respectivas, éstas se realizarán el mismo día en que se practiquen en Guatemala, sujeto a las posibilidades del Tribunal Supremo Electoral. La presente disposición legislativa deberá reglamentarse para optimizar el procedimiento apropiado en coordinación con el Tribunal. El Tribunal Supremo Electoral establecerá los centros de votación donde considere viable. El Ministerio de Relaciones Exteriores prestará la colaboración que se requiera para el cumplimiento eficaz de la presente disposición".

Con relación a la adición pretendida en ella se aprecia la intención de que en la legislación guatemalteca se incluya el voto de los nacionales en el extranjero, tendencia que en los últimos años se ha extendido a diferentes países de todos los continentes, toda vez que por medio de esta práctica se permite mantener un vinculo entre los nacionales de un Estado y éste.

La propuesta de reforma por adición pretende que la legislación guatemalteca contemple la figura del voto en el extranjero, y para determinar la viabilidad de tal propuesta es imperativo analizar la figura que se pretende crear. Para ello es necesario determinar lo que sé entiende por voto en el extranjero, lo que según el Instituto interamericano de Derechos Humanos, es "el ejercicio del sufragio fuera de las fronteras nacionales, por parte de ciudadanos de un país donde se realiza una elección, cuando el ordenamiento jurídico les reconoce dicho derecho al sufragio y los autoriza para ejercerlo de está manera".

Dentro de las tendencias de reforma de las leyes electorales, se ha demostrado la ampliación del reconocimiento del voto en el extranjero en diversos Estados, lo que ha venido incrementándose en los últimos años. Al respecto, se señala en un estudio realizado por International Instituto for Democracy and Electoral Assistance y el Instituto Federal Electoral de México, denominado "Voto en el extranjero"-México, dos mil ocho, páginas dos y tres-, lo afirmado por Nadja Braun y María Gratschew, quienes señalan que en el año dos mil se contabilizaron diento setenta y cinco millones de migrantes internacionales en el mundo, es decir, que una de cada treinta y cinco personas era migrante internacional, cifra que representa un incremento de más del doble respecto a los setenta y seis millones que existían en mil novecientos sesenta, y se estima que para dos mil cinco, el total de migrantes en el mundo alcanzó los ciento noventa millones. al establecerse la cantidad de migrantes que existen en el mundo resulta lógico considerar que se hayan introducido modificaciones a la legislación en aras de reconocérseles derechos derivados de su nacionalidad y con relación a su país de origen. Se presenta en tal documento el análisis de la situación de doscientos catorce Estados y territorios entre los que están comprendidos todos los Estados miembros de la Organización de Naciones Unidas, y tal investigación revela que ciento once Estados y territorios cuentan con disposiciones expresas que permiten el voto desde el extranjero y tienen experiencia en su aplicación -tal recuento refleja datos computados hasta abril de dos mil ocho-, además existen cinco países en los que se han adoptado disposiciones legales en esta materia pero por distintas razones, no han sido aplicadas.

Los datos anteriores confirman la creciente regulación del "voto de los nacionales en el extranjero" pero es necesario puntualizar que el reconocimiento de este tipo se sufragio trae aparejado el estudio de una serie de elementos para que se pueda implementar de manera efectiva.

Dentro de los aspectos a considerar para posibilitar la existencia de tal mecanismo de participación, se encuentran datos jurídicos, institucionales y técnicos. En primer término está la necesidad de introducir una reforma a nivel legal o constitucional, según se permita la ampliación del sufragio por vía de la modificación de normas de rango intraconstitucional, o de existir limitaciones en la Ley suprema, por vía de su reforma. Dentro de las modificaciones legales deben incluirse una serie de previsiones tales como la determinación del tipo de elecciones en las que será permitido el voto en el extranjero; determinación de los electores y forma de registro de éstos; la mecánica para el ejercicio del voto; ámbito geográfico de aplicación -pues podría preverse para todos los países del mundo donde haya nacionales, o para aquéllos que reúnan condiciones determinadas-; procedimientos que posibiliten garantizar la certeza del voto y del padrón doctoral que se conformará por los electores nacionales ubicados geográficamente dentro de las fronteras del Estado de que se trate, así como aquéllos que estén fuera de ellas, y que encuadren en las condiciones para poder ejercer el voto.

Además de ello deben regularse una serie de condiciones institucionales, tales como la determinación de las instalaciones en la que se llevarán a cabo las votaciones fuera de la República, lo que frecuentemente se ha situado en las sedes diplomáticas y consulares, para lo cual es preciso contar con el apoyo del Ministerio respectivo. Adicionalmente, habrá de tomarse en cuenta la forma en que se supervisará el ejercicio del derecho del voto en tales lugares y cómo se harán llegar tales sufragios al país respectivo. En cuanto a aspectos técnicos deberá determinarse cómo se conformarán las juntas receptoras de votos, el conocimiento que deben poseer para verificar con certeza el documento que presenten quienes comparezcan a ejercer su voto, así como las normas necesarias para el manejo de las boletas oficiales para la votación, el escrutinio y transmisión de resultados.

Un aspecto de suma importancia definitivamente lo constituye la certeza del padrón electoral que debe manejar el órgano máximo encargado de las elecciones de manera que la permisión del voto en el extranjero no pueda posibilitar un doble o múltiple voto. Esa cuestión de certeza es de suma importancia y deberán establecerse mecanismos que posibiliten la integración al padrón oficial que maneja el Tribunal Electoral con los datos registrados en el extranjero, de manera que tal órgano pueda definir certeramente la totalidad de electores sin que se presente duplicidad de datos entre el padrón elaborado en el interior del país y los datos obtenidos fuera de las fronteras.

De lo anteriormente expuesto se establece que el primer aspecto para poder contemplar la posibilidad del voto en el extranjero es la existencia de legislación que lo reconozca. Respecto de la legislación las normas legales establecerán los parámetros generales y a nivel reglamentario habrá de desarrollarse el resto de aspectos.

Con relación a la propuesta formulada, al cotejarla frente al texto constitucional no se encuentra limitación para establecer el "voto en el extranjero" por lo que es viable su reconocimiento en el marco legal, de manera que pueda ejercerse el sufragio fuera de las fronteras de Guatemala, Sin embargo, es necesario señalar expresamente que la norma legal que lo reconozca deberá contener aquellos elementos que definan claramente cuando menos los aspectos básicos para posibilitar el voto en el extranjero con certeza y seguridad Jurídica, aun cuando el resto de aspectos deban ser desarrollados por vía reglamentaria por el Tribunal Supremo Electoral.

En la norma legal habrá de consignarse cuando menos quiénes poseen tal derecho, en qué tipo de elecciones podrá ejercerse, procedimiento para el registro de los ciudadanos que voten fuera de las fronteras del Estado y la integración de tales datos al padrón nacional y la forma de ejercer el voto.

Con relación a quiénes poseen tal derecho se consigna en la propuesta de reforma que éste se confiere a "Los guatemaltecos electores residentes en el exterior"; sin embargo, al revisar el contenido del artículo 136 de la Constitución se establece la conceptualización como un derecho político, el de elegir y ser electo, conferido a los "ciudadanos" por lo que se estima que esa primera frase debería contener además del texto citado la inclusión del calificativo de "ciudadanos" para su conformidad con el texto constitucional.

En cuanto al tipo de elección para el que se pretende el sufragio, en el proyecto se establece que será para elegir. Presidente y vicepresidente de la República en las elecciones generales respectivas. Con relación a ello, los diferentes sistemas han reconocido la posibilidad de que el ejercicio de tal derecho se ejerza en las elecciones generales presidenciales, legislativas, consultas nacionales o elecciones regionales. La propuesta realizada al contemplar elecciones generales se estima adecuada, pues permitiría a los nacionales residentes en el extranjero participar en la designación de las más altas autoridades del poder ejecutivo. Por considerarse que la implementación del voto en el extranjero es un proceso gradual, que puede ir amollándose progresivamente, según las posibilidades y recursos de un Estado y el grado de participación de sus nacionales, este tipo de voto podrá extenderse a otras elecciones según se incremente su conocimiento y utilización realizándose las modificaciones legales necesarias, con posterioridad.

En cuanto a los lugares de votaciones éstos podrán establecerse en las sedes diplomáticas o consulares con el apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores, por lo que se estima adecuada la previsión a ese respecto en la propuesta de norma realizada.

Ahora bien, en cuanto a los requisitos que deben reunirse para poder ejercer el sufragio debería cumplirse con los mismos que para ejercerlo en el territorio nacional, encontrándose sujetos a los limites que aplican dentro de las fronteras del Estado de Guatemala, debiéndose registrar como votantes previamente a las elecciones, procedimiento para lo cual se podrá acudir a las sedes diplomáticas o consulares que se señalen para ese efecto por el Tribunal Supremo Electoral y en los periodos que éste fije. Deberá ser a este órgano al que se trasladarán las peticiones y quien resolverá en definitiva al respecto, verificando en ese momento que no se produzca una duplicidad entre el padrón de votantes extranjeros y en el padrón nacional.

En consonancia con lo anteriormente analizado se estima pertinente sugerir la inclusión de un apartado que establezca aspectos como lineamientos generales en la norma que se pretende adicionar, que podría contener lo siguiente: "Los ciudadanos que deseen emitir su voto en el extranjero deberán cumplir los mismos requisitos legales que quienes lo emitan en el territorio nacional y estarán sujetos a las mismas limitaciones. Para ello deberán realizar su solicitud de registro de su domicilio actual acudiendo a la sede diplomática o consular del Estado donde residan, así como la petición de poder votar fuera del territorio nacional, quien lo trasladará al Tribunal Supremo Electoral para su aprobación. Al momento de quedar registrado en el nuevo domicilio se eliminará del registro anterior, donde se hallare inscrito. El referido ente verificará que no se produzca duplicidad de registro con el padrón nacional. El voto se ejercerá de manera personal en los lugares que se fijen por el Tribunal Supremo Electoral quien notificará oportunamente los lugares que para el efecto se constituyen. Lo no previsto para el ejercicio del voto en el extranjero será desarrollado por vía reglamentaria por el Tribunal Supremo Electoral".

Con la adición sugerida por este Tribunal se estima que se introducen elementos adicionales que pueden contribuir con la seguridad y certeza del proceso electoral, por lo que se emitirá dictamen favorable con la adición sugerida.

Finalmente, se hace necesario considerar que la implementación del voto en el extranjero conlleva una serie de actividades y modificaciones tales como la emisión reglamentaria de aquellos aspectos que no se encuentran establecidos en la norma legal que lo posibilita, por lo que, el Tribunal Supremo Electoral deberá adoptar las medidas que estime necesarias a efecto que se pueda iniciar con el ejercicio de tal derecho, teniendo en consideración las posibilidades institucionales, técnicas, jurídicas y presupuestarias con las que cuente, reglamentando la forma de su implementación.

CITA DE LEYES

Artículos citados y 175, 223, 268, 272 inciso i) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 149, 163 inciso i) y 164 inciso a) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

DICTAMEN: