EXPEDIENTE  3003-2010

El Congreso de la República solicitó la opinión de esta Corte sobre la inconstitucionalidad del Decreto 17-2010, Ley contra la Obstrucción a la Justicia, vetado por el Organismo Ejecutivo alegando inconstitucionalidad.


EXPEDIENTE 3003-2010

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veintiuno de diciembre del dos mil diez.

I. SOLICITUD DE OPINIÓN

El Congreso de la República, con fundamento en lo previsto en los artículos 272, inciso h), de la Constitución Política de la República de Guatemala, y 163, inciso h), de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, solicitó la opinión de esta Corte sobre la inconstitucionalidad del Decreto 17-2010, Ley contra la Obstrucción a la Justicia, vetado por el Organismo Ejecutivo alegando inconstitucionalidad. Ha sido ponente en el presente asunto la Magistrada Vocal III, Gladys Chacón Corado, quien expresa el criterio del Tribunal.

II. COMPETENCIA DE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD PARA EMITIR OPINIÓN

La función esencial de la Corte de Constitucionalidad radica en la defensa del orden constitucional, para tal efecto ha sido establecida por la Constitución Política de la República de Guatemala como tribunal permanente de jurisdicción privativa que actúa con independencia de los demás organismos del Estado y que ejerce las atribuciones que le asignan la propia Constitución y la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Conforme a ello, dentro de las funciones que le han sido encomendadas, los artículos 272, inciso h), constitucional, y 163, inciso h), de la referida Ley con rango constitucional, disponen que corresponde a este Tribunal emitir opinión sobre la inconstitucionalidad de las leyes vetadas por el Ejecutivo alegando inconstitucionalidad.

En la Constitución Política de la República se establece que el ejercicio del derecho de veto, contenido en el artículo 178, lo ejercita el Presidente de la República dentro del proceso de formación y sanción de la ley. En la opinión consultiva de veinticuatro de marzo de dos mil diez, emitida en el expediente trescientos setenta y uno - dos mil diez (371-2010), esta Corte precisó que el veto es la facultad que tiene el Presidente de la República para desaprobar un proyecto de ley sancionado por el Congreso impidiendo así su entrada en vigencia. El ejercicio de esa facultad se vincula con razones de conveniencia política y de armonización del funcionamiento de los poderes del Estado; existiendo diversas razones para hacer uso de esta facultad, citándose, a guisa de ejemplo: oportunidad y conveniencia, de acierto, de forma o de fondo, de constitucionalidad, reconocido para el caso guatemalteco, de eficacia, etc.; motivos estos por los que se puede afirmar que el veto es un acto de naturaleza política. El lapso durante el cual esta facultad puede ser ejercida, está expresamente contemplado en el artículo 178 de la Constitución Política de la República, que se cuenta desde que el Organismo Legislativo comunica al Presidente de la República la sanción del proyecto de ley, y si el veto se practicara fuera de este plazo sería inexistente y no inconstitucional. En caso de que el Presidente de la República no haga uso de esta atribución en el plazo constitucionalmente determinado, la Constitución (artículo 178) prevé que el proyecto de ley se reputará sancionado, situación que permite concluir que el veto debe ser expreso, y no tácito, puesto que de no mediar manifestación alguna en el tiempo estipulado el proyecto de ley resulta promulgado automáticamente y se convierte en ley (artículo 179 de la Constitución). Pero si el Presidente de la República decide ejercer la prerrogativa mencionada, el Congreso de la República podrá reconsiderarlo o rechazarlo. Si lo rechazase no aceptando los motivos del veto, e insistiera con el proyecto original, con los dos tercios del total de sus miembros se impondrá lo que se conoce como la primacía legislativa, y el Organismo Ejecutivo deberá obligadamente sancionar y promulgar la ley.

Cuando se da el veto con sustentación en infracción de preceptiva constitucional, el Congreso de la República facultativamente puede acudir, conforme a la norma del citado artículo 272, inciso h), del texto fundamental, a solicitar la opinión de este tribunal respecto de la atenencia de el o los señalamientos de inconstitucionalidad, realizados por el Presidente de la República al ejercitar la facultad antes citada. Tal solicitud constituye un sano ejercicio en la función legislativa, y conlleva, a su vez, una correcta intención de que en el ejercicio de aquella función, el Organismo Legislativo observe el principio de supremacía constitucional, teniendo presente para ello la especial trascendencia de la función que el artículo 268 del texto matriz ha conferido a esta Corte, como suprema intérprete de la preceptiva suprema. Lo anterior también encuentra razonabilidad en que el control de constitucionalidad, en el sistema guatemalteco, es el mecanismo por el cual se busca garantizar la supremacía constitucional establecida en los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución Política de la República, para que todo el ordenamiento jurídico se ajuste al articulado de la ley matriz y no lo contradiga. Ahora bien, sabiendo que el Organismo Ejecutivo puede fundar su veto en la contradicción existente entre el proyecto de ley objeto de veto y la Constitución, por la amplitud con la que en la propia ley suprema se contempla el ejercicio de aquella facultad, por mandato constitucional corresponde a este Tribunal hacer el examen pertinente respecto del criterio externado por el Presidente de la República. Una vez emitida la respuesta de la opinión solicitada, el Congreso de la República, teniendo presente las razones del veto y la sustentación de éste, de acuerdo con la opinión expresada por este tribunal -que no es vinculante- estará en la posición de decidir, conforme a razones de ética política, si es viable o no ejercitar la potestad a que se refiere el artículo 179 de la Constitución.

Por su parte, de atender las razones del veto (que siempre es total, conforme al artículo 178 constitucional) o de tomar en cuenta la opinión formulada por el Tribunal Constitucional, el Organismo Legislativo deberá, según sea el caso, observar los procedimientos recogidos en su Ley Orgánica, procediendo en concordancia con las normas que rigen en el proceso de formación y sanción de la ley.

III. RAZONES DE LA SOLICITUD DE OPINIÓN

El Congreso de la República, mediante Acuerdo 22-2010, en cumplimiento de los artículos 272, inciso h), de la Constitución Política de la República de Guatemala, y 163, inciso h), de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, acordó solicitar la opinión de esta Corte sobre la inconstitucionalidad del Decreto 17-2010, Ley contra la Obstrucción a la Justicia, derivado del veto efectuado por el Organismo Ejecutivo mediante Acuerdo Gubernativo 156-2010, en el que se considera que algunas de sus disposiciones resultan contrarias a determinados preceptos constitucionales.

IV. ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN PLANTEADA

El Presidente de la República, mediante acuerdo tomado en Consejo de y Ministros, y en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 178 de la Constitución Política de la República de Guatemala, dispuso vetar el Decreto 17-2010 del Congreso de la República, Ley contra la Obstrucción a la Justicia, al considerar que ciertas de sus disposiciones se contraponen al texto constitucional, violando normas y principios en éste contenidos, así como en otros cuerpos legales. Para el efecto, se emitió el Acuerdo Gubernativo 156-2010, en el que se exponen los fundamentos del veto.

La función que compete a la Corte de Constitucionalidad, al pronunciarse respecto de la solicitud planteada, consiste en opinar sobre la existencia o inexistencia de inconstitucionalidad en el Decreto vetado, en orden a las consideraciones efectuadas por el Presidente de la República en Consejo de Ministros; de esa cuenta, incumbe al Tribunal determinar si, en su opinión, las razones que se expresan en el Acuerdo Gubernativo antes citado revelan o no el referido antagonismo entre los preceptos del Decreto 17-2010 del Congreso de la República y los mandatos que incorpora el texto de la Constitución. En tal sentido, el análisis respectivo será efectuado siguiendo el orden de los motivos expresados al acordarse el veto.

En alusión directa a los preceptos normativos del Decreto vetado, cabe señalar que dentro de los órganos instituidos en la estructura constitucional del Estado de Guatemala, la ley fundamental ha concebido al Ministerio Público como institución auxiliar de la administración pública y de los tribunales de justicia con funciones autónomas, cuyo fin principal es velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país. Este órgano constitucionalmente relevante es dirigido, según dispone el texto supremo, por el Fiscal General de la República, a quien corresponde el ejercicio de la acción penal pública.

Así las cosas, en concordancia con el artículo 251 constitucional, es la Ley Orgánica del Ministerio Público, Decreto 40-94 del Congreso de la República, el cuerpo normativo que regula la organización y funcionamiento de la institución. En tal sentido, además de otras funciones expresamente conferidas, corresponde al Ministerio Público promover la persecución penal y dirigir la investigación en los delitos de acción pública (artículos 1 y 2, numeral 1, de la citada Ley Orgánica; 24 Bis y 107 del Código Procesal Penal, entre otros); sin perjuicio de las otras tareas que, en correlación con el fin esencial que constitucionalmente le ha sido encomendado, le son asignadas por el resto del ordenamiento, entre las que tiene cabida la intervención que en materia de procesos constitucionales le compete de acuerdo con la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

Pues bien, derivado de las funciones que ejerce el Ministerio Público, y advirtiendo la situación de impunidad por la que atraviesa el país (considerandos primero y quinto del Decreto 17-2010, vetado por el Ejecutivo), el Congreso de la República determinó la necesidad de emitir la denominada "Ley contra la Obstrucción a la Justicia", con el fin de "establecer y desarrollar adecuadamente la normativa legal que viabilice y obligue a investigar en forma permanente y eficaz, especialmente la conducta oficial de quienes se encarguen de impartir justicia en todos sus ámbitos y jurisdicciones y en general de todo funcionario y empleado público, en lo relativo a la administración de justicia de cualquier ámbito o jurisdicción", pretendiendo así, con dicha normativa, concretar "los mecanismos adecuados que permitan al Ministerio Público velar en esta materia en particular, por el estricto cumplimiento de la Constitución Política de la República de Guatemala y las leyes del país" (considerando sexto del Decreto 17-2010, vetado por el Ejecutivo).

Con todo, el Presidente de la República, mediante acuerdo tomado en Consejo de Ministros, decidió vetar el referido Decreto, devolviéndolo al Organismo Legislativo (artículos 1 y 3 del Acuerdo Gubernativo 156-2010), alegando la inconstitucionalidad de algunas de sus disposiciones (artículo 2 del citado Acuerdo Gubernativo), siendo precisamente los fundamentos de dicho veto, el objeto de la consulta solicitada a esta Corte, para lo cual se procede de la manera siguiente:

A) En primer lugar, el Organismo Ejecutivo señala en el artículo 2, incisos a) y b), del citado Acuerdo Gubernativo, que los considerandos cuarto y séptimo del Decreto vetado adolecen de inconstitucionalidad, por los motivos que describe en las literales a) y b) del artículo 2 del Acuerdo antes aludido.

A este respecto, cabe indicar que el criterio jurisprudencial ya emanado de este Tribunal, se ha decantado por precisar que los "Considerandos" de un determinado cuerpo legal, si bien denoten los motivos que fundamentan su emisión, no constituyen normas jurídicas de aplicación efectiva, por lo cual, en lo que al control de constitucionalidad concierne, no corresponde discutir si aquellos contienen vicio de inconstitucionalidad, según el criterio jurisprudencial sostenido, entre otras, en la sentencia de diez de diciembre de dos mil ocho, expedientes acumulados tres mil ciento setenta y uno y tres mil doscientos veintiuno - dos mil seis (3171 y 3221-2006). De esa cuenta, este Tribunal se abstendrá de pronunciarse sobre observaciones realizadas por el Presidente de la República, en relación con los considerandos del Decreto vetado.

B) El Ejecutivo señala que el artículo 1 del Decreto vetado resulta contrario al artículo 251 constitucional (inciso c) del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo), pues la norma suprema dispone que el Ministerio Público es una institución auxiliar de la administración pública y de los tribunales con funciones autónomas; dicha institución es la encargada de investigar los hechos criminales, siempre bajo la dirección de un órgano contralor. Refiere el artículo 2, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Ministerio Público establece, dentro de las funciones que competen a éste, la investigación de los delitos de acción pública y la promoción de la persecución penal ante los tribunales, según las facultades que le confieren la Constitución, las leyes de la República y los tratados y convenios internacionales. De lo anterior se entiende, según se indica en el Acuerdo Gubernativo, que el Ministerio Público no puede iniciar investigación alguna sin que previamente se haya formulado causa.

El Decreto vetado, en el artículo 1, establece: "Objeto de la ley. La presente Ley tiene por objeto que se cumpla el mandato Constitucional asignado al Ministerio Público, de velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país, especialmente en función que la Justicia, en todos sus ámbitos y jurisdicciones se imparta de conformidad con la Constitución Política de la República de Guatemala y las leyes de la República."

En opinión de este Tribunal, el citado artículo no atribuye al Ministerio Público funciones distintas a aquellas que le han sido encomendadas por la Constitución. En efecto, como bien se indica en el precepto bajo análisis, compete a dicha institución velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país, como lo dispone el artículo 251 constitucional; en congruencia con esta función general, es obvio que interesa también al Ministerio Público que la justicia, cual valor superior cuya realización garantiza el artículo 2o de la ley fundamental, sea impartida de conformidad con la Constitución y las leyes del país, fin último que determinó al Congreso de la República para emitir el Decreto vetado, como se advierte de los considerandos de éste. Ante ello, no avizora la Corte contradicción alguna entre el artículo 1 del Decreto vetado y el artículo 251 de la Constitución.

Ahora bien, se destaca en el Acuerdo Gubernativo que la función de investigación de los delitos de acción pública que corresponde al Ministerio Público debe efectuarse "siempre bajo la dirección de un órgano contralor", y que no puede iniciarse investigación "sin que previamente se haya formulado causa". Si bien tales argumentos nada tienen que ver con el contenido del referido artículo 1 del Decreto vetado, resulta pertinente emitir pronunciamiento al respecto, por cuanto otras disposiciones de éste fueron reputadas inconstitucionales por el Organismo Ejecutivo, con base en idénticos fundamentos.

Así, se afirma en el Acuerdo Gubernativo que en su labor de investigación de los hechos delictivos, el Ministerio Público debe actuar siempre bajo la dirección de un órgano contralor. Ante ello, vale acotar, en primer lugar, que el órgano encargado de la persecución penal, según señalan los artículos 3 de la Ley Orgánica del Ministerio Público y 8 del Código Procesal Penal, goza de independencia para el ejercicio de la acción penal y la investigación de los delitos, de manera que, con excepción de la subordinación jerárquica existente a lo interno de la propia institución, dicho ente no está sujeto a directrices de autoridad alguna sobre la forma como debe desarrollar sus funciones.

En lo concerniente a la figura del juez contralor de la investigación, es preciso indicar que su función no consiste en dirigir las actuaciones del Ministerio Público, sino en velar por que estas sean llevadas a cabo garantizando el respeto de los derechos fundamentales que la Constitución y el resto del ordenamiento reconocen.

En tal sentido, el juez contralor interviene, con plena autoridad, en los casos en que devenga indispensable obtener la autorización judicial, es decir, en todas aquellas situaciones relacionadas con la aplicación de medidas de coerción (entre otras, la aprehensión y la prisión preventiva artículos 6o y 13 constitucionales, respectivamente) o referidas a diligencias destinadas a la obtención de elementos de convicción en cuya práctica se limiten derechos fundamentales (por ejemplo, el allanamiento en dependencia cerrada y la revisión o incautación de correspondencia y documentos personales, artículos 23 y 24 de la Constitución, respectivamente). A la vez, los Jueces de Primera Instancia intervienen en la etapa preparatoria del proceso penal con el objeto de habilitar la intervención de las distintas partes y de controlar el cumplimiento de los plazos previstos en la ley procesal, teniendo también a su cargo la práctica de los actos definitivos que no puedan ser reproducidos en la etapa de juicio (artículo 317 del Código Procesal Penal). Asimismo, compete al juez contralor dirimir las controversias que puedan derivarse de la negativa del Ministerio Público a llevar a cabo determinadas diligencias de investigación propuestas por las partes, resolviendo, en definitiva, si éstas resultan útiles y pertinentes (artículos 49 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, 116 y 315 del Código Procesal Penal), estándole confiada la decisión respecto de la aplicación de las medidas de desjudicialización y de los requerimientos del Ministerio Público para suspender o abstenerse del ejercicio de la persecución penal en los casos establecidos por la ley.

Vale indicar que fuera de los supuestos previstos no compete otra actuación a los Jueces de Primera Instancia en la etapa preparatoria del proceso; ante ello, la función de investigación que corresponde al Ministerio Público, en tanto no sea necesaria la intervención de un órgano jurisdiccional, es ejercida de manera independiente, con sujeción únicamente a la Constitución, al resto del ordenamiento jurídico y a las instrucciones dictadas conforme a la estructura jerárquica interna de la institución, es decir, sin someterse a la dirección de autoridad o ente extraño a ésta.

Por otro lado, se señala en el Acuerdo Gubernativo que el Ministerio Público está imposibilitado de ejercer su tarea investigadora si no se ha formulado causa alguna.

Así las cosas, tomando en cuenta los fundamentos del veto, para la Corte es factible entender que la palabra "causa" es utilizada por el Ejecutivo como sinónimo de "proceso penal", de acuerdo a una de las definiciones contenidas en el Diccionario de la Real Academia Española. De esa cuenta, en congruencia con los conceptos propios del Derecho Procesal, se afirmaría que el Ministerio Público-está impedido de iniciar una investigación sin que previamente se haya ejercido la acción, al ser ésta la que da inicio al proceso, lo que devendría infundado, en tanto la acción penal pública, cuyo titular es el Fiscal General de la República, no puede ser ejercida sino con posterioridad a la Investigación desarrollada para el esclarecimiento de lo ocurrido (artículo 332 del Código Procesal Penal). En otras palabras, será precisamente de la investigación del hecho criminal que el órgano persecutor del Estado contará con los elementos necesarios para fundar debidamente su pretensión (artículos 324 y 325 del Código Procesal Penal).

En ese orden de ideas, resulta oportuno agregar que el proceso penal guatemalteco se conforma de distintas etapas, una de las cuales es el procedimiento preparatorio, cuyo objeto es la preparación de la acción penal pública, para lo cual el Ministerio Público está obligado a desarrollar con objetividad su investigación, existiendo procedimiento desde el primer momento en que se origina la averiguación del hecho punible (artículos 71, 290 y 309 del Código Procesal Penal).

Por su parte, si a lo que se hace alusión al invoncar la necesidad de que "se haya formulado causa" es a que debe existir un expediente judicial (haciendo el símil entre proceso y expediente, común en el medio forense nacional), tampoco existiría base para tal afirmación, por cuanto la función encomendada al Ministerio Público en la averiguación y persecución de los hechos criminales no se encuentra supeditada a la previa formación de un expediente ante los tribunales de justicia. En efecto, la propia ley procesal dispone la obligación del Ministerio Público de promover la investigación tan pronto tome conocimiento de la existencia de un hecho punible, sea por denuncia o por cualquier otra vía fehaciente (artículo 289 del Código Procesal Penal). De esa cuenta, la función de investigación debe ser desplegada de inmediato, sin necesidad de incoar procedimiento alguno ante las autoridades judiciales, con el objeto de impedir que el delito produzca consecuencias ulteriores y de asegurar los elementos de prueba necesarios para esclarecer el hecho e individualizar a sus partícipes.

Conforme a lo anterior, será hasta en el momento en que, derivado de la investigación realizada, se aprecien fundamentos racionales suficientes para imputar a alguien la autoría o participación en el delito, deviniendo justificada la solicitud de su procesamiento, o que se haga forzoso requerir el control jurisdiccional por concurrir alguno de los otros supuestos antes especificados, que existirá la necesidad de instar la intervención del órgano competente del Poder Judicial, iniciándose así la formación del expediente judicial respectivo.

Por último, tampoco cabría exigir que para el inicio de una investigación por la comisión de un delito de acción pública se haya formulado previamente denuncia (artículo 297 del Código Procesal Penal) o bien, se haya promovido querella (artículo 302), pues éstos no son sino actos introductorios del procedimiento, por medio de los cuales el Ministerio Público toma conocimiento de la existencia de un hecho delictivo, al igual que la prevención policial (artículo 304) o cualquier otra vía por la que se informe de que ha ocurrido una situación que amerita su intervención, incluido el conocimiento de oficio (artículo 289), estando obligado, por virtud del ordenamiento procesal, a iniciar todas las diligencias necesarias para su esclarecimiento.

C) Indica el Ejecutivo que el artículo 2 del Decreto vetado contraría los artículos 203, 206, 210 y 251 de la Constitución (inciso d) del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo), relativos a la independencia del Organismo Judicial y potestad de juzgar, al derecho de antejuicio para magistrados y jueces y a la institución del Ministerio Público. Señala que el Organismo Judicial cuenta con un régimen disciplinario para jueces y magistrados que hayan incurrido en faltas que puedan aparejar un posible ilícito penal, régimen que se encuentra regulado en la Ley de la Carrera Judicial y en la Ley de Servicio Civil del Organismo Judicial, Decretos 41-99 y 48-99, ambos del Congreso de la República, habiendo sido la Constitución la que hizo la reserva concerniente a que las relaciones laborales de los funcionarios y empleados del Organismo Judicial se normarían por su Ley de Servicio Civil, por lo que el Decreto vetado, además, se contrapone a las citadas leyes ordinarias. Agrega que es la Junta de Disciplina Judicial, conforme a las normas de la Ley de la Carrera Judicial, la encargada de investigar la conducta de magistrados y jueces, y en caso de que éstos incurran en algún ilícito penal, es dicho cuerpo normativo el que regula los procedimientos para certificar lo conducente al Ministerio Público e iniciar con posterioridad su persecución penal si el caso lo amerita y en acatamiento de los procedimientos contenidos en la Ley en Materia de Antejuicio, Decreto 85-2002 del Congreso de la República. Refiere que el Decreto vetado, al regular dos distintos tipos penales de los denominados abiertos: obstrucción a la justicia y entorpecimiento a favor de la impunidad, no define con claridad y precisión las conductas típicas, lo que genera violación al principio de legalidad y tipicidad de la ley penal, permitiendo que el juzgador emita resoluciones arbitrarias. Por último, reitera que el Ministerio Público no puede iniciar investigación alguna sin que previamente se haya formulado causa, como lo contemplan la Constitución y la Ley en Materia de Antejuicio.

Al proceder al análisis del artículo 2 en cuestión, se hace necesario transcribir su contenido: "Investigación por el Ministerio Público. El Ministerio Público por instrucciones de su jefe o de quien éste designe expresamente, debe investigar la conducta oficial, actuaciones y/o actos de los jueces y de los magistrados de cualquier jurisdicción y jerarquía, de los fiscales de distrito y de sección y agentes auxiliares fiscales, así como de todo el personal auxiliar y administrativo del Ministerio Público y de los órganos que ejercen jurisdicción de cualquier naturaleza y/o ámbito administrativo o judicial, de oficio, para establecer cualquier conducta anómala, antiética, inmoral o ilegal en relación al ejercicio de sus funciones, cuando medie información objetiva en relación a cualquier conducta, actuación u omisión de los citados, que impliquen los ilícitos de obstrucción a la justicia o de entorpecimiento a favor de la impunidad, tipificados en la ley, según lo normado en los subsiguientes artículos que desarrollan la misma."

Del contenido del precepto transcrito es dable extraer, en su esencia, el objeto y finalidad del cuerpo normativo vetado, referidos a la concreción de los mecanismos por los cuales se haga efectiva la averiguación y persecución de aquellas conductas que impidan a los órganos competentes del Estado la realización del valor superior justicia. Así, el Decreto vetado ha sido elaborado sobre la base de la función primordial constitucionalmente conferida al Ministerio Público: velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país (artículo 251), enmarcándose dentro de la labor de investigación de los delitos de acción pública que le es propia a dicha institución (artículos 1 y 2, numeral 1, de la Ley Orgánica del Ministerio Público; 8, 46 y 107 del Código Procesal Penal). De esa cuenta, el artículo transcrito hace relación del deber de investigar las conductas atribuibles a funcionarios y empleados de los tribunales de justicia, del propio Ministerio Público y demás órganos del sistema de justicia, que impliquen la comisión de los delitos de "obstrucción a la justicia" o "entorpecimiento a favor de la impunidad", investigación que ha de llevarse a cabo bajo la dirección del Fiscal General de la República o de la persona que éste designe expresamente (artículos 2 y 5 del Decreto vetado), en el entendido de que en este último caso la designación debe recaer sobre un miembro de la carrera del Ministerio Público o de un abogado colegiado nombrado como fiscal especial para atender un asunto específico, en concordancia con los artículos 11, numeral 8), y 44 de la Ley Orgánica del Ministerio Público. En definitiva, el precepto bajo análisis no hace sino reiterar el deber del órgano acusador del Estado de promover la averiguación y persecución de los delitos de acción pública.

En ese orden de ideas, a juicio del Tribunal Constitucional, la regulación de mérito no atenta contra la independencia del Organismo Judicial ni contraria las funciones que el texto fundamental ha encomendado al Ministerio Público.

Ahora bien, en orden a los fundamentos del veto, cabe señalar que el artículo 210 de la Constitución dispone que las relaciones laborales de los funcionarios y empleados del Organismo Judicial se normarán por su Ley de Servicio Civil, refiriéndose así a una materia ajena, por completo, al contenido del Decreto vetado. En efecto, no es dable confundir la investigación de las conductas tipificadas como delitos por la ley penal y los asuntos relativos al servicio civil del Organismo Judicial, aun cuando dentro de éstos se regule lo atinente a la responsabilidad disciplinaría en que puedan incurrir los empleados y funcionarios de este poder del Estado. En tal sentido, si bien la Ley de la Carrera Judicial y la Ley de Servicio Civil del Organismo Judicial norman lo relativo al régimen disciplinario de funcionarios y empleados judiciales, es pertinente acotar que los órganos administrativos contemplados para el efecto deben limitar su actuar, exclusivamente, a deducir la responsabilidad administrativa de aquéllos, estándoles vedado inmiscuirse en la labor desarrollada por el Ministerio Público. Es decir que ante la comisión de una conducta que sea susceptible de ser tipificada como delito, dichos órganos habrán de limitarse a efectuar la respectiva denuncia al órgano encargado de la persecución penal (artículos 71 de la Ley de Servicio Civil del Organismo Judicial y 52 de la Ley de la Carrera Judicial), el que deberá proceder a la investigación correspondiente en cumplimiento de las funciones que le son propias.

Por su parte, vale acotar que el Ministerio Público está en el deber de iniciar su tarea investigadora de aquellos ilícitos penales atribuibles a funcionarios y empleados del Organismo Judicial, no sólo en los casos que le sean comunicados por los órganos disciplinarios de éste, sino en cualquier momento en que tenga conocimiento, por cualquier vía fehaciente (artículo 289 del Código Procesal Penal), de que existe una acción u omisión que pueda encuadrar en un ilícito penal, inclusive en situaciones en las que no se haya incoado procedimiento disciplinario alguno.

Cabe señalar también que la contradicción que pudiera existir entre el Decreto vetado y los cuerpos normativos citados no es susceptible de ser analizada en este pronunciamiento, por cuanto no atañe a un asunto de inconstitucionalidad, sino que hace referencia a un conflicto entre normas ordinarias (en el caso eventual de que el Decreto devuelto al Legislativo entre en vigencia), de manera que la antinomia que pueda existir deberá ser resuelta en aplicación de los preceptos fundamentales recogidos en la Ley del Organismo Judicial.

Ahora bien, en lo que concierne al principio de legalidad, advierte la Corte que el referido artículo 2, al imponer al Ministerio Público el deber de investigar cualquier conducta "anómala, antiética, inmoral o ilegal", inobserva el mandato contemplado en el artículo 17 del texto supremo, que prescribe que únicamente son punibles las acciones u omisiones que estén calificadas como delito o falta y penadas por ley anterior a su perpetración.

Dicho mandato exige del legislador una determinación cierta, clara y precisa de las conductas que, por lesionar bienes jurídicos relevantes para asegurar una convivencia pacífica en sociedad, se encuentran prohibidas y sancionadas por la ley penal.

Así, la certeza en la descripción de la conducta punible proscribe la existencia de tipos penales abiertos y la utilización, por el legislador, de términos meramente valorativos, ambiguos o que dependan de la interpretación que cada cual pueda darle en orden a sus particulares conceptos morales o éticos. La exigencia de que el tipo penal se encuentre taxativamente determinado obedece a la garantía criminal del principio de legalidad, proclamada mediante el aforismo latino "nullum crimen sine scripta, stricta, certa et praevia lege" (sentencia de veintidós de agosto de dos mil seis, expediente seiscientos treinta y nueve - dos mil seis).

A ese respecto, en sentencia de diecisiete de septiembre de mil novecientos ochenta y seis, expediente doce - ochenta y seis (12-86), este Tribunal consideró: "El artículo 17 de la Constitución Política de la República contiene en su texto el llamado principio de legalidad. En el orden penal este principio tiene una trayectoria histórica que condujo a la proclamación de la máxima nullum crimen, nulla poena sine lege como una lucha por el Derecho. Opera como opuesto al tus incertum, por lo que, además de su significación en el orden juridico-penal, la máxima alcanzó jerarquía constitucional. De ahí que el constitucionalismo moderno lo incluya en el cuadro de los derechos humanos, teniendo el primer párrafo del artículo citado el siguiente texto: "No son punibles las acciones u omisiones que no estén calificados como delito o falta y penadas por la ley anterior a su perpetración". En parecidos términos se expresa en el artículo 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos: "Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento no fueran delictivos según el derecho aplicable". El principio postula que solamente la ley es fuente formal del Derecho Penal, por lo que impone al legislador la prohibición de dictar leyes penales de contenido indeterminado."

En tal sentido, es concluyente que el artículo 2 del Decreto vetado, al referirse a "cualquier conducta anómala, antiética, inmoral o ilegal" no atienda al principio de legalidad en materia penal que reconoce el texto constitucional, inobservando la exigencia de taxatividad que debe imperar en la descripción del los ilícitos penales, en tanto impone el deber de investigación por el Ministerio Público ante la comisión de conductas que no describe, sino que, en forma por demás imprecisa, confusa e indeterminada, bastará que sean calificadas por aquel órgano como anómalas, antiéticas o inmorales para incoar la respectiva persecución penal, con el consiguiente menoscabo de los derechos del ciudadano, cuya garantía es, precisamente, el fin perseguido mediante aquel principio constitucional. Por consiguiente, a juicio de esta Corte, el artículo 2 del Decreto vetado inobserva el mandato contenido en el artículo 17 de la Constitución Política de la República.

En lo que respecta al derecho de antejuicio de jueces y magistrados, es preciso señalar que el análisis pertinente será desarrollado más adelante, pudiendo indicar que cualquier contradicción entre el Decreto vetado y los procedimientos contemplados en la Ley en Materia de Antejuicio, Decreto 85-2002 del Congreso de la República, no es susceptible de ser analizada en este pronunciamiento, en tanto ello no entraña conflicto de constitucionalidad.

Por último, en cuanto a que el Ministerio Público no puede iniciar una investigación "sin que previamente se haya formulado causa", no queda más que reiterar los conceptos que fueron expuestos con anterioridad.

D) Se indica en el Acuerdo Gubernativo que el artículo 5 del Decreto vetado contraría los artículos 203, 206, 210 y 251 constitucionales (inciso e) del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo). Para el efecto, se señala que los jueces y magistrados gozan del derecho de antejuicio conforme a la ley de la materia, y que en el caso del resto de funcionarios y empleados públicos, deben aplicarse las leyes orgánicas y reglamentarias correspondientes. Agrega el Ejecutivo que el Ministerio Público no puede investigar de oficio, pues de lo contrario se violaría el principio de legalidad y el derecho de defensa de cada persona. Asimismo, refiere que el texto normativo vetado recoge términos confusos, como funcionario y empleado público, sin que el legislador haya realizado una distribución entre éstos, lo que genera una redacción defectuosa.

A ese respecto, es necesario referir, como cuestión previa y reiterando lo indicado con anterioridad, que la labor de investigación que ejerce el Ministerio Público no se encuentra supeditada a la existencia de un expediente judicial en trámite o a lo ordenado por autoridad alguna, y que tampoco es necesario que se formule denuncia o querella especifica para provocar la persecución penal de un delito de acción pública. Por el contrario, el artículo 289 del Código Procesal Penal establece el deber del órgano acusador del Estado de actuar de inmediato ante la noticia sobre la comisión de un hecho punible, es decir que el propio ordenamiento procesal impone al Ministerio Público el deber de investigar de oficio, al informarse sobre una conducta tipificada en la ley penal como delito (verdadero significado del principio de legalidad en esta materia), sin importar cuál sea el medio por el cual llega a su conocimiento tal situación, en tanto sea fehaciente.

Señala el artículo 5 del Decreto vetado lo siguiente: "Obligación de investigar. El Ministerio Público a través de las instrucciones de su jefe o de quien éste designe expresamente, está obligado a investigar a los jueces y magistrados de cualquier jurisdicción o jerarquía, a cualquier funcionario, empleado público o de cualquier jerarquía y a cualquier persona particular, de oficio o a requerimiento de parte, de manera escrupulosa y hasta agotar la investigación por todos los medios legales a su alcance, cuando se tengan indicios objetivos o queja de persona concreta que dé información objetiva y/o indicios racionales suficientes de que alguno de los funcionarios o persona particular aludidos realiza o ha realizado conductas, actuaciones y/o actos que tiendan a limitar o impedir el ejercicio legítimo de alguna función jurisdiccional, judicial o administrativa, reglada de cualquier ámbito o que impliquen insinuaciones o recomendaciones de cualquier tipo, que pudieran impresionar o coartar la libre conducta o criterio de jueces o magistrados o funcionarios públicos, apartadas de un quehacer legal, legitimo y correcto."

En un primer aspecto, se señala en el Acuerdo Gubernativo que la redacción utilizada en el artículo transcrito resulta un tanto defectuosa, situación que no pasa desapercibida para el Tribunal, principalmente ante la repetición innecesaria de conceptos referidos en preceptos anteriores; con todo, los posibles defectos de redacción no evidencian, en el caso concreto, la inconstitucionalidad del artículo bajo análisis.

En lo que atañe a la utilización en el Decreto vetado de los términos funcionario y empleado público sin hacer una distinción al respecto, cabe indicar que desde la Constitución se advierte el uso de ambos conceptos sin que el propio texto fundamental determine qué debe entenderse concretamente mediante cada uno; así, los artículos 21, 32, 35, 154, 164, 168, 183, inciso n), y 210 constitucionales, entre otros, hacen relación de ambos términos sin mayor distinción. En consecuencia, deviene imprescindible que la interpretación en esta materia atienda a lo regulado en otros cuerpos normativos con el objeto de despejar cualquier duda que pudiera surgir; de esa cuenta, tanto el Reglamento de la Ley de Servicio Civil, Acuerdo Gubernativo 18-98 del Presidente de la República, en su artículo 1, como el Reglamento de la Ley de Servicio Civil del Organismo Judicial, Acuerdo 31-2000 de la Corte Suprema de Justicia, en su artículo 3, numerales 1 y 2, determinan los elementos diferenciadores entre ambos conceptos, cuya regulación resulta de suma utilidad para aquellos efectos.

Respecto del derecho de antejuicio, vale indicar que la Constitución de la República, en su artículo 206, garantiza tal prerrogativa a jueces y magistrados, pero ello no determina la imposibilidad del Ministerio Público de ejercer su función de investigación en caso de tener conocimiento de que alguno de los funcionarios que de él gozan haya incurrido en una conducta calificada como delito por la ley penal; en cambio, como bien señala el artículo 293 del Código Procesal Penal, corresponde al órgano acusador del Estado llevar a cabo los actos de investigación cuya pérdida sea de temer y los que resurten indispensables para fundar, en su caso, la solicitud de antejuicio en contra del funcionario. Así las cosas, es necesario que la interpretación en esta materia, con relación al deber que recae en el Ministerio Público de investigar a jueces y magistrados y demás funcionarios que gozan del derecho de antejuicio, tome en cuenta no sólo la realización del valor superior justicia, constitucionalmente garantizado, sino el privilegio del antejuicio que la propia Constitución, por igual, ha reconocido a aquéllos.

De esa cuenta, si bien el Ministerio Público se encuentra impedido de llevar a cabo actuaciones que impliquen una persecución penal contra el funcionario de que se trate, en tanto no se declaren con lugar las diligencias de antejuicio (artículo 293 del Código Procesal Penal, antes citado), si le está permitido y, a la vez, es su deber asegurar los elementos de convicción que, de lo contrario, no podrían ser obtenidos o aprovechados con posterioridad, así como llevar a cabo todos los actos tendientes a recabar la información y datos útiles que le permitan fundar de mejor manera la solicitud concerniente a que el funcionario sea despojado de su inmunidad.

Por ende, es en este sentido que, de entrar en vigencia, deberían ser interpretadas y aplicadas las normas contenidas en el Decreto vetado referentes a la obligación del Ministerio Público de investigar a jueces y magistrados y a cualquier otro funcionario que pudiera haber incurrido en los ilícitos a que alude el propio cuerpo normativo -y a cualquier otro- y que goce del derecho de antejuicio de conformidad con las disposiciones constitucionales, es decir, en observancia efectiva de esta prerrogativa, recayendo en dicha institución el deber de limitar su investigación a la ejecución de los actos que no admitan demora y de aquellos imprescindibles para fundar su petición relativa a que se declaren con lugar las diligencias de antejuicio, y una vez que éstas hayan sido resueltas favorablemente, estará facultado para desarrollar en toda su extensión sus funciones de averiguación y persecución de las conductas penalmente sancionadas. En consecuencia, siempre que la investigación no se exceda de los límites antes perfilados y, esencialmente, que no revista una persecución penal encubierta contra el funcionario, constitucionalmente prohibida, es viable su desarrollo con anterioridad al trámite y resolución de las diligencias de antejuicio, las que habrán de ser promovidas con base, precisamente, en el resultado de esa específica averiguación preliminar.

Conforme a lo antes expuesto, si bien el artículo 5 del Decreto vetado señala que la averiguación del Ministerio Público debe llevarse a cabo "de manera escrupulosa y hasta agotar la investigación", el propio texto condiciona, seguidamente, a que tales actos sean desarrollados "por todos los medios legales a su alcance", de donde se deriva que existiendo la prerrogativa del antejuicio a favor del juez, magistrado o funcionario respectivo, por mandato constitucional debe descartarse cualquier actuación que inobserve dicho privilegio y que, por no sujetarse a aquellos límites, infrinja no sólo la Constitución, sino las disposiciones legales ordinarias que regulan esta materia. En ese orden de ideas, cuando el precepto refiere el deber de "agotar la investigación" y de llevar a cabo ésta "de manera escrupulosa" hace relación a la averiguación de las conductas punibles atribuibles a los funcionarios, empleados y demás personas que no gozan del derecho de antejuicio o, incluso, de aquel a quien el texto fundamental reconoce este privilegio, una vez que haya sido despojado de su inmunidad por el órgano competente.
Como corolario, en opinión de esta Corte, el artículo 5 del Decreto vetado no contraviene los artículos 203, 206, 210 y 251 de la Constitución.

E) Señala el Ejecutivo que el artículo 6 del Decreto vetado contraría los artículos 203, 205 y 210 de la Constitución (artículo 2, inciso f), del Acuerdo Gubernativo), pues una de las garantías del Organismo Judicial es su independencia funcional, aspecto que se integra con el artículo 60 de la Ley del Organismo Judicial que dispone que el funcionario judicial que sea perturbado en su independencia deberá hacerlo del conocimiento de la Corte Suprema de Justicia. Indica que al ser el Ministerio Público un auxiliar de la administración de justicia no puede obligar a jueces y magistrados a denunciar una interferencia en el ejercicio de sus funciones, ya que la Ley del Organismo Judicial establece el procedimiento a seguir. Añade que son las leyes orgánicas y reglamentarias las que establecen causas justas para la destitución del juez, magistrado o funcionario público de que se trate, por lo que pretender la aplicación del artículo cuestionado devendría en detrimento de la administración de justicia, con notoria violación de la independencia judicial y el debido proceso.

Establece el artículo 6 del Decreto vetado: "Interferencia o coacciones a Jueces, magistrados y funcionarios públicos. El juez, magistrado o funcionario público que sufra alguna interferencia ilegal en el ejercicio de su función, lo deberá poner en conocimiento de manera pública o reservada del Jefe del Ministerio Público y Fiscal General de la República, el que deberá realizar, a través del Ministerio Público, la investigación pertinente; de ser necesario e implementada ésta como paso previo o sin ella, según el caso, procederá a deducir la responsabilidad penal ha (sic) que haya lugar, ejercitando la acción penal pública. Cuando el Jefe del Ministerio Público lo crea conveniente y no entorpezca la investigación, lo pondrá en conocimiento de la autoridad principal de la entidad a la que pertenezca o forme parte el juez, magistrado, funcionario o empleado público que sufra la interferencia ilegal, así como de cualquier otra entidad o autoridad, y en el caso de las jurisdicciones que competen al Organismo Judicial como tal, a la Corte Suprema de Justicia, y a la Corte de Constitucionalidad en su caso, las que al ser informadas deberán tomar las medidas adecuadas que les competan para cooperar en la cesación de dicha interferencia, debiendo proceder de la misma manera la autoridad principal notificada, según el caso. En relación a lo regulado en el párrafo anterior, queda expresamente prohibido poner en conocimiento de la autoridad principal y/o subalterna de la entidad a que pertenezca el afectado, cuando la información objetiva y/o indicios racionales suficientes hagan presuponer que la interferencia ilegal proviene de la propia autoridad principal y/o subalterna de que se trate. El funcionario que incurra en la prohibición señalada, incurrirá en causa justa para su destitución, independientemente de las responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar."

Del texto transcrito no se advierte, en opinión del Tribunal Constitucional, inobservancia del principio de independencia judicial o de las garantías que al Poder Judicial reconoce la Constitución.

En primer lugar, cabe señalar que la supuesta contradicción entre el precepto cuestionado y las normas de la Ley del Organismo Judicial revelarían, en su caso, una antinomia entre cuerpos legales de igual jerarquía, para cuya solución serían aplicables los preceptos fundamentales en esta última contenidos.

Por su parte, es dable aclarar que no es el Ministerio Público el que obliga a jueces y magistrados a denunciar las interferencias ilegales en su contra, sino que es el Decreto vetado, cual ley ordinaria al momento de su entrada en vigencia, la que impondría ese deber especifico. Con todo, una norma en tal sentido no sería sino la reiteración del deber de denunciar ya contemplado en el artículo 298 del Código Procesal Penal, que en su numeral 1) regula: "Deben denunciar el conocimiento que tienen sobre un delito de acción pública, con excepción de los que requieren instancia, denuncia o autorización para su persecución, sin demora alguna: 1) Los funcionarios y empleados públicos que conozcan del hecho en ejercicio de sus funciones, (...)." Vale recordar que el incumplimiento de este deber específico, aun cuando la acción punible recaiga directamente sobre la función del obligado a denunciar, podría hacerle incurrir en el delito de omisión de denuncia, en congruencia con el contenido del artículo 457 del Código Penal.

Ahora bien, el artículo 6 del Decreto vetado, sometido a análisis, señala que si el Jefe del Ministerio Público lo considera conveniente y siempre que no se entorpezca la investigación, pondrá el hecho en conocimiento de la autoridad principal de la entidad a la que pertenezca el juez, magistrado, funcionario o empleado público que sufra la interferencia ilegal para que tome las medidas pertinentes dirigidas a hacerla cesar, estando expresamente prohibida dicha comunicación, bajo sanción de destitución y sin perjuicio de las demás responsabilidades en que pueda incurrirse, en los casos en que se sospeche que aquella interferencia proviene, precisamente, de la autoridad principal de la entidad. Ante ello, cabe señalar que en situaciones como la aludida por el artículo objetado es cuando deviene inaplicable, por sus evidentes consecuencias perniciosas, la norma contenida en el artículo 60 de la Ley del Organismo Judicial, citada en el Acuerdo Gubernativo, es decir, cuando la interferencia ilegal en el ejercicio de la función jurisdiccional provenga, de ser el caso, del máximo órgano de gobierno del Poder Judicial o de alguno de sus integrantes. Por igual, resulta lógico el fin perseguido mediante dicha norma, consistente en evitar que el eficaz desarrollo de las investigaciones y la eventual persecución penal de los responsables de la interferencia ilegal resulte obstaculizado al hacerlo del conocimiento de éstos, situación específica que de suscitarse podría conllevar una afectación sustancial en el cumplimiento de las funciones encomendadas al Ministerio Público y, consecuentemente, determinarla un actuar manifiestamente negligente de quien así lo haga, lo que al tenor del precepto cuestionado haría justificable la imposición de la sanción disciplinaria de destitución del cargo.

En ese contexto, de entrar en vigencia, el Decreto vetado revestiría un cuerpo legal ordinario que dispondría, conjuntamente con los cuerpos legales de igual jerarquía, una falta disciplinaria que haría meritoria la sanción máxima en esta materia (destitución del cargo), la que no podría aplicarse sino en observancia de los derechos de defensa y al debido proceso, conforme al procedimiento disciplinario previsto en la normativa aplicable para cada una de las instituciones de que se trate.

Por todo lo anterior, opina esta Corte que el artículo 6 del Decreto vetado no infringe los artículos 203, 205 y 210 del texto constitucional.

F) En el artículo 2, inciso g), del Acuerdo Gubernativo se indica que el texto del artículo 7 del Decreto vetado resulta impreciso, pues no contempla los procedimientos en que versará la cooperación a que se refiere; asimismo, se señala que la interpretación extensiva de dicha norma determinaría que debe accederse a toda solicitud, violando el principio de legalidad y de juridicidad de la administración pública.

El referido artículo 7 establece: "Obligación de colaboración. Con el objeto de viabilizar el mandato establecido en esta Ley, el Ministerio Público contará, a requerimiento de su jefe o de quien éste designe expresamente, con la cooperación irrestricta y total de toda entidad o persona del Estado e incluso de toda entidad o persona particular. En este último caso, el Ministerio Público deberá costear los gastos de la cooperación que requiere, si así lo pide la persona o entidad requerida."

A ese respecto, es claro que el artículo en cuestión dispone que el Ministerio Público, en su labor de investigación de los delitos específicos a que alude el Decreto vetado, contará con la colaboración de toda persona, individual o jurídica, sea pública o privada. Así, debe tenerse presente que la amplitud del apoyo a que hace relación el precepto no puede interpretarse en sentido tal que acarree inobservancia de los mandatos de la Constitución de la República, es decir que el texto del precepto no consiente el ejercicio arbitrario de la función investigadora del Ministerio Público ni le confiere, en forma alguna, facultades absolutas en esta materia, estando obligado a solicitar la autorización judicial en los casos en que resulte procedente, conforme a los supuestos relacionados en su oportunidad.

De esa cuenta, entre otros casos, ante la necesidad de revisar o incautar correspondencia o documentación personal, el ente persecutor debe atenerse siempre a lo dispuesto en el artículo 24 constitucional, obteniendo la respectiva orden del juez contralor; asimismo, el deber de colaboración que recae sobre cualquier persona, pública o privada, no conlleva que se limite el ejercicio de los derechos que el ordenamiento jurídico consagra, entre los que cabe mencionar la posibilidad de abstenerse de declarar contra si mismo y contra los parientes dentro de los grados de ley, garantizado en el artículo 16 de la ley suprema, así como la no obligatoriedad de revelar aquellos datos suministrados por particulares bajo garantía de confidencialidad, en congruencia con lo que establece el artículo 30 constitucional.

A partir de lo expuesto, se considera que el referido precepto del Decreto vetado no colisiona con las disposiciones de la Constitución.

G) Afirma el Ejecutivo que el artículo 8 del Decreto vetado es contrario a los artículos 210 y 251 de la ley fundamental (inciso h) del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo), pues el Ministerio Público ejerce su función de investigar los hechos criminales siempre bajo la sumisión de los tribunales de justicia. Señala que dicha institución no puede iniciar investigación alguna sin que previamente se haya formulado causa. Agrega que la citación por parte del Ministerio Público de un dignatario o funcionario que goza del derecho de antejuicio atenta contra el artículo 206 de la Constitución y contra los procedimientos regulados en la Ley en Materia de Antejuicio, la que señala que no podrá iniciarse persecución penal hasta que se haya declarado procedente el antejuicio.

El artículo 8 del Decreto vetado establece: "Obligación de comparecer ante el Ministerio Público. El funcionario, empleado público o persona particular investigados, si fueren requeridos por el Jefe del Ministerio Público o quien éste designe expresamente, deberán prestar toda colaboración que no vulnere sus derechos constitucionales y están obligados a atender las citaciones que les fueren realizadas con expresión de causa, si fueren empleados públicos o personas particulares y a ser recibidos en su despacho o a evacuar audiencia escrita si fueren funcionarios públicos, por o ante el Jefe del Ministerio Público, o por o ante quien éste designe expresamente".

En lo concerniente a la necesaria formulación de causa previo al inicio de una investigación y a la presunta sumisión con que debe actuar el Ministerio Público con relación a los tribunales de justicia, es dable traer a colación las consideraciones expuestas con anterioridad.

En lo atinente al derecho de antejuicio garantizado por la Constitución a determinados funcionarios públicos, vale reiterar que la investigación que manda el Decreto vetado debe llevarse a cabo dentro de los límites estrictamente, necesarios para asegurar los elementos de convicción cuya pérdida sea de temer y para fundar la solicitud de antejuicio por parte del Ministerio Público, de ahí que si a consideración del Fiscal General de la República o de quien éste designe expresamente, bajo su estricta responsabilidad y en rigurosa observancia de dichos limites, se estima necesario que el funcionario informe lo que pueda constarle acerca del hecho bajo averiguación, es viable un requerimiento en tal sentido, siempre que se le comunique el objeto específico de la diligencia y el asunto que se investiga, y que se le advierta del derecho ano auto-incriminarse y a no inculpar a sus parientes dentro de los grados de ley (artículo 16 de la Constitución).

Cabe agregar que el contenido del Decreto vetado no confiere -como no podría hacerlo- potestad alguna al Ministerio Público para hacer comparecer contra su voluntad a la persona sometida a investigación, de ahí que para una actuación de esa índole devendría necesario requerir la correspondiente orden de juez contralor a efecto de que sea éste el que determine si resulta pertinente la conducción del individuo, cuestiones que, por implicar actos propios de la persecución penal, resurtan notoriamente improcedentes en el caso de funcionarios que gozan del privilegio del ante-juicio, en tanto no hayan sido despojados de su inmunidad.

En consecuencia, opina esta Corte que el artículo 8 del Decreto vetado no conlleva violación a los artículos 210 y 251 de la norma suprema.

H) Afirma el Ejecutivo que el artículo 9 del Decreto vetado es contrario al artículo 149 de la Constitución (artículo 2, inciso i), del Acuerdo Gubernativo), ya que, al otorgarle al Ministerio Público facultades para solicitar cooperación a otros Estados, se desconoce que las relaciones internacionales entre los Estados deben plasmarse en instrumentos que establezcan los objetivos, alcances y límites de la cooperación. Añade que la Ley del Organismo Ejecutivo establece dentro de las funciones del Presidente de la República la de dirigir la política exterior y las relaciones internacionales, siendo facultad suya celebrar tratados, de conformidad con el artículo 183, inciso o), constitucional Indica que el Organismo Legislativo obvió que el Ministerio Público carece de facultades para actuar en asuntos relativos a política exterior y relaciones internacionales.

El artículo 9 del Decreto vetado dispone: "Colaboración Internacional. El Ministerio Público a través de su jefe o de quien éste designe expresamente, podrá solicitar la cooperación de las entidades análogas de los países de la comunidad internacional, de los órganos de policía o investigación de otros países, de las autoridades, organismos o entes internacionales o de cualquier organización técnica, científica, financiera o de la naturaleza que sea en general, de otro país, que pueda, a su criterio, coadyuvaren sus investigaciones derivadas de esta Ley, Las instituciones, oficinas, funcionarios y empleados públicos, quedan obligados a realizar los trámites y diligencias necesarias para tal efecto, en forma inmediata."

Del estudio del precepto contenido en el Decreto vetado, en opinión de esta Corte, no se está facultando al Ministerio Público para intervenir en asuntos relativos a política exterior o relaciones internacionales; por el contrario, se establecen mecanismos tendientes a asegurar la efectividad de las investigaciones desarrolladas conforme al mandato de la normativa referida, tomando en cuenta que en la actualidad se hace preciso que la averiguación de los ilícitos penales no se circunscriba al ámbito nacional, dados los alcances de la criminalidad organizada y la posibilidad de que un hecho punible se origine o repercuta más allá de las fronteras del territorio de un Estado.

En tal sentido, para viabilizar cualquier solicitud de colaboración con instituciones de otros países, el Ministerio Público deberá atenerse a lo dispuesto en tratados y demás instrumentos internacionales sobre la materia, de los que Guatemala sea parte. Asimismo, es menester señalar que de conformidad con el artículo 88 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, el Fiscal General de la República está facultado para celebrar convenios de cooperación con instituciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras, para la realización de investigaciones en aquellos asuntos en los que fuera necesario; conforme a lo anterior, será la propia institución la que considerará la pertinencia de suscribir tales convenios de cooperación, cuyo objeto se limita a facilitar la colaboración entre órganos análogos de distintos Estados, por cuanto el trabajo que cada uno desarrolla en el territorio del país al que pertenece bien puede ser provechoso para el resultado de las investigaciones a cargo de su homólogo.

Vale agregar que estas facultades en nada interfieren o sustituyen la función de dirección de la política exterior y de las relaciones internacionales que la Constitución, en su artículo 183, inciso o), confiere al Presidente de la República, pues aquellos convenios de cooperación -acuerdos de cooperación o memoranda de entendimiento en los términos de los artículos 23 y 25 de la Ley para Prevenir y Reprimir el Financiamiento del Terrorismo, Decreto 58-2005 del Congreso de la República, y 29 del Reglamento de la Ley contra el Lavado de Dinero u Otros Activos, Acuerdo Gubernativo 118-2002- no revisten la naturaleza de los tratados y convenios internacionales que, conforme a la norma constitucional citada, su celebración, ratificación y denuncia corresponde al Jefe del Ejecutivo; en cambio, se trata de meros acuerdos asumidos entre instituciones, nunca entre Estados, para facilitar la colaboración mutua, y los requerimientos que al tenor de éstos se lleven a cabo no tienen más alcances que en el ámbito mismo de las investigaciones dentro de las cuales se formulan, sin efecto alguno en asuntos diplomáticos, consulares o que conciernan a las relaciones internacionales del Estado de Guatemala, cuestiones que incumben, exclusivamente, al Organismo Ejecutivo.

Por lo anterior, a juicio de este Tribunal, el artículo bajo análisis no contraviene el artículo 149 constitucional.

I) Refiere el Ejecutivo que el artículo 10 del Decreto vetado es contrario a los artículos 141, 232, 252 y 274 de la Constitución (artículo 2, inciso j), del Acuerdo Gubernativo), pues se dispone que la Contraloría General de Cuentas, la Procuraduría General de la Nación y el Procurador de los Derechos Humanos reciban instrucciones del Ministerio Público a efecto de actuar coordinadamente en la investigación de funcionarios y empleados públicos, lo que atentaría contra la independencia de los poderes del Estado, desnaturalizándose las funciones de dichos órganos.

El artículo 10 cuestionado señala: "Obligación de promover la investigación. La Procuraduría General de la Nación, la Procuraduría (sic) de los Derechos Humanos y la Contraloría General de Cuentas, de acuerdo a sus funciones y fines, actuarán coordinadamente con el Ministerio Público cuando sus actividades, de alguna manera directa o indirectamente, impliquen materia de la señalada por esta Ley, independiente de que deberán iniciar actuación en relación a sus funciones y competencias de ser requeridas por el Ministerio Público a petición de su jefe, o si a ellos llegare el conocimiento de una conducta que lo amerite según su jurisdicción."

De la lectura del texto transcrito es dable resaltar, en primer lugar, que la expresión empleada por el legislador es "actuarán coordinadamente", lo que no supone que alguna de las instituciones mencionadas en el artículo de mérito esté facultada para impartir instrucciones a las demás sobre la forma como deben emprender sus funciones, o que estas últimas estén obligadas a actuar conforme a las directrices de aquélla. Por el contrario, a lo que se refiere el texto del artículo es a la necesidad de que dichas instituciones intenten concertar esfuerzos -en congruencia con la definición que del verbo "coordinar" ofrece el Diccionario de la Academia Española- para el eficaz desarrollo de las investigaciones de los hechos punibles a que se refiere el Decreto vetado y para lograr mejores resultados en la función que a cada ente corresponde, sea en la fiscalización del manejo de la hacienda pública, en la salvaguardia de los intereses del Estado o en la defensa de los derechos humanos, objetivo que se aprecia fundado en tanto dichos órganos, al ejercer las tareas que les han sido encomendadas, interactúan entre sí y bien pueden coadyuvar, directa o indirectamente, en la labor de los otros o, más aun, resultar beneficiados con el quehacer de éstos. Lo anterior, claro está, sin perjuicio de ocuparse de los asuntos de su competencia y que deben ser desempeñados sin interferencia alguna.

Cabe agregar que la norma bajo análisis no afecta ni influye en la naturaleza y objeto de las funciones que la Constitución ha confiado al Procurador de los Derechos Humanos -denominación utilizada por el texto fundamental para referirse a este órgano-, a la Contraloría General de Cuentas o a la Procuraduría General de la Nación, las que habrán de continuar ejerciendo con apego a la regulación aplicable, dirigiéndose a cumplir el mandato de la ley suprema; a la vez, la disposición cuestionada no atribuye otras tareas extrañas al campo de acción de dichos órganos, pues únicamente refiere la coordinación que debe existir con el Ministerio Público, en tanto sus actuaciones se relacionen con los ilícitos que se pretende reprimir mediante la normativa vetada.

De lo expuesto se deduce, en opinión de esta Corte, que el artículo 10 del Decreto 17-2010 del Congreso de la República no contraviene los artículos 141, 232, 252 y 274 de la Constitución.

J) Se indica en el artículo 2, inciso k), del Acuerdo Gubernativo, que el artículo 11 del Decreto vetado contraviene el artículo 206 de la Constitución y la Ley en Materia de Antejuicio, al permitir al Ministerio Público que lleve a cabo investigaciones contra funcionarios judiciales y funcionarios públicos, existiendo confusión en la redacción del texto, pues menciona el término "acción penal", que es distinto a "persecución penal". Se añade que el derecho de antejuicio es un obstáculo a la persecución penal, cuestión que debe observarse obligatoriamente, no así en forma facultativa, como lo establece el Decreto vetado.

El artículo 11 cuestionado establece lo siguiente: "Independencia de la investigación. Por la naturaleza de las facultades y obligaciones establecidas por esta Ley al Ministerio Público, la potestad y el deber de investigar no requiere que previamente se ejercite acción penal pública ante los tribunales de justicia por parte del Ministerio Público o civil por la Procuraduría General de la Nación en su caso, las que si deben darse, se plantearán en su oportunidad. Tampoco requiere de la declaratoria que ha lugar a formación de causa o antejuicio en contra de los funcionarios que gozan de tal prerrogativa, puesto que precisamente su objetivo es garantizar en forma permanente y viable, el resultado de las investigaciones derivadas de esta Ley, para que puedan desembocar, cuando sea pertinente, en la prosecución de las conductas ilegales de un funcionario, que den base, de ser el caso, a plantearse con suficiencia la petición de antejuicio en contra del funcionario del que se trate y en su momento, de la acción judicial permanente."

Del análisis del artículo transcrito se entiende que la utilización de los términos "acción penal pública ante los tribunales de justicia" hace referencia a la inexigibilidad, para instar la investigación respectiva por los ilícitos cuya represión es la finalidad del Decreto vetado, de que el Ministerio Público promueva ante los tribunales penales la formación de un expediente judicial específico; en otras palabras, a lo que alude la norma es a que, en tanto no sea imprescindible obtener autorización judicial en virtud de concurrir alguno de los supuestos especificados en su oportunidad, el ejercicio de la función de investigación de los delitos de acción pública a cargo del Ministerio Público no requiere de intervención de órgano jurisdiccional alguno.

Ahora bien, cabe señalar, en primer lugar, que el empleo del término "acción penal pública" en el texto del artículo no resulta ser el idóneo, por cuanto, si bien el Ministerio Público está obligado a dirigir, durante el procedimiento preparatorio, determinadas solicitudes al juez contralor, en el proceso penal el ejercicio de la acción se materializa hasta la formulación de la acusación, mediante la cual el órgano encargado de la persecución penal concretiza su pretensión punitiva contra el acusado, precisando los elementos de hecho que intentará acreditar y, a la vez, delimitando el objeto del proceso.

Con todo, en opinión de esta Corte, la forma como se encuentra redactado el artículo de mérito podría acarrear interpretaciones erróneas que den lugar a actos que impliquen la persecución penal de funcionarios que gozan del derecho constitucional de antejuicio, previo a ser despojados de su inmunidad, situación que infringida el texto supremo. En efecto, si bien el propio precepto refiere que el resultado de las diligencias de investigación que el Ministerio Público lleve a cabo pueden desembocar en la solicitud de antejuicio del funcionario de que se trate, el texto del artículo no está redactado en el sentido de limitar los actos que es dable ejecutar en tanto no se declare que ha lugar a formación de causa contra éste, fórmula que, sin dar lugar a interpretaciones apresuradas, determinarla de mejor manera la observancia del privilegio constitucionalmente reconocido.

Así, cabe indicar que el artículo 293 del Código Procesal Penal se encuentra redactado en el sentido limitativo antes señalado, al establecer: "Contra el titular del privilegio no se podrán realizar actos que impliquen una persecución penal y sólo se practicarán los de investigación cuya pérdida es de temer y los indispensables para fundar la petición.", texto que fija, con precisión, que acciones son las únicas que el Ministerio Público está facultado a realizar, descartando, desde ya, aquellas que le están prohibidas.

Con fundamento en lo anterior, si bien el texto del artículo en cuestión no evidencia vulneración al artículo 206 de la Constitución, en opinión de esta Corte, para asegurar una interpretación acorde con el texto constitucional, la redacción del precepto debería determinar concretamente que el Ministerio Público no puede llevar a cabo actos que impliquen una persecución penal contra el funcionario que goza del privilegio del antejuicio en tanto el órgano competente no haya declarado que ha lugar a formación de causa en su contra, pudiendo realizar únicamente aquellas diligencias de investigación que no admitan demora ante la posibilidad de pérdida del elemento de convicción de que se trate y las imprescindibles para fundar su solicitud. Cabe agregar, por último, que si el Organismo Legislativo estimare pertinente una modificación en la redacción de la norma, deberá atender a los procedimientos previstos para el efecto en su Ley Orgánica.

K) Señala el Organismo Ejecutivo que el artículo 12 del Decreto vetado inobserva el artículo 251 de la Constitución (artículo 2, inciso i), del Acuerdo Gubernativo), pues se asignan nuevas funciones al Ministerio Público, contraviniendo su independencia funcional. Se indica que la norma impone al Fiscal General de la República la obligación de iniciar investigaciones, obviando el imperativo legal que ordena la existencia de juez contralor de éstas. Añade que resulta ilógico que el Ministerio Público inicie investigaciones sin que previamente se lo ordene un juez por causa pre-establecida, cuestión que, de suscitarse, podría conllevar la comisión de un delito. Por último, refiere que el artículo de mérito, al regular la intervención del Procurador de los Derechos Humanos, vulnera y desnaturaliza la función que la Constitución ha confiado a dicho órgano.

Establece el artículo 12 del Decreto vetado: "Violación del debido proceso. El Ministerio Público, por iniciativa de su jefe o de quien éste designe expresamente, deberá activar investigación según el ámbito y propósitos señalados en esta Ley, de manera inexcusable y obligatoria, de oficio o a requerimiento de parte, cuando medie información objetiva y/o indicios racionales suficientes, de conductas, actividades o actos de funcionarios, empleados públicos o personas particulares que impliquen violación, tergiversación, menoscabo, disminución o restricción de los derechos humanos de las personas, así como de las garantías constitucionales y/o legales en general, en relación con el impartimiento de justicia, dando noticia oportunamente a la Procuraduría (sic) de los Derechos Humanos, para que ésta también actúe, en función de las atribuciones constitucionales del procurador".

En opinión de la Corte, el precepto transcrito no asigna al Ministerio Público funciones distintas de las que constitucional y legalmente tiene asignadas, pues la investigación que la norma ordena debe recaer, únicamente, sobre acciones u omisiones que impliquen la comisión de un delito de acción pública, en orden al ámbito de las competencias propias de la institución. En efecto, el artículo cuestionado señala expresamente que la averiguación a instar ha de referirse a "conductas que conlleven violación, tergiversación, menoscabo, disminución o restricción de los derechos humanos" y de las garantías constitucionales y legales, "en relación con el impartimiento de justicia", y en todo caso, "según el ámbito y propósitos señalados en el esta Ley", el que no es otro que hacer efectiva la persecución y represión de los ilícitos que impliquen "obstrucción a la justicia" y "entorpecimiento a fabor de la impunidad " (artículo 2 del Decreto). Por ende, la norma no asigna al Ministerio Público el deber de investigar cualquier conducta que se presuma violatoria de los derechos humanos, sino de aquellas que, además, puedan calificarse como delitos de acción pública de acuerdo con la legislación penal y que se relacionen con el objeto y fines del Decreto vetado.

Respecto a que el Ministerio Público no puede iniciar investigación sin que previamente lo ordene juez contralor, se reiteran las consideraciones expuestas con anterioridad.

Por último, en lo que atañe a la supuesta vulneración y desnaturalización de las funciones del Procurador de los Derechos Humanos, se estima que el artículo en cuestión únicamente manda que el Ministerio Público, en tanto tenga conocimiento de una conducta que vaya en detrimento de los derechos humanos o de las garantías constitucionales y legales, lo ponga en conocimiento de aquél, a efecto de que actúe en ejercicio de las atribuciones que constitucionalmente tiene asignadas. De esa cuenta, la comunicación que se ordena no obvia las facultades que la Constitución ha conferido al Procurador de los Derechos Humanos, sino que, por el contrario, se dispone su realización a efecto de que éste emprenda, precisamente, las acciones necesarias para hacer efectiva la defensa de los derechos fundamentales (artículo 274 constitucional). Cabe indicar que el precepto en cuestión no establece una intervención del Procurador de los Derechos Humanos en la investigación de los delitos cuya represión se pretende mediante el Decreto vetado, sino que determina la obligación de darle noticia de aquellas conductas que podrían caer en el ámbito de su competencia a efecto de que proceda en ejercicio de las funciones que la Constitución le ha atribuido y de acuerdo a la normativa legal que le rige.

En conclusión, opina esta Corte que el artículo 12 del Decreto vetado no viola el artículo 251 de la Constitución.

L) Se indica en el Acuerdo Gubernativo (inciso m) del artículo 2) que el artículo 13 del Decreto vetado no toma en cuenta que sólo los órganos jurisdiccionales pueden limitar derechos constitucionales, cuando medie causa o proceso, y que las reservas de un proceso o de una investigación deben ser autorizadas por un juez, como lo regula el artículo 314 del Código Procesal Penal, por un plazo de diez días, prorrogables por otro periodo igual, por lo que no es dable que el funcionario, empleado o persona investigada sea notificada dentro de los sesenta días siguientes al inicio de la investigación. Refiere el Ejecutivo que el precepto vulnera los artículos 12 y 206 de la Constitución, pues no es posible que se inste una investigación sin que previamente sean declaradas con lugar las diligencias de antejuicio, en el caso de los funcionarios que gozan de este privilegio.

El artículo 13 en mención preceptúa: "Notificación de la investigación. El Ministerio Público, por instrucciones de su jefe o de quien éste designe expresamente, para cumplir los fines y funciones de esta Ley, realizará las investigaciones derivadas de la misma, según su criterio, de manera pública o reservada de forma que no se entorpezca o afecte la misma; sin embargo, el funcionario, empleado público o persona particular de que se trate, deberán ser notificados por el Ministerio Público, a más tardar dentro de los sesenta días siguientes de iniciada la investigación de que ésta ocurra, sin que por ello deje de atenderse al tenor de los artículos 30 y 31 de la Constitución Política de la República de Guatemala, referente a la publicidad de los actos administrativos y el acceso a archivos y registros estatales."

Considera el Tribunal que todo lo referente al derecho de antejuicio de determinados funcionarios que podrían resultar afectados por las averiguaciones que ordena el Decreto vetado ha quedado expuesto con anterioridad, por lo que se remite a las consideraciones efectuadas en tal sentido.

Ahora bien, respecto de la reserva de actuaciones, es preciso citar el artículo 314 del Código Procesal Penal que dispone: "Carácter de las actuaciones. Todos los actos de la investigación serán reservados para los extraños. Las actuaciones sólo podrán ser examinadas por el imputado, las demás personas a quienes se les haya acordado intervención en el procedimiento, los defensores y los mandatarios. No obstante, quienes tengan conocimiento de las actuaciones cumplidas durante la investigación estarán obligados a guardar reserva. Sin perjuicio de la responsabilidad penal que corresponda, el incumplimiento de esta obligación será considerada falta grave y podrá ser sancionado conforme a la Ley del Organismo Judicial y disposiciones reglamentarias. El Ministerio Público podrá dictar las medidas razonablemente necesarias para proteger y aislar indicios en los lugares en que se esté investigando un delito, a fin de evitar la contaminación o destrucción de rastros, evidencias y otros elementos materiales. No obstante, siempre que la publicidad entorpezca el descubrimiento de la verdad y si no hubiere auto de procesamiento, el Ministerio Público podrá disponer, para determinada diligencia, la reserva total o parcial de las actuaciones por un plazo que no podrá superar los diez días corridos. El plazo se podrá prorrogar hasta por otro tanto, pero, en este caso, los interesados podrán solicitar al juez que ponga fin a la reserva. A pesar del vencimiento de los plazos establecidos, cuando la eficacia de un acto particular dependa de la reserva parcial de las actuaciones, el Ministerio Público podrá disponerla, con mención de los actos a los cuales se refiere y con la limitación prevista en el párrafo anterior, por el tiempo absolutamente indispensable para cumplir el acto ordenado. Los abogados que invoquen un interés legítimo deberán ser informados por el Ministerio Público, acerca del hecho que se investiga y de los imputados o detenidos que hubiere. A ellos también les comprende la obligación de guardar reserva."

Entiende este Tribunal que, por su contenido, el artículo 13 del Decreto vetado, al hacer referencia a la posibilidad de que la investigación sea desarrollada en forma reservada, debe ser interpretado en armonía con los conceptos del artículo 314 del Código Procesal Penal; de esa cuenta, dado que los preceptos del Decreto vetado se refieren a actuaciones a desarrollar con anterioridad al procesamiento del imputado (artículo 11, párrafo primero, del propio Decreto devuelto al Legislativo), en los casos en que el Ministerio Público considere que la publicidad puede entorpecer la eficacia de la investigación, estará facultado, conforme al citado precepto del ordenamiento procesal penal (vigente en la actualidad), a disponer la reserva total o parcial de las actuaciones por un plazo no mayor de diez días, prorrogable hasta por otro tanto.

Ahora bien, cuando el artículo 13 en cuestión señala que el funcionario o empleado público o persona particular sometida a investigación deberá ser notificado a más tardar dentro de los sesenta días siguientes al inicio de ésta, a juicio de esta Corte, se refiere a que sin importar que exista o no reserva de las actuaciones, el Ministerio Público, dentro del plazo previsto, deberá comunicar personalmente a aquél la existencia de una investigación en su contra.

Así, el mandato de notificación a la persona investigada, así como el plazo establecido para ello, constituyen asuntos independientes de los presupuestos para disponer la reserva de las actuaciones y del plazo regulado para ello, cuestiones que deberán ajustarse al tenor del referido artículo 314 del Código Procesal Penal. Más aun, el artículo objetado por el Ejecutivo señala que el plazo de notificación especificado no conlleva limitación alguna al principio de publicidad de los actos de la administración y al derecho que tiene toda persona de conocer lo que de ella conste en archivos y registros estatales, conforme a los artículos 30 y 31 de la Constitución, de manera que previo a cumplirse los sesenta días de iniciada la investigación, el funcionario o empleado público o la persona de que se trate y quien haya sido designado como su abogado tienen el derecho de ser informados, de inmediato y en tanto no se haya dispuesto la reserva de las actuaciones, de las diligencias realizadas y de los resultados que se hayan obtenido.

Como corolario, opina esta Corte que el artículo 13 del Decreto vetado no viola los artículos 12 y 206 constitucionales.

M) Se señala en el Acuerdo Gubernativo (inciso n) del artículo 2) que el artículo 14 del Decreto 17-2010 infringe el artículo 203 constitucional, al atribuirle funciones jurisdiccionales al Jefe del Ministerio Público y Fiscal General de la República. Se indica que al contemplarse en la norma que la duración de la investigación será de seis meses, el legislador coincide con el Código Procesal Penal; sin embargo, el artículo en cuestión establece que el periodo de investigación podrá ser ampliado dos veces, cada una hasta por tres meses, permitiendo que la investigación se prolongue por un año. Se agrega que sólo los jueces están facultados para conminar al Ministerio Público a formular acusación al cumplirse el plazo establecido en la ley procesal, pero que la investigación contemplada en el Decreto vetado, al no estar sujeta al control jurisdiccional, vulnera los derechos inherentes a la persona.

Preceptúa el artículo 14 del Decreto vetado lo siguiente: "Plazo para la investigación. Ninguna investigación derivada de esta Ley podrá durar más de seis meses, salvo que por su naturaleza o circunstancias, el Jefe del Ministerio Público acuerde, de manera razonada, ampliar el período de investigación por etapas de tres meses, hasta dos veces seguidas como máximo, debiendo notificarse tal acuerdo al investigado. Finalizado el periodo de investigación, el Ministerio Público deberá ejercitar acción penal pública o dar por concluida la investigación y archivar el expediente, pero un caso archivado podrá ser objeto de una nueva investigación si las circunstancias lo ameritan, según acuerdo razonado del Jefe del Ministerio Público"

Como cuestión previa, es menester acotar que, como se ha indicado con anterioridad, las diligencias de investigación a que se refiere el Decreto vetado constituyen actuaciones que deberán ser realizadas por el Ministerio Público con anterioridad a que el Juez de Primera Instancia competente ligue a proceso penal a persona alguna, mediante la emisión del respectivo auto de procesamiento y conforme a lo regulado en los artículos 320 y 322 del Código Procesal Penal.

En tal sentido, el plazo de investigación a que alude el artículo 14 bajo análisis no es el mismo a que se refiere el Código Procesal Penal, que regula en el artículo 324 Bis que el procedimiento preparatorio durará seis meses, a partir del auto de procesamiento, en el caso de que se haya dictado una medida sustitutiva de la prisión preventiva. Cabe indicar que el mismo artículo 324 Bis señala que si se hubiere ordenado la prisión preventiva del imputado, el procedimiento preparatorio durará hasta tres meses, disponiendo, por último, lo siguiente: "Mientras no exista vinculación procesal mediante prisión preventiva o medidas sustitutivas, la investigación no está sujeta a esos plazos." Así, el ordenamiento procesal no impone plazo alguno para que el Ministerio Público desarrolle la investigación en tanto no exista persona ligada a proceso penal, pudiendo señalar que el único límite temporal para estos efectos está relacionado con el transcurso de los plazos de prescripción de la responsabilidad penal a que se refiere el Código Penal.

Pues bien, de lo expuesto se colige que el Decreto vetado impone al Ministerio Público un plazo no contemplado en el Código Procesal Penal, referente a seis meses, prorrogable en dos ocasiones como máximo, hasta por tres meses cada una, para agotar la investigación por los ilícitos cuya represión se persigue mediante sus mandatos y siempre que no exista sujeto procesado. Dicha regulación podría propender, según aprecia esta Corte, a asegurar la eficacia de las diligencias de averiguación, de forma que si una vez cumplidos aquellos plazos el órgano encargado de la persecución penal determina que existe fundamento para solicitar el procesamiento de alguna persona, deberá solicitarlo así al órgano jurisdiccional, o si, por el contrario, estima que lo actuado no arroja información cierta sobre la existencia del delito y quien pudo haber participado en su comisión, dará por agotada la investigación, archivando lo actuado. Vale añadir que el contenido de la norma va más allá, al disponer que si se acordare ampliar la investigación, el Fiscal General de la República está obligado a razonar su decisión, debiendo notificar tal ampliación al investigado.

En consecuencia, el artículo 14 bajo estudio no atribuye funciones jurisdiccionales al Jefe del Ministerio Público, si bien confiere a éste la potestad de acordar la ampliación de la investigación, debe tomarse en cuenta que se trata de actuaciones en las que no existe persona ligada a proceso penal y, por ende, no sujetas a plazo alguno según las normas generales del Código Procesal Penal; como corolario, son diligencias de averiguación que quedan bajo la autoridad y decisión del Ministerio Público, con la salvedad, claro está, de aquellas situaciones especificas que precisan de control jurisdiccional, dentro de las que no se encuentra la circunstancia concreta a que se refiere el artículo 14 del Decreto vetado.

Con relación a que sólo los jueces pueden conminar al Ministerio Público para que formule acusación, es menester señalar que la norma en cuestión nada tiene que ver con ello, por cuanto establece el plazo de seis meses prorrogábles para que se desarrolle la averiguación, agotada la cual, de ser procedente, deberá el Ministerio Público instar el procesamiento de quien pueda resultar responsable del ilícito bajo investigación, y dependiendo de la decisión del órgano contralor contará, según el caso, con seis o tres meses para formular el acto conclusivo del procedimiento preparatorio.

Con fundamento en lo expuesto, opina esta Corte que el artículo 14 del Decreto 17-2010 del Congreso de la República no contraviene el artículo 203 de la Constitución.

N) Indica el Ejecutivo que el artículo 15 del Decreto vetado vulnera el artículo 251 constitucional (artículo 2, inciso ñ), del Acuerdo Gubernativo), al imponerle condiciones al Jefe del Ministerio Público para que ejerza las funciones que la Constitución y el resto del ordenamiento le han encomendado. Señala, además, que la Ley Orgánica del Ministerio Público establece en sus artículos 1 y 2 que dicha institución tiene funciones autónomas para la persecución penal y para dirigir la investigación de los delitos de acción pública, con las limitaciones que el texto supremo estipula. Asimismo, alega que con la inclusión de causales de destitución en el Decreto vetado, se vulneran los derechos de defensa y al debido proceso, obviando el legislador que la normativa ordinaria antes citada ya las contempla, siendo aplicables previo procedimiento administrativo y disciplinario.

Establece el artículo 15 del Decreto vetado lo siguiente: "Prohibición de abrir investigación. Queda expresamente prohibido al Jefe del Ministerio Público y a toda otra autoridad de dicha entidad, dar inicio a investigación alguna dentro del marco de esta Ley, sin que primero medie información objetiva y/o indicios racionales suficientes de ilícito penal, so pena de incurrir en causa justa de destitución, independientemente de las responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar."

Del contenido del artículo transcrito se advierte que la norma no impone condicionamientos inconstitucionales o ilegales al Ministerio Público para el cumplimiento de sus atribuciones; en todo caso, se persigue sujetar a la existencia de información objetiva, racional y fehaciente acerca de la existencia de un delito, en concordancia con el artículo 289 del Código Procesal Penal, el ejercicio de las funciones de averiguación y persecución penal. Si bien no se puede exigir que el órgano investigador tenga certeza sobre la existencia del hecho punible y sus partícipes, pues ello sólo podrá resultar del desarrollo del proceso, de lo que se trata es de impedir que el poder punitivo del Estado se ponga en marcha de manera arbitraria, en especial, ante el grado de afectación que ello puede ocasionar al investigado, prohibiéndose desde ya pesquisas antojadizas o infundadas, que en caso de suscitarse tendrán como consecuencia, para el responsable, la sanción disciplinaria de destitución.

Vale aclarar que la sanción a que alude la norma únicamente será aplicable, al igual que la regulada en el artículo 6 del Decreto vetado, una vez agotado el procedimiento administrativo disciplinario previsto en la normativa sobre la materia aplicable en la institución, observando siempre el derecho de defensa del interesado, como expresamente lo señala el artículo 62 de la Ley Orgánica del Ministerio Público. Lo anterior, sin perjuicio de reiterar que cualquier antinomia que pueda existir entre la norma del artículo en cuestión, en caso de entrar en vigencia el Decreto vetado, y cualquier otra regulación de igual jerarquía, deberá ser resuelta en aplicación de las disposiciones fundamentales de la Ley del Organismo Judicial.

Por lo considerado, esta Corte es de la opinión que el artículo 15 del Decreto vetado no tergiversa el contenido del artículo 251 constitucional.

Ñ) Según el Organismo Ejecutivo, es evidente que el artículo 16 del Decreto 17-2010 se contrapone al artículo 5 del Código Procesal Penal (inciso o) del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo), pues al implementarse mediante el primero un procedimiento alternativo, se varían las formas del proceso y los plazos ya preestablecidos, dándose una supletoriedad de normas y procedimientos.

El artículo 16 antes mencionado establece: "Aplicación complementaria. La Ley Orgánica del Ministerio Público y el Código Procesal Penal se aplicarán en forma complementaria a esta Ley, en todo lo que coadyuve y favorezca a los fines y funciones de la misma, derivados de sus considerandos y su texto, y no se opongan a ella, debiendo aplicarse a la normativa de esta Ley, la interpretación extensiva de todas sus normas, respetando los derechos establecidos por la Constitución y demás leyes."

El motivo expuesto para cuestionar el artículo de mérito revelaría, según lo expresado por el Organismo Ejecutivo, una antinomia entre normas de igual jerarquía (en el caso eventual de que el Decreto devuelto al Legislativo entrara en vigencia), situación que serla susceptible de ser resuelta, una vez más, en aplicación de las normas que sobre la materia regula la Ley del Organismo Judicial. Por ende, nada tiene que opinar al respecto la Corte de Constitucionalidad, en tanto la situación excede del objeto de la solicitud formulada, circunscrita al análisis sobre la inconstitucionalidad de los preceptos del Decreto 17-2010 del Congreso de la República, vetado por el Organismo Ejecutivo.

O) Se indica en el artículo 2, inciso p), del Acuerdo Gubernativo, que el artículo 18 del Decreto vetado contraviene el artículo 251 constitucional, al obligar al Ministerio Público a iniciar la acción penal contra el funcionario de que se trate, al cese de sus funciones, aunque se hayan declarado sin lugar las diligencias de antejuicio. Según el Ejecutivo, lo anterior limita la independencia funcional del ente investigador, extralimitándose el legislador al normar tal vicisitud, contrariando los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, que contemplan las funciones de esta institución.

Dispone el artículo 18 del Decreto 17-2010: "Investigar en caso de antejuicio. Cuando el Ministerio Público, derivado de la investigación o información que posea, estime que un funcionario público que goza de derecho de antejuicio, debe comparecer ante la justicia penal y para ello tramite la declaratoria de que ha lugar el antejuicio ante la autoridad correspondiente, y el antejuicio no fuere declarado con lugar, el Ministerio Público está obligado a iniciar acción penal pública contra el funcionario de quien se trate cuando éste cese en el cargo, salvo que las circunstancias y/o los indicios que motivaron la solicitud de antejuicio fallida se hubieren aclarado y/o desvanecido."

Advierte el Organismo Ejecutivo, al justificar las razones de veto al Decreto 17-2010 del Congreso de la República, que el artículo 18 del mismo contiene violación a la "independencia" del Ministerio Público, instituida en el artículo 251 de la Constitución Política de la República. Tal señalamiento lo radica en el mandato de obligar a la institución a iniciar acción penal pública contra el funcionario que, habiendo sido protegido por la garantía del antejuicio, haya cesado en el cargo. La norma contiene algunas salvedades que no son el centro del cuestionamiento.

Para ubicar el planteamiento, es necesario tener presente la naturaleza del Ministerio Público, como órgano del Estado dotado de autonomía constitucional, esto es, del máximo grado de descentralización, de manera que, en si, "se rige por los siguientes principios: a) el de unidad, desde luego que es una institución u órgano administrativo, integrado por diversos funcionarios que realizan cometidos institucionales; b) el de autonomía funcional, que implica que en el ejercicio de sus funciones no está subordinado a autoridad alguna; c) el de legalidad, puesto que "su organización y funcionamiento se regirá por su ley orgánica", según lo dice el mismo artículo 251 de la Constitución; y d) el de jerarquía, ya que su Jefe es el Fiscal General de la República, única autoridad competente para dirigirla institución..." (Corte de Constitucionalidad: sentencia de catorce de junio de mil novecientos noventa y cinco, Gaceta 36, Expediente 662-94).

Con tales características, es evidente que el Ministerio Público tiene las funciones de "velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país" y "le , corresponde el ejercicio de la acción penal pública," que son competencias de rango constitucional, las cuales debe cumplir conforme su propia valoración de los hechos y las circunstancias que le aconsejen, según cada caso, cumplir con iniciar la acción penal pública, de la misma forma que, según sus investigaciones, en otros casos comparece a solicitar la desestimación y archivo de causas penales. Esto es que, de acuerdo con su autonomía institucional y funcional, no puede ser "obligado" (entendido en una de las acepciones de interpretación gramátical como equivalente a "compeler") a iniciar una acción penal pública contra exfuncionarios que, en su momento superaron la etapa del antejuicio, el que no cabía declararlo con lugar cuando las razones de la querella fueron espurias, políticas o ilegítimas.

El hecho de establecer prácticamente en la ley el imperativo de renovar una acusación contra un exdignatario o exfuncionario que ha superado el procedimiento de antejuicio, sin determinar un mínimo de condiciones para hacerlo viable, atentaría, en algunas esferas, contra el principio de independencia e imparcialidad de sus funciones, por cuanto los dejaría expuestos a consecuencias ulteriores al pleno ejercicio de sus facultades constitucionales. Esto podría suceder, por ejemplo, con la funciones de los parlamentarios, que, para que puedan desplegarse con libertad, en cumplimiento discrecional de la representación que como diputados ostentan, afectaría su prerrogativa de irresponsabilidad por sus opiniones, por su iniciativa y por la manera de tratar los negocios públicos en el desempeño de su cargo, como lo preceptúa el artículo 161, inciso b), de la Constitución Política de la República. De esa manera, quedaría limitado -por prever persecución posterior- para cumplir con "el ejercicio de sus funciones".

De igual manera, significaría una limitación en el desempeño de la magistratura del sistema de justicia constitucional, puesto que sus titulares actuarían con la amenaza de sufrir represalias y perturbación de su vida privada (que esto, en el fondo, puede significar el quedar sometidos a proceso penal por las resoluciones en que hayan participado durante su mandato) al lesionarse el principio de su independencia, que la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad garantiza, entre otros, en el artículo 167 que determina que "...no podrán ser perseguidos por las opiniones expresadas en el ejercicio de su cargo". No hay duda que limitarla su independencia para motivar y decidir en sus resoluciones, la idea de que se encuentran bajo la amenaza de ser incriminados luego de cesar en sus cargos, puesto que la ley no matiza adecuadamente cuáles son las circunstancias en que su actuación puede ser objeto de persecución penal.

Lo mismo podría ocurrir respecto a la independencia del Organismo Judicial, garantizada en el artículo 205, inciso a), de la Constitución, ya que la ley vetada, en el artículo 18, no excluye los casos en que la denuncia se refiere al contenido de resoluciones jurisdiccionales, que, en todo caso, gozan de la presunción de buena fe y que, además, tienen posibilidad de correctivos procesales comunes y constitucionales que puedan reparar errores, equivocaciones o discrepancias conceptuales en la esfera de adjudicación del derecho aplicable a cada caso. Al respecto, esta Corte abordó el tema, en su sentencia de catorce de diciembre de dos mil diez (Expediente 793-2010), a la que esta Opinión se remite, y de la cual destaca lo que sigue:"... si en cualquier situación normal, la instancia penal debe contar con elementos de juicio aportados por la parte acusadora para poner en duda la inocencia del imputado y así estar en condiciones de abrir la causa, lo mismo debería ocurrir cuando el hecho se enmarca en una resolución judicial, que por principio se estimaría dictada de buena fe, salvo prueba en contrario. De esta suerte, tanto el tribunal penal ordinario, en algunos casos, ha rechazado liminarmente una sindicación cuando el único soporte es la resolución judicial misma, sin acompañamiento de una mínima base (actual que ponga en duda la imparcialidad y objetividad de la autoridad jurisdiccional. Así, en otra etapa, la autoridad que conoce de las diligencias de antejuicio está capacitada para calificar si la denuncia es ilegitima, espuria o política"

Es por las anteriores razones que el artículo 18 del Decreto 17-2010 del Congreso de la República, de entrar en vigencia, entraría en colisión con normas de orden supremo constitucional, específicamente las citadas: 161, inciso b); 205, inciso a), 251, y 268 de la Constitución Política de la República.

P) Como "conclusión final", se indica en el Acuerdo Gubernativo que del texto del Decreto 17-2010 del Congreso de la República se aprecia que "la técnica legislativa en su redacción denota deficiencias puesto que carece entre otros, de tres supuestos importantes: El lenguaje utilizado es confuso y poco técnico, la sistemática es incorrecta, la redacción y la composición no coinciden con el objeto real del Decreto, y la factibilidad y la evaluación de la ley es incongruente con su contenido" Asimismo, se indica que el texto debió redactarse con claridad, precisión y corrección gramatical, cuidando que el sentido fuese el adecuado, pues de acuerdo con la Ley del Organismo Judicial, las normas se interpretarán conforme a su texto y según el sentido propio de sus palabras. Se agrega que la positivación del derecho, es decir, su expresión normativa en forma escrita, no favorece la certeza jurídica de cada artículo, para justificar así la existencia posterior de su obediencia. Por último, se refiere que el texto del Decreto vetado denota contradicciones o antinomias, al no guardar sus normas armonía entre sí, existiendo inconsistencia con preceptos y principios constitucionales.

Lo expuesto por el Ejecutivo en esa "conclusión finar hace relación directa a defectos en la redacción general del Decreto vetado, sin aludir a motivos de inconstitucionalidad en cuanto a alguno de los preceptos en éste contenidos; de esa cuenta, conforme al objeto de la solicitud de opinión formulada a este Tribunal, ningún pronunciamiento concreto le compete a ese respecto.

Sin embargo, se estima pertinente apuntar que el ejercicio de la potestad legislativa que constitucionalmente se atribuye al Congreso de la República no es absoluta, sino que debe ser enmarcada en cuanto a su forma de expresión atendiendo determinadas pautas de composición o elaboración de las leyes. Así, la ley debe caracterizarse por un estilo conciso, lacónico y sencillo, utilizando la expresión directa (no figurada) que permita su comprensión; de esa cuenta, debe ser despojada la redacción de adornos o elementos retóricos innecesarios (Cfr. "venga de donde venga"). Por otra parte, el lenguaje y los términos a utilizar deben poder cumplir la función irreemplazable y trascendental de despertar "las mismas ideas en todos", como apuntaba Montesquieu en "El Espíritu de las Leyes". La ley comunica y manifiesta su contenido a través de la letra, por lo que debe procurarse que se transmita con fidelidad y exactitud el mandato del precepto y las sanciones o consecuencias eventualmente previstas en caso de incumplimiento, asegurando así en aras del derecho constitucional a la seguridad y certeza jurídicas, que todos los destinatarios de la norma, incluyendo los responsables de su aplicación, la perciban sin dar lugar a interpretaciones disímiles. En ese sentido, se explica que en el artículo 10 de la Ley del Organismo Judicial se disponga como primera pauta general que las normas se interpretarán "conforme a su texto, según el sentido propio de sus palabras" y que "Cuando una ley es clara, no se desatenderá su tenor literal con el pretexto de consultar su espíritu", estableciendo que solamente para aclarar sus pasajes es factible acudir a la finalidad y espíritu de la misma o a la historia fidedigna de la institución. Por lo anteriormente consignado se puede afirmar, asimismo, que "legislar bien" no solo es una obligación que incumbe al poder legislativo, sino, a la vez, constituye un derecho del ciudadano. En efecto, dentro de un sistema democrático los dignatarios o funcionarios que ejercen por delegación el poder soberano que radica en el pueblo, deben hacerlo por medio del dictado de normas y actos que resulten acordes a dicho mandato recibido: por su parte, todo ciudadano debe encontrarse facultado para exigir que quienes en su representación ejerzan aquellas potestades lo hagan de manera tal que no les obstaculicen el cumplimiento de los preceptos o decisiones particularizadas, o bien, no les permitan anticipar las condiciones que son definidas como presupuestos en las normas ni las consecuencias en caso de desatenderlas.

De las exposiciones hechas por esta Corte en el contexto de la presente opinión es concluyente que el Decreto vetado denota defectos sustanciales en su redacción y muestra falencias de técnica legislativa que por dar lugar a interpretaciones equivocadas harían que el Decreto vulnerara la seguridad jurídica y, con ello, colisionar con el texto de la Constitución.

V. OPINIÓN DE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD

La Corte de Constitucionalidad, con base en el estudio anterior, normas citadas y lo establecido en los artículos 268, 272, inciso i), y 275 de la Constitución Política de la República de Guatemala; 3o, 149, 175, 176, 177 y 183 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 3, 7, 16, 19, 47, 101, 109, 190, 198, 203, 255, 286, 308 y 319 del Código Procesal Penal; 101, numeral 4o; 107, 108 y 109 del Código Penal; 2, 6, 10, 11, 47, 48, 60, 61 y 66 de la Ley Orgánica del Ministerio Público; 1, 2 y 12 de la Ley en Materia de Antejuicio; 1 de la Ley contra la Delincuencia Organizada; 1, 9, 11, 12, 13, 16, 51, 52 y 57 de la Ley del Organismo Judicial; 1 y 2 del Acuerdo 1-2009 de la Corte de Constitucionalidad, se pronuncia en los términos expuestos y,

OPINA:

A) Que el artículo 2 del decreto 17-2010 del Congreso de la República inobserva el principio de legalidad recogido en el artículo 17 de la Constitución Política de la República de Guatemala;

B) Que si bien el texto del artículo 11 del Decreto vetado no se contrapone al artículo 206 constitucional, con el fin de asegurar el respeto de las disposiciones de la Constitución Política de la República de Guatemala, evitando interpretaciones erróneas, la redacción del citado precepto debería establecer concretamente que el Ministerio Público no puede llevar a cabo actos que impliquen una persecución penal contra el funcionario de que se trate en tanto el órgano competente no haya declarado que ha lugar a formación de causa en su contra, pudiendo realizar únicamente aquellas diligencias de investigación que no admitan demora ante la posibilidad de pérdida de determinado elemento de convicción y las imprescindibles para fundar su solicitud; para tales efectos, de considerarlo pertinente, el Organismo Legislativo deberá atenerse a los procedimientos previstos en su Ley Orgánica;

C) Que el artículo 18 del Decreto 17-2010 del Congreso de la República colisiona con las normas contenidas en los artículos 161, inciso b); 205, inciso a), 251 y 268 de la Constitución Política de la República de Guatemala; y

D) Que los artículos 1,5, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15 y 16 del Decreto 17-2010 del Congreso de la República, Ley contra la Obstrucción a la Justicia, no contrarían las disposiciones constitucionales que invoca el Organismo Ejecutivo en el Acuerdo Gubernativo 156-2010, emitido por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, mediante el cual se dispuso vetar el referido decreto, devolviéndolo al Organismo Legislativo.


VI. POR TANTO:

 
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