EXPEDIENTES ACUMULADOS 2738-2009 Y 3330-2009

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN LA PRESIDE; ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, GLADYS CHACÓN CORADO Y JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ: Guatemala, veintinueve de septiembre de dos mil diez.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, los planteamientos de inconstitucionalidad general parcial promovidos por la Cámara de Industria de Guatemala, por medio de su Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal Eugene Thomas Dougherty Novella, y por David Alfonso Ortiz Rimola, respectivamente, contra el Acuerdo COM - cero diez cero nueve de la Municipalidad de Guatemala, departamento de Guatemala, que contiene "Reglamento para la Circulación de Motocicletas de los Prestadores de Servicios de Entrega a Domicilio en el Municipio de Guatemala", específicamente los artículos 1, 3, 4, 5, 6, 7, 6 y 16, en el primer planteamiento identificado ut supra; y los artículos 2 último párrafo de la literal e), 3, 4, 5, 6 literales a), b), c), g), h) e i), 7 incisos b), c) d) y e), 8, 12 literales a), b), c) y j), y 13, en el segundo de los planteamiento relacionados. El primero de los solicitantes actúo con el auxilio de los Abogados Juan José Porras Castillo, Evelyn Chavarría Mas y Ayleen Dahyteé Rodríguez Figueroa; y el segundo actúo bajo su propio patrocinio y con el de los Abogados Mónica Lorena Donis Ortiz y Alfonso Rene Ortiz Sabalvarro.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

A) En la primera de las acciones, el solicitante de la inconstitucionalidad afirma que la normativa impugnada, vulnera el artículo 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que le confiere facultades omnimodas a la Entidad Metropolitana Reguladora de Transporte y Tránsito del Municipio de Guatemala y sus Áreas de Influencia Urbana -EMETRA- para retirar los vehículos por simple hecho de dárseles trámite a un expediente, cuando evidentemente esto no implica que el mismo haya sido finalizado y está pendiente de resolución definitiva, es decir, el retiro se hace previo a que las personas afectadas se les permita hacer uso de su derecho de defensa, sin que se contemple ninguna indemnización para resarcir los daños y perjuicios que ese retiro generará. Además, su emisión contraviene el artículo citado y los artículos 4, 26, 39, 152, 239 y 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala, arguyendo las razones siguientes: a) El artículo 1 del Reglamento, indica que aún y cuando existen una diversidad de personas que utilizan las vías publicas del Municipio de Guatemala, para transitar y desarrollar sus respectivas actividades comerciales e industriales, discrimina a los prestadores del servicio de entrega a domicilio al imponérseles única y exclusivamente a éstos la obligación de cumplir con requisitos adicionales para su tránsito. b) El artículo 3 del referido Reglamento: b.1) viola el artículo 4 constitucional, porque discrimina a los prestadores del servicio de entrega a domicilio, al imponerles única y exclusivamente a éstos la prohibición de utilizar la vía pública para estacionarse y la obligación de acondicionar áreas de parqueo para sus flotas; b.2) el inciso c) viola el artículo 152 constitucional, ya que pretende regular el ejercicio del poder público, actuando fuera del ámbito de las atribuciones que señala La Ley de Tránsito; y b.3) el inciso c) numeral romano V) viola el artículo 239 constitucional, debido a que establece obligación de presentar un recibo de pago del registro inicial como prestador del servicio, por un valor de quinientos quetzales (Q500.00), el cual no cuenta con ningún tipo de contraprestación o servicio por parte de la comuna y el mismo no tiene otro objeto que enriquecer el haber municipal, lo cual constituye un verdadero Impuesto, c) Respecto del artículo 4 del Reglamento impugnado: c.1) en los incisos a), b), c) y d), viola el artículo 4 constitucional, ya que impone únicamente a éstas la obligación de cumplir con áreas de estacionamiento y la prohibición de estaciones en la vía pública, privilegiando a empresas que se dedican a otras actividades comerciales, pero que igualmente hacen uso de las vías públicas; c.2) en los incisos c) y d) viola el principio de sujeción del poder público (artículo 152 constitucional), toda vez que esa Municipalidad actúa fuera del ámbito de las atribuciones que le señala la ley, ya que no cuenta con facultades suficientes para reglamentar lo relativo al registro de las motocicletas; c.3) viola el artículo 39 constitucional, porque conculca ostensiblemente el derecho de propiedad, por cuanto dispone requisitos adicionales al uso de la propiedad privada, sin que medien razones establecidas en ley o que sean de utilidad colectiva, beneficio social o interés público; c.4) el inciso d) contraviene el artículo 243 constitucional, al establecer un pago anual de registro de motocicleta, para poder tener el derecho a circular por la vía pública; y c.5) los incisos c) y d) contravienen el principio de legalidad contenido en el artículo 239 constitucional, por cuanto corresponde únicamente al Congreso de la República el decretar arbitrios. Dicho principio se ve vulnerado al establecer en dichas literales un pago de ciento cincuenta quetzales, por concepto de registro inicial de cada motocicleta y un pago anual por revalidación anual de registro de cada motocicleta de ciento cincuenta quetzales (Q. 150.00), con el objetivo de enriquecer el haber de la Municipalidad, d) El artículo 5 del Reglamento citado: d. 1) viola el artículo 4 constitucional, debido a que discrimina a los prestadores del servicio de entrega a domicilio, al imponérseles única y exclusivamente a estos la obligación de cumplir con requisitos adicionales para su tránsito; d.2) el inciso f) viola el artículo 152 de la Constitución Política de la República, por cuanto la Municipalidad de Guatemala no tiene facultades suficientes para reglamentar lo relativo a emisión de licencias de conducir, e) El artículo 6 del Reglamento impugnado: e.1) viola el artículo 4 constitucional, debido a que discrimina a los prestadores del servicio de entrega a domicilio al imponérseles única y exclusivamente a éstos la obligación de cumplir con requisitos adicionales para su tránsito; e.2) el inciso e) vulnera el artículo 25 constitucional, toda vez que impone a los sujetos del reglamento la obligación de circular únicamente en un carril. f) El artículo 7 del Reglamento citado: f.1) los incisos a), b), c) y d) violan el artículo 4 constitucional, debido a que discrimina a los prestadores del servicio de entrega a domicilio, al imponérseles única y exclusivamente a éstos la obligación de cumplir con requisitos adicionales para su tránsito; f.2) contraviene el artículo 39 constitucional, al restringir las condiciones que faciliten al propietario el uso de los vehículos para prestar el servicio a domicilio, al establecer que los mismos deben contar únicamente con dos ruedas; h) El artículo 8 del citado Reglamento: h.1) viola el artículo 4 constitucional, debido a que discrimina a los prestadores del servicio de entrega a domicilio, al imponérseles única y exclusivamente a éstos la obligación de cumplir con requisitos adicionales para su tránsito; h.2) el inciso c) viola el artículo 239 constitucional, al crear un impuesto al obligar a adquirir un escudo de la Municipalidad de Guatemala por un valor de veinte quetzales, el cual no tiene ninguna contraprestación o servicio al sujeto pasivo. i) El artículo 15 del Reglamento confronta el artículo 12 constitucional, en virtud que no establece procedimiento o mecanismo legal para que las personas, previamente a que se les retire de circulación sus vehículos, tengan la posibilidad de defenderse. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.

B) En la segunda de las acciones indicadas, el solicitante de la inconstitucionalidad manifiesta: a) el artículo 2, inciso e) último párrafo, viola los artículos 4, 5, 26 y 43 de la Constitución Política de la República de Guatemala, ya que hace distinciones y diferencias entre quienes hacen lo mismo, sea por cuenta propia o de tercero; b) el artículo 3 viola los artículos 171 inciso a), 183 inciso e) y 239 constitucionales, debido a que la Municipalidad de Guatemala esta obligando a construir o hacer algo que a otras personas no se les pide, por el simple hecho de las personas a que está dirigido el servicio que prestan; c) el artículo 4 viola los artículos 171 inciso a) y 239 constitucionales, debido a que mediante ese artículo crea arbitrios, lo cual es facultad del Congreso de la República, además que obliga a inscribirse en dicha Municipalidad y adquirir el documento denominado "Tarjeta de operación" para poder transitar en la vía pública, sin que esté permitido por la Ley de Tránsito; d) el artículo 5 viola el artículo 183 inciso e) de la Constitución, por contradecir lo establecido en la Ley de Tránsito, en relación a los requisitos para conducir motocicletas; e) el artículo 6 incisos a), b), c), g), h) e i), viola los artículos 4, 43 y 101 constitucionales al limitar la libertad de industria, comercio y trabajo; f) el artículo 7 incisos b), c), d) y e), viola los artículos 43, 101,118 y 119 incisos a), k), I) y n) de la Carta Magna, ya que limita la oportunidad de las personas a trabajar en esa determinada actividad o prestar ese servicio a terceras personas, además que obliga usar rotulaciones y seguros, que no se le pide a las demás personas que conduzcan motocicletas en calles o avenidas; g) el artículo 8 transgrede los artículos 39 y 41 constitucionales, toda vez que obliga a identificar de determinada manera sus bienes y la forma en que deben encontrarse superficialmente; y h) los artículos 12 incisos a), b), c) y j), y 13 del Reglamento impugnado, limitan los derechos estipulados en los artículos 4, 39, 41, 43, 101, 118 y 119 incisos a), k), l) y n) de la Constitución Política de la República de Guatemala, relativos la libertad de industria, comercio y trabajo y crea multas por incumplimiento del mismo Reglamento, el cual excede la facultades conferidas para administrar el tránsito. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.

II. TRÁMITE DE LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD

Inicialmente no se decretó la suspensión provisional de las normas impugnadas, sin embargo, a solicitud de David Alfonso Ortiz Rimola, mediante auto de nueve de agosto de dos mil diez, se decretó la suspensión provisional de los artículos 2, último párrafo de literal e), 3, 4, 5, 6 literales a), b), c), g), h) e i); 7 literales b), c), d) y e); artículo 8; 12 literales a), b), c) y j); y 13 del "Reglamento para la Circulación de Motocicletas de los Prestadores de Servicios de Entrega a Domicilio en el Municipio de Guatemala". En ambos casos se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de la Municipalidad de Guatemala y al Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) En el primer expediente identificado: 1) La Municipalidad de Guatemala expuso: Que el Concejo Municipal al aprobar el Reglamento impugnado en ningún momento violentó la Constitución Política de la República de Guatemala, pues consideró las siguientes razones: 1.a) en relación al "derecho de igualdad", la postulante intenta inducir a error al justificar un trato preferente hacia otros sectores comerciales que utilizan las vías públicas; sin embargo, atendiendo a las estadísticas e informes técnicos, se percató que muchos de los accidentes o percances de motocicletas que se producen en el municipio, son protagonizados por personas que conducen dichos vehículos, por lo que resultó imperante establecer dicha normativa para regular la forma de operar dicha actividad, con el afán de proteger a los propios conductores que a diario arriesgan su vida, así como la de los otros usuarios de las vías públicas municipales; y en cuanto a la obligación de contar con instalaciones dentro de su establecimiento comercial para estacionamiento de sus vehículos, se encuentra debidamente amparado en la ley de la materia; 1.b) en relación al "ejercicio del poder público", de conformidad con lo establecido en el Código Municipal, la Ley de Tránsito y el Acuerdo Gubernativo 67-98, se puede establecer claramente que la Municipalidad de Guatemala tiene la facultad para emitir disposiciones tendientes a administrar el tránsito en su respectiva jurisdicción, como una competencia adquirida por delegación; que el "registro de conductores" no es lo mismo que "registro de pilotos" y que las sanciones que se les puede imponer a los pilotos de servicio a domicilio por incumplimiento al citado Reglamento, no afecta al piloto en su calidad de conductor; 1.c) en relación al "principio de legalidad" que ostenta el Congreso de la República para crear o modificar arbitrios, indica que los cobros previstos en el Acuerdo Municipal relacionado constituyen tasas municipales, que se utilizarán para sufragar los gastos administrativos, siendo la contraprestación el servicio de atención; 1.d) en relación a la supuesta violación al "derecho de propiedad privada", la emisión de requisitos o la regulación de aspectos para la utilización de la vía pública, no puede entenderse como una limitación, sino su cumplimiento converge en un disfrute pleno y apegado a la normativa aplicable que ha sido concebida para atender intereses sociales, 1.e) en relación a que el "Estado prohíbe la doble o múltiple tributación", no se puede equiparar el pago de la revalidación anual de registro de motocicletas con el pago de Impuesto de Circulación de Vehículos, toda vez que dicho pago es una tasa municipal que corresponde a servicios públicos municipales, que recibirán las personas que se dediquen al ramo de servicio a domicilio; 1.f) en relación al "derecho de defensa", manifiesta que no existe vulneración al mismo debido a que del auto indicado por el accionante, se puede determinar que conlleva la obligatoriedad de sustanciar un proceso administrativo, en el que se otorgue el derecho de hacer uso de los recursos administrativos y judiciales, previo al retiro de las unidades de su propiedad. 2) El Ministerio Público expuso: 2.a) respecto al supuesto vicio de inconstitucionalidad del artículo 1º impugnado, estima que no conlleva la violación al derecho de igualdad ya que el Reglamento regula el uso de la vía pública, por parte de las motocicletas de los prestadores del servicio de entrega a domicilio en el Municipio de Guatemala; adujo que no existe justificación razonable de acuerdo al sistema de valores que la Constitución acoge, ya que si bien es cierto puede apreciarse tratamiento distinto a aquellas personas que señala el solicitante, sólo ese hecho no hace inconstitucional la disposición, toda vez que existe razonabilidad y, en el presente caso, es evidente que ha proliferado el uso de las vías públicas en ese municipio, utilizando las mismas de manera temeraria sin respetar las disposiciones de tránsito, sin tener además lugares adecuados para el estacionamiento de las motocicletas; de ello deviene la necesidad de regular el uso de dichas vías públicas; 2.b) respecto del artículo 3º que denuncia transgrede los artículos 4, 152 y 239 de la Constitución Política de la República, indicó que no existe violación al artículo 4º constitucional, y reiteró la razonabilidad en su regulación, conforme los parámetros fijados por esta norma constitución que con base al traslado de la competencia de administrar el tránsito al Concejo Municipal, mediante el Acuerdo Gubernativo 67-98, tiene la facultad de emitir el Acuerdo indicado, el cual no excede las facultades otorgadas ni la Ley de Tránsito; y que el numeral romano V del inciso c) no puede situarse dentro de la clasificación de tasas, porque el presentarse a registrarse no es un servicio, por lo que se vulnera el artículo 239 indicado; 2.c) respecto al artículo 4 impugnado, indica que no existe violación al artículo 4º constitucional, reiterando la razonabilidad en su regulación conforme los parámetros fijados por esta norma constitucional, así como tampoco al 39 del texto constitucional, ya que el Reglamento se refiere a una obligación administrativa y la norma de la Constitución al derecho fundamental de propiedad; sin embargo, indica que los incisos c) y d) del mismo sí vulneran el artículo 152 constitucional, ya que se trata de materia relativa a registro de vehículos, lo cual no es facultad del Concejo Municipal, y el artículo 239, ya que el pago establecido constituye una gravamen a una actividad realizada por el administrado; 2.d) respecto al artículo 5 impugnado, indica que no existe violación al artículo 4º constitucional, reiterando las mismas razones indicadas anteriormente; así mismo, manifestó que dicho artículo, en su inciso f), si viola el 152 constitucional, ya que existe limitación de la Ley de Tránsito, para establecer registros y emisión de documentos para circular motocicletas; 2.e) respecto al artículo 6 impugnado, indica que no existe violación al artículo 4º constitucional, reiterando las mismas razones indicadas anteriormente, así como tampoco al artículo 26 constitucional, toda vez que es razonable disponer la forma de conducir las motocicletas en la vía pública; 2.f) respecto al artículo 7 impugnado, indica que no existe violación al artículo 4º constitucional, reiterando las mismas razones indicadas anteriormente; así mismo, manifestó que dicho artículo, en su literal b), si viola el 39 constitucional, ya que dispone requisitos adicionales a la Ley de Tránsito, para el uso de la propiedad de motocicletas, sin que medien razones legales, y dicha Ley no hace distinción entre vehículos para circulación; 2.g) respecto al artículo 7 impugnado, indica que no existe violación al artículo 4º constitucional, reiterando las mismas razones indicadas anteriormente, así como tampoco al artículo 39 constitucional, toda vez que el contenido de aquel artículo determina requisitos para que una motocicleta pueda prestar servicio a domicilio, sin regular facultades respecto al dominio o posesión; 2.h) respecto al artículo 8 impugnado, indica que no existe violación al artículo 4º constitucional, reiterando las mismas razones indicadas anteriormente; sin embargo, indica que el inciso c) del mismo, sí vulnera el artículo 239 constitucional, debido a que la imposición por el ente municipal, de pagar un distintivo que lo identifica como prestador de servicio, no se trata de un servicio sino el cumplimiento de una obligación con la finalidad de extraer dinero del particular; e 2.i) respecto al artículo 16 impugnado, indica que vulnera el artículo 12 constitucional, ya que en la frase "y una vez tramitado", no hay certeza que se refiera a la finalización del expediente administrativo, cuando se requiera al interesado el retiro de los vehículos y, en caso de incumplimiento, la Entidad Metropolitana Reguladora de Transporte y Tránsito del Municipio de Guatemala y sus Áreas de Influencia Urbana -EMETRA- procederá a hacerlo, sino que puede dar lugar a interpretar que la sanción se haga efectiva sin ese extremo. Solicitó se declare parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial de los artículos 1, 3, 4, 5, 6, 7, 6, y 16 del Acuerdo número COM - cero diez - dos mil nueve, del Concejo Municipal de la Ciudad de Guatemala, que contiene el "Reglamento para la Circulación de Motocicletas de los Prestadores de Servicios de Entrega a Domicilio en el Municipio de Guatemala", dejando sin vigencia el numeral romano V de la literal c) del artículo 3; los incisos c) y d) del artículo 4; el inciso f) del artículo 5; la literal c) del artículo 8; y el segundo párrafo del artículo 16 del referido Reglamento.

B) En el segundo expediente indicado, la Municipalidad de Guatemala se pronunció en el mismo sentido indicado para primer caso, y el Ministerio Público de igual manera se manifestó en el mismo sentido, agregando: 1) para el caso del último párrafo de la literal e) del artículo 2 impugnado, estima que la misma no conlleva la violación al derecho de igualdad, ya que el Reglamento regula el uso de la vía pública por parte de las motocicletas de los prestadores del servicio de entrega a domicilio en el Municipio de Guatemala; adujo que no existe justificación razonable de acuerdo al sistema de valores que la Constitución acoge, ya que si bien es cierto puede apreciarse tratamiento distinto a aquellas personas que señala el solicitante, sólo ese hecho no hace inconstitucional la disposición, toda vez que existe razonabilidad y en el presente caso, es evidente que ha proliferado el uso de las vías públicas en ese municipio, utilizando las mismas de manera temeraria sin respetar las disposiciones de tránsito, sin tener además lugares adecuados para el estacionamiento de las motocicletas, de ello deviene la necesidad de regular el uso de dichas vías públicas; y 2) para el caso de los artículos 12 y 13 impugnados, existe deficiencia en la impugnación, lo que no permite realizar el estudio requerido. Solicitó se declare parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial, dejando sin vigencia el numeral romano V de la literal c) del artículo 3; los incisos b), c) y d) del artículo 4; el inciso f) del artículo 5, del Acuerdo número COM - cero diez - dos mil nueve, del Consejo Municipal de la Ciudad de Guatemala, que contiene el "Reglamento para la Circulación de Motocicletas de los Prestadores de Servicios de Entrega a Domicilio en el Municipio de Guatemala".

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) Los accionantes ratificaron los argumentos vertidos en sus escritos de planteamiento. Solicitaron se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.B) La Municipalidad de Guatemala reiteró las argumentaciones vertidas al evacuar las audiencias. En ambos casos, solicitaron que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. C) El Ministerio Público reiteró las argumentaciones vertidas al evacuar las audiencias que le fuera conferidas y solicitó se declare parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial de los artículos 3, 4, 5, 8 y 16, y 3, 4 y 5, respectivamente, del Acuerdo impugnado.

CONSIDERANDO

-I-

A tenor de lo preceptuado en el artículo 267 de la Constitución Política de la República y el artículo 133 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, dentro del sistema de garantías constitucionales que se encuentra previsto en el ordenamiento jurídico guatemalteco, figura la inconstitucionalidad de Leyes, Reglamentos y disposiciones de Carácter General como el instrumento que viabiliza un control directo, abstracto y reparador de constitucionalidad, sobre las normas infraconstitucionales que conforman el ordenamiento jurídico guatemalteco, cuyo conocimiento se ha encomendado con exclusividad a este tribunal, como intérprete máximo y definitivo del contenido de la ley fundamental. Es por ello que corresponde a esta Corte conocer de las impugnaciones contra leyes y reglamentos objetados parcial o totalmente de inconstitucionalidad, en aras de tutelar el principio de supremacía constitucional.

-II-

Para efectos de resolución de las acciones de inconstitucionalidad general parcial planteadas, las mismas se resolverán de acuerdo al orden de presentación. En este sentido, para el caso de la acción presentada por la Cámara de Industria de Guatemala, afirma que el Reglamento impugnado, vulnera el texto constitucional por las siguientes razones: a) viola el derecho de igualdad de las personas, al imponerles la obligación de cumplir con requisitos adicionales para el tránsito en la vía pública y el uso de sus vehículos; b) regula una serie de obligaciones para la obtención de autorización para circular libremente por las vías públicas del municipio de Guatemala, para la prestación del servicio de entrega a domicilio, como lo es la obtención de tarjeta de operación, carné de piloto y calcomanía con el escudo de la Municipalidad de Guatemala, todos previa cancelación de pagos respectivos: c) que la referida Municipalidad no tiene facultades para solicitar el registro de los vehículos y personas; d) que el cobro pretendido por registro inicial como prestador del servicio por un monto de quinientos quetzales (Q.500.00), vulnera frontalmente el artículo 239 constitucional; e) que el artículo 3 del Reglamento impugnado discrimina a quienes prestan servicios a domicilio, puesto que impone únicamente a éstas la obligación de cumplir con áreas de estacionamiento, vulnerando con ello el ejercicio del derecho de propiedad; f) que viola el principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 239 de la Constitución Política al crear un impuesto al sujeto pasivo; g) que discrimina a quienes trabajan como pilotos que prestan servicios a domicilio, imponiéndoles requisitos adicionales como carné de pilotos y circular únicamente por un carril, concediendo privilegio a otras empresas que también se dedican al comercio, pero que igualmente hacen uso de las vías públicas de ese municipio; i) que conculca el derecho de propiedad de los sujetos afectados, por cuanto dispone requisitos adicionales al uso de la propiedad privada, sin mediar razones establecidas en ley o que sean de utilidad colectiva, beneficio social o interés público; j) que confronta el artículo 239 constitucional, puesto que la autoridad edil ha generado un cobro que por sus características constituye un impuesto, cuya creación, sería competencia única y exclusivamente del Congreso de la República y nunca emanado por una municipalidad. Su emisión contraviene los artículos 4º, 12, 26, 39, 152, 239 y 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

- III -

Como cuestión previa al análisis de la tesis de inconstitucionalidad del accionante, se trae a colación definiciones legales y doctrinarias de los aspectos tributarios que servirán al estudio de aquella.

A) Ingresos Municipales y el Principio de Legalidad en materia tributaria: El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el Principio de Legalidad en materia tributaria, garantizando que la única fuente creadora de tributos es la ley; establece que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos.

Con relación a la captación de recursos económicos del municipio, en el artículo 255 de ese cuerpo de normas fundamentales se establece que tal actividad debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 ibid, la ley y las necesidades del municipio.

El Código Tributario puntualiza: Son tributos los impuestos, arbitrios contribuciones especiales y contribuciones por mejoras (Articulo 10); impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad general estatal no relacionada concretamente con el contribuyente (Artículo 11); arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades (Artículo 12).

Sobre la tasa municipal, cuya naturaleza jurídica ha sido especialmente precisada por la doctrina legal de esta Corte, ha dicho: "El artículo 239 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. En el artículo 255 de ese cuerpo de normas fundamentales se establece que la captación de recursos económicos del municipio debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 ibid. La tasa, según la ya reiterada Jurisprudencia de esta Corte, es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público. De esta definición se infiere que el tributo creado en la norma impugnada no constituye una tasa, puesto que la exacción onerosa que se obliga pagar a las empresas que encuadran su actividad en los supuestos establecidos no se generan de manera voluntaria ni esté previsto como contraprestación a ese pago un determinado servicio público más que los que el ente creador de la norma esto obligado a proporcionar, en este caso, el trámite administrativo para autorizar el funcionamiento de las empresas. En todo caso, esta exacción en la forma creada, encuadra en la definición legal de arbitrio que hace el artículo 12 del Código Tributario (Decreto 6-91 del Congreso de la República)", conforme las sentencias dictadas en los expedientes quinientos cuarenta y cuatro - dos mil uno (544-2001), un mil cuatrocientos veintinueve - dos mil uno (1429-2001) y un mil ochocientos noventa y uno - dos mil uno (1891-2001) y reiterada en los expedientes acumulados quinientos cuarenta y uno - dos mil dos (541-2002) y novecientos cincuenta y tres - dos mil dos (953-2002), traída a colación en virtud del artículo 43 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, como "una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público".

B) Funciones de las Municipalidades: El artículo 253, literal c) y párrafo in fine, de la Constitución Política de la República de Guatemala, prescribe que "Los municipios de la República de Guatemala, son Instituciones autónomas. Entre otras funciones les corresponde;... c) Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios. Para los efectos correspondientes emitirán las ordenanzas y reglamentos respectivos".

De la misma forma, el artículo 255, párrafo segundo, de la Constitución Política de la República de Guatemala, determina que "La captación de recursos deberá ajustarse al principio establecido en el artículo 239 de esta Constitución, a la ley y a las necesidades de los municipios".

Dentro de estos parámetros constitucionales, el Código Municipal también desglosa puntualmente las atribuciones y competencias del municipio, estipulando que "Le compete al Concejo Municipal: ... b) El ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal; ... e) El establecimiento, planificación, reglamentación programación, control y evaluación de los servicios públicos municipales, así como las decisiones sobre las modalidades institucionales para su prestación, teniendo siempre en cuenta la preeminencia de los intereses públicos" (Artículo 35). Es necesario también traer a colación que conforme la disposición del artículo 72 del Código Municipal. "El municipio debe regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial y, por lo tanto, tiene competencia para establecerlos, mantenerlos, ampliarlos y mejorarlos, en los términos indicados en los artículos anteriores, garantizando un funcionamiento eficaz, seguro y continuo y, en su caso, la determinación y cobro de tasas y contribuciones equitativas y justas. Las tasas y contribuciones deberán ser fijadas atendiendo los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de servicios".

La Constitución Política de la República en su artículo 224, determina la división administrativa del Estado en departamentos y estos en municipios. Esta demarcación territorial debe entenderse que implica también un sistema de administración que abarca estrategias de orden general que rebasan las jurisdicciones de cada entidad municipal.

De lo anterior se infiere que a las municipalidades por mandato constitucional y legal, se les otorga competencia para velar por el debido funcionamiento de los servicios públicos municipales y, por lo tanto, será este el único supuesto jurídico en que el Código Municipal les asigna competencia para la determinación y cobro de tasas atendiendo los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de dichos servicios municipales.

En adición, el principio de legalidad reza que mientras los ciudadanos deben ser libres para hacer todo lo que no esté explícitamente prohibido por la norma, los funcionarios públicos únicamente pueden hacer lo que esté permitido por la ley. Este concepto es fundamental para el establecimiento del Estado de Derecho en un contexto democrático. Un gobierno que no se subordina a la ley rápidamente cae en el autoritarismo y la arbitrariedad. El principio de legalidad implica, en primer lugar, la supremacía de la Constitución y de la ley como expresión de la voluntad general, frente a todos los poderes públicos. Además, el principio de legalidad implica, la sujeción de la Administración a sus propias normas. Todas las actuaciones de los poderes públicos deben estar legitimadas y previstas por la ley, de modo que la Administración solo puede actuar allí donde la ley le concede potestades. Es decir, el principio de legalidad implica que la ley es el único mecanismo de atribución de potestades a la Administración.

-IV-

De la cuestión sometida a decisión de este tribunal, esta Corte atendiendo a lo considerado, encuentra que con relación a los artículos del Reglamento denunciados como violatorios al principio de libertad e igualdad, consagrados en el artículo 4º constitucional, al referirse a esa garantía, ha externado: "(...) el principio de igualdad, plasmado en el artículo 4º de la Constitución Política de la República impone que situaciones iguales sean tratadas normativamente de la misma forma; pero para que el mismo rebase un significado puramente formal y sea realmente efectivo, se impone también que situaciones distintas sean tratadas desigualmente, confiarme sus diferencias. Esta Corte ha expresado en anteriores casos que este principio de igualdad hace una referencia a la universalidad de la ley, pero no prohíbe, ni se opone a dicho principio, el hecho que el legislador contemple la necesidad o conveniencia de clasificar y diferenciar situaciones distintas y darles un tratamiento diverso, siempre, que tal diferencia tenga una justificación razonante de acuerdo al sistema de valoras que la Constitución acoge..." sentencia dictada en el expediente ciento cuarenta y uno - noventa y dos (141-92).

Al respecto y de acuerdo a lo argumentado por el postulante, no se advierte justificación razonable de acuerdo al sistema de valores que la Constitución Política de la República acoge; además la proliferación de técnicas y estrategias de mercadeo y ventas en la actualidad, demanda una regulación necesaria en la prestación del servicio, sobre todo si en la prestación del mismo, se hace uso de las vías públicas, en las cuates existen tantos factores en riesgo que necesariamente deben tomarse en cuenta, citando en primer lugar la vida y seguridad de los transeúntes del municipio, sin dejar de tomar en cuenta la propia seguridad de los prestadores del servicio que se trasladan por la vía pública por medio de motocicletas, aunado a lo anterior, la protección debida a los bienes.

En ese orden de ideas, el artículo 8º de la Ley de Tránsito, Decreto 132-96 del Congreso de la República, regula: "...El Organismo Ejecutivo, mediante acuerdo gubernativo, podrá trasladar la competencia de la administración de tránsito a las municipalidades de la República que se encuentren en condiciones de realizar dicha función eficientemente dentro de su jurisdicción y acrediten, como mínimo, los extremos señalados en este artículo. Para tal efecto, además del acuerdo gubernativo referido, el concejo Municipal correspondiente deberá convalidar dicho traslado mediante acuerdo municipal. Este traslado no comprenderá en ningún caso las facultades para reglamentar los temas relativos a licencias de conducir, placas de circulación, seguros, registro de conductores y de vehículos y los otros asuntos de observancia general. En consecuencia, las municipalidades a las que se les delegue esta función únicamente podrán emitir regulaciones que afecten con exclusividad su jurisdicción...".

Con relación a la inconstitucionalidad denunciada por conculcar la libertad de locomoción consagrada en el artículo 26 constitucional, esta Corte ha señalado: "(...) el derecho (...) (de locomoción), es un derecho público subjetivo y mas propiamente de libertad pública- que pertenece a todo habitante, que puede ejercerlo en cualquier parte o lugar de uso común de la República destinado al tránsito de las personas. En este caso, el interés legítimo se concreta en el simple hecho de transitar por calles o vías de uso público, sin que sea necesario que tenga que probar inmediación o vecindad respecto de la vía ni habitualidad del habitante en el uso de la misma ya que basta el aspecto subjetivo de poder, cuando proceda, utilizar los bienes de Estados destinados por su naturaleza al tránsito de las personas". Sentencia dictada dentro del expediente doscientos cuarenta - ochenta y siete (240-87).

En este sentido, y de acuerdo a lo considerado anteriormente, no se advierte vulneración de acuerdo al sistema de valores que la Constitución Política de la República acoge; ya que, ante la proliferación de técnicas y estrategias de mercadeo y ventas en la actualidad, demanda una regulación necesaria en la prestación del servicio a que se hace referencia, sobre todo si en la prestación del mismo, se hace uso de las vías públicas, en las cuales existen tantos factores en riesgo que necesariamente deben tomarse en cuenta, primordialmente la vida y seguridad de los transeúntes y demás pilotos que se conducen dentro del municipio, sin dejar de tomar en cuenta la propia seguridad de los pilotos prestadores del servicio que se trasladan por la vía pública por medio de motocicletas, aunado a la protección debida a los bienes.

Con relación a la normativa impugnada de inconstitucionalidad, por considerar que transgrede el artículo 39 constitucional, al respecto del derecho de propiedad, esta Corte ha reiterado: "...esta Corte estima que la propiedad en cuanto derecho individual, está supeditado en sus alcances y en el modo de ejercitarlo, a lo que establece la Constitución Política de la República; como todo derecho individual, el de propiedad implica una relación entre varias personas que supone, natural e indispensablemente, congruencia con el orden general de la comunidad, con las exigencias de justicia, de orden público, de seguridad y de paz social a las que el régimen institucional de la sociedad política debe dar satisfacción para que la convivencia sea posible y se asegure el bienestar generar", sentencia dictada en el expediente ciento sesenta y cinco - noventa y uno (166-91).

En tal virtud, este Tribunal considera que las autoridades ediles al regular el uso de distintivos para las motocicletas que prestan servicio a domicilio, así como el uso de estacionamiento para las mismas, no encuentra vulneración que confronte el derecho de propiedad consagrado en el artículo 39 constitucional, por cuanto el Reglamento regula disposiciones de naturaleza administrativa, sin cuestionar condiciones de uso y disfrute de los bienes, funciones que le son propias en el ejercicio de sus funciones de toda Municipalidad.

En cuanto a la inconstitucionalidad de la normativa denunciada por estimar que confronte la libertad de industria, comercio y trabajo, esta Corte ha señalado: "... que si bien, la Constitución garantiza la libertad de Industria, comercio y trabajo, esta garantía tiene su límite, en aquellas situaciones que por motivos sociales y de interés nacional impongan las leyes (...)". sentencia dictada dentro del expediente cincuenta y nueve - noventa y cinco (59-95). "Esa libertad de comercio se limita por motivos sociales o de interés nacional, regulados en otros preceptos constitucionales y las mismas leyes, y en el mismo artículo 43 que el interponente cita, las limitaciones al comercio que con motivo del interés nacional impone el estado a la persona individual constituyen una forma de conjugar los intereses de la persona individual con el medio social al que pertenece", sentencia dictada dentro del expediente doce - ochenta y seis (12-86). Al respecto este Tribunal considera que el reglamento impugnado no confronta esta garantía constitucional, en virtud que la emisión del mismo obedece a la necesidad de regular cuestiones de tránsito que resultan como consecuencia de la proliferación de técnicas de mercadeo y ventas en el comercio e industria que proliferan abundantemente en toda sociedad, que ameritan una regulación necesaria en la prestación del servicio, como ya se apuntó en el considerando IV del presente fallo. Por lo anterior se colige la no confrontación de la normativa citada con el artículo 43 constitucional.

En cuanto a la vulneración de la normativa denunciada, con el artículo 152 constitucional, esta Corte ha dicho: "tanto las funciones como las atribuciones deben estar contempladas en las leyes y los órganos o funcionarios a quienes son asignadas, deben ejercerlas de conformidad con la ley. En ese orden de ideas, esta Corte ha manifestado que conforme el principio de legalidad de las funciones públicas contenido en el artículo 152, el ejercicio del poder esté sujeto a las limitaciones señaladas en la Constitución y la ley, es decir que la función pública debe estar previamente establecida", sentencia dictada dentro del expediente dos mil novecientos nueve - dos mil ocho (2909-2008). De conformidad con lo anterior, este Tribunal no advierte violación al principio de legalidad que recoge la garantía constitucional precitada, toda vez que la normativa no se excede de las facultades que para el efecto la Constitución y las leyes le otorgan a las municipalidades.

-V-

Seguidamente, respecto de la tesis de inconstitucionalidad planteada por el accionante, en cuanto a la transgresión de los artículos 243 y 239 constitucionales, deviene oportuno citar la reiterada Jurisprudencia de esta Corte: "El artículo 239 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. En el artículo 255 de ese cuerpo de normas fundamentales se establece que la captación de recursos económicos del municipio debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 ibid... La tasa, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público. De esta definición se infiere que el tributo creado en la norma impugnada no constituye una tasa, puesto que la exacción onerosa que se obliga pagar a las empresas que encuadran su actividad en los supuestos establecidos no se generan de manera voluntaria, ni esté previsto como contraprestación a ese pago, o un determinado servicio público mes, que los que el ente creador de la norma esté obligado a proporcionar, en este caso, el trámite administrativo para autorizar el funcionamiento de las empresas. En todo caso, esta exacción en la forma creada, encuadra en la definición legal de arbitrio que hace el artículo 12 del Código Tributario (Decreto 6-91 del Congreso de la República).", sentencias dictadas en los expedientes quinientos cuarenta y cuatro - dos mil uno (544-2001), un mil cuatrocientos veintinueve - dos mil uno (1429-2001) y un mil ochocientos noventa y uno - dos mil uno (1891-2001), la jurisprudencia citada constituye el criterio sostenido por esta Corte de conformidad con lo establecido en el artículo 43 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

En ese orden de ideas, a continuación se analiza el contenido de los siguientes artículos del Reglamento denunciado de inconstitucional: i) del artículo 3 numeral romano V) del Reglamento impugnado, el cual literalmente señala: "...V) Recibo de pago del registro inicial como prestador del servicio, por un valor de quinientos quetzales (Q.500.00)". Luego del análisis que en abstracto compete a este Tribunal, arriba a la conclusión que, como se apuntó con antelación, la tasa es una creación que compete a las corporaciones municipales y que consiste en la prestación en dinero o pecuniaria por la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio, en la que debe darse los elementos de pago voluntario de una prestación en dinero fijada de antemano y una contraprestación de un servicio público. Y siendo que en el presente caso no concurre ni el pago voluntario ni contraprestación alguna de servicio público, confronta abiertamente el principio de legalidad consagrado en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala; toda vez que la potestad tributaria garantizada por el Estado Constitucional la reconoce únicamente como facultad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala; II) en cuanto a las literales de los siguientes artículos: a) 4 literales b), c) y d) del Reglamento impugnado, en la parte que literalmente señalan: "...b)...cuyo costo será de cien quetzales (Q. 100.00) y su reposición de ciento doce quetzales (Q. 112.00). c) Pago de registro inicial de cada motocicleta en EMETRA, por un valor de ciento cincuenta quetzales (Q. 150,00). d) Pago de la revalidación anual de registro de cada motocicleta, por un valor de ciento cincuenta quetzales (Q. 150.00)"; b) 5 literales e), numerales romanos I), III) y III), y f) en la parte que literalmente indican: "... e)...I)...y su valor será de ochenta quetzales (Q.80.00). II)...y su valor será de ciento dos quetzales (Q.102.00). III)...y su valor será de sesenta quetzales (Q.60.00). f) Fotocopia del recibo extensión del Carné de Piloto, cuyo valor será de ciento doce quetzales (Q. 112.00) anual y su reposición de ciento doce quetzales (Q.112.00)."; y c) 8 literal c), en la parte que literalmente indica: "...c)...cuyo valor será de veinte quetzales (Q.20.00) y su reposición de veinte quetzales (Q.20.00)"; advierte que las partes indicadas de las literales denunciadas de los artículos 4, 5 y 8 del Reglamento impugnado, efectivamente confrontan los principios de legalidad y de capacidad de pago, en virtud que las autoridades ediles pretenden la imposición de obligaciones dineradas que no revisten la naturaleza de "tasa", sino que constituyen mas bien tributos que gravan la circulación de las motocicletas, evidenciándose con ello una duplicidad en el pago de un impuesto a la circulación del vehículo, el que se encuentra gravado por el Impuesto de Circulación de Vehículos. Esto es así en tanto que la inscripción de las personas en un registro público, es más una obligación de certeza del Estado y no un beneficio personal del inscrito, puesto que, caracterizado como tasa no implica ningún servicio personal para el obligado ni contraprestación que reciba.

De ello se advierte que los artículos citados ut-supra efectivamente confrontan abiertamente las garantías consagradas en los artículos 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República, porque la creación del tributo que en ellos se regula compete en forma exclusiva al Congreso de la República, y no a las municipalidades, conforme el principio de legalidad y capacidad de pago; por lo que siendo este medio, la inconstitucionalidad abstracta, garante del orden constitucional y consecuentemente de la supremacía de la Constitución Política de la República, es del caso declararlos inconstitucionales, deviniendo procedente expulsarlos del ordenamiento jurídico.

En cuanto al artículo 16, segundo párrafo, del Reglamento impugnado, que indica "...Transcurridos dichos plazos, según sea el caso, sin haberse acogido a las disposiciones del presente Reglamento, se iniciará el oportuno expediente administrativo, y una vez tramitado se requerirá al interesado para que retire los vehículos o unidades de su operación, con la advertencia que en caso de incumplimiento, se procederá a su retiro por parte de EMETRA con cargo, al interesado"; no se evidencia violación al derecho de defensa establecido en el artículo 12 de la Constitución, toda vez que dicho artículo es claro al indicar que el requerimiento de retiro de las unidades o vehículos que utilice una persona para el servicio regulado, se hará posteriormente a la tramitación de un expediente administrativo que se inicié en su oportunidad, es decir, una vez finalizado el trámite del mismo, momento en el cual, la persona interesada tendrá la oportunidad de hacer valer los medios de defensa e impugnación legales que considere pertinentes.

-VI-

Ahora bien, en relación a la acción de inconstitucionalidad general parcial presentada por David Alfonso Ortiz Rimola, por la forma en que se emite el presente fallo, además de que el accionante incurre en una inadecuada confrontación normativa entre las disposiciones impugnadas con cada uno de los artículos constitucionales relacionados, omitiendo señalar una motivación jurídica clara y precisa que demuestre la vulneración a los parámetros constitucionales por lo que, al ser una obligación de parte del impugnante, dicha omisión imposibilita al tribunal a pronunciarse al respecto.

- VII-

Conforme lo establecido en el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, cuando la inconstitucionalidad se declare sin lugar se impondrá multa a los abogados auxiliantes, sin perjuicio de la condena en costas al interponente. En el presente caso, no se condena en costas al accionante del segundo de los planteamientos indicados, David Alfonso Ortiz Rimola, por no haber sujeto legitimado para su cobro, pero si es procedente imponerle multa, así como a los otros abogados auxiliantes del mismo, por ser de rigor legal.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 7º, 114, 115, 133, 140, 143, 146, 148, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, 31 del Acuerdo 4-80 y 1º del Acuerdo 1-2009 ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO