EXPEDIENTE 1990-2010
Declara con Lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial de los artículos 6, inciso b) del Decreto 39-2006 y el inciso e) del artículo 19 del Acuerdo Gubernativo 135-2002.
EXPEDIENTE 1990-2010
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ROBERTO MOLINA BARRETO QUIEN LA PRESIDE, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MARIO PÉREZ GUERRA, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, VINICIO RAFAEL GARCÍA PIMENTEL, HILARIO RODERICO PINEDA SÁNCHEZ y JORGE MARIO ALVAREZ QUIROS. Guatemala, catorce de septiembre de dos mil diez.
Se tiene a la vista para dictar sentencia la acción de inconstitucionalidad parcial de: i) inciso b) del artículo 6 del Decreto 39-2006 del Congreso de la República de Guatemala, en la parte que dice "Un representante de la Procuraduría de Derechos Humanos"; y ii) inciso e) del artículo 10 del Acuerdo Gubernativo 135-2002 emitido por el Presidente de la República de Guatemala, Reglamento de la Ley de Protección para las Personas de la Tercera Edad, en la parte que dice "Procuraduría de Derechos Humanos", presentada por Sergio Fernando Morales Alvarado, en su calidad de Procurador de los Derechos Humanos. El accionante actuó con el patrocinio de los abogados Ovidio Ottoniel Orellana Marroquín, Jose Guillermo Rodríguez Arévalo y Lili Barco Pérez.
ANTECEDENTES
I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN
Lo expuesto por el solicitante se resume: a) las normas impugnadas vulneran el artículo 274 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que: i) la norma constitucional citada establece "...El Procurador de los Derechos Humanos es un Comisionado del Congreso de la República para la defensa de los Derechos Humanos qua la Constitución garantizan. Tendrá facultadas de supervisar la administración..." (la negrita no aparece en el texto original). Estima que existe conculcación de lo resaltado en la transcripción anterior, debido a que, el artículo 6 del Decreto 39-2006 del Congreso de la República de Guatemala, creó una Comisión Consultiva, sin carácter vinculante, de las decisiones de las autoridades responsables de la administración del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, además, en el inciso b) de la norma impugnada se establece que, forma parte de dicha comisión un representante de la Procuraduría de Derechos Humanos; ii) lo anterior es desarrollado por el artículo 10 del Acuerdo Gubernativo 135-2002 emitido por el Presidente de la República de Guatemala, el cual regula que la Junta Directiva del Comité Nacional de Protección a la Vejez, está integrada por cada uno de los delegados, indicando en el inciso e) como integrante a la Procuraduría de Derechos Humanos; iii) la contratación de las norma jurídicas señaladas de vulnerantes del artículo 274 Constitucional, emana, debido a que el Procurador de los Derechos Humanos dentro de sus funciones asignadas tiene la de supervisar la administración, actividad que tiene un sentido amplio, pues comprende a toda actividad estatal, es decir, tanto la administración como poder público como los funcionarios que la ejercen, siendo sujetos de supervisión del Ombusdman, resultando evidente su función controladora de la actividad de los organismos del Estado; en ese contexto, se advierte que las disposiciones legales objetadas resultan Inconstitucionales, al incluir a un representante de la Procuraduría de los Derechos Humanos como uno de los miembros que integran la Comisión Consultiva relacionada sin carácter vinculante, limitando así, la facultad de supervisión administrativa del Procurador de los Derechos Humanos; b) en relación a la violación producida por las normas impugnadas, en cuanto al artículo 275 de la Constitución Política de la República de Guatemala, se considera que: i) el artículo constitucional antes citado establece que, el Procurador de los Derechos Humanos no tiene atribuciones para integrar otros organismo o entidades cualquiera que sea su naturaleza, en ese sentido el artículo 9 del Decreto 54-86 del Congreso de la República de Guatemala, Ley de la Comisión de Derechos Humanos y del Procurador de los Derechos Humanos, regula que el cargo de Procurador es incompatible con el desempeño de otros cargos públicos; ii) además, el inciso g) del artículo Constitucional citado anteriormente determina que, al Procurador de los Derechos Humanos le es dable encomendar otras funciones o atribuciones por ley, sien embargo, en el presente caso las normas impugnadas no asigna atribuciones, sino que obliga al Procurador a que integre con un representante un órgano gubernamental distinto a la institución que representa, en el cual se deben tomar decisiones que impiden ejercer las facultades de supervisión de la administración del Estado, ya que las mismas carecen de efectos vinculantes; asimismo, las normas impugnadas le restan independencia e imparcialidad al Procurador de los Derechos Humanos, al existir la posibilidad de que dicha comisión tenga un criterio contrario a los derechos humanos, impidiendo de tal manera una ejecución objetiva de la supervisión Estatal, al integrar el Procurador ambas instituciones; c) arguye el accionante, que las normas impugnadas vulneran el principio de legalidad, contenido en los artículos 5º, 152, 154 y 155 de la Constitución Política de la República de Guatemala, principio que establece que el ejercicio del poder público se encuentra sujetado a las limitaciones señaladas por la Constitución y las leyes, lo anterior permite colegir, que la función pública debe encontrarse debidamente establecida, con la finalidad de hacer dinámica la toma de decisiones. Por otra parte, el principio relacionado, determina que la actividad de cada uno de los órganos del Estado, debe mantener su actuar dentro del conjunto de atribuciones expresas, asignadas por la constitución y otras leyes. Por tal razón se considera que las normas impugnadas son vulnerantes de las preceptos constitucionales señalados con anterioridad y, que conforman, el principio de legalidad, toda vez que la designación realizada para integrar un ente distinto de la institución de Procurador de los Derechos Humanos, no es una función que se le encomiende al procurador dentro del Texto Constitucional, ni en el ordenamiento jurídico en materia de Derechos Humanos; d) en relación a que el inciso b) del artículo 6 del Decreto 39-2006 del Congreso de la República de Guatemala, en la parte que dice "Un representante de la Procuraduría de Derechos Humanos" y el inciso e) del artículo 10 del Acuerdo Gubernativo 135-2002 emitido por el Presidente de la República de Guatemala, Reglamento de la Ley de Protección para las Personas de la Tercera Edad, en la parte que dice "Procuraduría de Derechos Humanos" (normas impugnadas) son vulnerantes de los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución Política de la República de Guatemala, preceptos constitucionales que conforman el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa, se considera que la conculcación se produce, ya que se incluye dentro de un órgano gubernamental distinto, a un representante del Procurador de los Derechos Humanos, circunstancia que limita la facultad de supervisar la administración pública, pues se le designa una función que no se encuentra establecida en la Carta Magna. Solicitó que se declare inconstitucional la norma impugnada.
II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD
Se decretó la suspensión provisional del inciso b) del artículo 6 del Decreto 39-2006 del Congreso de la República de Guatemala, en la parte que dice "Un representante de la Procuraduría de Derechos Humanos y el inciso e) del artículo 10 del Acuerdo Gubernativo 135-2002 emitido por el Presidente de la República de Guatemala, Reglamento de la Ley de Protección para las Personas de la Tercera Edad en la parte que dice "Procuraduría de Derechos Humanos". Se dio audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala, al Presidente de la República de Guatemala, al Ministerio de Trabajo y Previsión Social y al Ministerio Público. Se señaló día y hora para la vista.
III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES
A) El Presidente de la República de Guatemala, manifestó que en su momento procesal oportuno se dicte la sentencia que en derecho corresponde. B) El Congreso de la República de Guatemala, expresó que: a) el accionante señaló que las normas impugnadas vulneran los artículos 5º, 44, 152, 155, 175, 204, 274 y 275 de la Constitución Política de la República de Guatemala, ya que emita la facultad de supervisar la administración que tiene asignada constitucionalmente el Procurador de los Derechos Humanos, atribuyéndole las normas impugnadas una facultad que la Constitución no le otorga, razón por la cual, se vulnera el principio de legalidad; b) de la lectura del escrito de interposición, se aprecia que el accionante realiza una cita del texto del Decreto 39-2006 del Congreso de la República de Guatemala, el que adicionó el artículo 6 ter, a la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, omitiendo el accionante pronunciar en forma clara y precisa, como las normas impugnadas limitan la facultad de supervisar la administración, impidiendo además, que el Procurador de los Derechos Humanos, realice dicha función con total independencia; c) el inciso g), del artículo 275 de la Constitución Política de la República de Guatemala regula que "..las otras funciones y atribuciones que le asigne la ley,..", por lo que, encuentra sustento legal la atribución designada por medio de las normas impugnadas al Procurador de los Derechos Humanos, en consecuencia, al integrar los comités o juntas directivas, no atontan contra la independencia del Procurador, pues las normas reclamadas no lo comprometen en un sentido especifico. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. C) el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, solicitó que se dicte la sentencia que en derecho corresponde. D) El Ministerio Público señaló que vincular al Procurador de los Derechos Humanos en una institución distinta a la que pertenece, vulnera su independencia funcional, ya que la atribución constitucional que realiza, aplicada fuera de la entidad a la que pertenece, permite que se vea comprometida su función fiscalizadora de la administración pública, por tal razón, las normas impugnadas al establecer la conformación de la comisión consultiva y el comité relacionado integradas con un representante de la Procuraduría de los Derechos Humanos, vulnera las normas señaladas por el accionante. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada.
IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA
A) El postulante señaló que las normas impugnadas regulan la integración de un representante del Procurador de los Derechos Humanos, en el comité y la comisión consultiva de la Junta Directiva del Comité Nacional de Protección a la Vejez, resultando impropio indicar que tal ordenanza tiene asidero legal en el inciso g), del artículo 275 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que regula las funciones del Procurador, las cuales debe realizarlas con base en lo establecido en la Carta Magna y otras leyes; encajando las normas impugnadas en la segunda parte de las opciones legales que se plantean, sin embargo, debe entenderse que dichas normas ordinarias deben desarrollar facultades del Procurador, pero para que las mismas sean realizadas desde la Magistratura de Conciencia y no para ser desarrolladas desde otra entidad distinta a la institución a la que pertenece. En ese sentido, al encontrarse el Procurador integrando dos entidades distintas, se compromete su independencia, ya que conforma una institución a la que puede supervisar, por esa razón se estima que las normas impugnadas limitan su función fiscalizadora. Solicitó que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad general parcial. B) El Congreso de la República de Guatemala señaló que las argumentaciones y consideraciones atinentes al presente caso, fueron expuestas en la audiencia que por quince días se le confirió, motivo por el cual reitera lo manifestado. Solicitó que se declare si lugar la presente garantía constitucional instada. C) El Presidente de la República de Guatemala reiteró los argumentos desarrollados en la evacuación de la audiencia que por quince días se le otorgó y solicitó que se dicte la sentencia que en derecho corresponde. D) El Ministerio Público considera que el artículo 8 de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República, señala que el Procurador tiene impedimento para integrar otras instituciones distintas a las que pertenece, toda vez que, su actuar debe ser conducida en forma independiente, por tal razón, las normas impugnadas resultan ser vulnerantes de los preceptos constitucionales citados por el accionante. Solicitó que se declare con lugar la presente inconstitucionalidad general parcial.
CONSIDERANDO
-I-
Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento Jurídico, conociendo de las impugnaciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad. Dicha función se realiza por medio del examen de constitucionalidad de las normas, el que comprende el análisis de la disposición impugnada y su confrontación con normas constitucionales, con el fin de que, en caso de existir la contravención denunciada, el precepto impugnado pierda su validez y sea excluido del ordenamiento.
-II-
En el presente caso, Sergio Fernando Morales Alvarado, en su calidad de Procurador de los Derechos Humanos, impugna de inconstitucional en forma parcial las normas: i) inciso b) del artículo 6 del Decreto 39-2006 del Congreso de la República de Guatemala, en la parte que dice "Un representante de la Procuraduría de Derechos Humanos y ii) inciso e) del Artículo 10 del Acuerdo Gubernativo 135-2002 emitido por el Presidente de la República de Guatemala, Reglamento de la Ley de Protección para las Personas de la Tercera Edad en la parte que dice "Procuraduría de Derechos Humanos". Estima que las normas impugnadas vulneran los artículos 274 y 275, además son conculcados los principios de supremacía constitucional, regulado en los artículos los 44, 175 y 204 y el principio de legalidad establecido en los artículos 152, 154 y 155 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
-III-
Resulta pertinente en el presente caso, exponer lo que ha considerado este Tribunal sobre la figura del Procurador de los Derechos Humanos, en el sentido de que: a) es un comisionado del Congreso de la República de Guatemala, para la defensa de los derechos humanos que la Constitución reconoce; b) una de las características principales es que el cargo tiene origen constitucional, con un objetivo doble: i) asegurar un adecuado funcionamiento de la actividad administrativa, es decir, tiene la facultad de supervisor de la administración gubernamental; y ii) es tutelar los derechos de las personas frente a la administración. Lo expuesto con anterioridad, permite advertir que el Procurador de los Derechos Humanos, tiene entre sus atribuciones promover el buen funcionamiento y agilización de la gestión administrativa gubernamental en materia de derechos humanos, investigar y denunciar comportamientos administrativos lesivos a los intereses de las personas; recavar información de toda clase de denuncias que le sean planteadas por cualquier persona, sobre violaciones a los derechos humanos; y recomendar, privada o públicamente, a los funcionarios la modificación de un comportamiento administrativo objetado.
En ese contexto, las funciones del Procurador de los Derechos Humanos, son asignadas por la Constitución Política de la República de Guatemala y la Ley de la Comisión de los Derechos Humanos del Congreso de la República y del Procurador de los Derechos Humanos, mismas que son amplias, debiendo en el ejercicio de cada una de ellas, revestir su actuar con independencia de los órganos del Estado y de cualquier otra entidad pública. Por tal razón, el artículo 8 de la Ley antes citada, regula que el Procurador en el cumplimiento de sus atribuciones no está supeditado a organismo, institución o funcionario alguno.
-IV-
El postulante señala que las normas impugnadas son vulnerantes de los preceptos 274 y 275, además estima conculcados los principios de supremacía constitucional, regulado en los artículos los 44, 175 y 204 y el principio de legalidad establecido en los artículos 152, 154 y 155 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que, el artículo 6 del Decreto 39-2006 del Congreso de la República de Guatemala, creó una Comisión Consultiva, sin carácter vinculante, de las decisiones de las autoridades responsables de la administración del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, además, en el inciso b) de la norma impugnada se establece que, forma parte de dicha comisión un representante de la Procuraduría de Derechos Humanos; lo anterior es desarrollado por el artículo 10 del Acuerdo Gubernativo 135-2002 emitido por el Presidente de la República de Guatemala, el cual regula que la Junta Directiva del Comité Nacional de Protección a la Vejez, está integrada por cada uno de los delegados, indicando en el inciso e) como integrante a un representante de la Procuraduría de Derechos Humanos.
En relación a la integración de entidades distintas a la que pertenece el Procurador de los Derechos Humanos, esta Corte a estimado en las sentencias de: a) catorce de octubre de dos mil nueve, dictada dentro del expediente dos cientos seis - dos mil nueve (206-2009); y b) veintinueve de junio de dos mil diez, dentro del expediente tres mil novecientos cuarenta y siete - dos mil nueve (3947-2009), lo siguiente: "...por cuanto que restringe el ejercicio de la función de supervisar la administración que le asigna al mencionado Procurador, función que -tal y como propone en su planteamiento el accionante- involucra no solo los actos o actividad de la administración central, sino la de todas las entidades autónomas o descentralizadas de origen constitucional o legal, así como también compromete la independencia con que debe actuar al ejercer tal función, incluso respecto del actuar del propio Consejo en mención. En efecto, el cargo de Procurador de Derechos Humanos es personal y al formar parte del Consejo Nacional de Atención al Migrante de Guatemala, su función en este ámbito no la estaría realizando desde la Institución de Procurador de los Derechos Humanos, sino dentro de otro ente que, por mandato del artículo 8 de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República, está impedido a integrar, dado que debe de actuar en forma independiente.
Lo anterior, permite advertir que existe la contradicción denunciada, pues al crear las normas impugnadas una comisión consultiva integrada por un delegado de la Procuraduría de los Derechos Humanos, misma que carece de efectos vinculantes, de las decisiones de las autoridades responsables de la administración del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, se vulnera lo reglado por el artículo 274 constitucional, tal como indica el criterio de esta Corte transcrito con anterioridad, en el cual se enfatiza que el Consejo o Comité reviste el carácter de ente gubernamental con funciones públicas definidas por las indicadas leyes impugnadas, entidad que puede ser supervisada por el Procurador de los Derechos Humanos, por tal situación, imponer como miembro integrante de la misma a un representante del Procurador de los Derechos Humanos, deviene contrario a lo dispuesto en el artículo 274 de la Constitución Política de la República, cuyo texto reza "...El Procurador de los Derechos Humanos es un comisionado del Congreso de la República para la defensa de los Derechos Humanos que la Constitución garantiza. Tendrá facultades de supervisar la administración; ejercerá su cargo por un período de cinco años, y rendirá informe anual al Pleno del Congreso, con el que se relacionará a través de la Comisión de Derechos Humanos...". Como consecuencia, la participación de un delegado del Procurador de los derechos Humanos como miembro Integrante del Consejo o Comité en mención, como lo disponen las norma impugnadas, restringe el ejercicio de la función de supervisar a la administración en los términos que se han trascrito del fallo identificado anteriormente.
Por las razones anteriormente expresadas, esta Corte advierte la contravención a la Constitución Política de la República de Guatemala por los artículos 6, inciso b), del Decreto 39-2006 del Congreso de la República de Guatemala, en la parte que dice "Un representante de la Procuraduría de Derechos Humanos" y el inciso e) del artículo 10 del Acuerdo Gubernativo 135-2002 emitido por el Presidente de la República de Guatemala, Reglamento de la Ley de Protección para las Personas de la Tercera Edad, en la parte que dice "Procuraduría de Derechos Humanos"; los cuales deberán ser expulsados del ordenamiento jurídico como se determina en la parte dispositiva de este fallo.
LEYES APLICABLES
Artículos citados y 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 143, 146, 148, 163 inciso a) y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO
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