EXPEDIENTE  958-2006

Declara Inconstitucional el artículo 3 del Acuerdo tomado por la Corporación Municipal de Parramos del departamento de Chimaltenango, contenido en el Punto Tercero del Acta 48-2004 del 23 de septiembre de 2004.


EXPEDIENTE 958-2006

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, QUIEN LA PRESIDE; MARIO PEREZ GUERRA, JUAN FRANCISCO FLORES JUAREZ, ROBERTO MOLINA BARRETO E HILARIO RODERICO PINEDA SÁNCHEZ. Guatemala, veintidós de noviembre de dos mil seis.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general total del Acuerdo de Carácter General emitido por la Corporación Municipal de Parramos, departamento de Chimaltenango, en Sesión Pública Ordinaria, contenida en el Punto Tercero del Acta cuarenta y ocho - dos mil cuatro (48-2004) de veintitrés de septiembre de dos mil cuatro, que fuera publicado en el Diario de Centro América el veintiuno de febrero de dos mil cinco; acción promovida por Telecomunicaciones de Guatemala, Sociedad Anónima. La accionante actúo con el patrocinio de los abogados Juan Francisco Capuano Enríquez, Juan Carlos Alvizurez Salguero e Ivonne Dayonara Rodríguez Cordón.


ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume: (a) el Acuerdo de Carácter General emitido por la Corporación Municipal de Parramos, del departamento de Chimaltenango, en Sesión Pública Ordinaria contenida en el Punto Tercero del Acta cuarenta y ocho - dos mil cuatro (48-2004), de veintitrés de septiembre de dos mil cuatro, que fuera publicado en el Diario de Centro América el veintiuno de febrero de dos mil cinco (en adelante, simplemente, el acuerdo impugnado) fue emitido en fraude de ley por aparente legalidad al Invocarse el artículo 35, literal n, del Código Municipal como fundamento para disfrazar una exacción ilegal que reviste de unilateralidad impositiva (obligación del pago de la renta por el uso de bienes municipales), señala que mediante una facultad reglada en la ley, el Concejo Municipal de Parramos en el acuerdo impugnado viola el artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala; (b) el acuerdo impugnado establece una obligación que no puede denominarse tasa, pues no es una contraprestación a un servicio directo prestado por la Municipalidad, sino el hecho generador es el simple uso de las áreas públicas; aduce que con la facultad concedida por el artículo 35, literal n, del Código Municipal, no es posible crear un arbitro o impuesto disfrazándolo de renta o tasa; (c) el acuerdo impugnado establece, en sus artículos 1 y 3, una renta-tasa, lo cual viola las disposiciones del artículo 171, literales a) y c), de la Constitución Política de la República de Guatemala, pues lo hace bajo un aparente estado de legalidad al pretender cobrar una renta-tasa por la existencia de infraestructura en áreas de uso común o no común de la Municipalidad sin que exista relación contractual o servicio público municipal presado; igualmente sucede con la tasa del doscientos por ciento (200%) que establece el artículo 3; la renta-tasa realmente establece un impuesto; de ahí que la trasgresión constitucional ocurre por indicarse en el acuerdo impugnado que se va a cobrar "renta" por uso de las áreas públicas conforme a la estructura de servicios, cuando que por el uso de dichas áreas no existe contrato alguno; (d) el acuerdo impugnado viola el derecho de libertad de contratación y de industria, comercio y trabajo porque la relación (renta) que surge del mismo, carece de los elementos de naturaleza civil y establece pagos confiscatorios y exacciones ilegales a las entidades de servicios; y, (e) concurre inconstitucionalidad por derivación de los artículos 2, 4 y 5 del acuerdo impugnado aplicando lo relacionado a que lo accesorio sigue la suerte de lo principal. Además cita como Jurisprudencia aplicable la indicada en su memorial de interposición. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general planteada y, en consecuencia, se declare inconstitucional el acuerdo impugnado.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD:

No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días comunes a la Municipalidad de Parramos del departamento de Chimaltenango y al Ministerio Público. Oportunamente, se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de Parramos manifestó: (a) mediante el acuerdo impugnado la Municipalidad vela por los intereses públicos y no privados; el único afán de la accionante es eludir el pago que en derecho corresponde a la Municipalidad por la explotación mercantil que empresas como la postulante hace de los bienes municipales; (b) la renta impuesta por el acuerdo impugnado será pagada únicamente por quienes se interesen en explotar comercialmente los bienes a cargo de la municipalidad, debiendo pagar una renta trimestral; (c) los términos renta y tasa se utilizan en forma distinta, según el Código Municipal; y, (d) la accionante acepta tácitamente que la emisión del acuerdo impugnado es una facultad de la Municipalidad, la que pretende evitar que los particulares abusen del uso desmedido del patrimonio municipal. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada. B) El Ministerio Público alegó que las cantidades dinerarias que establece el acuerdo impugnado cuyo cobro se pretende efectuar en concepto de renta o tasa, según sea el caso, no conllevan la prestación efectiva de determinado servicio que la Municipalidad otorgue a las personas que paguen dichos montos; es decir, que no se establece ninguna prestación en forma individual y concreta a quien efectúa aquel pago, de donde se deduce que por las características de las exacciones creadas por la Municipalidad, las mismas constituyen arbitrios, impuestos que sólo pueden ser decretados por el Congreso de la República. Solicitó se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La accionante reiteró los argumentos y peticiones de fondo expuestos en su memorial de interposición y solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general planteada y, en consecuencia, se declare inconstitucional el acuerdo impugnado. B) Municipalidad de Parramos expresó que: (a) la renta trimestral va dirigida al uso de los predios y terrenos municipales o de fracciones de los mismos por parte de las entidades que con fines lucrativos instalen en dichos bienes mobiliario relacionado con sus actividades comerciales y es voluntaria puesto que solamente quienes deseen utilizar los bienes municipales con fines lucrativos deben formalizar el contrato respectivo; (b) la tasa se aplica a quienes necesiten realizar una construcción nueva, caso en el cual la contraprestación será la utilización de las áreas; (c) el acuerdo impugnado fue emitido de conformidad con las disposiciones de los artículos 154 y 253 de la Constitución Política de la República al ceñirse al contenido del Código Municipal. Solicitó se declare sin lugar la acción de institucionalidad general total. C) El Ministerio Público reiteró lo expuesto en el escrito por el que evacuó audiencia por quince días y solicitó se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad planteada.


CONSIDERANDO


-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, conoce en única instancia de las impugnaciones realizadas contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general objetados total o parcialmente de inconstitucionalidad a fin de mantener el principio de supremacía de la Constitución, que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal, siendo facultad de esta Corte declarar afectadas de nulidad y, por ende, expulsar del orden jurídico de la Nación aquellas normas generales que carezcan de concordancia con la misma.


-II-

La presente acción de inconstitucionalidad general total está fundamentada en la tesis de que el Acuerdo de Carácter General emitido por la Corporación Municipal de Parramos, departamento de Chimaltenango, contenido en el Punto Tercero del Acta cuarenta y ocho - dos mil cuatro (48-2004), de veintitrés de septiembre de dos mil cuatro, que fuera publicado en el Diario de Centro América el veintiuno de febrero de dos mil cinco (en adelante, indistintamente, acuerdo impugnado): (i) fue emitido con fraude a la ley por la aparente legalidad al invocar el artículo 35, literal n, del Código Municipal como fundamento para disfrazar una exacción ilegal que reviste de unilateralidad impositiva (obligación del pago de la renta por el uso de bienes municipales), lo cual viola el artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala; (ii) la obligación (que el accionante califica como tasa-renta) establecida en el acuerdo impugnado no puede denominarse tasa sino que constituye un arbitrio pues no es una contraprestación a un servicio directo prestado por la Municipalidad, sino el hecho generador es el simple uso de las áreas públicas, lo cual viola las disposiciones del artículo 171, literales a) y c), de la Constitución Política de la República de Guatemala; igualmente sucede con la tasa del doscientos por ciento (200%) que establece el artículo 3; (iii) viola el derecho de libertad de contratación y de industria, comercio y trabajo porque la relación (renta) que surge del mismo carece de los elementos de naturaleza civil y establece pagos confiscatorios y exacciones ilegales a las entidades de servicios; y (iv) se origina inconstitucionalidad por derivación de los artículos 2, 4 y 5 del acuerdo impugnado aplicando el principio de que lo accesorio sigue la suerte de lo principal.


-III-

Para la decisión de la presente acción de inconstitucionalidad, se analizará previamente la jurisprudencia sentada en materia tributaria por esta Corte en casos en que una Municipalidad ha fijado una tasa. Se ha establecido que la fijación de una tasa sí es competencia de las Municipalidades y que son exacciones dinerarias que se cobran por la prestación de un servicio prestado por la misma municipalidad.

En los casos analizados por esta Corte, las decisiones de los Concejos Municipales que se han impugnado por vía de la acción de inconstitucionalidad general han utilizado indiscriminadamente el término "tasa" para cualquier cobro administrativo que los gobiernos municipales han intentado establecer y de ahí que la precedencia de la declaratoria de inconstitucionalidad haya sido evidente. Este fue e caso examinado en la sentencia de seis de abril de dos mil cinco, dictada en el expediente un mil cuatrocientos veintinueve - dos mil uno (1429-2001).

En el mismo sentido, se ha decretado la inconstitucionalidad de las disposiciones municipales que han pretendido imponer una "tasa" (término utilizado por les gobiernos municipales en dichas disposiciones impugnadas) por la instalación y uso de la vía pública y demás bienes administrados por las municipalidades, bajo el argumento de que no se estableció como contraprestación al pago de la tasa impuesta un servicio público en favor del contribuyente, además de que la exacción indicada no se generaba de manera voluntaria ni revestía las características propias de una tasa sino de un arbitrio (impuesto). Véase para corroborar lo anterior las sentencias de diecisiete de julio de dos mil uno, expediente un mil trescientos cuarenta y nueve - dos mil (1349-2000); veintiocho de junio de dos mil uno, expediente doscientos cuarenta y ocho - dos mil uno (248-2001): uno de agosto de dos mil uno, expediente dos cientos cuarenta y siete - dos mil uno (247-2001); y nueve de junio de dos mil cinco expediente dos mil trescientos trece - dos mil cuatro (2313-2004).

Esta Corte, en esta sentencia, se aparta del criterio jurisprudencial expresado en los fallos antes citados por las razones que se expone a continuación.


-IV-

La Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad enunciando que el imperio de la ley se extiende a todas las personas que se encuentren en el territorio de la República (artículo 153) y que los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella (artículo 154).

Las Municipalidades no están excluidas del acatamiento y cumplimiento de las leyes generales, por lo que deben ceñir sus decisiones políticas y administrativas, especialmente, al marco jurídico que les es propio: El Código Municipal. Previo a analizar los argumentos sobre los cuales se basa la acción de inconstitucionalidad que se resuelve, esta Corte, a manera de ilustración, advierte como fundamentales las consideraciones siguientes: (i) El espacio público municipal: Uno de los elementos del municipio es el territorio sobre el cual ejerce jurisdicción. En aras del resguardo de los intereses que defiende (comunes a los vecinos), el espacio público de las urbes (que es utilizado por todos) es administrado por la Municipalidad quien lo custodia. para su ordenamiento, ornato y preservación. Constitucionalmente, tal atribución está establecida en el contenido del artículo 253. Si el espacio público es de todos, el uso permanente, arbitrario y con fines de lucro por parte de algunos es una usurpación del bien común, ya que se les ofrece un subsidio colectivo sin que se obliguen a devolverlo a la comunidad. De ahí la lógica del contenido del artículo 35, literal n), del Código Municipal que otorga al Concejo Municipal, como parte de sus funciones de administración sobre los bienes bajo su jurisdicción, la facultad - como autoridad autónoma - de fijar la renta por el uso de los bienes municipales sean estos de uso común o no común, (ii) Competencia constitucional y legal de las municipalidades: Constitucionalmente las municipalidades tienen atribuido atender el ordenamiento territorial de su jurisdicción y para el efecto, el artículo 253 constitucional, in fine, las faculta expresamente para emitir las ordenanzas y reglamentos respectivos. La legislación ordinaria - Código Municipal - reitera que en ejercicio de la autonomía que la Constitución Política de la República de Guatemala garantiza al municipio, éste elige a sus autoridades y ejerce por medio de ellas, el gobierno y la administración de sus intereses, obtiene y dispone de sus recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción, su fortalecimiento económico y la emisión de sus ordenanzas y reglamentos. Ninguna ley o disposición legal podrá contrariar, disminuir o tergiversar la autonomía municipal establecida en la Constitución Política de la República. Específicamente, el artículo 35 del Código Municipal, literales b) y n), disponen que "Le compete al Concejo Municipal: b) El ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal;... n) La fijación de rentas de los bienes municipales sean estos de uso común o no." Para analizar a profundidad las competencias que en esta materia tienen los municipios, se hace necesario advertir que la fijación de rentas sobre los bienes municipales, de uso común o no, se configura como una facultad discrecional, unilateral de las municipalidades como supremas administradoras de los bienes municipales bajo su jurisdicción, facultad que debe ser ejercida de manera razonable y proporcional, traducida en una renta que se define como una utilidad, un beneficio o ingreso que rinde periódicamente algo (un bien, un Impuesto, una tasa) o lo que de ello se cobra; o bien, el importe neto de los rendimientos; es decir que la palabra renta no es utilizada únicamente en términos contractuales, como lo hace ver el accionante. De lo anterior se colige que el importe neto que constituye una renta, puede derivarse del ingreso por un tributo regular (rentas del Estado), de la participación en el proceso productivo de una empresa nacional (renta nacional) o del cobro por el uso de los bienes municipales sean estos de uso común o no, como lo prescribe el Código Municipal, (iii) De los ingresos no tributarios de las Municipalidades: La fijación de rentas de los bienes municipales de uso común o no común, no se configura como un ingreso de tipo tributario sobre el cual la Municipalidad debe solicitar la aprobación del Congreso de la República para su obtención. En el caso de las rentas de este tipo de bienes (como parte del patrimonio e intereses del municipio) el propio legislador confirió a las; municipalidades la potestad de fijar tales rentas, a través de sus concejos municipales.


-V-

En seguimiento de los razonamientos expuestos, esta Corte considera que la acción de inconstitucionalidad que se analiza resulta improcedente por las siguientes razones técnico-jurídicas:

(a) El acuerdo impugnado, en su artículo 1 dice literalmente que el Concejo Municipal acuerda "Fijar por concepto de renta trimestral sobre las áreas de uso común o no, para todas aquellas personas individuales o jurídicas que con fines de lucro prestan servicios instalados de infraestructura o mobiliario urbano o rural en el área pública, basado en la tabla siguiente: Por poste: Q 30.00 por unidad. Por armario: Q 60.00 por unidad. Por cabina telefónica: Q 90.00 por unidad. Por canalización de cobre: Q 0.30 por metro lineal. Por fibra óptica: Q 6.00 por metro lineal. Por cable aéreo: Q 0.30 por metro lineal. Por antena telefónica: Q 9,000.00 por unidad. Por caja terminal: Q 9.00 por unidad. Multiplicador de pares: Q 15.00 por unidad. Por pozo: Q 20.00 por unidad". Al confrontar el texto de la norma municipal con los argumentos de la accionante, es fácil percatar que el acuerdo impugnado no fue emitido con fraude a la ley al invocar el artículo 35, literal n, del Código Municipal como fundamento para la fijación de la renta establecida en su artículo 1; como ya se concluyó en el considerando anterior, la fijación de rentas (su importe propiamente dicho) por el uso de los bienes municipales (de uso común o no) es una facultad unilateral y reglada de las municipalidades por lo que el texto del artículo 1 del acuerdo impugnado no contraviene el principio de legalidad enmarcado en el artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Asimismo, las disposiciones del acuerdo impugnado son atacadas de inconstitucionalidad general total argumentando el accionante que las mismas han sido dictadas en fraude de ley y que se invaden las atribuciones designadas; al Congreso de la República al establecer un arbitrio, configurado, a juicio de la accionante, como tasa-renta.

El asunto para el cual fueron dictadas las ordenanzas municipales impugnadas permite establecer que ninguna de las disposiciones adolece de inconstitucionalidad puesto que tanto la regulación del uso de vías públicas como la renta fijada, son materias que por virtud de la autonomía municipal y la legislación ordinaria se le confiere a los municipios.

Contrariamente a lo afirmado en el planteamiento de inconstitucionalidad, "emitir una normativa que desarrolla lo establecido en el Código Municipal sobre el ordenamiento territorial, control urbanístico y rural de los municipios es una expresión de la autonomía municipal reconocida en la Constitución. Ahora bien, si al aplicar esa normativa, en base a una interpretación inapropiada, se pretende que los alcances de la misma trasciendan del ámbito de atribuciones y competencias de los órganos regentes del municipio, entonces sí habría una contravención a la Constitución o a la ley, susceptible de ser reclamada, pero no por vía de la acción de inconstitucionalidad general" (Criterio expresado en la sentencia de veinticinco de septiembre de dos mil tres, dictada en el expediente cuatrocientos noventa y tres - dos mil dos <493-2002> y acumulados). Continua la sentencia indicando que la municipalidad "no ha normado en un reglamento cuestiones que pertenecen al campo de una acción de una ley, ni ha provocado efectos modificatorios o derogatorios de ley alguna, cuestiones ambas que acarrearían la inconstitucionalidad".

En el presente caso, la materia regulada por el acuerdo impugnado se limita a fijar, por el órgano municipal competente, una renta de los bienes municipales sean estos de uso común o no. lo cual se configura claramente como un acto razonable dictado para el resguardo del ordenamiento territorial (el espacio público municipal) que no limita la operación de actividades comerciales privadas y que se formó siguiendo los procedimientos establecidos por la norma constitucional y legal que le otorga validez, es decir, respetando el debido proceso legal y en cumplimiento del principio de legalidad.

(b) El accionante califica como tasa-renta a la obligación dineraria establecida en el acuerdo impugnado; al respecto, se deduce que en el presente caso, la contraprestación a la renta fijada por la municipalidad es el uso de los bienes municipales (sean estos de uso común o no). La tasa, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es una relación de cambio en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público. De esta definición se infiere que la renta creada en la norma impugnada constituye una tasa (renta), puesto que la exacción onerosa que se obliga pagar a las personas individuales o jurídicas que encuadran su actividad en los supuestos establecidos, se genera de manera voluntaria y está prevista como contraprestación a ese pago el uso de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, los cuales están bajo la administración y cuidado de la municipalidad. Por esa razón, no se transgrede el artículo 171, literales a y c, de la Constitución Política de la República de Guatemala, pues la norma impugnada no pretende disfrazar un arbitrio sino se configura como el desarrollo de una facultad legalmente establecida en el Código Municipal.

(c) La entidad accionante argumenta que las disposiciones del acuerdo impugnado violan el derecho de libertad de contratación y de industria, comercio y trabajo porque la relación [renta] que surge del mismo carece de los elementos de naturaleza civil y establece pagos confiscatorios y exacciones ilegales a las entidades de servicios. Al respecto, esta Corte reitera las consideraciones hechas en los apartados anteriores y el criterio expresado en la sentencia de veinticinco de septiembre de dos mil tres, dictada en el expediente cuatrocientos noventa y tres - dos mil dos (493-2002) y acumulados, respecto a que la fijación de la renta en el acuerdo impugnado es una atribución legal del concejo municipal que no requiere consenso o acuerdo con particulares por tratarse de la administración directa de los bienes municipales de uso común o no común para el debido ordenamiento territorial y que el acuerdo impugnado no ha normado cuestiones que pertenecen al campo de una acción de una ley, ni ha provocado efectos modificatorios o derogatorios de ley alguna, cuestiones ambas que acarrearían la inconstitucionalidad. En todo caso, las personas que por motivos comerciales o industriales requieren de utilizar el espacio público municipal deberán cumplir con las ordenanzas municipales relativas al ordenamiento territorial y pagar las rentas o tasas que las municipalidades fijen formalmente por el uso de los bienes municipales, sean estos de uso común o no. Para el caso específico de las operaciones comerciales de la accionante, cabe indicar que el artículo 25, párrafo primero, de la Ley General de Telecomunicaciones, establece que "La instalación de redes lleva implícita la facultad de usar los bienes nacionales de uso común mediante la constitución de servidumbres o cualquier otro derecho pertinente para fines de instalación de redes de telecomunicaciones, sin perjuicio del cumplimiento de las normas técnicas regulatorias, así como de las ordenanzas municipales y urbanísticas que corresponda." [resaltado no es del texto original]. Consecuentemente, la explotación que se haga por la instalación de infraestructura para fines de lucro de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, está sujeta al cumplimiento de las ordenanzas municipales que se emitan de conformidad, con el principio de legalidad, como ocurre en el presente caso. Todo lo contrario al argumento de la accionante, las ordenanzas municipales indicadas fueron dictadas bajo el imperio de una ley que así lo autoriza y que desarrolla un principio constitucional como lo es el de la autonomía municipal y la atribución constitucionalmente designada del ordenamiento territorial.

(d) También indica la accionante que se origina inconstitucionalidad por derivación de los artículos 2, 4 y 5 del acuerdo impugnado, aplicando el principio de que lo accesorio sigue la suerte de lo principal. Al analizar el texto de los artículos citados debido a que: (i) su contenido no ha normado cuestiones que pertenecen al campo de una acción de una ley, ni ha provocado efectos modificatorios o derogatorios de ley alguna, se advierte que no existen los vicios de inconstitucionalidad denunciados; y, (ii) la regulación del uso de vías públicas como la renta fijada, son materias que por virtud de la autonomía municipal y la legislación ordinaria se le confiere a los municipios.


-VI-

Este Tribunal considera que el artículo 3 del acuerdo impugnado, cuyo texto reza "Para el caso de construcciones o adiciones nuevas, se establece una tasa municipal, cuando se autorice previo dictamen del concejo municipal del 200% de los montos indicados por planificación, construcción y mano de obra" sí contiene vicio de inconstitucionalidad, puesto que se pretende un cobro que excede del cien por ciento (100%) de la renta original configurándose como una contraprestación discriminatoria por el sólo hecho de adicionar o instalar nuevos elementos sobre los bienes municipales bajo su administración. De ahí que sea esta última disposición la que será declarada inconstitucional, más no así el resto del acuerdo impugnado por las razones aquí consideradas.


LEYES APLICABLES:

Artículos citados y, 268 y 272 inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1º, 3º, 5º, 6º, 7º, 133, 137, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

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