EXPEDIENTE  537-2003

Inconstitucionalidad Parcial de los incisos b), c), d) y e) del Decreto 89-2002, Ley de Probidad y Responsabilidad de Funcionarios y Empleados Públicos.

EXPEDIENTE 537-2003

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, QUIEN LA PRESIDE, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, NERY SAUL DIGHERO HERRERA, FRANCISCO JOSE PALOMO TEJEDA Y MANUEL DE JESÚS FLORES HERNANDEZ: Guatemala, dos de septiembre de dos mil tres. Se tienen a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad parcial promovida por: ASOCIACIÓN CIVIL CONSEJO DE FUNDACIONES PRIVADAS, ASOCIACIÓN RED DE INSTITUCIONES DE MICROFIANZAS DE GUATEMALA, ASOCIACIÓN COORDINACIÓN DE ONG Y COOPERATIVAS, FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO DE GUATEMALA, ASOCIACIONES DE ENTIDADES DE DESARROLLO Y DE SERVICIOS NO GUBERNAMENTALES DE GUATEMALA, ASOCIACIÓN CONSEJO DE INSTITUCIONES DE DESARROLLO, ASOCIACIÓN UNIÓN SOLIDARIASTA GUATEMALTECA Y FUNDACIÓN CENTRO DE DOCUMENTACIÓN E INVESTIGACIONES MAYA , contra: el artículo 4 en sus literales b), c), d) y e) Decreto 89-2002 del Congreso de la República , Ley de Probidad y Responsabilidad de Funcionarios y Empleados Públicos , publicado en el Diario Oficial el veinticuatro de diciembre de dos mil dos. Los postulantes actuaron con el auxilio de los abogados Alfonso Rene Ortiz Sobalvarro, Roberto Eduardo Rivera Álvarez y Oscar Rolando Montenegro Molina.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACION

Lo expuesto por los accionantes, en la calidad con que actúan, se resume así: a) el Congreso de la República con fecha seis de diciembre de dos mil dos, aprobó el Decreto 89-2002 por medio del cual emitió la LEY DE PROBIDAD Y RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PUBLICOS , publicado en el Diario Oficial el veinticuatro de diciembre de dos mil dos, el cual entro en vigencia el uno de febrero de dos mil tres; b) el decreto ya aludido tiene por objeto crear normas y procedimientos para trasparentar el ejercicio de la Administración Pública y asegurar la observancia estricta de los preceptos constitucionales y legales en el mismo; c) dicho decreto en su articulo 4, define a las personas que deben considerarse como funcionarios públicos y los inviste de responsabilidad, así como establece sanciones en caso de incumplimiento o inobservancia de la ley; d) en su literal a) dice que son funcionarios públicos "Los dignatarios, autoridades, funcionarios y empleados públicos que por elección popular nombramiento, contrato o cualquier otro vinculo presten sus servicios en el Estado, sus organismos, los municipios, sus empresas y entidades descentralizadas y autónomas", dicha clasificación está de acuerdo con lo establecido en el Titulo III "El Estado" de la Constitución Política de la República de Guatemala, la cual regula en su artículo 140 lo siguiente: "Estado de Guatemala. Guatemala es un Estado libre, independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus libertades. Su sistema de gobierno es republicano, democrático y representativo". El artículo 141 al hablar de la soberanía, establece que la misma radica en el pueblo quien la delega para su ejercicio en los organismos legislativo, ejecutivo y judicial. En Titulo IV de la Constitución Política de la República de Guatemala que se refiere al "Poder Público", en el Capítulo I de dicho Título, en su artículo 154 regula lo referente a la Función Pública el cual le otorga la naturaleza jurídica a las personas individuales que desempeñan cargos públicos de dirección administración y de cualquier naturaleza, los que coinciden con los mencionados en la literal a) del artículo 4° de la "Ley de Probidad y Responsabilidad de Funcionarios y Empleados Públicos" Decreto 89-2002 del Congreso de la Republica. Dice el artículo 154 constitucional "Función Pública; sujeción a la ley: Los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella". Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no departido político alguno". "La función pública no es delegable, excepto en los casos señalados por la ley, y no podrá ejercerse sin prestar previamente juramento de fidelidad a la Constitución", los artículos constitucionales antes indicados, regulan plenamente la naturaleza, calidades, obligaciones y relaciones de aquellas personas individuales que en un momento determinado en virtud de elección popular, nombramiento, contrato o cualquier otro vínculo presten sus servicios al Estado, sus organismos municipalidades o las entidades descentralizadas o autónomas"; e) sin embargo, en los literales b), c), d) y e) se comprenden como funcionarios públicos a otras personas de carácter privado que no ejercen ninguna de las funciones públicas a que se refiere el articulo 154 constitucional. El referido artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala, indica que los funcionarios públicos "son depositarios de la autoridad y responsables legalmente por su conducta oficial. . ." Las personas mencionadas en los literales b), c), d) y e) del artículo 4 del citado decreto, tienen esas características oficiales y no tienen ninguna obligación prevista para desempeñar sus funciones de jurar fidelidad a la Constitución Política de la República de Guatemala; f) así vemos que las personas indicadas en el literal b) del artículo impugnado, son miembros de juntas directivas, directores, gerentes, administradores de asociaciones, fundaciones y demás entidades o personas jurídicas que reciban aportes del Estado, de sus instituciones, o del municipio o que efectúen colectas públicas, dichas personas no pueden tener las calidades de funcionarios públicos de la misma naturaleza de las instituciones que dirigen; g) tampoco los individuos mencionados en la literal c) del articulo 4° pueden considerarse como funcionarios y empleados públicos ya que se refieren a directores y demás personas de comités, asociaciones, y patronos; h) la literal d) se refiere a los contratistas de obras públicas y la e) a los miembros de Juntas Directivas y a propietarios de empresas que construyan, produzcan, monten, instalen, mejoren adicione, conserven, restauren y administren una obra o bien de servicio público. Querer darles carácter de funcionarios públicos a todas las personas que ejerzan funciones en entidades privadas señaladas en los literales anteriores contravienen el artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que tales literales devienen inconstitucionales. No quiere decir que cuando manejen o reciban fondos del Estado, el municipio y las entidades centralizadas o descentralizadas, efectúen colectas públicas o presten un servicio público, queden exentas del Control estatal, si deben ser fiscalizadas por la Contraloría General de Cuentas, conforme lo ordenado en el artículo 232 constitucional, pero no por ello se les debe dar la categoría de funcionario público. De conformidad con el artículo 11 de la Ley del Organismo Judicial que dice: "Idioma de la ley: El idioma oficial es el español. Las palabras de la ley se entenderán de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, en la acepción correspondiente, "salvo que el legislador las haya definido expresamente". Al consultar el Diccionario de la Real Academia Española encontramos que en relación a la acepción funcionario público dice: "persona que desempeña un empleo público". En consecuencia, el cargo de funcionario público y dicha acepción no puede comprender ni abarcar el desempeño de un cargo de un comité, asociación fundación o patronato de carácter privado; i) tampoco, el hecho de ser contratista de obras públicas, que inviertan o administren fondos del Estado, sus organismos, municipalidades y sus empresas, entidades autónomas y descentralizadas pueden ser considerados como funcionarios públicos. El hecho de administrar fondos del Estado de conformidad con el articulo 232 de la Constitución Política de la República de Guatemala, los hacen sujetos de fiscalización por la Contraloría General de Cuentas, pero dicha fiscalización en ningún momento los puede elevar a la categoría de funcionarios públicos; j) así también, debe considerarse que los artículos 3° y 4° del citado Decreto violan el derecho de libre asociación contemplado en el artículo 34 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en vista que al establecerse como consecuencia de formar parte de la Directiva de alguna de las personas jurídicas a que el mencionado decreto se refiere, por mandato de ley se adquiere calidad en forma forzosa, de funcionario público sin haberse expresado la voluntad o aceptación. Por otra parte, debe quedar claro que el hecho de estar sujetos a fiscalización estatal, porque en determinado momento se deban rendir cuentas al Estado o entregarse obras al mismo, no convierte a las personas que se sujetan a esta responsabilidad, en funcionarios públicos, pues pensarlo así equivaldría a otorgar una calidad general por el ejercicio de una actividad particular aislada que no define, ni mucho menos la índole de la actividad general que los sujetos individualizados por la norma desarrollan. En ultima instancia, además tal regulación legal desestímula a cualquier actividad de beneficio social que se pretenda realizar, habida cuenta de quienes generosamente desean donar su tiempo, su conocimiento y experiencia para una determinada labor, se abstendrían de hacerlo por el tipo de responsabilidades en que incurrirían; k) por antonomasia, los funcionarios públicos son los trabajadores del Estado, al tenor de lo estipulado por el artículo 107 de la Constitución y su régimen está regulado por la Ley de Servicio Civil, según lo establece el artículo 108 de la propia Constitución. De manera que en el presente caso, al hacer extensiva la calidad de funcionarios públicos a personas que no se encuentran contempladas dentro de lo mencionado en el artículo 108 constitucional, adquiriendo la nueva norma, es decir, el artículo 4° de la Ley de Probidad, carácter de inconstitucional. Al darle categoría de funcionarios públicos a todas las personas señaladas en el artículo 4° del Decreto 89-2000, se desalienta la inversión y la promoción de bienes sociales y de obras del mismo carácter, se está conculcando, lo establecido en el artículo 118 de la Constitución que funda el régimen económico social en principios de justicia social, al mismo tiempo que se vulnera la promoción del desarrollo económico y la elevación del nivel de vida de todos los habitantes del país. Hacer una homologación discriminatoria de funcionarios públicos con personeros o administradores del sector privado en el manejo de fondos aportados por sectores particulares, afecta el principio de igualdad establecido en el artículo 4 de la Constitución Política de la República de Guatemala, dado que estaría dando un trato igual a condiciones sustancialmente distintas. Por ejemplo los funcionarios públicos están obligados a una declaración patrimonial bajo juramento y quedan vinculados con una responsabilidad administrativa, civil y penal, también lo es que, en algunas circunstancias, gozan de privilegios especiales, salario, prestaciones pagadas por el Estado, derecho de antejuicio, declaración judicial por informe y no por comparecencia, manejo oficial de su papelería, correspondencia y contabilidad, por lo general, preparación de informes y defensa con cargo a los mismos recursos del Estado. La desigualdad material y ética que se perfila al dar tratamiento igual a quienes no están en condiciones idénticas, se hace también evidente al determinar el diferente origen y manejo de los fondos administrados por uno o por otro sector. Solicitan que se declare con lugar la presente acción.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de la norma impugnada. Se dio audiencia por quince días al Congreso de la República, a la Contraloría General de Cuentas, a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio Público. Oportunamente se señalo día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

En la audiencia por quince días conferida, las partes alegaron: A) El Congreso de la Republica, respecto a la inconstitucionalidad planteada es necesario, hacer unas consideraciones legales previas que se estiman importantes para poder analizar la "LEY DE PROBIDAD Y RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIOS O EMPLEDOS PÚBLICOS" en las últimas décadas se han desarrollado en nuestro país personas jurídicas como asociaciones, fundaciones y comités que participan en el desenvolvimiento social, educativo, medio ambiente, cultural y de derechos humanos algunas de las cuales se han autodenominado "Organizaciones no Gubernamentales" y así han sido conocidas, con el problema que nuestras leyes no reconocen tales personas jurídicas por el nombre mencionado. Pero se debe considerar que es de interés nacional y de utilidad pública tales organizaciones, en vista de que sus fines y objetivos han demostrado en la práctica ser de interés y beneficio social para toda la población del país dado que procuran el servicio social, la promoción y desarrollo de nuestra sociedad, sinfines de lucro. Por lo que, siendo necesario contar con un instrumento jurídico moderno que permita normar toda esas clase de organizaciones para evitar consecuentemente problemas con relación a las obligaciones contables, pues los fondos de las mismas son de interés público y se regulan como personas jurídicas sin fines de lucro, se establece la prohibición de distribuir dividendos, utilidades, excedentes, ventajas y privilegios a los miembros que las conforman, por lo que el Congreso de la República decretó la "LEY DE PROBIDAD Y RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIOS O EMPLEADOS PUBLICOS", incluyendo dentro de las responsabilidades de dichos miembros, a las mismas que incurren los funcionarios o empleados públicos, con el objeto fundamental de garantizar el ordenamiento jurídico, ya que son instituciones que forman parte del país y manejan una gran porción de fondos que tienden al desarrollo de parte de la población, sin que con ello se esté desvirtuando su calidad, sino que se cumple con la fiscalización de manera integra para el fin de la estabilidad social. El interponente de la acción manifiesta que supuestamente se vulnera el ordenamiento jurídico constitucional con la vigencia del Decreto 89-2002 del Congreso de la República, pues en su análisis y planteamiento indica que dicha ley regula la fiscalización de las entidades aludidas, puesto que los fondos que utilizan son para fines públicos, consideraciones que fueron el sustento suficiente para que el Congreso de la República de Guatemala, aprobara con la mayoría requerida por la ley el Decreto 89-2002 del Congreso de la República. Además es preciso indicar que la apreciación que hace el interponente de la presente acción, es personal al señalar que se pretende por medio de la vigencia de la norma impugnada modificar las funciones de la Contraloría General de Cuentas, ya que dichas organizaciones, manejan fondos para el desarrollo social del país, los cuales pueden catalogarse como fondos públicos, ajustándose a manejar sus fondos sociales de acuerdo a una contabilidad adecuada y ajustada a la ley. Solicitó se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad. B) La Procuraduría General de la Nación, expresa: El postulante manifiesta que el artículo 4 literales b), c), d) y e) del Decreto 89-2002 del Congreso de la República viola flagrantemente el contenido del artículo 154 constitucional, que se refiere a la función pública e indica que los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella; señala que los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de partido político alguno, agregando que la función pública no es delegable, excepto en los casos señalados por la ley, y no podrá ejercerse sin prestar previamente juramento de fidelidad a la Constitución; los postulantes manifiestan que esta norma regula plenamente la naturaleza, calidades, obligaciones y relaciones de aquellas personas individuales que en un momento determinado, en virtud, de elección popular, nombramiento, contrato o cualquier otro vínculo presten sus servicios al Estado, sus Organismos, Municipalidades o las entidades descentralizadas o autónomas, señalando además que las personas a que se refiere en las literales b), c), d) y e) del artículo citado, no tienen esas características oficiales y no tienen tampoco obligación previa de jurar fidelidad a la Constitución Política de la República de Guatemala. Como se aprecia de lo afirmado, los postulantes en lugar de hacer una confrontación directa entre la norma constitucional 154 y la ley que se impugna, trascribe la normativa contenida en dicho artículo, sin determinar plenamente si el mismo realmente viola las literales b), c), d) y e) del artículo 4° del acuerdo anteriormente relacionado, debe de recordarse precisamente, que la ley que se analiza en su artículo 1° preceptúa entre otras cosas que la misma "tiende a prevenir el aprovechamiento personal o cualquier forma de enriquecimiento ilícito de las personas al servicio del Estado y entre otras personas individuales o jurídicas que manejen administren, custodien recauden e inviertan fondos o valores públicos, determinando la responsabilidad en que incurran". Por su parte el artículo 3° que se refiere a funcionarios públicos claramente prescribe que para los efectos de la aplicación de esta ley, se consideran funcionarios públicos todas aquellas personas a las que se refiere el artículo 4 de la misma, sin perjuicio de que se les identifique con otra denominación esto quiere decir que la presente ley en el artículo que se comenta, deja claramente asentado que algunas personas, auque se les identifique con otra denominación, serán objeto de control por parte del Estado y fundamentalmente por la Contraloría general de Cuentas de la Nación. Como se aprecia, para interpretar la presente ley y no caer en equívocos, debemos de hacer aplicación del artículo 10 de la Ley del Organismo Judicial, que nos señala que: "Las normas se interpretarán conforme a su texto según el sentido propio de sus palabras a su contexto y de acuerdo con las disposiciones constitucionales. . . "de esa cuenta, cuando se lee el artículo 4°, que se refiere a los sujetos de responsabilidad y principalmente las literales b), c), d) y e) que son objeto de impugnación por las diferentes Asociaciones que unificaron personería en la Licenciada Maria Silvia Pineda Molina, no se interpreta en su contexto la ley que se analiza, sino simplemente se hace hincapié en que las personas naturales o físicas que trabajan o desempeñan cargos en ellas no pueden conceptuárseles como funcionarios y empleados públicos; sin embargo, las literales que se impugnan prescriben que los miembros de Juntas Directivas, Directores, Gerentes, Administradores y demás personas relacionadas con la recaudación, custodia, administración, manejo e inversión de fondos y valores de las asociaciones, fundaciones y demás entidades o personas jurídicas que reciban aportes o subvenciones del Estado, de sus Instituciones o del Municipio o que efectúen colectas publicas; serán objeto de control Gubernamental. El argumentar que los directivos de tales asociaciones no son funcionarios ni empleados públicos, no es cierto, pues debe de interpretarse como se manifestó anteriormente, que la propia ley deja salvo la situación de todas aquellas personas investidas de funciones públicas permanentes o transitorias, que se identifican con otra denominación. Con estas observaciones, estima que la ley es clara y debe de interpretarse en su contexto, para llegar a la conclusión que si bien es cierto, no tiene la naturaleza jurídica de funcionarios y empleados públicos, pueden por imperio de la ley ser debidamente revisadas sus actuaciones, esto no implica ninguna violación a los derechos constitucionales. De donde se desprenden que las literales b), c), d) y e) del artículo citado no son conculcados por el artículo 154 de nuestra Carta Magna. Que la Ley de Probidad y Responsabilidad de Funcionarios y Empelados Públicos contenida en el Decreto 89-2002 del Congreso de la República, no pretende asimilar a los Directores de Comités, Asociaciones, Patronatos y demás organizaciones no gubernamentales a funcionarios y empleados públicos, puesto que la misma ley hace excepciones para que su aplicación se extienda a otras personas que no tiene la naturaleza de funcionarios y empleados públicos, como lo determinan los artículos 1 y 3 que se refieren a que se aplicará "sin perjuicio de que se les identifique con otra denominación". El control que ejercerá la Contraloría General de Cuentas tiene fundamento constitucional, pues debe de fiscalizar los ingresos y egresos de los órganos del Estado, así como de cualquier persona que reciba fondos del Estado o que haga colectas públicas, por lo que su función está apegada a la Carta Magna. Pide que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad General Parcial, en contra del artículo 4° literales b), c), d) y e) del Decreto 89-2002 del Congreso de la República. C) El Ministerio Publico, manifiesta, en cuanto al artículo 154 constitucional afirman las accionantes que se contraviene porque en las literales b), c), d) y e) del artículo 4° del Decreto 89-2002 del Congreso de la República se comprenden como funcionarios públicos a otras personas de carácter privado que no ejercen ninguna de las funciones públicas a que se refiere tal artículo, agregando que las personas citadas en dicha norma no tiene características de funcionarios públicos, ni características oficiales y ninguna obligación, de que previo a desempeñar sus funciones, deben jurar fidelidad a la Constitución. Sobre este aspecto cabe estimar que los postulantes interpretan el contenido y alcances de la norma en forma parcializada, aislada y omiten hacer la interpretación de la misma en forma contextual al dejar de tomar en cuenta primeramente que la teleología o finalidad de la ley contenida en sus considerandos, olvidando estimar el contenido y alcance también el objeto de la ley y su naturaleza establecidos en sus artículos 1 y 2, así como olvidándose de la naturaleza de las funciones que desempeñan los sujetos de responsabilidad a que se refiere el artículo 4° de la ley objetada. Es decir, el enfoque particular que los accionistas hacen no reparan en el considerando dos que expresa, entre otras finalidades de la ley, que debido a los Acuerdos de Paz el Estado de Guatemala en cuanto a los aspectos socioeconómicos y situación agraria, fortalecimiento del poder civil y función del Ejercito en una sociedad democrática, asumió el compromiso de reformar, fortalecer y modernizar la gestión pública para propiciar un manejo transparente y honrado del uso de los recursos públicos tendientes a que las funciones de la administración pública cumplan con el fin supremo del Estado como lo es la consecución del bien común lo que deviene congruente con el contenido del artículo 1 constitucional, que al proteger constitucionalmente a la persona establece literalmente: "El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin supremo es la realización del bien común". Igualmente no se atendió por parte de los mismos accionantes en su enfoque e interpretación parcial y no contextual de la ley cuestionada, su considerando tres en cuanto a aludir a otra de las motivaciones de la ley que persigue dictar normas legales cual herramientas para alcanzar los fines del Estado conforme a las necesidades del país, garantizar la efectividad de cualquier acción que se origine cuando los actores de la función pública -que abarca tanto a los Organismos del Estado, como los municipios, entidades descentralizadas y autónomas- menoscaben la regularidad del funcionamiento de la administración pública y afecten los esfuerzos estatales para proporcionar el bien común a los habitantes de la República; olvidándose los postulantes de englobar el objeto de la ley que conforme al artículo 1 de la misma, es crear, normar los procedimientos para transparentar el ejercicio de la administración pública, asegurar la observancia estricta de la Constitución y las leyes en tal ejercicio; evitar el desvió de recursos, bienes, fondos y valores públicos que perjudiquen los intereses del Estado; establecer mecanismos de control patrimonial de los funcionarios y empleados públicos durante el ejercicio de sus cargos y prevenir el aprovechamiento personal o cualquier forma de enriquecimiento ilícito de las personas al servicio del Estado y de otras personas individuales o jurídicas que manejen, administren, custodien, recauden o inviertan fondos o valores públicos, determinando la responsabilidad encada caso, obviándose también por parte de los recurrentes considerar la naturaleza de la ley señalada, que en su artículo 2 se le califica de ley de orden público y observancia general. Sobre el artículo 34 de la Constitución argumentan que los artículos 3° y 4° del citado Decreto violan el derecho de libre asociación porque al establecerse como consecuencia formal parte de la directiva de alguna de las personas jurídicas a que el mencionado Decreto se refiere. por mandato de ley se adquiere una calidad en forma forzosa como lo es la de funcionario publico sin haberse expresado la voluntad o aceptación, para quedar sujetos a fiscalización y a rendir cuentas al Estado, lo que a criterio de los actuantes, no convierte a las personas que se sujetan a esa responsabilidad en funcionarios públicos; haciendo validos aquí los argumentos expresados en el párrafo procedente, la norma impugnada no restringe el derecho que protege la norma constitucional como lo estiman los accionantes, pues no se establecen limitantes para que las personas puedan asociarse, pues lo que si regula es que al darse los supuestos previstos y contenidos en las normas cuestionadas, en cuanto a que la entidad que se constituya reciba aportes o subvenciones del Estado, de sus instituciones o del municipio, o que efectúen colectas públicas, al igual que las que estén autorizadas para recaudar y manejar fondos para fines públicos y beneficio social y/o que perciban aportes o donaciones del Estado, sus instituciones, del municipio, entidades nacionales o extranjeras de cualquier naturaleza para aquellos fines, así como las demás personas que participen en custodiar y manejar tales valores, quedan sujetos a las obligaciones que la ley contiene. En cuanto al artículo 108 Régimen de los Trabajadores del Estado "las relaciones del Estado y sus entidades descentralizadas o autónomas con sus trabajadores se rigen por la Ley de Servicio Civil, con excepción de aquellas que se rijan por leyes o disposiciones propias de dichas entidades. Los trabajadores del Estado o de sus entidades descentralizadas y autónomas que por ley o por costumbre reciban prestaciones que superen a las establecidas en la ley de Servicio Civil, conservarán ese trato. Al no confrontar los actuantes la norma impugnada con dicho artículo de la Constitución, conforme lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, que exige entre otros requisitos de la solicitud de inconstitucionalidad que debe expresarse en forma razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa la impugnación, no habiéndose cumplido con tal requisito legal, como resulta obligatorio conforme el artículo citado, no solo esta Fiscalía se ve imposibilitada de referirse sobre si contraviene o no la norma enjuiciada a la del máximo texto indicada, sino que de alguna manera inhabilita al propio tribunal Constitucional para declarar la procedibilidad del planteamiento de inconstitucionalidad. Sobre el artículo 118 Principios del Régimen Económico Social "El régimen económico y social de la República de Guatemala se funda en principios de justicia social. Es obligación del Estado orientar la economía nacional para lograr la utilización de los recursos naturales y el potencial humano, para incrementar la riqueza y tratar de lograr el pleno empleo y la equitativa distribución del ingreso nacional. Cuando fuere necesario el Estado actuará complementando la iniciativa y la actividad privada, para el logro de los fines expresados". Por la naturaleza de los cargos que desempeñen los destinatarios de la normativa objetada, por la finalidad de la ley de la materia y conforme a la finalidad de la misma, de ninguna manera se contrapone al artículo 4 de la Constitución, pues si al derecho de igualdad nos atenemos, tal principio de igualdad en cuanto a los sujetos de la ley si se está observando puesto que la situación igual que corresponda a tales destinatarios de la misma ley serán tratados normativamente de la misma forma, por lo que no se vislumbra violación constitucional alguna y así debe declarase. Solicita se declare sin lugar la inconstitucionalidad.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA PÚBLICA

A) Las postulantes, manifiestan: La acción interpuesta de vicio parcial de inconstitucionalidad en contra del Decreto 89-2002 del Congreso de la República, se fundamenta en el artículo 3°, de la citada ley que establece que para los efectos de la aplicación de la misma, se consideran funcionarios públicos todas aquellas personas a las que se refiere el artículo 4 de la misma, sin perjuicio de que se les identifique con otra denominación; el artículo 4° de la mencionada ley, regula "Sujetos de responsabilidad. Son responsables de conformidad de las normas contenidas en esta ley y serán sancionados por el incumplimiento o inobservancia de la misma, conforme a las disposiciones del ordenamiento jurídico vigente en el país, todas aquellas personas investidas de funciones públicas permanentes o transitorias, remuneras o gratuitas, especialmente: a) los dignatarios, autoridades, funcionarios y empleados públicos que por elección popular, nombramiento, contrato o cualquier otro vínculo presten sus servicios en el Estado, sus organismos, los municipios, sus empresas y entidades descentralizadas y autónomas; b) los miembros de juntas directivas, directores, gerentes, administradores y demás personas relacionadas con la recaudación, custodia, administración, manejo e inversión de fondos y valores de las asociaciones, fundaciones y demás entidades o personas jurídicas que reciban aportes o subvenciones del Estado, de sus instituciones o del municipio o que efectúen colectas públicas; c) los directivos y demás personas de comités, asociaciones y patronatos autorizados conforme la ley para recaudación y manejo de fondos para fines públicos y beneficio social y/o que perciban aportes o donaciones del Estado, de sus instituciones, del municipio o entidades, nacionales o extranjeras, de cualquier naturaleza para los mismos fines; así como las demás personas que intervengan en la custodia y manejo de dichos valores; d) los contratistas de obras publicas que inviertan o administren fondos del Estado, sus organismos municipalidades y sus empresas y de entidades autónomas y descentralizadas; e) los miembros de las Juntas Directivas, el o los propietarios de las empresas que construyan, produzcan, monten, instalen, mejoren, adicionen, conserven, restauren y administren una obra, bien o servicio público; asimismo, en esas disposiciones quedan comprendidos quienes presten sus servicios al Estado de Guatemala en el exterior del país en cualquier ramo. Querer darles carácter de funcionarios públicos a todas las personas que ejerciten funciones en entidades privadas, señalados en los literales b), c), d) y e) del artículo 4° del Decreto 89-2002 del Congreso de la República de Guatemala, contraviene el artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en vista que los directivos de la entidades privadas a que se refiere el artículo 4º del decreto ante mencionado, no son depositarios de autoridad, no son responsables legalmente de conducta oficial y no están al servicio del Estado. El artículo 11 de la Ley del Organismo Judicial dice "Idioma de la ley". El idioma oficial es el español Las palabras de la ley se entenderán de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, en la acepción correspondiente, salvo que el legislador las haya definido expresamente. Al consultarse el Diccionario de la Real Academia Española, encontramos que en relación a la acepción funcionario público dice "persona que desempeña un empleo público", en consecuencia el cargo de funcionario público esta vinculado y así debe entenderse expresamente a un cargo público dicha acepción no puede comprender el desempeño de un cargo en un comité, asociación, fundación o patronato de carácter privado. Hacer una homologación discriminatoria de funcionarios públicos con personeros o administradores del sector privado en el manejo de los fondos provenientes de sectores privados o administradores del sector privado en el manejo de fondos provenientes de sectores privados o particulares, afecta el principio de igualdad, establecido en el artículo 4 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que se estaría dando un trato igual a condiciones substancialmente distintas, lo cual no constituye una justificación razonada de acuerdo al sistema de valores que la Constitución acoge. Respecto a lo manifestado por la Procuraduría General de la Nación, la misma expone. "Como se aprecia de lo afirmado por los postulantes en lugar de hacer una confrontación directa entre la norma constitucional (arto. 154) y la ley que se impugna transcribe la normativa contenida en dicho artículo, sin determinar plenamente si el mismo realmente viola las literales b), c), d) y e) del artículo 4º del acuerdo anteriormente relacionadas". A este respecto señala que la acción de inconstitucionalidad no está interpuesta en contra de ningún acuerdo sino específicamente contra el artículo 4 literales b), c), d) y e) del Decreto 89-2002 del Congreso de la República denominado LEY DE PROBIDAD Y RESPONSABILIDADES DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PUBLICOS, expresa también la Procuraduría General de la Nación "La responsabilidad que la ley les concede es precisamente por que están manejando fondos que el Estado mismo y el municipio les traslada para hacer obras de servicio social; pues de otra manera, como podría hacer el Estado de Guatemala para controlar esos fondos y subvenciones que son otorgados a este tipo de asociaciones". A ese respecto en ningún momento hemos considerado nuestra inconformidad a la fiscalización de los fondos provenientes del Estado, municipalidades y las colectas públicas, ya que los mismos de conformidad con el artículo 232 de la Constitución Política de la República de Guatemala, deben ser fiscalizados por la Contraloría General de Cuentas, pero es muy diferente que el hecho de dicha fiscalización abarque los fondos privados, así como que los eleve a la categoría de funcionarios públicos, lo cual excede lo regulado en el artículo constitucional antes citado. Así también la Procuraduría General de la Nación expresa: "El argumentar que los directivos de tales asociaciones no son funcionarios ni empleados públicos, no es cierto, pues debe interpretarse como se manifestó anteriormente, que la propia ley deja a salvo la situación de todas aquellas personas investidas de funciones públicas permanentes o transitorias, que se identifican con otra denominación" de la lectura de los artículos 3° y 4° del Decreto 89-2002, claramente expresa lo que considera como funcionarios públicos, y dichos artículos no manifiestan ninguna excepción a esa conceptualización. El hecho de ejercer un control sobre los fondos privados y a la vez pretender conferirle la calidad de funcionario público a un directivo de un ente privado, claramente viola el derecho de asociación en vista que se les están imponiendo obligaciones y responsabilidades que no emanan de un cargo directivo del sector privado sino del sector público. La Procuraduría General de la Nación, manifiesta que no se afecta el principio de igualdad, debido a que como lo ha afirmado la Corte de Constitucionalidad "el hecho de que el legislador contemple la necesidad o conveniencia de clasificar diferencias, situaciones; distintas, y darles un tratamiento diverso, siempre que tal diferencia tenga una justificación razonable de acuerdo al sistema de valores que la Constitución acoge". A este respeto, consideran que no existe una justificación razonable para suponer que de acuerdo con la Constitución Política de la República de Guatemala, se homologuen las responsabilidades de funcionarios del sector público a directivos del sector privado, cuando la Constitución Política de la República de Guatemala, claramente hace la diferencia entre el sector público y el sector privado y así lo regula expresamente. No puede existir justificación razonable cuando se viola la Constitución en su artículo 154 al homologar la función pública con la función privada. Finalmente concluye la Procuraduría General de la Nación, diciendo que, puesto que la misma ley hace excepciones para su aplicación se extienda a otras personas que no tienen la naturaleza de funcionarios y empleados públicos como lo determina el artículo 1 y 3 que señala que se aplicará sin perjuicio de que se les identifique con otra denominación: la conclusión anterior expresa un razonamiento fundamentado en una falacia jurídica, en vista que, el artículo 3° del Decreto 89-2002 del Congreso de la República claramente determina que "se consideran funcionarios públicos todas aquellas personas a las que refiere el artículo 4 de la misma, sin perjuicio que se les identifique con otra denominación", y en el artículo 4° de la citada ley se encuentra la enumeración de lo que se entiende como funcionarios públicos en los literales a), b), c), d) y e) en los cuales no tienen excepción alguna. El Ministerio Público al evacuar la audiencia conferida expresa que la solicitud de inconstitucionalidad debe expresarse en forma razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa la acción, no habiendo cumplido con tal requisito legal, conforme el artículo citado, no solo ésta fiscalía se ve imposibilitada ha referirse si contraviene o no la norma enjuiciada. Á este respecto manifestamos que en el memorial de interposición de la Acción Parcial de Inconstitucionalidad, expresamente está confrontada la norma impugnada con la Constitución Política de la República de Guatemala, en vista que se indica que el artículo 4° literales b), c), d) y e) del Decreto 89-2002 del Congreso de la República, al darles categoría de funcionarios públicos a los directores de asociaciones, patronatos, comités fundaciones y sociedades privadas, viola el artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala, dado que dichos directivos no son depositarios de autoridad, no son responsables legalmente por su conducta oficial y no están al servicio del Estado, en vista de que no desempeñan ningún cargo publico. En consecuencia, dicha afirmación carece de veracidad. El Congreso de República expresó: "además es preciso indicar que la apreciación que hace el interponente de la presente acción, la que es personal totalmente, de que se pretende por medio de la vigencia de la norma impugnada modificar las funciones de la Contraloría General de Cuentas, puesto que lo que se hace es que la función del bien público que realizan dichas organizaciones, que manejan fondos para el desarrollo social del país, los cuales pueden catalogarse como fondos públicos, se cumpla con lo que determina la ley, ajustándose a manejar sus fondos sociales de acuerdo a una contabilidad adecuada y ajustada a la ley". A este respecto, aclaran que las entidades privadas, se nutren de fondos públicos y privados, en relación a los primeros deben ser fiscalizados por la Contraloría General de Cuentas en vista que provienen del Estado, las municipalidades o de colectas públicas, pero respecto a los fondos privados que se aportan a los entes privados por el hecho de que se destinen a prestar una función social, que es selectiva, no se les puede considerar como fondos públicos, salvo los que provengan del Estado como se indico anteriormente, los fondos de los entes privados son fiscalizados por la Superintendencia de Administración Tributaria. Por otra parte, debe considerarse que la función social no es necesariamente una función pública, pues su accionar puede quedar únicamente en un escenario de orden privado. B) El Congreso de la República, La Procuraduría General de la Nación y el Ministerio Público, manifestaron nuevamente lo señalado en la audiencia que por quince días se les confirió.

CONSIDERANDO

-I-

La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, conoce en única instancia de las impugnaciones hechas contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general objetados, total o parcialmente, de inconstitucionalidad, a fin de mantener el principio de supremacía de la Constitución, que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal, siendo facultad de esta Corte declarar afectadas de nulidad y por ende, expulsar del orden jurídico de la Nación, aquellas normas generales que carezcan de concordancia con la misma.

-II-

LA ASOCIACIÓN CIVIL, CONSEJO DE FUNDACIONES PRIVADAS, ASOCIACIÓN RED DE INSTITUCIONES DE MICROFIANZAS DE GUATEMALA, ASOCIACIÓN COORDINACIÓN DE ONG Y COOPERATIVAS, FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO DE GUATEMALA, ASOCIACIONES DE ENTIDADES DE DESARROLLO Y DE SERVICIOS NO GUBERNAMENTALES DE GUATEMALA, ASOCIACIÓN CONSEJO DE INSTITUCIONES DE DESARROLLO, ASOCIACIÓN UNIÓN SOLIDARIASTA GUATEMALTECA Y LA FUNDACIÓN CENTRO DE DOCUMENTACIÓN E INVESTIGACIONES MAYA , denuncian inconstitucionalidad de las literales b), c), d) y e) del artículo 4° del Decreto 89-2002 del Congreso de la República, publicado en el Diario Oficial el veinticuatro de diciembre del año dos mil dos, que establecen responsabilidad para las personas que en ellas se enuncian, determinado las sanciones en razón de los puestos que se señalan. El planteamiento gira alrededor de la presunta inconstitucionalidad de las literales relacionadas -según indican los accionantes- por vulnerar los artículos 4, 34, 107, 108, 141, 154 y 232 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Al iniciar el análisis de la normativa impugnada, esta Corte determina: El artículo 4° del Decreto 89-2002 del Congreso de la República, establece como sujetos de responsabilidad a las personas reguladas en los incisos o literales b), c), d) y e), dentro de los cuales incluye a los miembros de juntas directivas, directores, gerentes, administradores y demás personas relacionadas con la recaudación, custodia, administración, manejo e inversión de fondos y valores de las asociaciones, fundaciones y demás entidades o personas jurídicas que reciban aportes o subvenciones del Estado, de sus instituciones o del municipio o que efectúen colectas publicas. Los directores y demás personas de comités, asociaciones y patronatos autorizados conforme a la ley para recaudación y manejo de fondos para fines y beneficio social o que perciban aportes o donaciones del Estado, de sus instituciones, del municipio o entidades nacionales o extranjeras, de cualquier naturaleza para los mismos fines; así como las demás personas que intervengan en la custodia y manejo de dichos valores, los contratistas de obras públicas que inviertan o administren fondos del Estado, sus organismos, municipalidades y sus empresas, y de entidades autónomas y descentralizadas. Los miembros de las juntas directivas, el o los propietarios de las empresas que construyan, produzcan, monten, instalen, mejoren, adicionen, conserven, restauren y administren una obra, bien o servicio público. Conviene, dentro del análisis que se realiza, determinar algunos aspectos básicos como los siguientes: UNO) El artículo 11 de la Ley del Organismo Judicial establece: "Idioma de la ley. El idioma oficial es el español. Las palabras de la ley se entenderán de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, en la acepción correspondiente, salvo que el legislador las haya definido expresamente". DOS) El Diccionario de la Real Academia Española puntualiza que la acepción "funcionario" se refiera a la "persona que desempeña un empleo publico", dicha definición no se adecúa a las personas que desempeñan los cargos que se mencionan en las literales b), c), d) y e) del artículo 4° del Decreto 89-2002 del Congreso de la República, puesto que su actividad es de carácter eminentemente privado. TRES) El artículo 107 de la Constitución Política de la República de Guatemala, se refiere a las relaciones entre el Estado y sus trabajadores y prescribe que éstos -los trabajadores- sirvan a "partido político, grupo, organización o persona alguna..", La lectura de esta disposición es ilustrativa ya que evidencia una contraposición notoria, entre el precepto impugnado y la realidad que se pretende regular, pues no pueden ser tratadas como funcionarios o empleados públicos las personas incluidas dentro de la enunciación del artículo impugnado; esto es cierto, pues no existe una relación laboral entre el Estado y tales personas, y por supuesto no existe entre éste y aquellas un vinculo de dependencia; dicho vinculó existe entre las personas mencionadas pero con las asociaciones, fundaciones o comités, pero nunca con el Estado. De consiguiente, si llegara a aplicarse la normativa impugnada, se violaría el artículo 108 constitucional; expuesto de otra manera, las personas enunciadas en el artículo 4°, literales b), c), d) y e) del Decreto citado, no pueden tener dualidad, en cuanto a servir al Estado y a las entidades privadas, pues una condición excluye a la otra. Los servidores públicos no pueden, simultáneamente servir a otro ente ya que la soberanía, como se explica seguidamente, no es delegable. CUATRO) El artículo 141 constitucional determina que la soberanía radica en el pueblo y la misma es delegada en los poderes del estado y en ninguna otra entidad o autoridad; consecuentemente ninguna persona puede ser involucrada en el ejercicio de funciones públicas, reservadas en exclusiva al poder estatal ya que el principio de legalidad, contenido en los artículos 152, 154 y 155 de la Constitución Política, implica que la actividad de cada uno de los órganos de Estado debe mantenerse dentro del conjunto de atribuciones expresas que le son asignadas por la Constitución y las leyes, tal como fue expresado en la sentencia de fecha veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y seis, Gaceta treinta y nueve, página treinta y cinco, expediente ochocientos sesenta y siete guión noventa y cinco. CINCO) El artículo 232 constitucional, que regula la función de la Contraloría General de Cuentas, determina que esta institución es la encargada de fiscalizar los ingresos y egresos de los órganos del Estado, así como de las entidades descentralizadas, autónomas, de los municipios y de cualquier persona que reciba fondos del Estado o que haga colectas públicas, sujetándose a la misma también los contratistas de obras públicas y cualquier otra persona que por delegación del Estado, invierta o administre fondos públicos. En atención a lo expuesto, de manera conclusiva puede señalarse: a) Que si bien es cierto, las personas mencionadas en los literales b), c), d) y e) del artículo 4° del Decreto 89-2002 del Congreso de la República, pueden manejar fondos del Estado en un momento dado, también lo es que esto no determina su ubicación en la categoría de funcionarios o empleados públicos y mucho menos fundamenta la imposición de sanciones como consecuencia de su actuación, misma que estará sometida, en el supuesto de manejo de fondos públicos, al ente fiscalizador por excelencia que es la Contraloría General de Cuentas, la que realiza dicha función por mandato constitucional. Analogar a las personas ya citadas con funcionarios públicos resulta infundado y contrario a lo dispuesto en los artículos 107 y 108 de nuestra Carta Magna por no existir relación laboral, ni dependencia alguna entre ellas y el Estado. También es ilógico e ilegal analogar las entidades privadas mencionadas con organismos del Estado, sobre todo porque estos últimos están vinculados a la estructura estatal por el mecanismo de contralor administrativo y aquellos no, con lo que se violenta también, el artículo 141 constitucional. En conclusión, los incisos o literales b), c), d) y e) del artículo 4° del Decreto 89-2002 del Congreso de la República, publicado el veinticuatro de diciembre de dos mil dos, están afectados de ilegitimación constitucional, lo que así debe declararse, con el fin de, que cese su vigencia desde el día siguiente de la publicación de esta sentencia en el Diario Oficial.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 114, 115, 137, 139, 140, 142, 145, 146 y 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 31 y 32 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

 
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