EXPEDIENTE 2704-2018

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, QUIEN LA PRESIDE, BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, NEFTALY ALDANA HERRERA Y JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA:

Guatemala, seis de febrero de dos mil diecinueve

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, promovida por la Cámara de Industria de Guatemala, por medio del Presidente de la Junta Directiva y Representante Legal, Juan Carlos Tefel del Carmen, impugnando los numerales 5 y 15 del Plan de Tasas, Rentas, Productos. Multas y demás Tributos, contenidos en el Acta 55-2017 de la Municipalidad de Ipala, departamento de Chiquimula, de quince de agosto de dos mil diecisiete, publicada en el Diario Oficial el veintidós de septiembre de dos mil diecisiete: La postulante actuó con el auxilio profesional de los Abogados Claudia María Pérez Álvarez, Diego José Ruano Pérez y León Felipe Barrera Villanueva. Es ponente en el presente caso, el Magistrado Vocal III, Neftaly Aldana Herrera, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la entidad accionante se resume: i) el numeral 5 impugnado, que establece un cobro anual por licencia de funcionamiento de los establecimientos abiertos al público allí listados, contraviene el artículo 43 de la Constitución, porque limita el comercio mediante una norma de inferior jerarquía a la ley; ii) el referido numeral también viola los artículos 239 y 255 de la Ley Fundamental, por crear un pago que debe realizarse en forma anual, sin que se obtenga ningún servicio público por adquisición voluntaria como contraprestación ni se justifique de manera alguna su periodicidad; constituyendo de ese modo un impuesto a cada una de las actividades comerciales de los establecimientos que afecta como condicionante para obtener y mantener su licencia. De modo que el tributo relacionado no es una tasa, sino un arbitrio, el cual de conformidad con el artículo 12 del Código Tributario, constituye un impuesto decretado por ley a favor de las municipalidades, es decir, una obligación dineraria de los contribuyentes para el sostenimiento de las cargas públicas que no exige contraprestación a cambio, pero que debe ser decretada mediante una ley ordinaria aprobada por el Congreso de la República, no por un Concejo Municipal. Infringe el principio de legalidad previsto en el artículo 239 constitucional, como también el artículo 255, el cual establece que si bien las corporaciones municipales deben procurar el fortalecimiento económico de sus respectivos municipios, en la captación de sus recursos deben ajustarse al mencionado principio; iii) el numeral 15 cuestionado, vulnera la libertad de locomoción prevista en el artículo 26 de la Constitución, porque limita la circulación de los vehículos que allí individualiza, al imponer el pago por el solo hecho de su ingreso al municipio; también viola la libertad de comercio contenida en el artículo 43 del Magno Texto, porque los pagos se exigen mediante una norma de jerarquía inferior a la ley y iv) el numeral 15 impugnado contraviene los artículos 239 y 243 de la Constitución, debido a que la exacción onerosa que obliga a pagar cada vez que ingresen al municipio de Ipala los vehículos tipo camión que describe, no se genera de manera voluntaria como tampoco tiene prevista como contraprestación un determinado servicio público, por lo que no puede considerarse como una tasa municipal; encuadrando más bien ese tributo en la definición legal de arbitrio, el cual debe ser decretado mediante una ley ordinaria aprobada por el Organismo Legislativo y no por decisión del Concejo Municipal, vulnerando con ello el principio de legalidad y la norma constitucional que dispone que en la captación de sus recursos las corporaciones municipales deben ajustarse a dicho principio tributario y a la ley.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de las normas impugnadas. Se dio audiencia al Concejo Municipal de Ipala, departamento de Chiquimula y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Cámara de Industria de Guatemala reiteró lo expresado en el escrito inicial del planteamiento. Solicitó declarar con lugar la inconstitucionalidad de ley promovida. B) El Concejo Municipal de Ipala, departamento de Chiquimula, manifestó que no es cierto que no exista contraprestación en las tasas impugnadas, porque el cobro que se realiza tiene como finalidad el bienestar del municipio y el bien común, en virtud que el vecino que realiza el pago recibe como contraprestación el remozamiento de calles y lugares aledaños. El cobro por el peaje que se cuestiona, está encaminado al mantenimiento de las carreteras del municipio, buscando con ello su desarrollo. En consecuencia, no hay contravención del artículo 239 constitucional. Requirió declarar sin lugar la acción presentada. C) El Ministerio Público señaló que la voluntad de pago es inexistente en las normas cuestionadas y que no está previsto como contraprestación un determinado servicio público, lo que implica que las exacciones pretendidas no pueden situarse dentro de la clasificación de las tasas y, como consecuencia, se transgrede el principio de legalidad. Pidió acoger la inconstitucionalidad instada.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad.

La tasa es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público; por ende colisionan con el texto fundamental, las exacciones dinerarias creadas por corporaciones municipales que establecen un cobro periódico sobre una actividad determinada, sin atender aquellos os supuestos de procedencia que justifican su existencia.

-II-

Cámara de Industria de Guatemala promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial, objetando los numerales 5 y 15 del Plan de Tasas, Rentas, Productos, Multas y demás Tributos, contenidos en el Acta 55-2017 de la Municipalidad de Ipala, departamento de Chiquimula, de quince de agosto de dos mil diecisiete, publicada en el Diario Oficial el veintidós de septiembre de dos mil diecisiete, estimando que violan los artículos 239, 255, 26 y 43 de la Ley Fundamental, por las razones que constan en el apartado de resultandos de este fallo.

El numeral 5 impugnado de inconstitucional, establece un plan de tasas municipales bajo la denominación de "Licencia de Funcionamiento: ANUAL" que deberán pagar las tiendas, misceláneas, cafeterías, comedores, restaurantes, expendio de licores, farmacias, molinos de nixtamal, gasolineras, talleres mecánicos, oficinas jurídicas, clínicas médicas y dentales, laboratorios clínicos, ópticas, laboratorios dentales, centros naturistas, librerías, venta de helados, panaderías, academias de computación, academias de mecanografía, blockeras, ventas de materiales de construcción, ferreterías, ventas de electrodomésticos, de equipo de cómputo, comunicación, telefonía móvil y electrónica, cafés internet o análogos, centros comerciales, centros clínicos, hospitales privados, carpinterías, tapicerías, carnicerías, zapaterías, colegios privados, casas de cambio de moneda, turicentros, hoteles, boutiques, gimnasios, talabarterías, depósitos de granos, billares, funerarias, cooperativas, bancos, agencias financieras, grupos financieros, afianzadoras o entidades similares, empresas de telecomunicaciones, cable de televisión, fibra óptica, antenas de telecomunicación y radiocomunicación, empresas de correos, vidrierías, oficinas de transporte, agencias de viajes, distribuidoras de gas propano, licencias de circulación de transporte urbano, rural y extraurbano, peluquerías, salones de belleza, joyerías, relojerías, agro veterinarias o similares, oficinas de lotificación, rótulos publicitarios, mantas publicitarias temporales y similares, carwashes, parqueos, predios, oficinas multiprofesionales, salones privados de eventos, canchas deportivas privadas, procesadores de café; todos de acuerdo a las categorías y valores que establece el numeral 5 cuestionado.

El numeral 15 determina un plan de tasas municipales bajo el título de "Pago por derecho al acceso y al uso de las vías transitables del municipio: (Observación: esta tasa municipal se cobrará por cada vez que se registre un ingreso de los vehículos abajo descritos)" que deberán hacerse efectivas por camión de carga, según las categorías y valores establecidos en el referido numeral.

-III-

Según la jurisprudencia de este Tribunal "El artículo 239 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. En el artículo 255 de ese cuerpo de normas fundamentales se establece que la captación de recursos económicos del municipio debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 Ibíd. La tasa, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariamente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público. De esta definición se infiere que el tributo creado en la norma impugnada no constituye una tasa, puesto que la exacción onerosa que se obliga a pagar a las empresas que encuadran su actividad en los supuestos establecidos no se genera de manera voluntaria ni está previsto como contraprestación a ese pago un determinado servicio público más que los que el ente creador de la norma está obligado a proporcionar. En todo caso, esta exacción en la forma creada, encuadra en la definición legal de arbitrio que hace el artículo 12 del Código Tributario (Decreto 6-91 del Congreso de la República)", criterio sustentado por este Tribunal en sentencias de siete de octubre de dos mil ocho, uno de marzo, veinticuatro de agosto y diecinueve de octubre, todos de dos mil once y veintidós de agosto de dos mil diecisiete, dentro de los expedientes 2022-2008, 2234-2010, 1558-2011, 321-2011 y 4457-2016, respectivamente.

-IV-

De lo anterior se estima que el análisis que se impone en este caso, consiste en determinar si los pagos regulados en los apartados impugnados, reúnen o no las condiciones para ser calificados como tasa.

Así, corresponde examinar inicialmente el numeral 5 impugnado, el cual establece un plan de tasas municipales bajo la denominación de "Licencia de Funcionamiento: ANUAL" que se deberá pagar por los establecimientos allí descritos.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar Servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad que fundamentalmente descansa en la equidad y justicia tributaria.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de 3 de abril, 24 de junio y 9 de septiembre, todas de 2014, dictadas en los expedientes3720-2013, 3134-2013 y 4709-2013, respectivamente).

Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas, entre ellas; "... a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tornando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir sí solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público; que se refieran afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

También es preciso referir que este Tribunal ha considerado que mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de establecimientos que, por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, en concordancia con la literal z) del artículo 35 del Código Municipal, siendo necesario subrayar que ésa normativa no le obliga de manera taxativa a exigir cobro alguno por ese concepto.

No obstante lo anterior y conforme el criterio citado en párrafos precedentes, cabe resaltar que si la Comuna en el ejercicio de las facultades que el Magno Texto y la legislación ordinaria le otorga, realiza actividades que por su naturaleza constituyen servicios administrativos, cuya voluntariedad no radica en la decisión del interesado de pagar la tasa municipal sino en el de utilizar el servicio que permitirá la obtención de la autorización -en el caso concreto, de la licencia- puede cobrar por los gastos que dichas acciones generen, las que deben ser especificadas en el normativo de mérito. Sin embargo, en el numeral 5 impugnado del Plan de Tasas, Rentas, Productos, Multas y demás Tributos, contenidos en el Acta 55-2017 de la Municipalidad de Ipala, departamento de Chiquimula, lo que se determina es un cobro periódico.

En ese sentido, si para rendir el dictamen previo favorable, se deben realizar, por ejemplo, inspecciones, estudios sobre suplicación y ordenamiento, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para el efectivo control urbanístico y emisión de la mencionada autorización a fin de atender el ordenamiento territorial de su jurisdicción, resultaría pertinente que la municipalidad imponga tales cobros por una única vez, para autorizar el establecimiento de un comercio o negocio nuevo y que no corresponde pagar a aquellos que ya existían en forma funcional con antelación a la creación del pago pretendido.

Dichas actividades, si bien es cierto, no son un requerimiento -voluntario- del administrado, se establece que están dirigidas a normar aspectos que coadyuvarán a la realización de actividades de interés público -tal como el ordenamiento territorial-, acciones que al ser ejecutadas se instituyen como la contraprestación de la tasa objeto de estudio.

En ese contexto, si bien es cierto la prestación del servicio conlleva que se realicen diligencias propias que representan costos de operación en los que debe incurrir la municipalidad para llevar a cabo la actividad administrativa necesaria para otorgar la autorización, estas serían realizadas en todo caso una sola vez, por lo que resulta improcedente que al cobro aludido se le otorgue carácter permanente y continúo, de tal manera que deba ser pagado en forma periódica (anual), pues en los años siguientes ya no existe la prestación del servicio público que justifique la exacción relacionada.

En el presente caso, las exacciones dinerarias previstas en el numeral 5 impugnado, no tienen sustento constitucional al establecer un cobro periódico sobre una actividad determinada, sin atender los supuestos de procedencia que justifican su existencia y, por el contrario, se denota la simple finalidad de grabar una serie de actividades de tipo comercial a efecto de generar la percepción de fondos por parte de la referida municipalidad, aspecto que vulnera la ley Fundamental en el artículo 239, por lo que, deviene inconstitucional y así deberá declararse. [En el mismo sentido se ha pronunciado esta Corte en sentencias de nueve de julio de dos mil trece, veintiocho de mayo de dos mil catorce, dos de marzo de dos mil diecisiete y veintidós de agosto de dos mil diecisiete, dictadas en los expedientes 155-2013, 4451-2013, 1607-2016 y 4457-2016].

Por las razones expuestas se estima que el numeral 5 cuestionado, no tiene sustento constitucional y, por el contrario, contraviene lo dispuesto en el texto supremo.

-V-

Respecto al numeral 15 del Plan de Tasas, Rentas, Productos, Multas y demás Tributos, contenidos en el Acta 55-2017 de la Municipalidad de Ipala, departamento de Chiquimula impugnado, que determina un plan de tasas municipales bajo el título de "Pago por derecho al acceso y al uso de las vías transitables del municipio", el cual se cobrará cada vez que se registre un ingreso de los vehículos de carga allí descritos, esta Corte estima necesario referir que el derecho de desplazamiento de distintos tipos de vehículos dentro del territorio nacional se encuentra sujeto al pago de un impuesto anual sobre circulación regulado en la Ley del Impuesto Sobre Circulación de Vehículos Terrestres, Marítimos y Aéreos, Decreto 70-94 del Congreso de la República de Guatemala, que dentro de la clasificación de los vehículos terrestres -por tipos de uso- incluye los camiones -entre otros-. Conforme a lo anterior, la actividad de rodaje o "circulación" de vehículos de carga, que la Comuna pretende regular para generar una exacción, ya está gravada por el impuesto correspondiente creado por el Congreso de la República, ente facultado para el efecto; por ello, el ente municipal carece de atribuciones para fijar un nuevo cobro para que los vehículos de carga puedan movilizarse dentro de su circunscripción territorial, debido a que esta es una actividad sujeta a control del gobierno central y que cuenta con regulación propia que confiere a toda persona -individual o jurídica que ha realizado el pago anual respectivo- el derecho de transitar dentro del territorio nacional sin más restricciones que las legalmente establecidas, por lo que existe impedimento legal de imponer otra obligación de carácter tributario por tal concepto.

Asimismo, es oportuno referir que de la recaudación del Impuesto Sobre Circulación de Vehículos Terrestres, Marítimos y Aéreos -según lo establecido en el artículo 6 de la mencionada ley- se destina un porcentaje a las municipalidades, el que está dirigido exclusivamente al mantenimiento, mejoramiento, construcción y ampliación de calles, puentes y bordillos de las cabeceras y demás poblados de los municipios, pudiéndose destinar una parte al departamento de tránsito de la policía nacional quien lo empleará exclusivamente en el mantenimiento y adquisición de semáforos, señales de tránsito y demás equipos requeridos para ordenar y controlar el tránsito, el control del estado en que conducen las personas y estado de los vehículos y motores que circulan en el país; es decir, que parte de los fondos obtenidos por ese concepto -circulación-están dirigidos a procurar el desarrollo de las áreas de tránsito de los municipios, lo que nuevamente muestra que es inviable implementar un cobro de tal naturaleza para el fin que se persigue conforme lo indicado en el numeral 15 impugnado, que es el pago por derecho al acceso y al uso de las vías transitables del municipio. En ese sentido, el citado numeral colisiona con el texto fundamental por las razones antes consideradas.

Por los motivos indicados en el presente fallo, se considera innecesario emitir pronunciamiento sobre lo demás afirmado por la accionante.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 141,143,148,163, inciso a), 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO