EXPEDIENTE 3988-2016

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, QUIEN LA PRESIDE, BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, NEFTALY ALDANA HERRERA y JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA: Guatemala, nueve de julio de dos mil dieciocho.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Carlos Alberto Velásquez Polanco contra el apartado: "El personal con cargo a este renglón no tiene relación de dependencia, por lo que no tiene derecho a beneficios laborales", contenido en el Renglón 035, Subgrupo 03, Personal por Jornal y a Destajo, Grupo 0 Servicios Personales, en la Descripción de Cuentas del Acuerdo Ministerial 291-2012 de veintiocho de diciembre de dos mil doce, del Ministerio de Finanzas Públicas, Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala, quinta edición. El accionante actuó bajo su propio auxilio y el de los abogados José Domingo Matías Matías y Beatriz Samayoa Molina. Es ponente en este caso el Magistrado Vocal I, Bonerge Amílcar Mejía Orellana, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. TEXTO DEL PRECEPTO DENTRO DEL CUAL SE ENCUENTRA
CONTENIDO EL APARTADO IMPUGNADO

Descripción de Cuentas del Acuerdo Ministerial 291-2012 de veintiocho de diciembre de dos mil doce, del Ministerio de Finanzas Públicas, Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala, quinta edición.

Renglón 035, Subgrupo 03, Personal por Jornal y a Destajo, Grupo 0 Servicios Personales: 035 Retribuciones a destajo. Corresponde a los pagos que se ajustan a un tanto alzado o precio que se fija a determinada cantidad de trabajo, tales como: metros cuadrados de pintura, metros lineales de zanjas, metros lineales de camino, quintales de carga estibada, etc. El personal con cargo a este renglón no tiene relación de dependencia, por lo que no tiene derecho a beneficios laborales. [El apartado que aparece en negrilla es el impugnado].

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: el apartado: "El personal con cargo a este renglón no tiene relación de dependencia, por lo que no tiene derecho a beneficios laborales" del Renglón 035, Subgrupo 03 Personal por Jornal y a Destajo, Grupo 0 Servicios Personales, Descripción de Cuentas del Acuerdo Ministerial 291-2012 de veintiocho de diciembre de dos mil doce del Ministerio de Finanzas Públicas, Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala, quinta edición, viola los Artículos 2°, 4°, 44, y 106 de la Constitución Política de la República de Guatemala porque: a) de conformidad con lo establecido en los principios fundamentales que informan el Derecho guatemalteco, la supremacía constitucional obliga al Estado de Guatemala a garantizar a sus habitantes la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona; b) señaló que el apartado denunciado atenta contra la seguridad jurídica respecto a los trabajadores del sector público y de sus familias, contenida en el Artículo 2° constitucional, contratados bajo renglón presupuestario 035, vedándoles el derecho a una relación laboral estable y a percibir beneficios de esa naturaleza; c) el enunciado señalado atenta contra el Artículo 106 de la Constitución Política de la República de Guatemala porque en los casos que menciona no reconoce relaciones de trabajo y omite el pago de beneficios que de ella se derivan, disminuyendo derechos, con base en una ley que está fuera de contexto, porque el Ministerio de Finanzas Públicas no puede legislar, en virtud que no tiene legitimación ni competencia para decidir sobre materia privativa; d) viola también el derecho de igualdad regulado en el Artículo 4° de la ley suprema, porque injustificadamente da trato desigual a trabajadores a quienes se calcula el pago de salario por destajo, frente a los demás empleados del sector público, restringiendo su derecho a percibir los mismos beneficios; e) restringe, asimismo, la libertad de los trabajadores, contenida en el Artículo 44 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque deja desprotegidos a aquellos a quienes se les calcula pago de salario por destajo, debido a que injustificadamente disminuye, restringe y tergiversa relaciones laborales consolidadas durante varios años, limitando sus derechos humanos y los beneficios que de ellas se derivan, discriminándolos y violando la dignidad de esos trabajadores, f) estima también que viola la irrenunciabilidad de derechos laborales, contenida en el Artículo 106 constitucional, porque interpreta y aplica una norma presupuestaria que crea distinción entre trabajadores del sector público, pese a que es obligación del Estado facilitar el goce de los derechos mínimos de los trabajadores y g) la supresión del apartado denunciado, eliminaría la disminución, tergiversación y limitación a derechos de trabajadores a los que les es aplicable, sin afectar el uso y sentido de la norma en la que esa disposición está contenida.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de la norma impugnada. Se dio audiencia por quince días comunes al Ministerio de Finanzas Públicas, al Ministerio de Trabajo, y Previsión Social, a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio de Finanzas Públicas manifestó que la norma denunciada no es de aplicación general ni oponible a toda la población, sino de uso obligatorio únicamente para entidades del sector público, y que es congruente con la Ley de Servicio Civil y la Constitución Política de la República de Guatemala. Agregó que en ejercicio de la libertad de contratación regulada en el Artículo 25 del Código de Trabajo, el Estado regula compromisos con el personal, por lo que con base en ese derecho, emitió Manual de Clasificaciones Presupuestarias, norma de carácter técnico presupuestario que pretende fortalecer la administración financiera del sector público, regulando situaciones distintas, conforme a sus diferencias, por lo que no se violan derechos reconocidos en los Artículos 2°, 4°, 44 y 106 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad, que se deje con total valor legal dentro del ordenamiento jurídico guatemalteco la disposición impugnada y que se imponga multa a los abogados auxiliantes. B) El Ministerio de Trabajo y Previsión Social se apersonó dentro de la presente acción, pero no argumentó. C) El Estado de Guatemala no alegó. D) El Ministerio Público expuso: a) que el Manual de Clasificaciones Presupuestarias es de uso obligatorio para las entidades del sector público, que los trabajos a destajo son temporales y determinados por la cantidad de labor realizada, por lo que es razonable que personal con cargo al renglón 035 no tenga relación de dependencia, y por lo tanto, tampoco derecho a beneficios laborales y b) que el poder público debe ejercer su función, teniendo que elegir la menor limitación de derechos. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad general parcial.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA

A) El accionante reiteró los argumentos que expresó en el escrito inicial con el que promovió la presente acción. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial y que se declare nula la norma denunciada, expulsándola del ordenamiento legal guatemalteco, quedando sin vigencia y dejando de surtir efectos desde la fecha en que se publique la sentencia de esta Corte. B) El Ministerio de Finanzas Públicas reiteró los argumentos que expresó en su primer escrito. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad. C) El Ministerio de Trabajo y Previsión Social solicitó que se resuelva lo que en derecho corresponda. D) El Estado de Guatemala no alegó. E) El Ministerio Público reiteró los argumentos que expresó en su primera comparecencia. Solicitó que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad general parcial y que se condene en costas y multa, como establece la ley aplicable.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte, como una función esencial, la de mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico; labor que hace cuando conoce de acciones instadas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad.

-II-

El postulante de la inconstitucionalidad denuncia que el precepto cuestionado es inconstitucional por violar derechos laborales y por discriminar a trabajadores del sector público.

-III-

En el caso de análisis, Carlos Alberto Velásquez Polanco plantea acción de inconstitucionalidad general parcial contra el apartado: "El personal con cargo a este renglón no tiene relación de dependencia, por lo que no tiene derecho a beneficios laborales", contenido en el Renglón 035, Subgrupo 03, Personal por Jornal y a Destajo, Grupo 0 Servicios Personales, en la Descripción de Cuentas del Acuerdo Ministerial 291-2012 de veintiocho de diciembre de dos mil doce, del Ministerio de Finanzas Públicas, Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala, quinta edición.

Previo a realizar la confrontación entre la norma denunciada y las constitucionales que se consideran violadas, este Tribunal entrará a analizar lo argumentado por el Ministerio de Finanzas Públicas relativo a que la norma señalada no es de aplicación general ni oponible a toda la población, sino de uso obligatorio únicamente para entidades del sector público.

A ese respecto, el Artículo 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala establece: "...Las acciones en contra de leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad, se plantearán directamente ante el Tribunal o Corte de Constitucionalidad". (El resaltado no aparece en el texto original).

El concepto "general", al cual alude la norma superior mencionada, significa "Común a todos los individuos que constituyen un todo, o a muchos objetos, aunque sean de naturaleza diferente", según una de las acepciones que ofrece el Diccionario de la Lengua Española (vigésima primera edición, página 1032).

Constituye esa noción que brinda la acepción relacionada, el fundamento con el que se estructura la hipótesis que queda contenida en toda norma jurídica que posee la característica de ser general, o sea, común a un conjunto de individuos que constituyen un todo. Así, esa hipótesis surge como un supuesto ideal descrito en el texto de cada norma de aquella índole, cuya positivización, es decir, su realización en un momento dado, por parte de los individuos a la que ésta se dirige, provoca indefectiblemente el acaecimiento de la consecuencia también prevista en el precepto.

El Acuerdo Ministerial contra el que se reclama, señala que los clasificadores contenidos en el Manual por él abarcado, son de uso obligatorio para las entidades del Sector Público. Dentro de ese contexto, se colige que los efectos del Acuerdo citado se difunden en abstracto a conglomerados de personas (personal que presta servicios en el Sector Público) y vinculan preceptivamente alguna actividad que éstos realicen en función de su clasificación dentro del presupuesto general de la nación, con su correlativa consecuencia, aspecto que permite determinar que lo allí dispuesto estructura en esencia una normativa que reúne las características de generalidad, abstracción e impersonalidad. Es menester indicar que el Acuerdo referido, constituye en esencia una clasificación cuyo común denominador es "entidades del Sector Público" con lo cual afecta a los ciudadanos que constituyen ese todo, por lo que dicha normativa posee las características de generalidad, abstracción e impersonalidad que deben llenar las normas jurídicas cuestionables por medio de la acción de inconstitucionalidad general. Además, el Acuerdo denunciado no se refiere a la regulación dirigida a uno o varios casos en particular, sino a una generalidad de individuos que eventualmente puedan encontrarse en la situación de ser empleados del sector público, y a quienes se les aplicará el Acuerdo señalado (y no solo a los accionantes), que se encuentren comprendidos dentro de los supuestos fácticos que prevé su normativa y, derivado de ello, no contiene disposiciones que produzcan agravio personal y directo en el ámbito de los derechos de un sujeto o sujetos considerados en forma individual.

Habiendo determinado la calidad de generalidad del Acuerdo Ministerial cuyo apartado se señala de inconstitucional, esta Corte procederá a realizar la confrontación entre la norma señalada y las constitucionales que se consideran violadas.

Para el efecto considera que existe contradicción entre esta y las normas constitucionales que consagran los deberes del Estado -Artículo 2° constitucional-, el derecho de igualdad -Artículo 4°-, la nulidad de las disposiciones que disminuyen o restringen los derechos de las personas -Artículo 44- y la irrenuciabilidad de los derechos de los trabajadores -Artículo 106-.

El accionante señala que el apartado cuestionado atenta contra la seguridad jurídica de los trabajadores del sector público y de sus familias, contenida en el Artículo 2° constitucional, quienes nunca fueron contratados bajo renglón presupuestario 035, vedándoles el derecho a una relación laboral estable y a percibir beneficios de esa naturaleza. Esta Corte Considera que el argumento expuesto por el solicitante versa sobre cuestiones fácticas, empero no denota una labor de parificación que ponga de manifiesto las razones jurídicas por las que la norma objetada contraviene el principio de seguridad jurídica reconocida en el artículo 2° precitado. Ante esa falencia técnico-jurídica (insubsanable para el Tribunal) no es factible emitir pronunciamiento de fondo con relación al argumento referido.

El Artículo 4° constitucional regula el derecho de igualdad. Este Tribunal, en sentencia de veintiuno de junio de mil novecientos noventa y seis, dictada dentro del expediente 682-1996 analizó el concepto del derecho de igualdad que el Artículo 4° constitucional consagra, estableciendo: "El artículo 4o. de la Constitución Política de la República establece en su primer párrafo que en Guatemala todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos. El concepto de igualdad así regulado estriba en el hecho de que las personas deben gozar de los mismos derechos y las mismas limitaciones determinadas por la ley. Sin embargo, ese concepto no reviste carácter absoluto, es decir, no es la nivelación absoluta de los hombres lo que se proclama, sino su igualdad relativa, propiciada por una legislación que tienda a la protección en lo posible de las desigualdades naturales. Así la igualdad ante la ley consiste en que no deben establecerse excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias, sean éstas positivas o negativas; es decir, que conlleven un beneficio o un perjuicio a la persona sobre la que recae el supuesto contemplado en la ley; pero ello no implica que no pueda hacerse una diferenciación que atienda factores implícitos en el mejor ejercicio de un determinado derecho. Lo que puntualiza la igualdad es que las leyes deben tratar de igual manera a los iguales en iguales circunstancias, sin que ello signifique que los legisladores carezcan de la facultad de establecer categorías entre los particulares, siempre que tal diferenciación se apoye en una base razonable y sea congruente con el fin supremo del Estado. Al resolver la ley acerca de las limitaciones a los derechos individuales debe observar una estricta coherencia con los enunciados constitucionales, de manera que, en principio, solamente serán admisibles aquellas limitaciones estrictamente razonables y únicamente en relación con el interés de la sociedad."

Si bien la Constitución Política de la República de Guatemala pretende dar un trato igual a todas las personas, esto no significa, que toda desigualdad crea necesariamente una discriminación, siempre que la diferencia de tratamiento esté justificada en la ley y en la Constitución y, además, no sea desproporcionada con el objetivo que se pretenda. En definitiva, la protección del derecho de igualdad, del derecho constitucional a la no discriminación, se apoya en dos elementos que deben ser objeto de análisis: el primero, si la diferencia de trato está revestida de una justificación objetiva y razonable, es decir si posee una justificación legal y constitucionalmente suficiente; y el segundo, si existe la debida proporcionalidad entre la discriminación de trato que se verifica y los objetivos que con ella se busca alcanzar. (Criterio expuesto por esta Corte en la sentencia de veintitrés de julio de dos mil trece, Expediente 4824-2011). El apartado impugnado en la presente acción, contradice el Artículo 4° de la Constitución Política de la República, porque consagra una restricción o limitación en su derecho a recibir prestaciones laborales, pretendiendo justificar esa diferenciación, al negar la existencia de relación de dependencia con el trabajador. Ante esta situación, es razonable presumir que esa supuesta diferenciación y limitación a recibir prestaciones laborales tiene un carácter general para todos los trabajadores que hayan sido incluidos en aquel renglón presupuestario. El establecer este tipo de limitación al goce de derechos laborales, carece de base constitucional, debido a que afecta directamente los beneficios que se derivan del trabajo, anulándolos en forma arbitraria. Una limitación de esa índole es discriminatoria y contradice el derecho a gozar de los beneficios que la Constitución Política de la República de Guatemala reconoce a los trabajadores, poniéndolos en situación de desigualdad ante la ley. La exclusión del goce de beneficios laborales, por considerar que una persona no está en relación de dependencia, a pesar de prestar servicios de naturaleza laboral, establece un límite arbitrario por medio del que se excluye a los trabajadores contratados bajo reglón presupuestario 035, debido a que el Acuerdo Ministerial que contiene el Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala, Quinta edición, se excede en su contenido reglamentario y limita el goce de derechos laborales, por el hecho de haber incluido a un trabajador en una clasificación presupuestaria. En conclusión, restringe el derecho a percibir prestaciones laborales a trabajadores, quienes por la sola forma de cálculo de su remuneración, fueron clasificados bajo renglón presupuestario 035, -retribuciones a destajo-. Sin establecer un criterio de diferenciación ni fundamento alguno, no permite que el vínculo de esos trabajadores reciba la misma calificación, ni que obtengan beneficios iguales o similares a otros trabajadores, a quienes les fue asignado un renglón presupuestario distinto. Por lo tanto, esa distinción viola el derecho a la igualad consignado en el Artículo 4° constitucional, en virtud que no les da el mismo trato que a los trabajadores clasificados bajo otros renglones presupuestarios, discriminándolos.

Establece el Artículo 44 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en su tercer párrafo, que las normas que disminuyan o tergiversen los derechos de las personas, son nulas ipso jure. En el mismo sentido, los Artículos 106 constitucional y 12 del Código de Trabajo, declaran también la nulidad ipso jure de todas las estipulaciones que impliquen renuncia, disminución, tergiversación o limitación de los derechos que la Constitución y el Código citados, los tratados internacionales y demás leyes, reconocen a los trabajadores. Se determina que el fin de las normas aludidas es eliminar restricciones o alteraciones, que por medio de contratos, convenios, acuerdos o estipulaciones de cualquier naturaleza, puedan hacerse a los derechos de los trabajadores, sean aquellas con intervención o anuencia del trabajador, o sin ellas. Asimismo, el primer considerando del Código de Trabajo señala a esa rama del derecho, como tutelar de los trabajadores, otorgándoles a éstos protección jurídica preferente, y reconociéndoles un mínimo de garantías sociales de aplicación forzosa, a las que califica como irrenunciables, limitando de esa forma el principio jurídico de autonomía de la voluntad entre las partes que celebran el contrato de trabajo. Estos razonamientos concuerdan con el contenido del Artículo 106 constitucional, en cuanto a que cualquier estipulación, concebida con intervención o no del trabajador, y aún con su anuencia, se considerará nula, en cuanto limite o tergiverse garantías de los trabajadores. De esa cuenta, si se produjera alguna de las situaciones descritas, le causaría perjuicio al trabajador, porque se le niegan los beneficios que las normas laborales establecen a su favor, siendo la sanción por ese proceder, la invalidación de lo actuado, lo que produce la sustitución de los actos viciados por las normas desplazadas, que para el caso concreto son las vigentes en el ordenamiento jurídico laboral del país. La disposición cuestionada viola los Artículos 44 y 106 constitucionales, porque disminuye y restringe el derecho de los trabajadores a recibir prestaciones laborales contempladas en la Ley Suprema y en las de índole laboral, normas que no hacen distinción alguna para su pago. De esa cuenta, al regular infundadamente que los trabajadores clasificados bajo renglón presupuestario 035 no tienen relación de dependencia ni reciben beneficios laborales, expresamente los excluye de los derechos de esa índole, que las leyes reconocen a todos los empleados, debiendo por lo tanto tenerse por nula la norma que contiene la tergiversación y limitación señaladas.

Finalmente se advierte transgresión al Artículo 106 constitucional, que establece la irrenunciabilidad de los derechos de los trabajadores. Este Tribunal ha señalado que los principios generales del derecho del Trabajo son reglas inmutables e ideas esenciales que forman las bases sobre las cuales se sustenta todo el ordenamiento jurídico laboral, cuya finalidad es proteger la dignidad del trabajador. En ese orden de ideas, estima que la norma impuganada, al señalar que el personal contratado bajo renglón presupuestario 035 (salario a destajo) no tienen relación de dependencia ni derecho a recibir beneficios laborales, implica que aquellos, al momento de iniciar la relación laboral, renuncian tácitamente a los beneficios laborales que les hubieran correspondido. De esa cuenta, siendo que uno de los principios que sustentan el Derecho de trabajo guatemalteco, es la limitación a la autonomía de la voluntad, no pueden los trabajadores disponer la dimisión de sus derechos, violentando el orden público laboral y teniendo como consecuencia, la nulidad de la norma violatoria, buscando restablecer los beneficios excluidos a los trabajadores por planilla, a quienes se deja de tutelar, contrario a lo que ocurre con los empleados que fueron clasificados bajo otro renglón presupuestario, quienes no son excluidos de recibir los beneficios laborales que la Constitución Política de la República de Guatemala reconoce a todos los trabajadores, sin distinción alguna.

Por todo lo antes considerado, se arriba a la conclusión final de que debe declararse con lugar la inconstitucionalidad del apartado: "El personal con cargo a este renglón no tiene relación de dependencia, por lo que no tiene derecho a beneficios laborales", contenido en el Renglón 035, Subgrupo 03, Personal por Jornal y a Destajo, Grupo 0 Servicios Personales, en la Descripción de Cuentas del Acuerdo Ministerial 291-2012 de veintiocho de diciembre de dos mil doce, del Ministerio de Finanzas Públicas, Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala, quinta edición, y así debe resolverse en la parte resolutiva de este fallo.

LEYES APLICABLES

Leyes citadas y Artículos 272, inciso a), de la Constitución; 1°., 3°., 42,114, 115, 133, 134, inciso d), 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 148, 149, 163, inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 12, 39, 72, 73 y 75 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO