EXPEDIENTE 2091-2016

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS NEFTALY ALDANA HERRERA, QUIEN LA PRESIDE, JOSE FRANCISCO DE MATA VELA, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBA, BONERGE AMÍLCAR MEJÍA ORELLANA Y MARIA DE LOS ANGELES ARAUJO BOHR: Guatemala, diecinueve de octubre de dos mil dieciséis.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Elías José Arriaza Sáenz, contra la frase que indica: "Licencia municipal de establecimientos abiertos al público Q.500.00. Por renovación anual de licencia municipal de establecimientos abiertos al público Q.350.00", contenida en el punto segundo del acta ocho guión dos mil dieciséis (8-2016) del Concejo Municipal de Guastatoya, departamento del El Progreso, publicada en el Diario de Centro América el nueve de marzo de dos mil dieciséis. El postulante actúa con su propio auxilio profesional y el de los abogados David Erales Jop y Mario Alejandro Sánchez Álvarez. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal IV Gloria Patricia Porras Escobar, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: Que las exacciones municipales cuestionadas transgreden el principio de legalidad consagrado en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por los siguientes motivos: A) porque el otorgamiento de las licencias en cuestión no constituyen un servicio público voluntariamente requerido por el vecino, sino una imposición que la Municipalidad reguló con el objeto -según aduce- de ordenar su circunscripción municipal; B) porque no establecen como contraprestación un beneficio a favor del administrado; C) porque el cobro por renovación de la licencia que se impone en forma anual, implica que la aparente tasa municipal no solo es por la autorización de la operación del establecimiento abierto al público, sino además para mantenerla vigente durante el tiempo necesario, lo cual no tiene justificación jurídica, pues implica que dicho cobro sea irrazonable y desproporcionado al supuesto servicio prestado.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de la disposición impugnada. Se dio audiencia por quince días al Consejo Municipal de Guastatoya, departamento de El Progreso, y al Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad Guastatoya, departamento de El Progreso, no evacuó.
B) El Ministerio Público manifestó que el cobro regulado en la disposición impugnada no reviste las característica de tasa, en virtud que no es de carácter voluntario ni se establece una contraprestación por la exacciones objetadas, por lo que concluyó que la misma no tiene sustento constitucional, lo cual implica transgresión al artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Por lo referido requirió se declare con lugar la garantía promovida.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante reiteró los argumentos vertidos en el escrito del planteamiento de la presente acción. Solicitó que se declare con lugar. B) La Municipalidad Guastatoya, departamento de El Progreso, no evacuo. C) El Ministerio Público replicó lo expuesto al evacuar la audiencia conferida. Requirió que se declare con lugar el presente planteamiento.

CONSIDERANDO
-I-

Esta Corte tiene como función esencial, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. Por lo que con el objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución Política de la República de Guatemala, como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, es procedente el estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella.

Los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista una contraprestación determinada y, por el contrario, que denoten una simple finalidad de gravar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como una "tasa", y por lo tanto no pueden ser establecidos por el ente municipal, sino, con fundamento el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Elías José Arriaza Sáenz promueve acción de inconstitucionalidad general parcial objetando la frase que indica "Licencia municipal de establecimientos abiertos al público Q.500.00. Por renovación anual de licencia municipal de establecimientos abiertos al público Q.350.00", contenido en el punto segundo del acta ocho guión dos mil dieciséis (8-2016) del Consejo Municipal de Guastatoya, departamento del El Progreso, publicada en el Diario de Centro América el nueve de marzo de dos mil dieciséis, por considerar que tales disposiciones violan el articulo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que dicha regulación no puede ser considerada como tasa, porque no existe contraprestación de un servicio público por parte de la referida municipalidad, que sea concreto y directamente relacionado con el administrado; así también porque el hecho generador de las exacciones cuestionadas, constituye una actividad general de la municipalidad, que no está relacionada directamente con el administrado; y porque el cobro no es consensual derivado de la contratación voluntaria de un servicio público, sino impuesto unilateralmente por la municipalidad.

-III-

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. Por otro lado, el artículo 255 de la Ley Fundamental, establece que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. El artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios; eso se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad, con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de tres de abril, veinticuatro de junio y nueve de septiembre, todas de dos mil catorce, dictadas en los expedientes 3720-2013, 3134-2013 y 4709- 2013, respectivamente).

Esta Corte aprecia que la determinación de la tasa implica una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público"; la cual está caracterizada principalmente por: a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio, con el objeto de no trasgredir los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

-IV-

Esta Corte aprecia que, en el presente asunto es procedente analizar si las exacciones cuestionadas reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de tributos, cuyo origen constitucionalmente debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Es preciso indicar inicialmente que el accionante objeta la disposición que estableció cobros por la autorización de establecimientos abiertos al público en el referido municipio, y por su renovación anual, sin embargo esta Corte aprecia inicialmente que, si bien es cierto, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de establecimientos que por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, también lo es que esa normativa no le obliga de manera taxativa a exigir cobro alguno por ese concepto.

Aunado a lo anterior, este Tribunal advierte que las tasas que pretende imponer la municipalidad referida, no son consecuencia de un requerimiento -voluntario- del administrado, sino una imposición de la propia autoridad local que obliga al particular a formular la solicitud, para el funcionamiento de algún establecimiento abierto al público, porque de otro modo, no puede ejecutar su actividad económica. Adicionalmente, una de las disposiciones objetadas, regula la obligación de pago de la denominada "tasa" en forma anual, de donde se advierte que la exacción se impone no sólo por extender la autorización aludida, sino también porque esta se mantenga vigente, aspectos que denotan la inexistencia de contraprestación vinculada concretamente con el contribuyente.

Además se aprecia que los cobros objetados no tienen relación alguna con la actividad municipal previo a la autorización, pues los costos de operación que estos podrían implicar, como por ejemplo emisión de licencia, inspecciones, estudios sobre su ubicación y ordenamiento, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para el efectivo control urbanístico y emisión de la mencionada autorización, carecen de razonabilidad y proporcionalidad dado que al analizar las disposiciones impugnadas se observa que las supuestas tasas no atienden al valor real y previsible que represente para la municipalidad prestar el supuesto servicio administrativo (autorización y renovación), lo que demuestra la inobservancia de los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal, recientemente citado.

En cuanto a la voluntariedad de los pagos citados, esta Corte determina que las municipalidades pueden crear tasas por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio.

Por lo que, con los cobros cuestionados, no se cumple con los elementos de voluntariedad y de contraprestación del servicio público individualizado a favor del contribuyente, por ello, las exacciones pretendidas no pueden situarse dentro de la clasificación de tasa, cuya facultad de creación sí se le ha otorgado al municipio.

En ese orden de ideas, es factible concluir que, reiterando los criterios ya manifestados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, los cobros pretendido en la norma debe hacerse por medio del órgano constitucional competente; y por tales razones se estima que el hecho imponible o generador de las tarifas fijadas en los rubros impugnados no tiene sustento constitucional, pues estas, reúnen las características de impuesto y, como consecuencia, vulneran la Ley Fundamental en su artículo 239, por lo que devienen inconstitucionales y así deberán declararse.

Similar criterio ha sustentado esta Corte en sentencias de once de marzo de dos mil catorce, dieciséis de junio de dos mil quince, catorce de septiembre de dos mil quince y veintiuno de julio de dos mil dieciséis, dictadas dentro de los expedientes 1336-2013, 532-2015, 1212-2015 y 5392-2015, respectivamente. Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar las disposiciones cuestionadas del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 143, 146, 149 y 163, literal a) y 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO