EXPEDIENTE  3812-2013

Declara inconstitucional el artículo 5, literal j., y el artículo 6, literales j. y k., y frases que se indican, contenidas en Acuerdo Ministerial 1505-2013.


EXPEDIENTE 3812-2013


CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, QUIEN LA PRESIDE, MANUEL DUARTE BARRERA, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA Y ROBERTO MOLINA BARRETO.

Guatemala, dieciocho de agosto de dos mil quince.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Ana Lucrecia Marroquín Godoy de Palomo contra: 1) el artículo 5, literal j.; y 2) el artículo 6, literales j. y k., y las frases que prescriben "...o del código del educando..." y "El período de la suspensión se definirá entre la Comisión de Disciplina y las Autoridades que desarrollan funciones de supervisión o personal designado para desarrollar la gestión administrativa técnica pedagógica a los centros educativos, de conformidad con la magnitud de la falta.", contenidas en el Acuerdo Ministerial Número 1505-2013 del Ministerio de Educación, emitido el veintinueve de mayo de dos mil trece, y publicado en el Diario de Centro América, el tres de junio de dos mil trece, por el que reformó el Acuerdo Ministerial Número 1-2011 del referido ministerio. La solicitante actuó con el patrocinio de los abogados Francisco José Palomo Tejeda, Ana Lucrecia Palomo Marroquín de Ortiz y Jennifer Lissette Barascout Mencos. Es ponente en el presente caso la Magistrada Presidenta, Gloria Patricia Porras Escobar, quien expresa el parecer de este tribunal.


ANTECEDENTES I.


FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante, se resume así: a) en forma general, indica lo siguiente: a.1) que en el año dos mil once, con la debida socialización que ordena la ley, en cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Estado de Guatemala, en la Convención Sobre los Derechos del Niño, el Ministerio de Educación emitió el Acuerdo Ministerial Número 1-2011, que contiene la "Normativa de Convivencia Pacífica y Disciplina para una Cultura de Paz en los Centros Educativos", el que establece en forma clara y precisa lo que los educandos podían cometer, y que se consideraban faltas, así como sus sanciones, estando debidamente establecidas las que se podían imponer, dependiendo de la magnitud de la falta. Así, dicho Acuerdo cumplía con las garantías constitucionales e internacionales pues no se les sancionaba por ejercitar su derecho de libre asociación, tampoco su libertad de expresión o libre manifestación pacífica y por supuesto, sólo se podían imponer a los estudiantes las sanciones previamente establecidas, cuando hubieren cometido faltas que también estaban debidamente calificadas como tales, en forma anterior a su comisión; a.2) con el Acuerdo Ministerial que impugna (Número 1505-2013), el Ministerio de Educación, en forma represiva, tira por la borda instituciones que son verdaderamente hitos reconocidos en el desarrollo de los derechos, tales como el principio de legalidad, libertad de acción, libertad de expresión, libertad de asociación, derecho de reunión y manifestación, derecho a la educación, arrancando tales garantías nada menos que a todos los estudiantes guatemaltecos. Esta violación se da -no por casualidad- exactamente cuando los estudiantes de las escuelas Normales manifiestan pacíficamente en contra de las disposiciones que -sin socializar- tomó la Ministra de Educación, y que, según su criterio y opinión, les afecta en su formación integral; a.3) indica que las normas objetadas permiten a dicho Ministerio, que forma parte de la Comisión Disciplinaria de los Centros de Estudio, a lo siguiente: i) sancionar "las actividades" organizadas por los estudiantes "sin previa autorización", y ii) suspender el código del educando de los estudiantes por período indeterminado (pues el nuevo Acuerdo no establece claramente el tiempo de la sanción), y sancionarlos "por cualquier otra falta", ambos preceptos violan de forma obvia el principio de legalidad, pues bastaría el criterio arbitrario de las autoridades, para disponer qué acto es una falta grave y por cuánto tiempo quedarán suspendidos; y, b) en forma específica, expresa: b.1) que las literales j. y k., del artículo 6, viola el artículo 5° constitucional, el artículo 2, numeral 2, de la Convención Sobre los Derechos del Niño, y el artículo 12 de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, pues no se especifica cuáles son las "otras faltas" por las que los estudiantes podrían ser objeto de sanción. En caso de la literal k., se establece la imposición de una posible sanción -Indeterminada en cuanto a su tiempo- por actos que no están prohibidos en la ley y tampoco en el propio Acuerdo, coartando su libertad, limitando a los estudiantes pues están sujetos a una posible sanción por actos que no están debidamente prohibidos por la ley ni previamente definidos. Señala que, organizar, apoyar o participar en inasistencias colectivas no están prohibidas por la ley, por lo que no se les puede sancionar por ello. La pretensión de sancionar las inasistencias como una falta grave, es realmente, y de hecho, una persecución por actos, que además de no implicar infracción a la ley, son formas pacíficas de manifestar. Indica que las nuevas disposiciones son decretadas cuando los alumnos de las escuelas normales toman medidas de hecho contra disposiciones que les afectan directamente, existiendo ahora la posibilidad de "suspender el código del educando", lo que es igual a dejarlo sin su derecho a la educación, pues no se podrá inscribir en ningún centro educativo, si la autoridad -sin que se defina qué autoridad es- considera que ese estudiante amerita esta sanción; b.2) la literal k., del artículo 6 del Acuerdo, transgrede el artículo 17 constitucional, el artículo 40, numeral 2, literal a), de la Convención Sobre los Derechos del Niño, y los artículos 145 y 82, literal d), de la Ley de Protección integral de la Niñez y Adolescencia, porque permite que una autoridad castigue a los particulares por lo que "consideren" una falta sin que la misma esté definida, o su sanción en ley previa. El primer párrafo de la norma deja en forma indefinida, cuál es la sanción y quien es la autoridad que pueda imponerla. El artículo 17 ibídem, no se refiere únicamente a castigos penales, sino también a que no es constitucional que se pretenda castigar (de cualquier forma) a alguien por un acto u omisión que no está definido como hecho sancionable por ley anterior a su perpetración. De acuerdo a la literal de la norma objetada, precisamente deja en libertad a las Comisiones de Disciplina u otras autoridades para sancionar con la suspensión del código del educando, o sea expulsarlo del sistema de educación nacional, por cualquier acto u omisión que la comisión considere como falta grave. El Acuerdo de mérito no predefine los actos u omisiones que podrán ser castigados o sancionados, sino que otorga plena libertad a la autoridad para definirlos y castigarlos en el momento en que se cometan, violando así el principio constitucional que establece que los actos u omisiones para ser sancionados deben estar previamente definidos, y quitándole también a los estudiantes, las garantías mínimas procesales que reconoce el artículo 82, literal d, de la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (como política de protección integral). Dicho principio está también recogido en la Convención sobre los Derechos del Niño, específicamente en el artículo 40, numeral 2, literal a), y determina que no se puede alegar que ningún niño ha infringido leyes penales, ni se puede acusar a declarar culpable a ningún niño de haber infringido esas leyes, por actos u omisiones que no estaban prohibidos por leyes nacionales o internacionales en el momento de que se cometieron. Por su parte, el artículo 145 la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, lo hace extensivo no sólo al ámbito penal, sino al administrativo, pues establece que "ningún adolescente puede ser sometido a procedimientos, medidas ni sanciones, que la ley no haya establecido previamente". Así, es clara la violación pues el artículo objetado prescribe "El periodo de la suspensión se definirá entre la Comisión de Disciplina y las autoridades que desarrollan funciones de supervisión o personal designado para desarrollar la gestión administrativa técnica- pedagógica en los centros educativos, de conformidad con la magnitud de la falta", y según las normas constitucionales, internacionales y legales, la sanción debe estar definida en la ley previa, y no puede dejarse al arbitrio de la autoridad su definición, y los ciudadanos debemos tener certeza de quién es la autoridad que puede sancionarnos (hace la comparación que el Código Penal definiera el homicidio, y lo sancionara con prisión, pero el tiempo de la prisión lo definiera el Juez); c) que la literal j), de los artículos 5 y 6 impugnados, respectivamente, confrontan el artículo 33 constitucional y el 15, numeral 1, de la Convención Sobre los Derechos del Niño, que protegen el derecho de reunión y de manifestación, así como su libertad de celebrar reuniones pacificas, porque pretenden sancionar a los estudiantes que organicen actividades sin previa autorización, y aquellos que apoyen o participen en inasistencias colectivas. La experiencia ha demostrado que la única medida de hecho que funciona, constituye una reunión pacífica, y que los estudiantes tienen a su alcance para manifestar, es la inasistencia colectiva. Es decir, que en el ejercicio del derecho de reunión y manifestación, los estudiantes organizan, apoyen o participen en inasistencias colectivas, derechos que de conformidad con el texto constitucional no pueden ser restringidos disminuidos y coartados. Pero, de acuerdo con las literales que impugna, el Ministerio de Educación no sólo pretende restringir el derecho mencionado sino además, castigar dicho derecho con la suspensión del código del educando, negándosele su derecho a la educación. Señala que el texto constitucional establece que para ejercer el derecho de reunión y manifestación bastará con la previa notificación de los organizadores ante la autoridad competente, y la norma objetada establece precisamente, que debe pedirse "previa autorización" para organizar las actividades, pues de hacerlo sin la previa autorización el estudiante comete falta; d) que la frase que dispone la "...suspensión del código del educando...", contenida (dos veces) en el artículo 6, viola los artículos 51 constitucional y el 28, numeral 1, de la Convención sobre los Derechos del Niño, pues pretende sancionar la suspensión del referido código, el cual, lo identifica al alumno ante las autoridades de educación, y los centros educativos, durante toda su vida estudiantil. Dicha suspensión que no tiene tiempo definido, pues no establece un máximo de suspensión, por lo que no podrá el estudiante, inscribirse en ningún centro educativo de Guatemala, simplemente no puede estudiar, con lo que se le está expulsando del sistema educativo nacional, lo cual, lejos de garantizar su derecho a la educación lo está excluyendo del sistema formal de la misma. Las normas reglamentarias, sobre todo, las dictadas por el Ministerio de Educación deben guardar coherencia con la normativa fundamental, garantizando el derecho a la educación a todos los menores de edad. Las sanciones por faltas cometidas por menores de edad deben, en cumplimiento de los derechos humanos y garantías constitucionales utilizar él diálogo y las diversas formas de comunicación y negociación, y no como las impugnadas, de servir de condena que margine a los jóvenes, lejos de convertirlos en guatemaltecos participes de la democracia. Menciona que, conforme el artículo 40, numeral 1), de la Convención Sobre los Derechos del Niño, se establece que, incluso para aquellos menores de edad que hubiesen sido condenados por actuar en conflicto con la ley penal, una vez cumplida la misma, debe promoverse la reintegración del niño a la sociedad. Por lo que, el Acuerdo impugnado lejos de buscar la reintegración del niño a la sociedad, lo destierra, expulsándolo del sistema educativo; e) señala violación al artículo 71 constitucional, que señala que la educación se impartirá en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna, porque el Acuerdo objetado discrimina, tanto a aquellos estudiantes "bochincheros" o que manifiesten su descontento con las políticas del Ministerio de Educación, como cualquiera que cometa una falta que la autoridad "consideren" grave, pues a todos ellos los está sancionando con la expulsión del sistema educativo al "suspender su código de educando". Al contemplar esta sanción la norma objetada de inconstitucionalidad simplemente está condenando a ciertos estudiantes a quedar sin educación, discriminando por actos y omisiones que cometan y que la autoridad considere graves; f) expresa que la sanción de suspensión "el código del educando", confronta el artículo 3, numeral 1, de la Convención sobre Derechos del Niño, que establece que el Interés superior del niño debe prevalecer en las medidas que tomen las instituciones tanto públicas y privadas, porque supone más importante castigar una falta, que continuar formando al menor. Cuando lo procedente sería corregirse si fuera el caso, fomentando el sentido de dignidad y valor reintegrándolo a la sociedad. Las sanciones deben tener por fin primordial un efecto reflexivo, formativo y reparador de la falta cometida, como lo establece el propio Acuerdo 1-2011(sic), en su artículo 28, y el expulsar a los alumnos del sistema educativo, no es sino un castigo inconstitucional que no cumple con los fines que debe tener una sanción disciplinaria a educandos; g) las normas objetadas violan al artículo 80 de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, que establece que "Las acciones administrativas se realizaran mediante la formulación ejecución y control de las políticas públicas desarrolladas por el Estado con participación de la Sociedad", debido a que, las mismas se dictaron sin la participación correspondiente con lo que ignoran o pretenden ignorar que están sujetas a la ley que no pueden, sin violentarla, desarrollar políticas públicas sin el consenso y participación de la sociedad, que al final, somos quienes ostentan el poder. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.


II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días al Ministerio de Educación, Cámara Guatemalteca de Educación, Asociación Nacional de Colegios Católicos, a la Asociación de Centros Educativos Privados de Guatemala y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.


III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Cámara Guatemalteca de la Educación, solamente compareció a la acción, para que se le tuviera por apersonado a la acción. B) La Ministra de Educación, Cinthya Carolina del Águila Mendizábal, alegó: a) que la acción de inconstitucionalidad planteada adolece de imprecisión porque existe falta de cohesión en la formulación argumental, pues en principio se expone que se impugnan dos artículos 5 y 6 del Acuerdo Ministerial 1505-2013, lo cual transmite la idea de que el contenido total de dichas normas es considerado inconstitucional; sin embargo de manera seguida se señala que el motivo de la impugnación es -únicamente- la literal j, del artículo 5, y las frases indicadas del artículo 6; por último las literales j y k, del artículo 6 todos del Acuerdo indicado, de manera que hay incumplimiento del artículo 29 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad; b) la normativa emitida fue proferida con fundamento en la Constitución Política de la República de Guatemala, específicamente lo regulado en el artículo 194, literal a), consistente en ejercer jurisdicción sobre las dependencias del Ministerio a su cargo; c) el derecho de acción no es conculcado con las normas objetadas, porque los alumnos deben adecuar su conducta a las normativas que establecen como obligación estudiantil la concurrencia a clases, por lo menos durante ciento ochenta días del ciclo lectivo; d) que no se viola el artículo 33 constitucional porque resulta obvio que los alumnos no deben participar en actividades impeditivas del proceso de enseñanza, aprendizaje en detrimento de su formación. Participar en actividades de manifestación es un derecho constitucional, que al practicarse deben observarse los cánones establecidos constitucionalmente; e) en cuanto a la supuesta violación al artículo 51 constitucional, esta no se da puesto que el estudiante tiene la obligación de concurrir a clases, por lo menos ciento ochenta días en un año, si cumple con tal obligación, no se producirá la suspensión de su Código Personal. El Ministerio de Educación no pretende, como asevera la postulante, que los estudiantes sean mendigos, que integren mara o que sean delincuentes, todo lo contrario, simplemente quiere que los estudiantes estudien, cumpliendo de esta manera con el mandato constitucional de garantizar el derecho a la educación de los menores de edad; f) sobre la objeción en cuanto a los artículos 33 y 71 constitucionales, estima que se consagra la libertad de enseñanza y de criterio docente, ya que es obligación del Estado proporcionar y facilitar educación a sus habitantes sin discriminación alguna. Es por ello que el Derecho a la educación se ha configurado mediante conductas positivas, dentro de las que debe incluirse la concurrencia de maestros y alumnos en la concreción del proceso enseñanza- aprendizaje. Esto no podrá producirse si se admiten y fomentan conductas negativas como la de "organizar, apoyar o participar en inasistencias colectivas" y, es que ciertamente, el derecho a la educación puede entenderse como un derecho especifico atribuido a un determinado sujeto, que es el alumno, pero - como fue afirmado por Cari Shcmitt- es también una garantía institucional orientado en beneficio de la colectividad, cuyo destinatario es la generación de jóvenes, cuya formación se persigue en las aulas (...) y no fuera de ellas. La palabra suspender tiene, en una de sus acepciones, el sentido de "...diferir por algún tiempo..."; en efecto, el Ministerio de Educación de conformidad con la ley, diferirá por algún tiempo el código del alumno que organice, apoye o participe en inasistencia colectivas, y que tal proceder es perturbador de los intereses de la mayoría de alumnos que sí desean estudiar y, consecuentemente, concurrir a clases. Los alumnos perturbadores del orden concretarán un "contraderecho", término que de conformidad con Néstor Pedro Sagües es una actividad impeditiva del ejercicio de un derecho fundamental. Asumir actitudes de hecho ante la formulación de una idea, se traduce en conductas irreflexivas que pueden, fácilmente, lindar con la vulneración de la ley. Es así que la ocupación de un recinto, destinado a la educación y formación de la juventud, vulnera derechos fundamentales incuestionables, tales como la libertad de locomoción, libre acceso a las dependencias del Estado, agrede también el derecho a la cultura, y el relativo a la protección del patrimonio cultural; g) ciertamente el derecho de petición, el derecho de manifestación, y el derecho de asociación, están reconocidos en nuestro Magno texto, pero los mismos deben ser ejercidos dentro de ciertos cánones, pues de lo contrario violarían otros derechos entre los cuales el de circular libremente, a la vida, integridad de trabajar; h) la ocupación indebida de los inmuebles en donde funcionan Escuelas Normales, es un derecho Irregular que encuadra en la noción de "contraderecho" o antiderecho, consistente en el ejercicio extremo de un derecho hasta el punto de generar daño y conflicto, caracterizándose porque quien lo practica ejerce coacción física sobre el resto de los ciudadanos; i) indica que, no es cierto que sancionar esa actividad perturbadora del orden y que lesione los derechos fundamentales de otros estudiantes sea -como lo afirma la accionante- una conducta arbitraria, puesto que las normas objetadas fueron elaboradas en ejercicio de orden, coherencia y análisis de las circunstancias. La reglamentación objetada no obedece, al arbitrio exclusivo de la Ministra de Educación, la misma se ha producido luego de conductas provocadoras de desorden que han puesto en riesgo la integridad y la vida de profesores y alumnos, consultando a las Direcciones Departamentales, y a los entes coordinadores y asesores que integran ese Ministerio; j) en cuanto a las supuestas violaciones a los artículos 3, numeral 1, de la Convención sobre los Derechos del Niño y 80 de la Ley de Protección integral de la Niñez y Adolescencia, observa con plenitud el principio del interés superior del niño el cual -efectivamente- debe prevalecer en todas las conductas estatales. Indica que, es evidente esa prioridad en su caso al insistir en que los alumnos concurran a clases e impidiendo anómalas conductas de "organización, apoyo y participación" en inasistencias colectivas y desórdenes tumultuarios que arriesgan la integridad y la vida de los educandos. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. C) El Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, manifestó; a) al hacer el estudio de la interposición de la inconstitucionalidad planteada determina que la accionante sólo se refiere a que lo castigable es el organizar, apoyar o participar en inasistencias colectivas y las demás faltas; sin embargo, las disposiciones objetadas establecen como infracciones, organizar, apoyar o participar en inasistencias colectivas y desórdenes tumultuarios y las demás faltas que por la gravedad o violencia con que sean cometidas ameriten la sanción de suspensión temporal o del código del educando; es decir, no se advierte de ninguna manera que se esté estableciendo como conducta infractora y objeto de sanción el emitir opinión o actividades de manifestación pacifica, sino el que se desarrollen inasistencias colectivas y desórdenes tumultuarios o se cometan las faltas descritas en el reglamento que por la gravedad o violencia sean meritorias de una sanción de suspensión temporal o del código del educando; b) de conformidad con la Ley de Educación Nacional, entre otras obligaciones, los educandos deben participar en el proceso educativo de manera activa, regular y puntual en las asistencias, etapas o fases que lo requieren y cumplir con los requisitos expresados en los reglamentos que rigen los centros educativos de acuerdo con las disposiciones que deriven de la ejecución de esa Ley; de esa cuenta, estima que no se transgrede el derecho a la libertad de acción, porque éste no es un derecho absoluto por lo que las conductas señaladas como infracciones susceptibles de sanción no se demuestra que estén castigando a los estudiantes por expresar su opinión o su derecho a manifestar, por lo que de ninguna forma se limita el derecho de acción; c) en cuanto a la denuncia de violación al principio de legalidad, determina que el Acuerdo Ministerial 1505-2013 no predefine los actos u omisiones que podrán ser castigados o sancionados, sino que otorga plena libertad a la autoridad para definirlos y castigarlos en el momento en que se cometan, violando así el principio constitucional que establece que, los actos u omisiones para ser sancionados deben estar previamente definidos y quitándole también a los estudiantes las garantías mínimas procesales que el artículo 82 literal d) de la Ley de Protección integral de la Niñez y Adolescencia le reconocer como política de protección integral. Por ello estima que el artículo 6 del Acuerdo denunciado viola las normas nacionales e internacionales, pues pretende que se sancione -sin establecer previamente y con claridad la sanción- a los estudiantes por actos u omisiones que no están prohibidos por las leyes nacionales o internacionales y tampoco define con claridad quién será la autoridad que pueda aplicar la sanción. De ahí que por la falta de certeza y claridad en cuanto al tiempo en que debe durar la sanción de suspensión y de quien debe concretamente dictar la sanción, transgrede el artículo 17 de la Constitución y 40 numeral 2 literal a) de la Convención sobre los Derechos del Niño, por cuanto el derecho administrativo sancionatorio requiere que para establecer una infracción y su respectiva sanción debe respetar el principio de legalidad en el sentido que debe devenir de una ley que permita su establecimiento y que la misma reúna los requisitos de certeza y claridad, requisitos de los que carece la disposición impugnada al dejar en forma discrecional el tiempo de duración de la suspensión temporal y no Indicar con precisión quien es la autoridad competente; d) de la denuncia de violación al artículo 33 de la Constitución Política de la República y el artículo 15 numeral 1 de la Convención sobre los Derechos del Niño, por la literal j, del artículo 5 y literal j del artículo 6, del Acuerdo Ministerial número 1505-2013 objetado, estima dicha institución que no se dan vicios de inconstitucionalidad por cuanto las conductas señaladas como infracciones objeto de sanción disciplinaria en su contenido de ninguna manera señalan que no se puede ejercer los derechos de reunión y manifestación pacífica, sino que determinan que cualquier actividad que afecte el orden normal a realizarse dentro del establecimiento debe ser con previa autorización dada la naturaleza de las actividades educativas y que los educandos están obligados a desarrollar y participar en la actividad educativa, en los horarios y en las fases correspondientes del sistema educativo, por lo que es razonable que soliciten autorización para la realización de actividades que puedan interrumpir la realización normal de las mismas. En cuanto a que se prohíba el organizar, apoyar y/o participar en inasistencias colectivas y desórdenes tumultuarios, tampoco transgrede el derecho de manifestación y de expresión garantizado por el artículo 33 de la Constitución Política, pues lo que se prohibe es la inasistencia colectiva que conlleve la finalidad de desórdenes, lo que se encuentra en congruencia con el numeral 2 de la Convención de los Derechos del Niño pues dicho derecho no es absoluto y se puede restringir en interés de la seguridad nacional o pública, el orden público, la protección de la salud y la moral públicas o la protección de los derechos y libertades de los demás, por lo que la infracción es razonable y no limita de ninguna manera la libertad de asociación y la libertad de celebrar reuniones públicas; e) en cuanto a la confrontación a los artículos 51 y 71 de la Constitución Política de la República de Guatemala, y 28 numeral 1 de la Convención sobre los Derechos del Niño. Estima que el artículo 6 del Acuerdo objetado, determina como sanción la suspensión del código del educando, lo cual transgrede el articulo 51 pues el Estado debe de garantizar el derecho a la educación de los menores de edad en congruencia con lo dispuesto por el artículo 28 numeral 1 de la Convención citada, por el cual ios Estados partes reconocen el derecho del niño a la educación, y asi también viola el artículo 71 constitucional que garantiza que la educación debe impartirse sin discriminación alguna, pues al suspender el código del educando se le priva al estudiante, sancionado a que no pueda acceder de ninguna manera al sistema educativo nacional, por lo que esa sanción es evidentemente inconstitucional y tal medida disciplinaria va en contra de la obligación que tiene el Estado conforme las normas citadas; f) de la denuncia de violación al artículo 3 numeral 1 de la Convención sobre los Derechos del Niño por los artículos objetados, considera que en cuanto a la suspensión del código del educando viola el artículo citado pues esa sanción al no permitir el acceso del educado sancionado ai sistema educativo y por lo mismo no podrá ejercitar su derecho a la educación, es una medida adoptada por el Ministerio de Educación al formular el reglamento sin tomar el interés superior del niño, pues no se toma en cuenta que debe garantizarse en primer lugar que el niño o adolescente tiene derecho a recibir educación y que el Estado se encuentra en la obligación de que se le imparta sin discriminar a nadie; g) en cuanto a la violación al artículo 80 de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia por las disposiciones impugnadas, advierte que no puede ser analizado, en virtud de que esa norma no constituye parámetro de constitucionalidad, por ser una ley ordinaria, pues el estudio que requiere el procedimiento de inconstitucionalidad únicamente puede hacerse en relación a las normas de la Constitución y las normas de Convencionalidad que forman parte del bloque de constitucionalidad. Solicita que se declare con lugar parcialmente la inconstitucionalidad planteada, y en consecuencia, inconstitucional las frases "o del código del educando.." y "El período de la suspensión se definirá entre la Comisión de Disciplina y las Autoridades que desarrollan funciones de supervisión o personal designado para desenrollar la gestión administrativa técnica pedagógica a los centros educativos de conformidad con la falta" que se encuentran contenidas en el artículo 6 del Acuerdo Ministerial 1505-2013 que reformó el Acuerdo Ministerial 1-2011, ambos del Ministerio de Educación.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La accionante reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial de su planteamiento, y agregó, que el Procurador de los Derechos Humanos, después de la investigación correspondiente, el catorce de noviembre de dos mil trece, emitió una resolución por medio de la cual declara que el Acuerdo 1505-2013 objetado viola los derechos humanos, por lo que recomendó que se derogada el citado Acuerdo, con lo que se confirma la actitud represiva y autoritaria del Ministerio de Educación. Solicito que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. B) La Cámara Guatemalteca de la Educación, por medio del Presidente de su Junta Directiva, Mario Rafael Arriaga Martínez alegó; a) su objeto principal como Cámara de la Educación es fomentar y proteger la educación del país, integrando Asociaciones de Centros Educativos y en general todas las entidades cuyo fin sea la educación o el desarrollo a través de la misma, para lograr mejorar el nivel educativo del país, promoviendo el desarrollo integral de la persona para lograr el bienestar y desarrollo de Guatemala; b) razón por la cual las normas que a través de la acción de inconstitucionalidad se objetan, estima que infringen normas y garantías constitucionales, como lo son la libertad de acción, el principio de legalidad, el derecho de reunión y manifestación, protección a menores y ancianos, y el derecho a la educación; y, c) con base al principio constitucional de la preeminencia del Derecho Internacional, regulado en el artículo 46 de la Constitución Política de la República de Guatemala, estima que existe también violación con las normas impugnadas, pues existen Convenciones que protegen a los menores y niños, que establece que no puede haber discriminación, el interés superior del niño, tiene libertad de asociación y celebrar reuniones pacificas, y por supuesto a su educación. Solicita que se declare con lugar la inconstitucionalidad promovida. C) La Ministra de Educación reiteró los argumentos de su memorial de evacuación de audiencia. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. D) El Ministerio Público reiteró las argumentaciones vertidas en la audiencia que se le confirió y solicitó se declare parcialmente con lugar, en las frases que indicó, la acción de inconstitucionalidad interpuesta.


CONSIDERANDO


-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, el Tribunal, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, sobre la base de los argumentos expuestos por el accionante y por los órganos y entidades a quienes se confiere audiencia por ley o por disponerse así en el trámite del proceso a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquélla. En tal sentido, de evidenciar tal contradicción, deberá efectuar la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional; por el contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.


-II-

En el presente caso, Ana Lucrecia Marroquín Godoy de Palomo interpone inconstitucionalidad parcial contra, lo siguiente: 1) el artículo 5, literal j.; y 2) el artículo 6, literales j. y k., y las frases que prescriben "...o del código del educando..." y "El período de la suspensión se definirá entre la Comisión de Disciplina y las Autoridades que desarrollan funciones de supervisión o personal designado para desenrollar la gestión administrativa técnica pedagógica a los centros educativos, de conformidad con la magnitud de la falta.", contenidas en el Acuerdo Ministerial Número 1505-2013 del Ministerio de Educación, emitido el veintinueve de mayo de dos mil trece, y publicado en el Diario de Centro América, el tres de junio de dos mil trece, por el que reformó el Acuerdo Ministerial Número 1-2011 del referido ministerio.


-III-

Previo a hacer el análisis correspondiente, y atendiendo al principio dispositivo que rigen este tipo de planteamientos, debe indicarse que esta Corte se centrará en la denuncia que hace la accionante, única y exclusivamente respecto de las normas de rango constitucional que señala como violadas, pero en manera alguna, con respecto a la norma contenida en un instrumento de rango legal, como lo es, la violación que en el presente caso de denuncia respecto del artículo 80 de la Ley de Protección integral de la Niñez y la Adolescencia, porque, como se ha manifestado reiteradamente, no es procedente su estudio cuando se confronta la norma objetada con otra norma ordinaria, debido a que ello no es un parámetro de constitucionalidad.

De esa forma, en cuanto a la denuncia de violación a la libertad de acción, contenida en el artículo 5 de la Constitución Política de la República, se debe indicar que el mismo consagra el derecho de toda persona a hacer lo que la ley no prohibe y a no acatar órdenes que no estén basadas en ley y emitidas conforme a ella. Sin embargo, los derechos individuales contenidos en la parte dogmática de la Constitución no son concebidos en forma absoluta, así, el exceso de libertad no es libertad pues importa su ejercicio para unos y la negación del igual derecho que a tal ejercicio tienen los demás. La doctrina del Derecho Constitucional afirma que no pueden existir libertades absolutas y que los derechos individuales son limitados en cuanto a su extensión; ninguna Constitución puede conceder libertades sin sujeción a la ley que establezca los límites naturales que devienen del hecho real e incontrovertible de que el individuo vive en sociedad, en un régimen de interrelación.

Conforme el contenido del Acuerdo Ministerial Número 1505-2013, se establece que dispone la reforma de algunos artículos del Acuerdo Ministerial Número 1-2011, por el que, en su oportunidad ese mismo ministerio aprobó la "Normativa de Convivencia Pacífica y Disciplina para una Cultura de Paz en los Centros Educativos". Entre otros aspectos, tal Acuerdo regula lo relativo al régimen disciplinario, y por ende, la determinación de las faltas y sus respectivas sanciones, aplicables a los educandos que, como parte de la comunidad educativa, asistan o estén incluidos en un centro educativo, y de esa manera, participen en el proceso de enseñanza-aprendizaje.

En ese contexto, se tiene que la literal j. del artículo 5 objetado, dispone que constituye una falta grave "Organizar actividades sin previa autorización dentro del establecimiento y afecten el orden de las actividades; y las literales j. y k. del artículo 6 del Acuerdo de mérito, respetivamente, disponen que constituyen faltas, el "Organizar, apoyar y/o participar en inasistencias colectivas y desórdenes tumultuarios" y "Las demás faltas que por la gravedad o violencia con que sean cometidas ameriten esta sanción de acuerdo con la Comisión de Disciplina".

De acuerdo a lo expresado por la accionante, esta Corte estima que eso no es violatorio a la libertad de acción, porque como se hizo relación al contenido del artículo constitucional, esta (la libertad de acción) no es un derecho absoluto que pueda ejercerse de manera ilimitada, sino que, necesariamente deberá estar limitada a través de las normas legales o reglamentarias respectivas. En tal contexto, siendo que la normativa que se impugna está contenida dentro de un instrumento que regula la convivencia de los educandos en su proceso educativo, las referidas faltas no vienen a coartar el derecho que tiene el educando a la libertad individual o colectiva, sino simplemente dispone una serie de limitaciones a su desenvolvimiento dentro de la comunidad educativa.

Por lo tanto, este Tribunal estima que es improcedente la pretensión de la accionante respecto a las literales objetadas antes descritas, por lo que debe desestimarse la acción en cuanto a este punto en particular.

Por otra parte, se denuncia la transgresión al principio de legalidad, plasmado en el artículo 17 de la Constitución Política de la República de Guatemala, pues según la accionante, específicamente la literal k. del artículo 6 del Acuerdo citado, se permite que una autoridad castigue a los particulares por lo que "consideren" una falta, sin que esté definida la misma o su sanción en ley previa; dejando en su primer párrafo de forma indefinida, cuál es la sanción y quién es la autoridad que pueda imponerla.

En cuanto al derecho administrativo sancionador, en sentencia de diez de diciembre de dos mil ocho, en los expedientes acumulados 3171 y 3221-2006, esta Corte asentó la tesis siguiente: "Ahora bien, la accionante pretende la observancia estricta del principio de mérito no para la tipificación de delitos y faltas en el orden penal, sino para la configuración de aquellas conductas calificadas como infracciones administrativas, así como la sanción que ante éstas pueden imponerse. De esa cuenta, cabe formular las consideraciones siguientes: a) la interponente se refiere, en su exposición, al conjunto de acciones u omisiones que, dada su confrontación con el ordenamiento legal, acarrean una lesión de menor relevancia -en comparación con aquellas conductas calificadas como delitos- al correcto desempeño de la función administrativa, a la prestación efectiva de los servicios públicos y, en suma, a la obligación de acatamiento que reside en los administrados respecto de las disposiciones legales, los mandatos u ordenanzas que han de regir su proceder para asegurar la plena convivencia en sociedad. Este conjunto de acciones u omisiones da origen al derecho administrativo sancionador, y su configuración contempla aquellas infracciones administrativas cuya consumación hace imponible la sanción prevista para ello, como consecuencia del supuesto de hecho regulado en forma prohibitiva; b) el derecho administrativo sancionador, originado de la potestad punitiva del Estado -como sucede con el derecho penal-, debe observar los principios que informan su contenido para así velar por el respeto de las garantías esenciales reconocidas a los administrados y, a la vez, evitar la arbitrariedad de la administración de esa cuenta, la Constitución no reconoce en forma expresa principios o elementos que en su configuración deban observarse; sin embargo, es evidente la necesidad de restringir aquella facultad sancionadora, con el fin último de hacer prevalecer, ante ésta, los derechos fundamentales reconocidos por la ley suprema. En ese orden de ideas, ha sido criterio reiterado en jurisprudencia y doctrina la imperativa aplicación de los principios que limitan aquella potestad, propios de derecho penal, al derecho administrativo sancionador, por cuanto ambos órdenes forman parte del ejercicio de la actividad punitiva estatal, dentro de los cuales el principio de legalidad se revela con marcada preponderancia a efecto de impedir la vulneración de los derechos y libertades recogidos en el texto constitucional. El criterio anterior fue recogido en sentencia de esta Corte de nueve de enero de dos mil siete, dictada dentro del expediente setecientos cincuenta y ocho - dos mil cuatro (758-2004), en el que consideró: "(...) el artículo 17 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al establecer que no son punibles las acciones u omisiones que no estén calificadas como delito o falta y penadas por ley anterior a su perpetración, alude al principio de legalidad de la sanciones que exige la determinación precisa de las penas, castigos o sanciones que pueden ser impuestas por las autoridades en ejercicio del poder punitivo estatal. Su ámbito de aplicación no se restringe a los asuntos penales, sino que tiene plena validez en todo el campo de la actividad punitiva de la Administración Pública, pues la ausencia de reglas y principios propios que rijan el ámbito sancionatorio del Estado implica que los principios y las garantías sustanciales y procesales del Derecho Penal General sean aplicables mutatis mutandi al derecho administrativo sancionador, entre ellos el de legalidad de las infracciones y de las sanciones, conforme el cual nadie puede ser sancionado administrativamente sino conforme a normas preexistentes que tipifiquen la contravención administrativa y señalen la sanción correspondiente. De esa cuenta, se denota que la prohibición de imponer sanciones, si no es conforme a normas sustanciales previas que las determinen, resulta extensiva a todos los procedimientos administrativos en los que se pretenda dicha imposición (tales como el correctivo, el disciplinario o de policía administrativa). Además, la sanción administrativa, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de ios administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la Administración Pública, entre otros, es consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, por lo que no debe ser ajena a los principios que rigen el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 12 constitucional. Por tanto, debe responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados, lo que exige que la sanción esté contemplada en una norma de rango legal -reserva de ley-, y la norma que la contenga debe determinar con claridad la sanción, o por lo menos permitir su determinación mediante criterios que el legislador establezca para el efecto. (...) la finalidad del principio de legalidad de las sanciones (que justifica su adopción constitucional en el artículo 17 del Magno Texto) consiste en garantizar la libertad de los administrados y controlar la arbitrariedad judicial y administrativa mediante el señalamiento legal previo de las penas aplicables. Lo anterior no significa que los principios del derecho penal se apliquen exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias importantes. (...) Es decir, el principio de legalidad de las sanciones exige: a) que el señalamiento de la sanción emane directamente del legislador, entonces las sanciones administrativas deben estar fundamentadas en ley, por lo cual, no puede transferirse a la Administración Pública una facultad abierta en esta materia; b) que este señalamiento sea previo al momento de la comisión del ilícito y también al acto que determine la imposición de la sanción; y c) que la sanción se determine no sólo previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable, aunque esto no impide que el legislador diseñe mecanismos que permitan la gradación de la sanción, como el señalamiento de topes máximos o mínimos." En sentido similar se pronunció el tribunal dentro de los expedientes acumulados ochocientos setenta y ocho y ochocientos setenta y nueve - dos mil cinco (878 y 879-2005), cuya sentencia fue emitida el veintiocho de noviembre de dos mil cinco, y dos mil ciento dieciocho - dos mil cinco (2118-2005), habiéndose dictado el fallo respectivo el veintinueve de agosto de dos mil seis".

Así las cosas, se estima que en el presente caso debe ratificarse la tesis antes citada, puesto que la exigencia contenida en el artículo 17 constitucional, no sólo determina la necesidad de que las infracciones administrativas encuentren sustento en una ley ordinaria, sino que ésta, al momento de establecer los elementos objetivos y subjetivos de la conducta prohibida, no genere inseguridad, de suerte que para el administrado exista la certeza de que su calificación y sanción no quedará a la absoluta discreción de la administración, originando duda e incertidumbre y, sobre todo, permitiendo un actuar arbitrario de ésta, contrario al deber del Estado, la garantía de seguridad a los habitantes, valor que, en su acepción de seguridad jurídica, el ordenamiento está llamado a observar, como oportunamente se mencionara en este fallo.

De ahí que se determina la confrontación directa de la norma y párrafo objetado con la norma constitucional, puesto que no puede dejarse a la Comisión de Disciplina y a las autoridades que desarrollan funciones de supervisión o de personal designado, que dispongan el periodo de suspensión, de conformidad con la magnitud de la falta, sin que sea claro, ni establecido de forma estricta. Por lo que no existe certeza -la cual necesita el derecho administrativo sancionador- para establecer una infracción administrativa, y su respectiva sanción, lo cual hace procedente la Inconstitucionalidad planteada por la postulante en cuanto a la literal k. del artículo 6 impugnado.

Igual situación sucede con respecto a la frase, del mismo artículo, que prescribe "El período de la suspensión se definirá entre la Comisión de Disciplina y las Autoridades que desarrollan funciones de supervisión o personal designado para desarrollar la gestión administrativa técnica pedagógica a los centros educativos, de conformidad con la magnitud de la falta", porque la norma no da la certeza de cuál será el período de suspensión, lo cual, también viola el contenido del artículo constitucional señalado.

En cuanto a la confrontación del artículo 33 de la Constitución Política de la República, con respecto a las literales j, de los artículos 5 y 6, respectivamente, se determina que la norma constitucional señala reconoce los derechos de reunión y manifestación pública de manera pacífica, los cuales no pueden ser restringidos disminuidos y coartados y, la ley los regulará con el único objeto de garantizar el orden público, bastando para su ejercicio, la previa notificación de los organizadores ante la autoridad competente. En tal sentido, la literal j, del artículo 5 establece que, constituye una falta de la naturaleza ahí descrita, el organizar actividades sin previa autorización dentro del establecimiento y que afecte el orden de las actividades. De esa manera, esta confrontación entre esta última literal y norma objetada con respecto a la norma constitucional ya citada -artículo 33-, puesto que para el ejercicio del derecho de reunión o manifestación "pública" solamente bastará la notificación a la autoridad correspondiente y desde ninguna perspectiva legal debe sancionarse como una falta su ejercicio pacífico -como ocurre con en la literal j) del artículo 5 objetado-, aunado a que, ante la concurrencia de alguna circunstancia que generen desorden dentro de algún establecimiento educativo, las autoridades educativas deberán evaluar la existencia de las leyes respectivas que establecen las autoridades respectivas ante las cuales deben acudir para que se resguarde o instaure el orden público.

Lo antes expuesto permite concluir que el artículo 5, literal j) del Acuerdo objetado constituye un límite al ejercicio de los derechos de reunión y manifestación, lo cual contraviene el artículo 33 constitucional, lo que torna procedente su declaratoria de inconstitucional.

Con respecto a la literal j. del artículo 6 del Acuerdo reprochado, la cual prescribe que constituye una falta el acto de organizar, apoyar y/o participar en inasistencias colectivas y desórdenes tumultuarios, también contraviene la norma constitucional precitada, en la cual se garantiza el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación pacífica. Tal infracción se produce porque esta última norma objetada, regula dos supuestos que se sancionan, el hecho de organizar, apoyar y/o participar en inasistencias colectivas, así como, en desórdenes tumultuarios; sin embargo, la norma reprochada deja de tomar en consideración que la concurrencia de esos supuestos desde ninguna perspectiva legal implican vulneración a las normas y reglamentos educativos, ello porque, el hecho de organizar y/o participar en inasistencias colectivas deriva del ejercicio del derecho constitucional de reunión y manifestación pacífica garantizado por la Constitución en el precepto fundamental antes citado, por lo que no es procedente que la norma objetada se sancione esa conducta, pues al hacerlo, vulnera el artículo 33 constitucional. Aunado a lo anterior, ante el evento de que concurran desórdenes tumultuarios -que son conductas que no son inherentes a los derechos de reunión y manifestación-, las autoridades educativas deben acudir ante las autoridades respectivas para que se instaure el orden correspondiente, conforme a la ley de la materia que rija esos actos. Lo anterior, permite concluir que, la literal j. del artículo 6 del Acuerdo objetado vulnera el articulo 33 constitucional ya relacionado.

Por último, a la frase que prescribe "o del Código del educando...", contenida en el artículo 6 del Acuerdo en referencia, la que, según lo expone la accionante transgrede los artículos 51 y 71 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque en la misma se establece como sanción la suspensión del código del educando, el cual, le sirve como identificación en toda su vida educativa, y eso significaría dejarlo sin estudiar.

Al respecto este Tribunal estima que, de conformidad con el primer artículo constitucional citado (51), el Estado debe garantizar el derecho a la educación de los menores de edad en congruencia, y conforme lo establecido en el otro artículo constitucional (71), aquel que garantiza que la educación debe impartirse sin discriminación alguna, el hecho de que se regule como una sanción la suspensión del código del educando, eso significa que se le privará al estudiante sancionado a que no pueda acceder de ninguna manera al sistema educativo nacional, lo que atenta contra lo preceptuado en el texto constitucional y evidentemente, va en contra de la obligación que se le ha encomendado al Estado por medio de la Convención Sobre Derechos del Niño, de reconocer el derecho de los menores a la educación.

En tal sentido, si bien es cierto que la autoridad administrativa-educativa, dentro de las normas que regulan el proceso educativo de enseñanza-aprendizaje, tiene la facultad de establecer los actos que pueden constituir una falta, y así como determinar sus respetivas sanciones, también lo es que, en este último caso, la referida autoridad debe tener presente que la misma (la sanción) debe ser prescrita en forma clara y precisa, y además atender a los principios y normas de los instrumentos legales aplicables, tales como lo señala el artículo 3, numeral 1, de la Convención Sobre los Derechos del Niño, que prescribe "En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño". Es decir, la fijación de una sanción, debe estar orientado a adoptar medidas adecuadas para velar porque la disciplina escolar se administre, pero de modo razonable y compatible con la dignidad de la persona humana del o los niños, atendiendo a su edad, madurez (física y/o psicológica), grado escolar que cursa, entre otros, así como la participación que deben tener los demás participantes de la comunidad educativa, con el fin de que la sanción sea acorde a la gravedad de la falta, pero también, en el cumplimiento de la misma, se tiendan siempre a prevalecer el interés superior del niño y que ese proceso le ayuda también en su desarrollo personal.

Por ello la suspensión "del código del educando", como una sanción establecida en el Acuerdo de mérito, discrimina al estudiante por haber cometido las infracciones que establece el mismo instrumento normativo, y lo priva de tener acceso a la educación, lo cual, hace procedente acoger la inconstitucionalidad solicitada por este aspecto.


-IV-

Con base a lo anteriormente expuesto, esta Corte determina la procedencia de la acción planteada, en el sentido de declarar con lugar la inconstitucionalidad general parcial y, por ende, expulsar del ordenamiento jurídico la literal j) del artículo 5, las literales j. y k. del artículo 6, así como, las frases contenidas en este última norma jurídica -artículo 6-, las cuales regulan "...o del código del educando..." y "El período de la suspensión se definirá entre la Comisión de Disciplina y las Autoridades que desarrollan funciones de supervisión o personal designado para desarrollar la gestión administrativa técnica pedagógica a los centros educativos, de conformidad con la magnitud de la falta", todas contenidas en el Acuerdo Ministerial Número 1505-2013, emitido por el Ministerio de Educación, el veintinueve de mayo de dos mil trece, y publicado en el Diario de Centro América, el tres de junio de dos mil trece, haciéndose las declaraciones correspondientes.


DISPOSICIONES LEGALES APLICABLES

Artículos citados, 1° , 157, 182, 193, 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 2° , 3° , 6° , 114, 115, 133, 138, 142, 144, 145, 146, 149, 150, 163, inciso a); 178,183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.


POR TANTO

 
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