EXPEDIENTE 2615-2004

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, QUIEN LA PRESIDE, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, GLORIA MELGAR DE AGUILAR, MANUEL DE JESÚS FLORES HERNÁNDEZ Y FRANCISCO JOSÉ PALOMO TEJEDA: Guatemala, ocho de febrero de dos mil cinco. Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de ley general, de carácter total, que promovieron la Asociación para la Formación en Educación Popular, la Fundación Grupo de Apoyo Mutuo, el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala, la Asociación Civil Centro para la Acción Legal en Derechos Humanos, la Fundación Mirna Mack, la Fundación Rigoberta Menchú Tum, Claudia Virginia Samayoa Pineda, Iduvina Estalinova Hernández Batres, Cecil Oswaldo de León y Jorge Enrique Arriaga Rodríguez, quienes impugnan el Decreto 28-04 del Congreso de la República. Los presentados unificaron personería en el último de los mencionados y actuaron con el auxilio de los abogados Alejandro Rodríguez Barillas, Nery Estuardo Rodenas Paredes y Fernando Arturo López Antillón.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por los accionantes se resume: a) el artículo 1o del Decreto 28-04 del Congreso de la República establece el otorgamiento de un beneficio pecuniario como aporte de capital por parte del Estado de Guatemala a favor dé cada uno de los miembros que formaron parte de las Patrullas de Autodefensa Civil. El artículo 2o del citado Decreto indica que el beneficio para cada uno de los integrantes de esas organizaciones será en la cantidad de cinco mil doscientos cuarenta y un quetzales con sesenta centavos, debiéndose efectuar el pago por medio de tres entregas, antes de que finalice el ejercicio fiscal correspondiente al año dos mil seis. La anterior normativa infringe lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política de la República de Guatemala y 19 de la Ley Orgánica del Presupuesto, en tanto que, constituyendo dicho beneficio pecuniario, según las características con las que fue estructurado, un gasto o egreso con cargo al Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, debió ser aprobado para un único ejercicio fiscal y debió incluir el detalle de los gastos por realizar, de igual forma como se estableció en el artículo 44 de la Ley General del citado Presupuesto correspondiente al año dos mil tres. El Congreso de la República, en la defensa del beneficio decretado, se ha basado en esta última norma citada para afirmar que el monto dinerario con el que se pretende pagar dicho egreso posee fuente de financiamiento, incluida en el Presupuesto del Estado legislado para el año dos mil tres, aplicado también en el año dos mil cuatro; sin embargo, resulta claro que en el artículo 44 aludido, que se refiere a asignaciones especiales, no se contempló la asignación que cubriera el pago mencionado; tampoco quedó previsto el egreso en el artículo 43 de la Ley del Presupuesto para el ejercicio fiscal del año dos mil tres, pues este precepto contempla que los recursos que se recauden como consecuencia de la colocación de los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala, denominados "Bonos Paz", están destinados a financiar no gastos como el relacionado, sino que programas y proyectos de inversión física y/o financiera contenidos en el Presupuesto indicado; b) los artículos 2o y 3o del Decreto atacado no precisan el monto que se pretende erogar a favor de los patrulleros de auto defensa civil. Tal circunstancia ocurre porque a la fecha de aprobación del Decreto es indeterminado el número de las personas que integraron las Patrullas de Autodefensa Civil, lo que hace que la forma de totalizar el monto a erogar se signifique en la depuración y la comprobación fehaciente de que cada uno de los destinatarios del beneficio integró esas organizaciones, mecanismo éste que resulta incierto e inseguro puesto que, como ha reconocido el Ministro de Finanzas Públicas, no se registraron adecuadamente esos datos, o es posible que si se realizaron registros a ese respecto, a la fecha sean inexistentes. A falta de una cantidad cierta y determinada de los beneficiarios, el monto a erogar puede exceder en mucho a la partida presupuestaria supuestamente asignada para el objetivo, puesto que la cantidad de cuatrocientos cuarenta y cinco millones de quetzales, proveniente de la colocación de Bonos del Tesoro de la República de Guatemala (Bonos Paz) resultaría insuficiente, según afirmación que expresó el funcionario mencionado, lo que obligaría a la cartera ministerial a su cargo a buscar otra fuente de financiamiento. Refuerza la noción de que es imprecisa dicha fuente el hecho de que el artículo 8o del Decreto atacado dispone que de determinarse que los recursos asignados en la forma descrita en los artículos 6o y 7o anteriores no son suficientes para cubrir la totalidad del beneficio pecuniario como aporte de capital, el Organismo Ejecutivo presentará al Congreso de la República las iniciativas de ley respectivas proponiendo la fuente de financiamiento y el plazo que permita cubrir el remanente. Es evidente la contradicción de la normativa analizada con los preceptos contenidos en los artículos 237 y 240 de la Ley Fundamental, dado que, en lo que concierne al primero, no detalla en forma precisa el gasto por realizar; en cuanto al segundo, porque, constituyendo la ley objetada una que implica inversión y gasto del Estado, debió indicar la fuente de donde se tomarán los fondos destinados a cubrirlos, aspecto que, como se vio, no fue cumplido; c) el segundo párrafo del artículo 240 ibid señala que ".'.".si la inversión o el gasto no se encuentran incluidos e identificados en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado aprobado para el ejercicio fiscal respectivo, el Presupuesto no podrá ampliarse por el Congreso de la República sin la opinión del Organismo Ejecutivo." Siendo que el gasto que corresponde al beneficio pecuniario regulado en el Decreto 28-04 no constituye uno que estuviera incluido e identificado en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado correspondiente al año dos mil cuatro, el Congreso de la República debió cumplir aquel procedimiento y recabar la opinión del Organismo Ejecutivo; al no haberlo hecho así, incurrió en violación al proceso de formación de ley previsto en la Constitución Política de la República de Guatemala. Agrava dicha situación el hecho de que el citado Organismo comprometió con dichos pagos, aunque sin indicar los montos respectivos, los Presupuestos de los años dos mil cinco y dos mil seis, lo que significa que amplió el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado de períodos que todavía no han quedado aprobados; d) el artículo 237 de la Carta Magna establece que el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, aprobado para cada ejercicio fiscal, debe incluir la estimación de todos los ingresos a obtener y el detalle de los gastos e inversiones a realizar. El Decreto impugnado contraría dicho precepto, en tanto que, aunque determina una base de cuantificación del monto que debe erogarse para el pago a cada uno de los Patrulleros de Autodefensa Civil, no detalla el total del gasto por realizar, debido a que condiciona ese dato de exactitud al hecho de que el treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro, como fecha límite, se cuente con los listados definitivos de quienes, al haber integrado dichas organizaciones, hayan adquirido el derecho de percibir el beneficio. Acrecienta el defecto de inconstitucionalidad el hecho de que el artículo 3 del Decreto reprochado regula que es por medio de los registros con que cuente el Ministerio de la Defensa como se establecerá fehacientemente la calidad de patrullero civil. Tal disposición no solamente provoca inseguridad jurídica, con vulneración del imperativo consignado en el artículo 2 constitucional, sino que permite que el Congreso de la República delegue en dicho Ministerio, indebidamente y en contravención a preceptiva contemplada en la Constitución Política de la República de Guatemala, específicamente su artículo 171, inciso b), la atribución de determinar del monto a erogar por concepto del beneficio pecuniario legislado; e) el artículo 237 ibid contempla, en su cuarto párrafo, una previsión constitucional consistente en que no podrán incluirse en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado gastos confidenciales o gasto alguno que no deba ser comprobado o que no esté sujeto a fiscalización. El Decreto reprochado contraviene dicha disposición de superior jerarquía, en tanto que legisló un gasto que resulta imposible de fiscalizar, según las siguientes razones: 1) otorga un reconocimiento económico a una entidad que fue disuelta legalmente; esto si se toma en cuenta que de conformidad con lo que quedó señalado en el Decreto 143-1996 del Congreso de la República, fechado el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y seis, se decidió la disolución de los denominados "Comités Voluntarios de Autodefensa Civil". Por consiguiente, se hará imposible la fiscalización de los recursos al ser entregados a una entidad inexistente; 2) el Decreto atacado regula el otorgamiento de una suma dineraria a todo aquel que acredite el hecho de que integró las denominadas "Patrullas de Autodefensa Civil (PAC) o Comités de Defensa Civil", sin que haya establecido ninguna normativa que prevea la forma dé determinar la afiliación de quienes afirme haber integrado dichas organizaciones, enumere los requisitos necesarios para obtener el reconocimiento económico, ni articula los controles necesarios para tal objetivo. Por aparte, el cuarto considerando de dicho Decreto indica, como motivación del su vigencia, que "...ahora corresponde buscar la unidad de los guatemaltecos mediante políticas incluyentes de reconciliación que beneficien a todas las personas que participaron en el conflicto armado y permitan el desarrollo social" en armonía, lo cual puede lograrse propiciando la igualdad de trato de todos los sectores en cuanto al beneficio que el Estado pueda proporcionar a fin de proveer satisfactores a las necesidades de los diversos sectores sociales."; sin embargo, no establece parámetros económicos objetivos que permitan determinar si la entrega del reconocimiento coadyuva efectivamente a proveer satisfactores a las necesidades de diversos sectores sociales; por el contrario, compromete el presupuesto nacional limitando la acción del Estado hacia sectores como la salud, la educación e incluso el desarrollo productivo en el sector agrícola. En tal sentido, se imposibilita al Estado la determinación de la forma en la que se utilizará el dinero entregado a los ex patrulleros de autodefensa civil; 3) la indeterminación de la cantidad exacta de las personas que integraron las denominadas "Patrullas de Autodefensa Civil o Comités de Defensa Civil" provoca incertidumbre respecto del total del gasto a realizar, lo que torna imposible que los órganos competentes ejerzan control y fiscalización respecto de los recursos que se destinen a aquel fin; f) el artículo 119 de la Constitución Política de la República de Guatemala dispone que "Son obligaciones fundamentales del Estado: <...> m) Mantener dentro de la política económica, una relación congruente entre el gasto público y la producción nacional." Tal precepto se ve contrariado por el Decreto atacado, en tanto que, como quedó relacionado, de su normativa acaecen tres hechos: 1) no es posible precisar el gasto a erogar, proveniente del beneficio pecuniario como aporte de capital legislado; 2) los rubros presupuestarios previstos para cumplir la obligación resultan insuficientes; 3) los recursos que se paguen por el otorgamiento de dicho beneficio no serán utilizados en inversiones productivas; además, no está estructurado legalmente un mecanismo que permita verificar que dichos recursos generarán una mayor producción nacional. Lo anterior redunda en que el gasto generará consecuencias inflacionarias de efectos imprevisibles para la economía nacional. Lo anterior se percibe en el hecho de que el Estado ha acudido a empréstitos por medio de la colocación délos Bonos del Tesoro (Bonos Paz), que constituyen deuda pública que no encuentra base real en los ingresos del Estado por vía de los impuestos, lo que se significa en un déficit presupuestario de gran magnitud; g) el artículo 118 de la Constitución Política de la República de Guatemala establece que es obligación del Estado orientar la economía nacional para lograr la utilización de los recursos naturales y el potencial humano, para incrementar la riqueza y tratar de lograr el pleno empleo y la equitativa distribución del ingreso nacional. La creación del beneficio pecuniario como aporte de capital vulnera dicha norma, dado que no se orienta a incrementar la riqueza ni a mejorar el ingreso nacional; por el contrario, debido a los efectos inflacionarios que producirá, constituye una acción que perjudica gravemente a los guatemaltecos; h) examinadas las funciones que la Constitución Política de la República de Guatemala asigna en sus artículos 165, 170 y 171 al Congreso de la República, se aprecia que ninguna le permite establecer un beneficio económico o un aporte de capital para un grupo humano específico; así, la creación del Decreto 28-04 de dicho Organismo transgrede el precepto contenido en el artículo 152 de dicho cuerpo de normas fundamentales, el cual indica que todo poder proviene del pueblo, y los funcionarios públicos son depositarios de la ley y nunca se encuentra por encima de ella; i) el artículo 1 del Decreto impugnado reconoce, al hacer referencia, en su contenido, del Decreto 143-96 del Congreso de la República, que los integrantes de las Patrullas de Autodefensa Civil o Comités de Defensa Civil prestaron servicios al Estado sin devengar remuneración alguna y, como consecuencia, dicha supraentidad está obligada a otorgarles un beneficio pecuniario como aporte de capital. Al respecto, dicho beneficio constituye un pago, retribución o remuneración por servicios de trabajo supuestamente prestados al Estado. Si bien el artículo 102, inciso b), de la Constitución Política de la República de Guatemala establece que todo trabajo debe ser equitativamente remunerado, la misma norma admite excepciones en los casos que determine la ley. Una de tales excepciones ocurre cuando las obligaciones atribuidas a la ciudadanía son motivadas por interés colectivo, supuesto en el cual las actividades se desarrollan en condición ad honorem. Así, muchos servicios públicos de carácter personal se prestan, por parte de los ciudadanos, en forma obligatoria y gratuita; ejemplo de ello lo constituyen las actividades de los comisionados militares y sus auxiliares, los alcaldes auxiliares, los alguaciles y los ministriles, de conformidad con las leyes que regulan el régimen militar o municipal, sin que se establezca entre el Estado o el Municipio una relación que amerite remuneración por parte de quienes prestan esos servicios. Debe entenderse que las ex Patrullas de Autodefensa Civil operaron bajo ese régimen de gratuidad, puesto que ni cuando fueron creadas ni en el momento de su disolución se estableció partida presupuestaria para el pago de salarios o retribución en cualquier otro concepto, por la prestación de los servicios que se les asignaron. Como consecuencia, no existe obligación del Estado para pagarles a los ex integrantes de dichas organizaciones ninguna compensación por esos servicios, de acuerdo con lo que indican los artículos 108, 110 y 238, inciso f), de la Ley Fundamental. Se percibe vulneración al apartado que del citado artículo 108 reza que las relaciones del Estado y sus entidades descentralizadas o autónomas con sus trabajadores se rigen por la Ley de Servicio Civil, "con excepción de aquellas que se rijan por leyes o disposiciones propias de dichas entidades."; ello porque en el caso denunciado consta que en las leyes militares se dispuso que el servicio que prestaron los ex patrulleros de autodefensa civil lo hicieron en forma voluntaria, no remunerada, en condición de reserva disponible, movilizable y territorial. Se advierte contravención al artículo 110 citado, porque de acuerdo con dicho precepto, la indemnización resulta procedente en los casos en los que los trabajadores han sido despedidos sin causa justa, situación en la que no se encuentran los ex patrulleros de autodefensa civil, dado que las organizaciones que integraron fueron disueltas en el año mil novecientos noventa y seis, y los efectivos fueron desmovilizados conforme a las leyes militares. Los artículos 137 y 138, inciso f), de la Constitución Política de la República de Guatemala, prescriben, en su orden, que el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado debe incluir la estimación de los ingresos a obtener y los gastos por realizar, y que la Ley Orgánica del Presupuesto comprenderá la forma de remuneración de todos los funcionarios y empleados públicos, incluyendo los de las entidades descentralizadas. La contrariedad a estos preceptos se advierte porque se ordena el pago a los ex integrantes de las Patrullas de Autodefensa Civil no obstante que nunca se ha previsto ninguna partida presupuestaria que conlleve a ese fin, ni en el momento en el que dichas organizaciones fueron creadas, ni para cuando se decidió su disolución; j) si el pago ordenado en el Decreto impugnado proviene de una reclamación laboral, como se aprecia en la esencia, no constituye atribución del Congreso de la República otorgar derechos en tal sentido, sino que, en todo caso, a los tribunales de justicia, en el marco de la potestad de juzgar y promover la ejecución de lo juzgado. Si bien al Congreso de la República se le concede facultad para aprobar o improbar los proyectos de ley que contemplan reclamaciones al Estado, éstos deben estar orientados a "créditos no reconocidos", categoría en la que, por sus características, no encuadra el beneficio pecuniario regulado en el Decreto impugnado. Por aparte, también se le concede facultad al Organismo Legislativo para decretar, a solicitud del Ejecutivo, reparaciones o indemnizaciones, pero es en casos de reclamaciones de carácter internacional, supuesto que es distinto al beneficio anteriormente aludido. Se produce, de esa manera, vulneración a los preceptos contenidos en los artículos 171, incisos b), j) y k), y 203 de la Constitución Política de la República de Guatemala; k) en el último considerando del Decreto 28-04 del Congreso de la República se indica que el beneficio pecuniario busca el desarrollo social en armonía, la igualdad de trato entre sectores y proveer satisfactores a las necesidades de los diversos sectores. La dicción de dicho considerando denota que el Decreto atacado contraría los artículos 1o, 2° y 4o de la Constitución Política de la República de Guatemala, en tanto que el beneficio regulado no atiende el bien común, los principios de justicia e igualdad, ni la regla según la cual el interés social prevalece sobre el interés particular, enunciada en el artículo 44 constitucional; esto porque no alcanzará a la generalidad de habitantes del país, cuyo nivel de vida se pretende elevar, y tampoco incide en el bienestar de todas las familias guatemaltecas. Por aparte, no satisface principios de justicia social, que pretende corregir las desigualdades existentes en la distinción de los sectores sociales; ello porque se dispone asignar recursos del Estado para favorecer a un determinado grupo de guatemaltecos. Solicitaron que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad promovida.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional del Decreto 28-04 del Congreso de la República. Se concedió audiencia por quince días al Congreso de la República, al Presidente de la República, al Procurador de los Derechos Humanos, al Ministerio de Finanzas Públicas, a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio Público. Se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) EL Presidente de la República expresó: a) el Congreso de la República, al emitir el Decreto 28-04 impugnado, precisó la fuente de financiamiento para el pago del aporte de capital, al señalar que para efectuar su entrega, que corresponde al ejercicio fiscal del año dos mil cuatro, deberán afectarse las asignaciones programadas dentro del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, ajustado y en vigencia para ese período, en Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro, Programa noventa y nueve, Subprograma veintiuno;' denominado Programa Agenda de Paz y Reconciliación Componente Previsión Programa Ex Pac; esto proviene del hecho de que para el año dos mil cuatro rige el presupuesto vigente en el ejercicio fiscal del año dos mil tres, por virtud de lo establecido en el artículo 171, inciso b), de la Constitución Política de la República de Guatemala, y en ese último Presupuesto relacionado se contempló la cantidad de dos mil treinta y siete millones, quinientos mil quetzales en Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro, Programa Agenda de Paz y Reconciliación (Bonos Paz). Por medio del Acuerdo Gubernativo 158-2004, de dieciocho de mayo de dos mil cuatro, se realizó el ajuste presupuestario dos mil cuatro, en el que en el Programa de Inversión Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro, Subprograma Agenda de Paz y Reconciliación están presupuestados novecientos cuarenta y cinco millones de quetzales, y allí se incluye el componente Previsión Programa EXPAC; ello en congruencia con el artículo 28 de la Ley Orgánica del Presupuesto, que regula "Cuando el comportamiento de los ingresos corrientes muestre una tendencia significativamente inferior a las estimaciones contenidas en el presupuesto general de ingresos y egresos del Estado, el Ministerio de Finanzas Públicas deberá realizar los ajustes pertinentes en el presupuesto, incluyendo el recorte e inmovilización de créditos o el cambio de fuentes de financiamiento de asignaciones presupuestarias." Por aparte, el Decreto 20-04 del Congreso de la República, que contiene las disposiciones complementarias que regulan la Ejecución del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal dos mil cuatro, establece en su artículo 3, inciso c), que "...Los recursos producto de la colocación de los Bonos del Tesoro de la República de Guatemala a que se refiere el párrafo segundo del artículo 42 del Decreto número 75-2002 y el artículo 1 de la presente ley, se destinarán a financiar inversiones productivas, reorganización del Estado, financiamiento de pasivos, incluyendo los intereses respectivos, programas sociales y de inversión derivados de los Acuerdos de Paz, así como programas relacionados con Ha agenda de paz y reconciliación y la agenda agraria y de seguridad ciudadano."; se colige que el aporte económico contemplado para los ex patrulleros será aplicado con cargo a los rubros anteriormente citados, de los recursos provenientes de la colocación de dichos bonos, no en la totalidad de los mismos, sino que hasta el monto establecido en los renglones respectivos. En relación con lo anterior, el artículo 4 del citado cuerpo normativo/señala: "Reprogramación de las fuentes de financiamiento de los egresos. Se faculta al organismo ejecutivo para que, por conducto del Ministerio de Finanzas Públicas y mediante acuerdo ministerial, efectúe la reprogramación de las fuentes de financiamiento que integran el Presupuesto General de Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal dos mil cuatro, con el propósito que los programas y proyectos previstos se ejecuten en forma congruente con los ingresos proyectados, manteniendo el déficit fiscal dentro de los límites considerados técnicamente manejables y macro económicamente aceptables." En lo que concierne pago correspondiente al ejercicio fiscal dos mil cinco, el Decreto 35-04 del Congreso de la República, que contiene la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal dos mil cinco, dispone y asigna un monto de cuatrocientos cuarenta y cinco millones de quetzales en dicho Presupuesto, en Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro, con recursos provenientes de Bonos del Tesoro de la República de Guatemala. Para la cobertura del pago que corresponde al ejercicio fiscal dos mil seis, establece la ley impugnada que deberán incluirse los recursos y partidas necesarias en el Presupuesto General de ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal dos mil seis, que presentará el Organismo Ejecutivo para su aprobación por el Congreso de la República. Los argumentos que anteceden denotan que no existe contradicción entre el Decreto reprochado y lo establecido en el artículo 240 de la Constitución Política de la República de Guatemala, como se denuncia; b) tampoco se suscita contradicción al artículo 237 de la Ley Fundamental, porque, según los argumentos esgrimidos en el inciso que antecede, quedó establecido el monto definitivo a erogar en los ejercicios fiscales que corresponden a los años dos mil cuatro y dos mil cinco, y, en su oportunidad, se precisará dicho monto en lo que toca al ejercicio fiscal del año dos mil seis. Así, se cumple .el imperativo contemplado en el precepto constitucional citado, que ordena la determinación, en la ley, del detalle de los gastos a realizar; c) carece de veracidad la afirmación que expresaron los accionantes, según la cual las cantidades de dinero que se paguen a los ex integrantes de las Patrullas de Autodefensa Civil no podrán ser comprobadas o fiscalizadas; esto porque, tomando en cuenta que para finalizar las fases del ciclo presupuestario, el Congreso de la República constituye el ente al que se te encarga el control y fiscalización de la ejecución del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, de conformidad con lo que norman los artículos 171, inciso b), y 241 del texto constitucional. Dicha fiscalización se refiere a la revisión de la liquidación de los gastos que ejecutó el Organismo Ejecutivo, con dictamen previo de la Contraloría General de Cuentas, y, en su caso, a la aprobación o improbación de los ingresos y egresos ejecutados. Por consiguiente, no se percibe contravención a lo regulado en el cuarto párrafo del artículo 237 ibid ; d) indicaron los accionantes que el Estado ha incurrido en empréstitos por medio de la colocación de Bonos del Tesoro (Bonos Paz) para atender las obligaciones derivadas del beneficio económico relacionado; de esa manera, han reconocido que han quedado determinadas, en su oportunidad, las fuentes de financiamiento respectivas. Los recursos provenientes de la Colocación de esos Bonos serán utilizados para financiar inversiones productivas, reorganización del Estado, financiamiento de pasivos, incluyendo los intereses respectivos, programas sociales y de inversión derivados de los Acuerdos de Paz, así como programas relacionados con la agenda de paz y reconciliación y la agenda agraria y de seguridad ciudadana, aspectos que evidencian que dichos recursos no serán utilizados con exclusividad en el pago del mencionado beneficio económico. Por tanto, no se produjo violación a la normativa prevista en los artículos 118 y 119, inciso m), dé la Constitución Política de la República de Guatemala, como se adujo; e) el Congreso de la República es el ente al que se le faculta la aprobación, improbación o modificación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, por lo que le corresponde determinar el monto de los gastos a erogar en cada ejercicio fiscal. Respecto del Ejercicio Fiscal dos mil cuatro, contempló un monto específico a erogar en concepto de Programa Agenda de Paz y Reconciliación (Bonos Paz). Lo anterior hace que no se haya producido contrariedad al principio de legalidad contemplado en los artículos 152 y 154 de la Ley Fundamental; f) durante el período en el que las Patrullas de Autodefensa Civil tuvieron existencia jurídica, los guatemaltecos que las integraron, en su mayoría campesinos, dejaron de realizar sus labores de trabajo ordinario a cambio de dedicarse a actividades de vigilancia y protección a su comunidad, de manera gratuita y voluntaria. De ahí que constituye compensación a dicha colaboración el otorgamiento del beneficio económico que se trata, en concordancia con la igualdad de trato a todos los sectores, en cuanto al beneficio que el Estado pueda proporcionar a fin de proveer satisfactores a las necesidades de los diversos sectores sociales. Por lo mismo, debe entenderse que si la participación de dichos guatemaltecos se prestó en forma gratuita y voluntaria, no se constituyó ninguna relación laboral, motivo por el cual no se les está reconociendo como trabajadores del Estado y, por ello, el beneficio económico legislado es de naturaleza jurídica distinta a la de la indemnización laboral. Como consecuencia, no se produce la vulneración denunciada a los artículos 108, 110 y 238, inciso f), de la Constitución Política de la República de Guatemala; g) en relación con la argumentación precisada en el inciso que antecede, tampoco se produce transgresión a lo establecido en los artículos 171, incisos b), j) y k), y 203 de la Ley Fundamental, en tanto que el Congreso de la República, al legislar el beneficio económico como aporte de capital que se trata, no asumió facultades que le están concedidas a los tribunales de justicia; esto porque, no era necesaria la intervención de dichos órganos si el citado beneficio económico no proviene de una relación de trabajo, puesto que, como fue reconocido por los mismos accionantes, las ex Patrullas de Autodefensa Civil fueron creadas bajo un régimen de gratuidad; h) los accionantes confunden las garantías constitucionales del bien común y la justicia implícitas en los artículos 1o y 2° de la Constitución Política de la República de Guatemala, que aducen contravenidas, puesto que, como fue argüido, el beneficio económico que se otorga a los ex Patrulleros de Autodefensa Civil propende a la unidad de los guatemaltecos mediante políticas incluyentes de reconciliación que beneficien a todas las personas que participaron en el conflicto armado, motivo por el cual la ley impugnada está dirigida a mantener la justicia, la paz y el desarrollo integral de la persona, y, en ese orden de ideas, resulta acorde con el texto constitucional. Solicitó que la acción de inconstitucionalidad promovida sea declarada sin lugar. B) La Procuraduría General de la Nación, el Congreso de la República y el Ministerio de Finanzas Públicas, coincidieron esencialmente en sus argumentaciones y su petición con las que expresó el Presidente de la República. La Procuraduría General de la Nación, expuso, por aparte, que los accionantes omitieron realizar el análisis comparativo que permita determinar, en el juicio, si existe contradicción entre la ley objetada y los preceptos contenidos en la Constitución Política de la República de Guatemala que denuncian violados. C) El Ministerio Público concordó sus alegaciones y su petición con las que expresaron los denunciantes en el escrito inicial de la acción. Discrepó en relación con determinadas argumentaciones, así: a) en lo que concierne a los artículos 118, 119, inciso m), 152,154, 203 y 238 de la Constitución Política de la República de Guatemala/indicó que los accionantes fueron omisos en realizar el análisis comparativo que permita determinar si se produjo contravención a dichos preceptos; b) en lo que toca a los artículos 137 y 138 del texto constitucional, adujo que los mismos no se refieren al contenido que expresan los denunciantes, es decir, respecto de cuestiones y temas presupuestarios, sino que regulan únicamente lo relativo al derecho de petición en materia política y la limitación a los derechos insertos en la Constitución Política de la República de Guatemala. Solicitó que se declare con lugar la denuncia de inconstitucionalidad presentada. D) El Procurador de los Derechos Humanos coincidió esencialmente sus argumentos con los que expresaron los denunciantes en el origen de la acción de inconstitucionalidad de ley, con relación a la vulneración producida por el Decreto impugnado a los artículos 171, inciso b), 237 y 240 de la Ley Fundamental. Solicitó que dicha acción se declare con lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) Jorge Enrique Arriaga Rodríguez, en quien los accionantes unificaron su personería, reiteró los argumentos que sirven de apoyo a la denuncia de inconstitucionalidad aducida, y solicitó que la acción sea declarada con lugar. B) la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio de Finanzas Públicas, el Procurador de los Derechos Humanos, el Congreso de la República, el Ministerio Público y el Presidente de la República reiteraron las exposiciones y las peticiones que expresaron en la contestación de la audiencia que se les concedió por el plazo de quince días.

CONSIDERANDO

-I-

Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, la de conocer en única instancia las impugnaciones hechas contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general objetados, total o parcialmente, de inconstitucionalidad, a fin de mantener el principio de supremacía de la Constitución que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal, siendo facultad de esta Corte declarar afectadas de nulidad aquéllas que carezcan de concordancia con la misma.

-II-

Señalando violación de los artículos 1, 2, 4, 108, 110, 119, 137, 138,152, 171, 237 y 240 de la Constitución Política de la República de Guatemala, la Asociación para la Formación en Educación Popular, la Fundación Grupo de Apoyo Mutuo, el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala, Asociación Civil Centro para la Acción Legal en Derechos Humanos, Fundación Mirna Mack, Fundación Rigoberta Menchú Tum y los ciudadanos Claudia Virginia Samayoa Pineda, Iduvina Estalinova Hernández Batres, Cecil Oswaldo de León y Jorge Enrique Arriaga Rodríguez, han promovido acción de inconstitucionalidad general, impugnando de inconstitucionales en su totalidad el Decreto 28-04 del Congreso de la República.

-III-

Practicado el análisis respectivo de las consideraciones de Derecho que sustentan las impugnaciones planteadas contra el Decreto 28-04 del Congreso de la República, esta Corte concuerda con la hipótesis sustentada por los impugnantes en el sentido que, tal como lo expusieron, el citado Decreto indica que el pago del beneficio instituido para cada uno de los integrantes de esas organizaciones (Patrullas de Autodefensa Civil), deberá efectuarse por medio de tres erogaciones presupuestarias, antes de que finalice el ejercicio fiscal correspondiente al año dos mil seis; infringiéndose con ello lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política de la República de Guatemala y 19 de la Ley Orgánica del Presupuesto, en tanto que, al constituir dicho beneficio pecuniario, según las características con las que fue estructurado, un gasto o egreso único para cada uno de los beneficiarios, con cargo al Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, debió ser aprobado para un único ejercicio fiscal y debió incluir el detalle de los gastos por realizar y la forma en que se efectuaría. No obstante que la ley objetada implica inversión y gasto a cargo del Estado, debió indicarse en el articulado del mismo, la fuente de donde se obtendrán los fondos destinados a cubrir dicha erogación.
Aunado a lo anterior, se advierte que el cuerpo normativo impugnado no precisa el monto que se pretende erogar a favor de los patrulleros de auto defensa civil, dicha circunstancia ocurre porque a la fecha de aprobación del Decreto es indeterminado el número de las personas que integraron las Patrullas de Autodefensa Civil, lo que hace que la forma de totalizar el monto a erogar se signifique en la depuración y la comprobación fehaciente de que cada uno de los destinatarios del beneficio integró esas organizaciones, mecanismo éste que resulta incierto e inseguro puesto que, como ha reconocido en reiteradas oportunidades el Ministro de Finanzas Públicas, no se registraron adecuadamente esos datos, o es posible que si se realizaron registros a ese respecto, a la fecha sean inexistentes.
Constituye violación flagrante a la normativa constitucional relacionada con las funciones propias del Organismo Legislativo y genera inseguridad jurídica, el hecho que el precepto impugnado delegue en forma indebida en el Ministerio de la Defensa, la atribución de determinar el monto de la erogación que conlleva el reconocimiento hecho a través de dicho decreto.

-IV-

En anterior oportunidad este Tribunal indicó que: "...si lo pretendido al instituir el "aporte de capital", fue el "otorgar un beneficio al desarrollo integral humano de los ex patrulleros civiles, y de sus unidades familiares", esta Corte, siguiendo una regla no escrita en la emisión de los fallos judiciales respecto de que éstos también deben producir una labor orientadora, considera que el otorgamiento de una suma dineraria no es la única manera de conceder un beneficio a una persona para coadyuvar a su desarrollo integral, pues observando la obligación que le impone el artículo 119, literal m), de la Constitución Política de la República, el Estado debe considerar la existencia de otras formas de otorgamiento de beneficios a las personas que no necesariamente deban partir de analogías con soluciones de derecho privado, en particular del derecho civil, y que tenga un marcado contenido e interés patrimoniales, en "atención a que el otorgamiento de sumas dinerarias a grandes colectividades puede originar una excesiva circulación de moneda en el mercado interno, que de no lograr su control por medio de adecuadas políticas monetarias, puede provocar ciclos inflacionarios en la economía nacional. En ese sentido, la jurisprudencia internacional es explícita en mostrar que existen otras formas de otorgamiento de beneficios distintas de la estrictamente patrimonial, mencionando esta Corte, a manera de ejemplo, que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido como formas de otorgamiento de beneficios por resarcimiento de violaciones a derechos humanos, entre otras, la apertura de escuelas y creación de fundaciones de asistencia para los beneficiados..., el otorgamiento de becas de estudios..., y el establecimiento de prestaciones educativas y pago de gastos de servicios de salud... (sentencia de fecha veintiuno de junio de dos mil cuatro, dictada dentro del expediente dos mil ciento veintidós - dos mil tres).

En atención a lo antes considerado, aprecia este Tribunal que la forma pretendida para regular la erogación que el Estado de Guatemala debe realizar con el objeto de otorgar un beneficio monetario a los integrantes de las denominadas "Patrullas de Autodefensa Civil", alcanza un resultado contrario a lo dispuesto en normas del texto constitucional, por lo que, en resguardo de la supremacía de la constitución, concluye que lo contenido en el decreto impugnado adolece de inconstitucionalidad, y por consiguiente, dicho precepto normativo debe ser excluido del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES:

Artículos 267, 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 133, 137, 139, 140, 149, 163 inciso a), 178, y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y, 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO: