EXPEDIENTE 2510-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, QUIEN LA PRESIDE, ROBERTO MOLINA BARRETO, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ y MARÍA CRISTINA FERNÁNDEZ GARCÍA: Guatemala, dieciséis de febrero de dos mil veintiuno.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Lucrecia Mendizábal Barrutia contra los Artículos 1 y 2 del "Control De Ingreso y Egreso de Transporte de Carga en el municipio de Panzós, Alta Verapaz", contenido en el Punto Segundo del acta 25-2020, emitida por el Concejo Municipal de esa localidad, el veintiséis de marzo de dos mil veinte y publicado en el Diario de Centro América el dieciséis de julio del mismo año. La postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Jorge Estuardo Ceballos

Morales y Luis Ernesto Rodríguez González. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal III, Dina Josefina Ochoa Escribá, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LAS DISPOSICIONES DENUNCIADAS:

Artículo 1. "Para los efectos del presente acuerdo, se considera sujeto pasivo de la obligación del pago de la tasa municipal que se fija, el piloto, propietario o representante de éste, de los vehículos de transporte de carga, que ingresen o egresen al municipio de Panzós, Alta Verapaz.

1.1 Los vehículos sujetos al pago de la tasa, por ingreso o egreso de transporte de carga del municipio de Panzós. Alta Verapaz, comprenden los siguientes: Tráiler, camiones, pik-ups (sic), de uso particular, comercial y oficial".

Artículo 2: "Se autoriza la siguiente tasa administrativa:

No.	INSCRIPCIÓN	Valor
1	Pickup de madera en trocillo	Q 10.00
2	Camión de madera en trocillo equivalente a metro cúbico mt3	Q 25.00
3	Camión de madera en troza	Q 40.00
4	Metro de leña pickup	Q 10.00
5	Metro de leña camión	Q 20.00
6	Cabeza de ganado vacuno por unidad	Q 5.00
7	Cerdo por unidad	Q 2.00
8	Quintal de frijol	Q 2.00
9	Quintal de chile	Q 3.00
10	Quintal de cacao	Q 3.00
11	Quintal de achiote	Q 3.00
12	Quintal de arroz	Q 2.00
13	Quintal de cardamomo pergamino	Q 5.00
14	Quintal de cardamomo oro	Q 5.00
15	Quintal de cardamomo cereza	Q 2.00
16	Camionada de maíz por 99 libras	Q 1.00
17	Tráiler de (Cemento, fertilizante, hierro, etc.)	Q 75.00
18	Camión de (Cemento, fertilizante, hierro, etc.)	Q 50.00
19	Camión de aguas gaseosas o cervezas	Q 50.00
20	Pergamino vano	Q 5.00
21	Descarga de camiones con productos para el consumo diario (Azúcar, jabón, harina, leche, etc.)	Q 20.00
22	Camión o Pickup de agua pura	Q 20.00
23	Camión mixto listo	Q 50.00
24	Camión de palma	Q 50.00
25	Camión de hule	Q 50.00

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACION:

Lo expuesto por la accionante se resume: A) las normas cuestionadas infringen los artículos 171, literal c, 239, párrafo primero y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala que contienen el principio de potestad legislativa para decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, por las siguientes razones: i. no incorporan tasas, porque no existe una relación de cambio en virtud de la cual un particular pague voluntariamente una suma de dinero y reciba como contraprestación un determinado servicio público, sino que, por el contrario, incorporan arbitrios, regulados en el artículo 12 del Código Tributario; además, la referida potestad le corresponde con exclusividad al Congreso de la República. B) Violan el régimen de captación de recursos municipales: i. porque carecen de los elementos esenciales que constituyen las bases de recaudación indispensables para el nacimiento de la citada obligación, como lo son el hecho generador de la relación tributaria, la base imponible y el tipo impositivo, por lo que no se ajustan a lo que disponen los artículos 239, literales a) y d) del párrafo primero del Texto Supremo; ii. Asimismo, el artículo 255 constitucional ordena que la captación de recursos deberá ajustarse al principio establecido en el artículo 239 antes citado, circunstancia que no se cumplió en la emisión de la disposición reglamentaria impugnada. C) Contravienen los principios de capacidad de pago y equidad tributaria: i. no se hace una justa distribución de las cargas tributarias, sobre la base de que no todos los contribuyentes tienen las mismas condiciones para soportarlas y responder por el pago del tributo, por lo que la meritada disposición reglamentaria viola flagrantemente los principios de justicia y equidad tributaria, consagrados en los artículos 239, párrafo primero y 243, párrafo primero de la Ley Suprema: ii. en todo caso, los principios apuntados están relacionados y vinculados al principio de igualdad tributaria, cuyo objetivo es que el que posee más pague más, el que posee menos pague menos y el que nada posee no pague nada; D) Transgreden los principios de seguridad jurídica y legalidad: i. estos principios, en materia tributaria, están dispuestos en los artículos 2, 171, literal c), 239, párrafo primero y 255 del Texto Supremo, el primero entraña la certeza de las normas jurídicas, así como la previsibilidad de su aplicación, mientras que el segundo conlleva la producción del Derecho conforme a lo que regula la Constitución, así como la observancia y el cumplimiento de las normas jurídicas legítimas; ii. los arbitrios deben ser decretados por el Congreso de la República y en la respectiva ley debe consignarse las bases de recaudación previstas en el artículo 239, primer párrafo del Magno Texto.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de once de agosto de dos mil veinte, publicada en el Diario de Centro América el veintidós del mismo mes y año, se decretó la suspensión provisional de las normas denunciadas de inconstitucionalidad. Se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de Panzós del departamento de Alta Verapaz y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de Panzós del departamento de Alta Verapaz, manifestó: i. los artículos 253 y 255 del Texto Fundamental, facultan a los municipios para obtener y disponer de recursos, con la finalidad de procurar su fortalecimiento y, así, realizar obras y prestación de servicios a los vecinos, razón por la cual se emitió el acuerdo municipal ahora impugnado; y ii. al verificar la extensa doctrina legal sobre la creación de arbitrios y tasas por parte de las municipalidades, fue respetuoso de los criterios jurisprudenciales sentados por esta Corte, por lo que no se opone a la inconstitucionalidad planteada, debido a que nunca fue su intención violar principios constitucionales. Pidió que se continúe el trámite de la acción intentada. B) El Ministerio Público expresó: i. el artículo 239 constitucional regula el principio de legalidad en materia tributaria, el cual garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, siendo el Congreso de la República el único con potestad de decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de esos tributos; ii. el cobro que impone la norma impugnada no constituye una tasa, puesto que la exacción onerosa que se obliga a pagar a los pilotos o propietarios de los vehículos de transporte de carga no se genera de manera voluntaria, ni está previsto como contraprestación a un determinado servicio público, por lo que, en todo caso, encuadra en la definición legal de arbitrio que establece el artículo 12 del Código Tributario; y iii. es evidente que las municipalidades, por medio de un acuerdo municipal, no pueden instaurar tributos, decretar impuestos ordinarios o extraordinarios, de lo contrario infringirían los artículos 239 y 255 del Magno Texto. Requirió que se declare con lugar la garantía promovida.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La postulante indicó que replicaba lo expuesto en el escrito de interposición de inconstitucionalidad y agregó: i. el propio ente edil objetado acepta el fundamento de esta impugnación y que las normas sean expulsadas del ordenamiento jurídico y declaradas sin vigencia; y ii. el ente investigador coincide con los argumentos que reprochan las disposiciones municipales relacionadas, por lo que, igualmente, apoya que estas sean dejadas sin vigencia. Pidió que se declare con lugar el presente planteamiento. B) La Municipalidad de Panzós, departamento de Alta Verapaz, reiteró los argumentos del escrito de evacuación. Requirió que se emita la sentencia que en derecho corresponda. C) El Ministerio Público repitió lo manifestado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si las normas impugnadas contravienen, o no, las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario -de no apreciar el vicio denunciado-, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, los cobros que establezcan las municipalidades, que no reúnan las condiciones y características de las tasas y que, adicionalmente, fueron dispuestos sin que exista una contraprestación determinada y, por el contrario, denoten una simple finalidad de grabar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como una "tasa" y, por lo tanto, no pueden ser establecidos por el ente municipal, sino, con fundamento en el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Lucrecia Mendizábal Barrutia promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra los artículos 1 y 2 del "Control De Ingreso y Egreso de Transporte de Carga en el municipio de Panzós, Alta Verapaz", contenido en el Punto Segundo del acta 25-2020, emitida por el Concejo Municipal de esa localidad el veintiséis de marzo de dos mil veinte y publicado en el Diario de Centro América el dieciséis de julio del mismo año.

La accionante considera que tales disposiciones infringen: A) los artículos 171, literal c, 239, párrafo primero y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que contienen el principio de potestad legislativa para decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, por las siguientes razones: i. no incorporan tasas, porque no existe una relación de cambio por virtud de la cual un particular pague voluntariamente una suma de dinero y reciba, como contraprestación, un determinado servicio público; sino que, por el contrario, incorporan arbitrios, regulados en el artículo 12 del Código Tributario, además, dicha potestad le corresponde con exclusividad al Congreso de la República. B) Violan el régimen de captación de recursos municipales: i. porque carecen de los elementos esenciales que constituyen las bases de recaudación indispensables para el nacimiento de dicha obligación, como lo son el hecho generador de la relación tributaria, la base imponible y el tipo impositivo, por lo que no se ajustan a lo que disponen los artículos 239, literales a) y d) del párrafo primero del Texto Supremo; ii. asimismo, el artículo 255 constitucional ordena que la captación de recursos deberá ajustarse al principio establecido en el artículo 239 antes citado, extremo que no se cumplió en la emisión de la disposición reglamentaria impugnada. C) Contravienen los principios de capacidad de pago y equidad tributaria porque: i. no se hace una justa distribución de las cargas tributarias, sobre la base de que no todos los contribuyentes tienen las mismas condiciones para soportarlas y responder por el pago del tributo, por lo que la citada disposición reglamentaria viola flagrantemente los principios de justicia y equidad tributaria consagrados en los artículos 239, párrafo primero y 243. párrafo primero de la Ley Suprema; ii. en todo caso, los principios apuntados están relacionados y vinculados al principio de igualdad tributaria, cuyo objetivo es que el que posee más pague más, el que posee menos pague menos y et que nada posee no pague nada. D) Transgreden los principios de seguridad jurídica y legalidad pues: i. estos principios, en materia tributaria, están dispuestos en los artículos 2, 171, literal c), 239, párrafo primero y 255 del Texto Supremo, el primero entraña la certeza de las normas jurídicas, así como la previsibilidad de su aplicación, mientras que el segundo conlleva la producción del Derecho conforme a lo que regula la Constitución, así como la observancia y el cumplimiento de las normas jurídicas legítimas; y ii. los arbitrios deben ser decretados por el Congreso de la República y en la respectiva ley debe consignarse las bases de recaudación previstas en el artículo 239, primer párrafo del Magno Texto.

-III-

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria que garantiza, fundamentalmente, que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de los tributos relacionados, el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. En esa línea, el artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común, o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente y arbitrio, por su parte, es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "(...) la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios (...)"(Sentencias de nueve de septiembre de dos mil catorce, diecinueve de octubre de dos mil dieciséis y nueve de agosto de dos mil diecisiete, dictadas en los expedientes 4709-2013, 2091-2016 y 1441-2016, respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas, entre ellas: "(...) a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio (...). " Asimismo, para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

En el presente asunto es procedente analizar si las exacciones cuestionadas reúnen, o no, las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de tributos, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

A efecto de llevara cabo el estudio sobre la denuncia de inconstitucionalidad señalada, se estima oportuno transcribir las normativas alegadas de inconstitucionales: "Artículo 1. Para los efectos del presente acuerdo, se considera sujeto pasivo de la obligación del pago de la tasa municipal que se fija, el piloto, propietario o representante de éste, de los vehículos de transporte de carga, que ingresen o egresen al municipio de Panzós, Alta Verapaz.

1.1 Los vehículos sujetos al pago de la tasa, por ingreso o egreso de transporte de carga del municipio de Panzós, Alta Verapaz, comprenden los siguientes: Tráiler, camiones, pik-ups (sic), de uso particular, comercial y oficial".

"Artículo 2: Se autoriza la siguiente tasa administrativa:

No.	INSCRIPCIÓN	Valor
1	Pickup de madera en trocillo	Q 10.00
2	Camión de madera en trocillo equivalente a metro cúbico mt3	Q 25.00
3	Camión de madera en troza	Q 40.00
4	Metro de leña pickup	Q 10.00
5	Metro de leña camión	Q 20.00
6	Cabeza de ganado vacuno por unidad	Q 5.00
7	Cerdo por unidad	Q 2.00
8	Quintal de frijol	Q 2.00
9	Quintal de chile	Q 3.00
10	Quintal de cacao	Q 3.00
11	Quintal de achiote	Q 3.00
12	Quintal de arroz	Q 2.00
13	Quintal de cardamomo pergamino	Q 5.00
14	Quintal de cardamomo oro	Q 5.00
15	Quintal de cardamomo cereza	Q 2.00
16	Camionada de maíz por 99 libras	Q 1.00
17	Tráiler de (Cemento, fertilizante, hierro, etc.)	Q 75.00
18	Camión de (Cemento, fertilizante, hierro, etc.)	Q 50.00
19	Camión de aguas gaseosas o cervezas	Q 50.00
20	Pergamino vano	Q 5.00
21	Descarga de camiones con productos para el consumo diario (Azúcar, jabón, harina, leche, etc.)	Q 20.00
22	Camión o Pickup de agua pura	Q 20.00
23	Camión mixto listo	Q 50.00
24	Camión de palma	Q 50.00
25	Camión de hule	Q 50.00

Para realizar el estudio pertinente, es necesario determinar si los pagos contenidos en las normas impugnadas reúnen, o no, las condiciones para ser calificados como tasa. Referente a este tema, como ya se indicó previamente, esta Corte ha considerado que la tasa es una creación que compete a las corporaciones municipales y que consiste en la prestación en dinero por la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio público. Es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de pago voluntario de una prestación de dinero -fijada de antemano- y una contraprestación de un servicio público. Por lo que es precisamente este elemento -el servicio público municipal o el beneficio relacionado concretamente con el contribuyente- el que constituye el hecho generador o imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el ciudadano.

Siendo que en el presente caso ese servicio no se presta por requerimiento del administrado, sino por imposición del propio ente municipal, que obliga al particular a cancelar a la Municipalidad relacionada el tributo para poder transitar dentro del territorio de ese municipio, se concluye que tal actividad no conlleva una contraprestación a favor del administrado, sino que constituye una imposición obligatoria para la realización de una actividad, como es -el ingreso o egreso de vehículos de transporte de carga-, la cual fue fijada atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar tanto a los pilotos, propietarios o representantes de este, lo cual configura, en esencia, un tributo; así, por no ser un servicio público que se brinde por parte de la Corporación Municipal, no es viable la imposición de tasas sobre la meritada circunstancia y, con ello, extraer dinero del particular, ya que en todo caso resulta ser un cobro que se impuso unilateralmente sobre una actividad que, en esencia, no presta con exclusividad el municipio.

Por lo que, sí lo pretendido es extraer dinero del particular por actividades que no constituyen servicios municipales, la exacción pretendida en las normas impugnadas constituye un gravamen de naturaleza impositiva que, de conformidad con la ley y la doctrina debe establecerse por medio de la creación de los tributos, pero por el ente exclusivamente facultado para ello que, como se dijo, es el Congreso de la República de Guatemala.

Por las razones anteriores se estima que la exacción dineraria prevista en los artículos 1 y 2 del "Control De Ingreso y Egreso de Transporte de Carga en el municipio de Panzós, Alta Verapaz", contenido en el Punto Segundo del acta 25-2020, emitida por el Concejo Municipal de esa localidad, el veintiséis de marzo de dos mil veinte, no encuentra basamento constitucional, al establecer, como ha quedado evidenciado, un cobro sobre una actividad determinada, sin que exista una contraprestación en cuanto a la citada actividad y, por el contrario, se denota la simple finalidad de grabar el tránsito de automóviles en la referida circunscripción municipal, a efecto de generar la percepción de fondos por parte de la referida entidad edil, aspecto que vulnera el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que, deviene inconstitucional y así deberá declararse.

En igual sentido se pronunció esta Corte en sentencias de nueve de julio de dos mil trece, veintiocho de mayo de dos mil catorce y veintidós de agosto de dos mil diecisiete, dictadas dentro de los expedientes 155-2013, 4451-2013 y 4457-2016, respectivamente.

Como consecuencia, procede declarar con lugar la inconstitucionalidad general parcial promovida, debiéndose expulsar las disposiciones cuestionadas del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149, 163, literal a) y 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 2 y 7 bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO