EXPEDIENTE 1540-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD. Guatemala, seis de junio de dos mil veintitrés.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial, promovida por Lester Manuel Meda Ruano, objetando el artículo 153 literales e) y f) del Acuerdo Municipal que contiene el Reglamento de Construcción. Modificación o Demolición de Obras Públicas o Privadas en la circunscripción del municipio de San Miguel Tucurú, departamento de Alta Verapaz, que está inserto en el punto tercero del acta treinta y seis-dos mil veinte (36-2020), que documenta la sesión del Concejo Municipal de San Miguel Tucurú departamento de Alta Verapaz, celebrada el ocho de julio de dos mil veinte, asentada en el Libro de Actas de Sesiones Ordinarias y Extraordinarias de Hojas Móviles del Concejo Municipal y publicado en el Diario de Centroamérica el veinticuatro de agosto de dos mil veinte. El postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Luis Enrique Solares Larrave y Evelyn Chavarria Mas. Es ponente en el presente caso el Magistrado Presidente, Héctor Hugo Pérez Aguilera, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LAS DISPOSICIONES DENUNCIADAS

Las literales e) y f) del artículo 153 del acuerdo municipal que contiene el Reglamento de Construcción, Modificación o Demolición de Obras Públicas o Privadas del municipio de San Miguel Tucurú, departamento de Alta Verapaz, regulan:

"Artículo 153. Tasas específicas. La municipalidad de San Miguel Tucurú crea las siguientes tasas, las cuales quedan como sigue: (...) con fundamento en el inciso f) del artículo 100 del Código Municipal todos los propietarios de torres o postes de telefonía que se dedican a la explotación comercial de los recursos del municipio o tienen su sede en el mismo contribuirán en concepto de regalías Q.3,000.00 por cada torre o poste de telefonía, lo cual debe cancelarse en forma mensual en la Dirección de Administración Financiera integrada Municipal de la Municipalidad de San Miguel Tucurú".

"f) con fundamento en el inciso f) del artículo 100 del Código Municipal, todas aquellas empresas que se dedican a la explotación comercial de los recursos del municipio o tienen su sede en el mismo contribuirán por concepto de regalías cinco por ciento (5%) de los ingresos brutos (facturación total), la cual debe cancelarse en forma mensual en la Dirección de la Administración Financiera integrada Municipal de esta municipalidad, la municipalidad podrá requerir información financiera pertinente para verificar la información suministrada (certificaciones contables, estados financieros auditados, declaración del impuesto sobre la renta, etcétera)".

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

Lo expuesto por el solicitante en el escrito contentivo de la acción se resume: las literales e) y f) del artículo 153 citado, violan los artículos 239, 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, de la siguiente forma:

A. Condiciones y generalidades que debe reunir una tasa. El accionante señala que los elementos descritos en los artículos 239, 253, 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, 9, 11, 12, 35, 72 literal e) del artículo 100 y 101 del Código Tributario, deben ser tomados en consideración para establecer y determinar si los cargos previstos en las normas impugnadas reúnen o no las características y si presentan o no la naturaleza de tasa, o bien, si por el contrario, constituyen otra figura tributaria cuya determinación y fijación no compete a la Municipalidad de San Miguel Tucurú del departamento de Alta Verapaz.

B. En cuanto a la literal e), se viola el artículo 239 constitucional dado que: i) por medio de la disposición impugnada, el Concejo municipal, creó una tasa mensual de tres mil quetzales (Q.3,000.00) por concepto de regalías por cada torre o poste de telefonía, que deben pagar todos los propietarios de ese tipo de infraestructura que se dediquen a la explotación comercial de los recursos del municipio o tienen su sede en el mismo, con fundamento en lo establecido en la literal f) del artículo 100 del Código Municipal; ii) señala que conforme la definición gramatical del término "regalías" (Participación en los ingresos o cantidad fija que se paga al propietario de un derecho a cambio del permiso para poder ejercerlo), la disposición impugnada carece de vínculo o nexo entre el supuesto servicio prestado y la exacción exigida, es decir, el que existan regalías por parte del sujeto obligado no significa que el cobro exista por algún servicio prestado por el ente municipal. Por lo tanto, lo que genera el cobro (hecho generador) son las regalías, bajo esa premisa, el supuesto servicio que presta la municipalidad dependería de la existencia de esas prerrogativas, las cuales no pueden ser determinadas hasta que contablemente sean reportadas; iii) el cobro basado en regalías no se relaciona con la prestación de un servicio, toda vez que las regalías no tienen relación directa (vínculo de necesidad) con ningún servicio, y por ende se incumple con lo dispuesto en el artículo 239 constitucional; iv) conforme las características de las tasas (que deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo y pueden ser destinadas a la financiación de gastos del servicio público) la imposición impugnada incumple con las mismas, ante la inexistencia de una contraprestación a favor del administrado, porque no hay un costo efectivo que pueda fijarse como tal y los recursos que se generan a favor de la municipalidad, solo tienen por objeto generarle ingresos; v) la tasa fijada carece de razonabilidad y proporcionalidad porque el pago periódico impuesto no atiende al valor real y previsible que puede representar para la municipalidad la prestación de algún servicio administrativo, puesto que este es inexistente, y vi) la exacción que se prevé como tasa por contribución en concepto de regalías, fue establecida por la municipalidad con el único propósito de generar la percepción de fondos, sin que exista una contraprestación, advirtiéndose que dicho cargo no constituye una tasa, dada sus características, por lo tanto se genera un tributo que no puede ser fijado por el ente municipal sino por el Congreso de la República de Guatemala en observancia del principio de legalidad tributaria previsto en el artículo 239 constitucional, por lo que el irrespeto de la referida norma refleja la inconstitucionalidad del inciso denunciado.

C. La literal f) del artículo 153 citado viola: C.1) El artículo 239 constitucional: i) de acuerdo con esta disposición, la Municipalidad de San Miguel Tucurú, fija una tasa mensual que grava, en concepto de regalías y con una tarifa del cinco por ciento (5%), los ingresos brutos (facturación total) mensuales que obtengan las empresas que se dediquen a la explotación comercial de los recursos del municipio o tienen su sede en el mismo, con la agravante de que el ente municipal puede fiscalizar su debido cumplimiento, mediante el requerimiento de la información financiera pertinente que puede recaer sobre todo tipo de documentos; ii) la exacción dispuesta no constituye una renta por el uso de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, tampoco puede ser calificada como una tasa por servicios administrativos ni por servicios públicos locales, ni es una contribución por mejora ni un aporte compensatorio por obras municipales de desarrollo urbano y rural. Por lo que puede ser considerada como un ingreso proveniente de las contribuciones que paguen todas las empresas que se dedican a la explotación comercial de los recursos del municipio o que tengan su sede en el mismo; iii) el sujeto obligado (el empresario) solo realiza el pago mensual de la exacción, pero no recibe a cambio la prestación de algún servicio público municipal o la realización de cierta actividad por parte del ente edil, que le refiera, afecte o beneficie de modo particular; ni existe la expectativa de un beneficio por el cobro mensual que le afecta; iv) el cargo mensual cuestionado no es consecuencia de un requerimiento voluntario, sino la imposición que le obliga al sujeto pasivo a tener que pagarlo con la agravante que la autoridad local puede fiscalizar el debido cumplimiento mediante el requerimiento de la información financiera que considere necesaria, y v) la disposición impugnada carece de razonabilidad y proporcionalidad, así como de los elementos de voluntariedad y contraprestación de un servicio público individualizado a favor del administrado, por lo que el cargo fijado no puede ser considerado como tasa y tampoco puede ser establecido por el ente municipal, sino que constituye otra figura tributaria que, con fundamento en el principio de legalidad tributaria, necesariamente debe originarse y ser fijada por el Congreso de la República de Guatemala, de conformidad con el artículo 239 del Texto Supremo. C.2) Vulnera el artículo 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque: i) no se permite la deducción de la renta bruta de aquellos costos o gastos en que se incurra, para el mantenimiento y preservación de la fuente generadora de ingresos, y ii) puede generar una confiscación indirecta del patrimonio afecto, dado que el gravamen se impone sobre los ingresos brutos del sujeto pasivo, sin que pueda tener la posibilidad de Reducción de costos y gastos necesarios que se causen para el mantenimiento y preservación de la fuente generadora de los ingresos, por lo que, como consecuencia de ello, se cargaría a un contribuyente sin capacidad contributiva, cuestión que tampoco es analizada o tomada en cuenta por la municipalidad y la exacción cuestionada puede convertirse en un cobro confiscatorio al establecer como base imponible un monto que no es indicador de riqueza o beneficio.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de treinta y uno de marzo de dos mil veintidós, publicada en el Diario de Centro América el cuatro de abril de dos mil veintidós, se decretó la suspensión provisional del artículo 153 literales e) y f) denunciadas de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal del municipio de San Miguel Tucurú, departamento de Alta Verapaz y al Ministerio Público, se adicionó seis días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de San Miguel Tucurú del departamento de Alta Verapaz manifestó: i) los incisos e) y f) del artículo 153 del Reglamento de Construcción, Modificación o Demolición de Obras Públicas o Privadas de la circunscripción de esa localidad, fueron emitidos con base en sus facultades legales y competencia, en congruencia con la Constitución Política de la República de Guatemala y el Código Municipal, y ii) reconoció que ambos incisos guardan ambigüedad en su redacción lo que podría crear confusión en su aplicación. Pidió que se dicte la sentencia que en Derecho corresponda. B) El Ministerio Público expresó que: i) las disposiciones denunciadas transgreden el principio de legalidad regulado en el artículo 239 constitucional porque establece un cobro a los propietarios de torres o postes de telefonía que se dedican a la explotación comercial de los recursos del municipio, o tienen su sede en el mismo; por lo que al pretender el cobro de postes que ya están instalados, se transgrede el artículo 15 constitucional que regula el principio de irretroactividad de la ley; ii) no obstante que el ente municipal se encuentra facultado para fijar el valor de determinados servicios, la aludida exacción constituye una prestación que se exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de fines comunitarios, lo cual ostenta una de las características del arbitrio, ya que posee como hecho generador actividades colectivas no relacionadas concretamente con el contribuyente, pues lo pagado no está dirigido a la mera financiación de gastos de los servicios prestados, según lo establecido en el artículo 72 del Código Municipal, por lo que resulta violatorio del artículo 239 constitucional, y iii) las literales e) y f) del artículo 153 del reglamento relacionado, citadas como denunciadas, son inconstitucionales en congruencia con doctrina de la Corte de Constitucionalidad, pues el cobro pretendido constituye un arbitrio el que al no haberse emitido por el Congreso de la República de Guatemala, transgrede el artículo 239 constitucional. Solicitó que se declare con lugar la acción planteada.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante, después de resaltar los argumentos vertidos por la Municipalidad de San Miguel Tucurú, departamento de Alta Verapaz y del Ministerio Público reiteró lo manifestado en el escrito de interposición de la presente garantía constitucional. Pidió que se declare con lugar el planteamiento. B) El Ministerio Público repitió lo indicado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Solicitó que se declare con lugar la acción promovida. C) La Municipalidad de San Miguel Tucurú del departamento de Alta Verapaz, no alegó.

CONSIDERANDO

-I-

Razón fundante de la decisión

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución Política de la República de Guatemala como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede el estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella.

De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista una contraprestación determinada y, por el contrario, denoten una simple finalidad de gravar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como una "tasa" y, por lo tanto, tampoco ser establecidos por el ente municipal debido a que, con fundamento en el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República de Guatemala, de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Síntesis del planteamiento

Lester Manuel Meda Ruano promueve acción de inconstitucionalidad general parcial, objetando el artículo 153 literales e) y f) del Acuerdo Municipal que contiene el Reglamento de Construcción, Modificación o Demolición de Obras Públicas o Privadas en la Circunscripción del municipio de San Miguel Tucurú, departamento de Alta Verapaz. que está inserto en el punto tercero del acta treinta y seis-dos mil veinte (36-2020), que documenta la sesión del Concejo Municipal del municipio de San Miguel Tucurú, departamento de Alta Verapaz, celebrada el ocho de julio de dos mil veinte, asentada en el Libro de Actas de Sesiones Ordinarias y Extraordinarias de Hojas Móviles del Concejo Municipal y publicado en el Diario de Centroamérica el veinticuatro de agosto de dos mil veinte, estimando que viola los artículos 239, 253 y 255 de la Ley Fundamental, por las razones que constan en el apartado de resultandos de este fallo.

-III-

Del principio de legalidad en materia tributaria

Inicialmente, es pertinente señalar que el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exacciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. En el mismo contexto, el artículo 72 del mismo cuerpo legal dispone que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se refuerza con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

En cuanto al establecimiento de cargas impositivas a favor del Estado o entes estatales, los artículos 11 y 12 del Código Tributario, definen al impuesto como el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...".

En cuanto a la tasa, también se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público" Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...". Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación con el costo del servicio que se presta, puesto que lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados por la entidad edil.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público; que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado - el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente

con este. (Las anteriores consideraciones fueron sostenidas por esta Corte en sentencias de dieciocho y veinticuatro, todas de mayo de dos mil veintidós, dictadas en los expedientes 6184-2021, 7086-2021 y 6183-2021, respectivamente).

-IV-

Del planteamiento de inconstitucionalidad de las normas impugnadas

En el presente caso, el accionante señala que, las normas cuestionadas literales e) y f) del artículo 153 del Reglamento de Construcción, Modificación o Demolición de Obras Públicas o Privadas en la Circunscripción del municipio de San Miguel Tucurú, departamento de Alta Verapaz, violan el contenido de los artículos 239, 243 y 255 del Texto Fundamental, esencialmente en cuanto a la primera norma constitucional indicada, porque grava, en concepto de regalías, la actividad comercial de la instalación de torres de telefonía, sin tomar en cuenta los principios de legalidad en materia tributaria, y el de capacidad de pago de todos los propietarios de ese tipo de infraestructura que se dedican a la explotación comercial de los recursos del municipio de mérito o que tienen su sede en el mismo; asimismo, señala que viola la razonabilidad y proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que administra, motivo por el cual dicho cobro es arbitrario.

Según refiere el órgano emisor de las normas reprochadas, estas fueron emitidas conforme a la autonomía municipal que le confiere la Constitución Política de la República de Guatemala, en consonancia con lo que refiere el Código Municipal, el cual establece las formas en que el municipio puede fortalecer sus ingresos con el establecimiento de tasas municipales y tasas específicas en aquellas actividades comerciales en las que los particulares utilizan los recursos del municipio, por lo que estima que estas no adolecen de inconstitucionalidad.

-V-

Análisis del articulo 100 del Código Municipal

De acuerdo a la jurisprudencia referida en los párrafos anteriores, esta Corte ha establecido que la tasa se concreta cuando existe efectiva prestación de un servicio por parte de la Municipalidad hacia el vecino por la realización de una actividad particular que genera beneficio individual, siendo dicho cobro la compensación por los gastos necesarios que se generan en el ente municipal por realizar dicha función.

Así también, este Tribunal ha indicado que la tasa es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público", siendo entre ellas, las principales características, las siguientes: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

En ese contexto, sobre la voluntariedad, se ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de ellos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos [como el ordenamiento territorial y el ornato]; o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio [como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros], en los que deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, conforme a lo indicado en los párrafos anteriores. Concebido de esta forma, este elemento en cualquiera de sus manifestaciones (utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado) constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con esta -la voluntariedad-, (En similar sentido, se pronunció esta Corte en sentencia de dos de junio de dos mil veintidós, emitida dentro del expediente 6358-2021).

Por otra parte, es pertinente traer a colación el contenido del artículo 100 del Código Municipal que, en su parte conducente, establece: ".. Artículo 100. Ingresos del municipio. Constituyen ingresos del municipio: (...) f) El ingreso proveniente de las contribuciones por mejoras, aportes compensatorios, derechos e impuestos por obras de desarrollo urbano y rural que realice la municipalidad, así como el ingreso proveniente de las contribuciones que paguen quienes se dedican a la explotación comercial de los recursos del municipio o que tengan su sede en el mismo...".

Para la debida interpretación de la norma transcrita, es necesario analizar los elementos que la componen de la forma siguiente: a) ingresos del municipio; b) Ingresos provenientes de contribuciones; c) los ingresos provenientes de explotación de recursos del municipio, y d) ingresos provenientes de recursos que tengan su sede en el municipio.

Para el efecto, los ingresos del municipio se pueden definir como aquellos medios monetarios o no. que obtiene de manera ordinaria o extraordinaria, figurando entre otros, los provenientes del aporte constitucional, los derivados de impuestos decretados por el Congreso de la República de Guatemala a su favor, las donaciones, las rentas, frutos y productos de los bienes comunales y patrimoniales, el producto de arbitrios, tasas administrativas y servicios municipales, los provenientes de préstamos, empréstitos, multas administrativas, donaciones, concesiones de servicios públicos municipales, aportes especiales de órganos del Estado, del precio de la venta de bienes inmuebles y cualquiera otros que determinen las leyes o los acuerdos y demás normas municipales. (Similar criterio se sostuvo en sentencia de veintiséis de abril de dos mil cinco, dictada dentro del expediente 2751-2004).

Conforme lo señalado, se puede determinar que dichos recursos son de naturaleza pública y sirven para fortalecer la economía del municipio y financiar el gasto para el desarrollo de sus fines.

En ese contexto y para confirmar la naturaleza pública de los ingresos, algunos autores, lo han definido de la siguiente manera: i) para Narciso Sánchez Gómez, el ingreso público es "la cantidad en dinero y en especie que percibe el Estado conforme a su presupuesto respectivo para cubrir las necesidades sociales en un ejercicio fiscal determinado"; ii) para Jacinto Faya Viesca, son los tributos que "...de acuerdo con las diversas legislaciones pueden ser en especie o dinero, aunque en las economías modernas de los países más avanzados del mundo, comúnmente es en dinero, constituyen prestaciones obligatorias que el Estado exige en virtud de su potestad de imperio dentro de los más estrictos cánones de la juridicidad, y que tiene como finalidades supremas, la atención de los gastos públicos y el pleno cumplimiento de los fines políticos, económicos y sociales del Estado", y iii) para Ernesto Flores Zavala, los ingresos públicos son "...un conjunto de percepciones económicas que el Estado obtiene, de acuerdo con dos grupos: los ingresos ordinarios y extraordinarios: ordinarios son aquellos que se perciben regularmente, repitiéndose en cada ejercicio fiscal. Extraordinarios son aquellos que se perciben sólo cuando circunstancias anormales colocan al Estado frente a necesidades imprevistas que lo obligan a erogaciones extraordinarias...".

Por otra parte, de acuerdo con su origen, los ingresos públicos se pueden clasificar de la siguiente forma: de acuerdo a la voluntad o el beneficio de los particulares, la fuente económica y la periodicidad, entre otros. Por el beneficio de los particulares se clasifican en precios públicos, impuestos, tasas y contribuciones especiales; por su fuente económica, en ingresos provenientes de la economía pública e ingresos provenientes de la economía privada por contraprestación (precios y tarifas de los bienes públicos); por su periodicidad se clasifican en ingresos ordinarios (los que se perciben a lo largo de un año fiscal) e ingresos extraordinarios (que se perciben una sola ocasión).

Adolfo Arrioja Vizcaíno propone una definición que contempla elementos diferentes a los ya referidos. Éste retoma la definición que propone Giulanni Fonrouge, quien delimita los ingresos públicos a partir de dos grupos: "los provenientes de bienes y actividades del Estado y los provenientes del ejercicio de poderes inherentes a la soberanía o al poder del Estado". De esta manera, mientras que los ingresos tributarios provienen de la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del impuesto; los ingresos financieros son el resultado de un conjunto de factores tales como el desarrollo del crédito, la explotación de bienes y servicios públicos, el manejo de la política monetaria y el establecimiento de una política de nacionalizaciones -o, al contrario, de privatizaciones-, entre otras. Por otra parte, en el devenir de la historia, se ha definido como fondos del Estado, de comunas y de establecimientos públicos o de beneficencia, no obstante, esa definición no contempla procesos y fenómenos más recientes, toda vez que, el concepto de dinero público requiere un conjunto de definiciones y clasificaciones, un marco conceptual y lógico que permitan comprender los procesos sociales, políticos y financieros que subyacen en las finanzas públicas. (Resultados de Investigación 7, Sobre Ingresos Públicos y el Principio de la Sincronía Social y Cultural de los Impuestos, Alfonso Velásquez Trejo, Biblioteca Digital de Humanidades, Dirección General del Área Académica de Humanidades, Universidad Veracruzana, 2010)

Como parte del desarrollo de la potestad impositiva, esta Corte en la sentencia dictada el once de julio de dos mil trece, dentro del expediente 1898-2012, indicó lo siguiente: "... Recibe el nombre de Poder Tributario la facultad del Estado por virtud de la cual puede imponer a los particulares la obligación de aportar una parte de su riqueza para el ejercicio de las atribuciones que le están encomendadas. (...) En todos los Estados, y en todas las épocas de la historia de la humanidad, éstos han ejercitado su Poder Tributario, exigiendo a los particulares que les trasladen una parte de su riqueza. Tales aportaciones han recibido el nombre de tributos, de contribuciones, de impuestos. Tributos e impuestos son palabras que denotan por sí mismas esa situación de superioridad o de soberanía del Estado, muchas veces ejercida, en épocas pasadas, en forma despótica y arbitraria. En cambio, la palabra contribución tiene una denotación más democrática, que está más a tono con la época moderna, en que el Estado procura, guiado por criterios de justicia, hacer que los gobernados realicen esas aportaciones de acuerdo con su capacidad contributiva, dando el sentido de que los particulares verdaderamente "contribuyen" para que el Estado pueda realizar sus atribuciones (...). Esta Corte ha asentado que los recursos estatales económicos incluyen las contribuciones obligadas que impone el mismo Estado, en ejercicio de la potestad tributaria. Es al legislador a quien compete el ejercicio de esa potestad, que tiene en el establecimiento de los impuestos una típica y originaria manifestación, la cual, como toda potestad estatal, le ha sido conferida por el pueblo en la Constitución Política y, por ende, ha de llevarse a la práctica conforme dicho cuerpo de normas fundamentales...".

Así, las contribuciones establecidas bajo la potestad impositiva se pueden definir como las prestaciones generalmente en dinero exigidas por el Estado a los ciudadanos con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines. El artículo 10 del Código Tributario, determina como clases de tributos: los impuestos, arbitrios, contribuciones especiales y contribuciones por mejoras; definiendo dicho cuerpo legal, la contribución especial como el tributo que tiene como hecho generador, beneficios directos para el contribuyente, derivados de la realización de obras o de servicios estatales, siendo una de sus características principales la permanencia de la prestación del servicio. Asimismo, el artículo 13 de ese cuerpo normativo, establece que contribución especial por mejoras, es la creada para costear la obra pública que produce una plusvalía inmobiliaria y tiene como límite para su recaudación, el gasto total realizado y como límite individual para el contribuyente, el incremento de valor del inmueble beneficiado. (Sentencia de diez de julio de dos mil doce, emitida dentro del expediente 1699-2012).

Finalmente, del contenido del artículo 153 del Reglamento impugnado, esta Corte establece que, con fundamento en la literal f) del artículo 100 del Código Municipal, el Concejo Municipal de San Miguel Tucurú, departamento de Alta Verapaz, creó entre otras, dos exacciones, en la literal e), fija una imposición que obliga a pagarle en forma mensual, el monto de tres mil quetzales (Q3,000.00) por concepto de regalías de parte de todos los propietarios de torres o postes de telefonía que se dediquen a la explotación comercial de los recursos del municipio o tengan su sede en el mismo; y en la literal f), regula que todas aquellas empresas que se dedican a la explotación comercial de los recursos del municipio o tienen su sede en el mismo contribuirán, igualmente, en concepto de regalías, el equivalente del cinco por ciento (5%) de los ingresos brutos (facturación total), lo cual debe pagársele en forma mensual, para lo cual, podrá requerir la información financiera pertinente para verificarla con la suministrada por el sujeto obligado (certificaciones contables, estados financieros auditados, declaración del impuesto sobre la renta, etcétera).

Tomando en cuenta todo lo anterior, y con fundamento en lo establecido en el artículo 253 literal c) de la Constitución Política de la República de Guatemala, que da la facultad a las municipalidades de obtener y disponer de sus recursos, el que fue desarrollado por el Congreso de la República de Guatemala, en el artículo 100 del Código Municipal -tal como se indicó en párrafos anteriores-(ingresos de carácter monetario o no que obtiene la municipalidad para fortalecer su economía y con ello llevar a cabo la realización de sus fines), en el caso específico de la literal f), esos ingresos se pueden constituir por la realización que haga por mejoras a la infraestructura de los bienes y/o servicios municipales, los surgidos por aportes compensatorios, así como los provenientes (derechos e impuestos) por obras de desarrollo urbano y rural. Por otra parte, también constituyen esos ingresos, los que provienen de las contribuciones que paguen las personas que se dediquen a la explotación comercial de los recursos del municipio o que tengan su sede en él.

En este último caso, esta Corte estima importante señalar que las contribuciones a que se refiere el artículo 100 ibídem (de que contribuyan las personas que tengan como actividad la explotación comercial de los recursos del municipio), se debe entender que alude a todos aquellos recursos sobre los cuales la municipalidad es titular o ejerce su función administrativa, ya sea por tener la propiedad (privativa) o posesión sobre ellos, o bien, mediante su administración por ser inherentes al mismo (propiedad pública). Por otra parte, cuando indica que también puede obtener ingresos por contribuciones por parte de personas que tengan como actividad la explotación comercial de los recursos que tengan su sede en el municipio se debe entender que se refiere a todos aquellos recursos que se encuentren en el territorio sin perjuicio que sean de naturaleza pública o privada.

No obstante, lo anterior, si bien lo dispuesto en la norma legal aludida otorga una atribución al ente municipal para obtener sus propios ingresos en las dos formas indicadas, se debe entender que esas exacciones las debe establecer conforme parámetros conceptuales, formales, objetivos y lógicos que permitan evidenciar la legalidad y razonabilidad del cobro. Es decir, no por el simple hecho de que una persona realice actividades comerciales dentro de una circunscripción municipal determinada, o utilice una porción de su espacio (público o privado), debe entenderse que realiza una explotación comercial de los recursos del municipio; de igual forma, el hecho de que una persona realice una explotación comercial de recursos que tengan su sede en el municipio, tampoco significa que la municipalidad pueda imponer una exacción pecuniaria por un concepto mercantil (regalías) del cual legalmente no está facultada, menos requerir información contable o financiera de persona alguna, sin que esté prescrito expresamente en la ley.

Además, todas las exacciones que pretendan obtener las municipalidades deben fijarse atendiendo el principio de legalidad, no solo por lo indicado en el Considerando III de este fallo, sino conforme a lo regulado en el artículo 101 del Código Municipal, el cual, en su parte conducente establece "Principio de legalidad. La obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesitan, deben ajustarse al principio de legalidad que fundamentalmente descansa en la equidad y justicia tributaria. Es prohibida la percepción de ingresos que no estén autorizados...". (El resaltado es propio de este fallo).

Así las cosas, al establecer la Municipalidad de mérito un cobro en concepto de "regalías" sin atender el contexto jurídico y comercial de dichos beneficios económicos, los que podrían definirse como la contraprestación económica que recibe por la explotación de un recurso público cuya actividad se realiza por un ente de naturaleza estatal o privada, en el caso de las normas impugnadas, el establecimiento de la tasa no se encuentra determinado por la contraprestación en la realización de alguna actividad lícita sino se sustenta por el mero uso del espacio o territorio del municipio que no precisamente pueda ser propiedad municipal, lo cual no puede equipararse a la explotación comercial, que de los bienes municipales se realizan.

Es decir, la pretensión de extraer una parte de los ingresos de los particulares sin que el ente municipal tenga una intervención directa o indirecta en la producción de estos y, de esa manera, beneficiarse de ello, resulta contrario a las normas constitucionales y legales señaladas. Además, las exacciones de mérito no cumplen con los parámetros establecidos en el artículo 239 constitucional en torno a regular las bases de recaudación del tributo.

Por las razones indicadas, esta Corte estima que los cobros fijados en las literales e) y f) del artículo 153 del Reglamento cuestionado, no tienen sustento constitucional porque reúnen las características de un impuesto, denotándose la sola finalidad del ente municipal de crear cargas dinerarias a efecto de generar la percepción de fondos, lo cual vulnera la Ley Fundamental en su artículo 239, por lo que devienen inconstitucionales y así deberá ser declarado.

-VI-

De las costas y multa

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268, 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1o, 3o, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149, 163 inciso a), 179 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 39 del Acuerdo 1-2013 ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO