EXPEDIENTE 4021-2021

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veinticuatro de febrero de dos mil veintidós.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Najman Alexander Aizenstatd Leistenschneider, objetando el artículo 12 incisos c) y e) de la Ley de Arbitrio de Ornato Municipal, Decreto 121-96 del Congreso de la República de Guatemala. El postulante actuó bajo su propio auxilio profesional y el de los abogados Juan Manuel Aquino Matus y Víctor José David López Juárez. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal I, Dina Josefina Ochoa Escriba, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LA DISPOSICIÓN DENUNCIADA.

El Decreto 121-96 del Congreso de la República de Guatemala, Ley de Arbitrio de Ornato Municipal, en su artículo 12, incisos c) y e) establece: "Artículo 12 (Obligación de presentar constancia). Es obligatorio para los contribuyentes presentar la constancia del pago del boleto de ornato en los siguientes casos: (...) c) Obtención de pasaporte... e) Obtención o renovación de licencias de conducir vehículos automotores."

II. FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DENUNCIA

De lo expuesto por el accionante se resume: A) la norma impugnada contraviene el derecho de petición contenido en el artículo 28 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que: i. señala que es obligatorio presentar la constancia de pago del boleto de ornato para obtener el pasaporte (inciso c) y para obtener o renovar la licencia de conducir (inciso e), lo cual condiciona al cumplimiento de un pago al derecho de petición que, por disposición constitucional, debe ser libre; ii. el artículo de mérito impide que el legislador condicione el acceso a la administración, especialmente a un tema de naturaleza económica que ninguna relación tiene con un pasaporte o una licencia de conducir, ya que el boleto de ornato es municipal, mientras que aquellos documentos se solicitan a las autoridades migratorias y al Departamento de Tránsito de la Policía Nacional Civil, respectivamente; iii. los incisos cuestionados contienen una doble vulneración, porque, en primer lugar, condiciona el derecho humano de realizar una petición, y a su vez, también condiciona el documento necesario para salir del país al pago de un arbitrio, por lo que una ley de rango ordinario no puede limitar tal derecho a un pago previo, ni obligar a presentar una constancia de pago de un boleto de ornato municipal; iv. respecto de la exigencia previa del boleto de ornato para trámites administrativos en general, la Corte de Constitucionalidad ha indicado que no puede condicionarse el ejercicio del derecho de petición o de libre acceso a los tribunales y dependencias del Estado, al cumplimiento de una obligación que no tiene relación con la eficacia de lo exigido, de conformidad con el expediente 1968-2020, en el cual se refirió a todos los trámites administrativos en general, mientras que en el presente caso son dos trámites administrativos específicos que surgen de peticiones que, por estar dentro de la definición de lo general, son también inconstitucionales. B) El precepto cuestionado quebranta el derecho al libre acceso a Tribunales y dependencias del Estado consagrado en el artículo 29 de la Ley Fundamental, por las siguientes razones: i. requiere como condición para acudir a las dependencias del Estado, haber realizado el pago de un arbitrio y como obligatorio presentar la constancia del boleto de ornato para obtener el pasaporte o la licencia de conducir y su renovación, lo cual contradice el carácter libre que por naturaleza constitucional debe de tener el acceso a las dependencias del Estado,pues lo condiciona al cumplimiento de una obligación que no tiene relación con la eficacia de lo exigido y, el pasaporte, incluso, es necesario para salir del territorio nacional, lo cual es un derecho humano conforme el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; ii. lo considerado en la sentencia dictada dentro del expediente 1968-2020 antes referido, aplica también para la emisión de pasaportes, como documento de identificación, y la licencia de conducir, como certificado emitido por el Estado que faculta para conducir un vehículo.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de la norma impugnada. Se le dio audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala, a la Asociación Nacional de Municipalidades -ANAM- y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El accionante no se pronunció. B) El Congreso de la República de Guatemala: manifestó; i. el postulante no cumplió los presupuestos de admisibilidad indispensables regulados en la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y el Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad, para que sea viable el planteamiento de la presente acción, lo que se denota de la simple lectura del escrito inicial, pues la pretensión no se formuló en capítulo especial ni en forma separada y clara, en donde indicara los motivos por los cuales considera que la norma cuestionada vulnera principios constitucionales; ii. los argumentos de confrontación formulados por el accionante son insuficientes para efectuar la confrontación requerida, ya que su exposición carece de claridad y precisión, aspecto que no permite demostrar la colisión de la norma ordinaria con la constitucional, toda vez que tales argumentos son de orden genérico y no evidencian una motivación razonada, tal y como lo exige la ley. Solicitó que la presente acción se declare sin lugar. C) La Asociación Nacional de Municipalidades -ANAM- señaló: i. los ingresos que se perciben por el boleto de ornato son devueltos a los vecinos de cada municipio, convertidos en servicios básicos o en el acceso a estos, por lo que su eliminación del ordenamiento jurídico actual representaría una desmejora innegable de la prestación de los servicios catalogados como básicos, lo que contraviene el derecho de libre administración de los bienes municipales y el principio de asignación presupuestaria; ii. los incisos denunciados no representan la anulación del espíritu de la Ley del Arbitrio de Ornato Municipal, es decir, no neutraliza los efectos de esta, ya que su contenido establece una serie de elementos que viabilizan su debido funcionamiento, lo que implica que al declararse inconstitucional el inciso f) del artículo 12 del cuerpo legal de mérito, se infiere que la obligación de efectuar el pago de dicho arbitrio se hace nula, y tal aspecto ha propiciado el desmejoro en las finanzas de todas las municipalidades a nivel nacional; iii. el bien que se trata de evitar con el pago del boleto de ornato no se justifica con el mal que se causaría si las municipalidades no contaran con el rubro que genera dicho arbitrio, y la solicitud de comprobante del pago de este no debería suspender la tramitación de solicitudes dirigidas a las autoridades, quienes están obligadas a resolverlas en el plazo de treinta días. Pidió que se declare sin lugar la presente garantía. D) El Ministerio Público expuso: i. el postulante no realizó un estudio a profundidad sobre el cual descanse la impugnación de la norma cuestionada, tal y como lo exige el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. pretendiendo sustentar su planteamiento por medio de simples razones que no constituyen base sólida para acceder a lo pretendido, impidiendo materialmente al Tribunal emitir un pronunciamiento en relación con la acción interpuesta, debido a la falta de parificación; ii. no se advierte contravención a ninguna norma constitucional por parte de los incisos denunciados, toda vez que el Estado debe garantizar a todos los habitantes del país sus derechos fundamentales, y para el efecto es necesario contar con recursos que provienen, en su mayor parte, de los tributos pagados por la población, y en el presente caso, los dos trámites a los cuales se refieren los postulados cuestionados, no lo realizan todas las personas, sino solamente las que van a viajar y necesitan el pasaporte, o bien, las que por tener un vehículo necesitan la licencia para conducirlo, por lo que no son de carácter general. Requirió que la acción planteada se declare sin lugar.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante reiteró los argumentos vertidos en el escrito de interposición, y agregó: i. en cuanto a los argumentos vertidos por el Ministerio Público, son idénticos a los presentados dentro del expediente 1968-2020, el cual se refiere a la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso f) del artículo 12 de la Ley de Arbitrio de Ornato Municipal, y en esta acción resultan igualmente improcedentes; ii. de los argumentos presentados por el Congreso de la República, se establece que son esencialmente los mismos a los señalados en el expediente aludido, por lo cual son también improcedentes; iii. en relación con lo expuesto por la Asociación Nacional de Municipalidades -ANAM- se determina que las finanzas municipales son aspectos de hecho que no deben tomarse en consideración para resolver la compatibilidad con la Constitución Política de la República de Guatemala con lo denunciado en el presente caso, empero, los ingresos de las comunas no privan sobre los derechos constitucionales, por lo que tales ingresos deben de ajustarse Magno Texto y no al revés; iv. en esa misma línea, pretender mantener vigentes normativas que vulneran derechos de los individuos en aras de preservar un ingreso de las municipalidades, resulta incoherente con los deberes del Estado. Solicitó que la acción instada sea declarada con lugar. B) El Congreso de la República de Guatemala, recalcó los argumentos vertidos en la audiencia conferida oportunamente. Pidió que la acción instada sea declarada sin lugar. C) La Asociación Nacional de Municipalidades -ANAM- replicó los argumentos vertidos en la audiencia conferida oportunamente. Solicitó que la acción instada sea declarada sin lugar. D) El Ministerio Público reiteró lo que expresó en la evacuación de audiencia y solicitó que se declare sin lugar la presente inconstitucionalidad planteada.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, debe proceder al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional.

En ese sentido, procede declarar con lugar la inconstitucionalidad de la norma impugnada cuando se establece que contraviene los artículos 28 y 29 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al condicionar el ejercicio de derechos de petición y libre acceso a los tribunales y dependencias del Estado, por el cumplimiento obligatorio de presentar la constancia de pago de boleto de ornato para la obtención de pasaporte y la obtención o renovación de licencias de conducir vehículos automotores, de la cual dicha contraprestación no guarda relación con las peticiones que se realizan.

-II-

En el presente caso, Najman Alexander Aizenstatd Leistenschneider promueve acción de inconstitucionalidad general parcial, objetando literales c) y e) del artículo 12 del Decreto 121-96 del Congreso de la República de Guatemala, Ley de Arbitrio de Ornato Municipal que establecen: "Artículo 12 (Obligación de presentar constancia). Es obligatorio para los contribuyentes presentar la constancia del pago del boleto de ornato en los siguientes casos: (...) c) Obtención de pasaporte... e) Obtención o renovación de licencias de conducir vehículos automotores.". El accionante considera que tal disposición vulnera los artículos 28 y 29 constitucionales, con base en los fundamentos apuntados en el apartado respectivo del presente fallo.

-III-

En el presente caso, a efecto de llevar a cabo el estudio sobre la denuncia de inconstitucionalidad señalada en torno a los artículos 28 y 29 fundamentales, se estima oportuno transcribir la normativa reprochada, la cual preceptúa: "Artículo 12 (Obligación de presentar constancia). Es obligatorio para los contribuyentes presentar la constancia del pago del boleto de ornato en los siguientes casos: (...) c) Obtención de pasaporte... e) Obtención o renovación de licencias de conducir vehículos automotores." Los accionantes denunciaron la inconstitucionalidad del precepto anteriormente descrito, aduciendo que vulnera los derechos de petición y libre acceso a tribunales y dependencias del Estado, garantizados en los artículos 28 y 29 del Texto Supremo, sintetizando su tesis en que: i. requiere como condición para acudir a la dependencia del Estado, haber realizado el pago de un arbitrio y como obligatorio presentar la constancia del boleto de ornato para obtener el pasaporte o la licencia de conducir y su renovación, lo cual contradice el carácter libre que por naturaleza constitucional debe de tener el acceso a las dependencias del Estado, pues lo condiciona al cumplimiento de una obligación que no tiene relación con la eficacia de lo exigido y, el pasaporte, incluso, es necesario para salir del territorio nacional, lo cual es un derecho humano conforme el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; ii. lo considerado en la sentencia dictada dentro del expediente 1968-2020 aplica también para la emisión de pasaportes, como documento de identificación, y la licencia de conducir, como certificado emitido por el Estado que faculta para conducir un vehículo.

En atención a la similitud de los argumentos por los cuales el accionante pretende evidenciar la inconstitucionalidad de lo regulado en el artículo 12, incisos c) y e) de la ley refutada, en cuanto a que éste colisiona con los artículos 28 y 29 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque transgrede los derechos de petición y libre acceso a tribunales y dependencias del Estado, esta Corte efectuará el análisis de tales disposiciones constitucionales en forma conjunta.

La primera cuestión es señalar que el artículo 1 del Decreto 121-96 del Congreso de la República, Ley de Arbitrio de Ornato Municipal preceptúa: "(Creación). Se establece el arbitrio denominado Boleto de Ornato, a favor de las municipalidades del país, con efectos específicos en el ámbito de sus correspondientes jurisdicciones". Asimismo, el artículo 2 del mismo texto legal establece: "Están obligadas al pago del arbitrio de ornato, todas las personas guatemaltecas o extranjeras domiciliadas que residan en cada jurisdicción municipal y que se encuentren comprendidas entre los 18 y los 65 años de edad. Se incluyen dentro de esta obligación, los menores de 18 años que, de conformidad con el Código de Trabajo, tengan autorización para trabajar".

En ese orden de ideas, deviene oportuno mencionar que el derecho de petición ante las autoridades es un derecho fundamental, consagrado en el artículo 28 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que permite a los habitantes de este país dirigirse a los poderes públicos, ya sea por un interés general o particular, y como consecuencia de su ejercicio, da origen a un deber que es de obligatorio cumplimiento para la administración pública, que es el de resolver lo pedido.

Respecto al libre acceso que tiene toda persona a los tribunales de justicia del Estado, según el artículo 29 constitucional, este consiste en la prestación de la actividad jurisdiccional por jueces y magistrados, la cual se corresponde con la potestad de juzgar y promover la ejecución de lo juzgado que poseen los tribunales de justicia del Organismo Judicial (artículo 203 constitucional). El relacionado artículo 29 consagra que esa libertad debe ejercerse de conformidad con la ley, lo cual permite al legislador configurar y determinar los requisitos para acceder a los tribunales de justicia, pero esa facultad legislativa no puede abolir el contenido esencial de ese derecho, por lo que el legislador no puede imponer para, su ejercicio, obstáculos o dificultades arbitrarios o caprichosos que lo dificulten, salvo que tal valladar esté, en algún modo, justificado por el cumplimiento de un fin constitucionalmente lícito.

De esa cuenta, los artículos 28 y 29 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagran, respectivamente, el derecho de petición y el libre acceso a tribunales y dependencias del Estado, los cuales constituyen dos derechos subjetivos que tienen los particulares frente al Poder Público. Para poder ejercitar los mismos, con la libertad a que se refiere la Carta Magna, es necesario que no exista restricciones, tal como las referidas en los incisos cuestionados, los cuales supedita el trámite de una gestión, al cumplimiento obligatorio de presentar la constancia de pago del boleto de ornato.

Por consiguiente, esta Corte encuentra las exigencias reguladas en los preceptos objetados (que provocaría el rechazo de plano de las solicitudes de obtención de pasaporte y de obtención o renovación de licencia para conducir vehículos automotores presentadas ante las instituciones pertinentes por no cumplir con un requisito de presentar la constancia de pago del boleto de ornato) efectivamente una contravención a lo regulado en los artículos 28 y 29 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por cuanto que no puede condicionarse el ejercicio del derecho de petición o de libre acceso a los tribunales y dependencias del Estado, al cumplimiento de una obligación que no tiene relación con la eficacia de lo exigido.

Se advierte, entonces, la inconstitucionalidad de las literales cuestionadas, ya que el eventual rechazo de las solicitudes de pasaporte y de licencia de conducir o su renovación porque no presenten la constancia de pago del boleto de ornato, se traduce en una clara limitación al ejercicio del derecho de petición, pues sujeta el trámite de dichos procedimientos a una condición de carácter impositiva que no guarda relación con los documentos que se pretenden obtener, ni con la autoridad ante la cual se presentan dichos requerimientos; además, constituye una restricción a la libertad de formular peticiones ante las autoridades administrativas y judiciales. (Similar criterio fue emitido en la sentencia dictada el veintinueve de junio de dos mil veintiuno dentro del expediente 1968-2020).

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar las frases cuestionadas del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 268 y 272 literal a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 133, 135, 139, 143, 148, 149, 150, 163 literal a), 179 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89, y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO