EXPEDIENTE 2391-2021

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, ocho de marzo de dos mil veintidós.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Lester Manuel Meda Ruano contra el inciso 7.55 del numeral 7 del "Plan de Tasas, Rentas, Productos, Multas y demás Tributos de la Municipalidad de Ipala, departamento de Chiquimula", contenido en el punto cuarto del acta 37-2020 de la sesión pública ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de la citada localidad el veinticinco de agosto de dos mil veinte, publicado en el Diario de Centro América el trece de octubre del año citado. El postulante actuó bajo su propio patrocinio y con el de los abogados Luis Enrique Solares Larrave y Evelyn Chavarría Mas. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Nester Mauricio Vásquez Pimentel, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO DE LA NORMA IMPUGNADA:

El inciso 7. 55 del numeral 7 del Plan de Tasas, Rentas, Productos, Multas y demás Tributos de la Municipalidad de Ipala, departamento de Chiquimula, contenido en el punto cuarto del acta 37-2020 de la sesión pública ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de la citada localidad el veinticinco de agosto de dos mil veinte, regula lo siguiente:

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN:

La postulante considera que la norma descrita contraviene los artículos 239 y 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las razones siguientes: a) los elementos que caracterizan a la tasa son la voluntariedad del pago y la contraprestación de un servicio público individualizado a favor del contribuyente, si tales elementos no están presentes, se trata de una figura tributaria cuya creación no compete a las corporaciones municipales, sino que al Congreso de la República de Guatemala, y en ese sentido, lo que la municipalidad de Ipala pretende imponer no es consecuencia de un requerimiento voluntario del administrado, sino que constituye la imposición al empresario de pagar anualmente seis mil quetzales para que puedan operar comercialmente las empresas allí descritas, lo que denota la inexistencia de la voluntariedad aludida, situación que permite determinar que el pago solicitado se convierte en una medida que interfiere con una actividad comercial legítima, sin que se aporte ningún tipo de servicio a favor de los contribuyentes; b) la exacción pretendida en la norma cuestionada es periódica, puesto que debe ser pagada anualmente para permitir que operen las empresas a las que se refiere su texto, lo que denota la unilateralidad de esta imposición sobre actividades específicas que no desarrolla el municipio, tampoco se dirige a satisfacer necesidades básicas del solicitante, lo que permite determinar la falta de voluntariedad referida, como también la existencia de un beneficio lucrativo, aspecto que demuestra la falta de contraprestación vinculada concretamente con el administrado, y c) el cobro cuestionado no cumple con los elementos de voluntariedad y de contraprestación del servicio público individualizado a favor de los contribuyentes, de donde se desprende que dicha exacción no es ni puede considerarse como tasa, por lo que esta constituye gravamen impositivo que debe establecerse por medio de tributo, pero el único ente autorizado constitucionalmente para ello es el Congreso de la República de Guatemala.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de cuatro de mayo de dos mil veintiuno, se dispuso decretar la suspensión provisional del inciso 7.55, del numeral 7, que regula la tasa de Derecho de Operación (anual) de Empresas de Telecomunicaciones, Cable de Televisión, Fibra Óptica, Antenas de Telecomunicaciones y Radiocomunicaciones por seis mil quetzales exactos, del Acuerdo Municipal que contiene el Plan de Tasas, Rentas, Productos, Multas y demás Tributos de la Municipalidad de Ipala, departamento de Chiquimula, que está inserto en el punto cuarto del Acta número 37-2020, que documenta la celebración de la sesión pública ordinaria del Concejo Municipal de la Municipalidad de Ipala, de fecha veinticinco de agosto de dos mil veinte, asentada en el Libro de Hojas Móviles de Actas del Concejo Municipal y publicado en el Diario de Centro América el trece de octubre de dos mil veinte. Se confirió audiencia por quince días a la Municipalidad de Ipala del departamento de Chiquimula y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de Ipala, departamento de Chiquimula manifestó que mediante la creación del Acuerdo denunciado, no se creó ni decretó ningún impuesto ordinario o extraordinario, no legisló, no creó arbitrios ni contribuciones especiales, los cuales, en efecto, son potestad del Organismo Legislativo, es decir, actuó dentro de las facultades que le otorga el artículo 253 de la Constitución política de la República de Guatemala, precepto que faculta a las municipalidades a obtener recursos propios, y para obtenerlos, estos entes pueden acordarlos en la forma efectuada, porque son personas jurídicas públicas que tienen sus propias autoridades y con capacidad de disponer de sus bienes y de su presupuesto, lo cual es congruente con los principios de juridicidad, de legalidad, de oportunidad, de libertad y, especialmente, de conveniencia social. Solicitó que la acción intentada se declare sin lugar. B) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, expresó: a) la disposición Impugnada le otorga al pago pretendido en ella la calidad de tasa, empero, tal pago no constituye retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no común, sino que se refiere a actividades no relacionadas directamente y no existe la expectativa de un beneficio por el cobro que se hace a los contribuyentes, como tampoco existe la relación bilateral que caracteriza el tributo mencionado, porque se exige el pago de seis mil quetzales, pero no recibe ninguna contraprestación por esa erogación, y b) no es dable la imposición de tasas respecto del hecho de operar como empresas de telecomunicación, cable de televisión, fibra óptica, antenas de telecomunicación y radiocomunicación, puesto que no se da la contraprestación en el supuesto previsto en la ley para la realización del cobro por parte de la municipalidad multicitada, por lo que si la pretensión es percibir dinero del particular para actividades que no constituyen servicios públicos municipales, la exacción debe hacerse por medio de la creación de arbitrios, los cuales, naturalmente, solo pueden ser creados por el Congreso de la República de Guatemala.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El postulante reiteró los argumentos vertidos en su escrito de interposición de la acción constitucional. Agregó que, la municipalidad falló de forma evidente en justificar la naturaleza de la exacción cuestionada, en lugar de ello intentó utilizar el concepto de autonomía municipal como una especie de respaldo de sus actuaciones, empero, en el presente caso no se discute dicha autonomía, sino la naturaleza de un cobro y su determinación sobre si es tasa o impuesto y, derivado de dicha discusión, se puede establecer que no existe justificación legal ni técnica para que el cobro que creó la municipalidad de Ipala sea considerado como tasa, ya que es arbitrio. Requirió que se declare con lugar la inconstitucionalidad instada.

B) La Municipalidad de Ipala del departamento de Chiquimula, reiteró los argumentos expresados en su memorial de evacuación de audiencia. Solicitó que la acción instada sea declarada sin lugar. C) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, replicó lo argumentado en su escrito de evacuación de audiencia. Solicitó que la acción constitucional planteada se declare con lugar.

CONSIDERANDO

-I -

Tesis de decisión

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, los cobros que establezcan las municipalidades, que no reúnan las condiciones y características de las tasas y que, adicionalmente, fueron dispuestos sin que exista contraprestación determinada y, por el contrario, que denoten simple finalidad de gravar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como tasa y, por lo tanto, no pueden ser establecidos por el ente municipal, puesto que, con fundamento en el principio de legalidad tributaria, solo pueden ser fijados por el Congreso de la República de Guatemala, de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Síntesis del planteamiento

Lester Manuel Meda Ruano promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra el inciso 7. 55 del numeral 7 del "Plan de Tasas, Rentas, Productos, Multas y demás Tributos de la Municipalidad de Ipala, departamento de Chiquimula", contenido en el punto cuarto del acta 37-2020 de la sesión pública ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de esa localidad el veinticinco de agosto de dos mil veinte, publicado en el Diario de Centro América el trece de octubre del año citado.

El accionante considera que tal disposición viola los artículos 239 y 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que en ella se constituyeron arbitrios y no tasas, porque: a) los elementos que caracterizan a la tasa son la voluntariedad del pago y la contraprestación de un servicio público individualizado a favor del contribuyente, si tales elementos no están presentes, se trata de una figura tributaria cuya creación no compete a las corporaciones municipales, sino que al Congreso de la República de Guatemala, y en ese sentido, lo que la municipalidad de Ipala pretende imponer no es consecuencia de un requerimiento voluntario del administrado, sino que constituye la imposición al empresario de pagar anualmente seis mil quetzales para que puedan operar comercialmente las empresas allí descritas, lo que denota la inexistencia de la voluntariedad aludida, situación que permite determinar que el pago solicitado se convierte en una medida que interfiere con una actividad comercial legítima, sin que se aporte ningún tipo de servicio a favor de los contribuyentes; b) la exacción pretendida en la norma cuestionada es periódica, puesto que debe ser pagada anualmente para permitir que operen las empresas a las que se refiere su texto, lo que denota la unilateralidad de esta imposición sobre actividades específicas que no desarrolla el municipio, tampoco se dirige a satisfacer necesidades básicas del solicitante, lo que permite determinar la falta de voluntariedad referida, como también la existencia de un beneficio lucrativo, aspecto que demuestra la falta decontra prestación vinculada concretamente con el administrado, y c) el cobro cuestionado no cumple con los elementos de voluntariedad y de contraprestación del servicio público individualizado a favor de los contribuyentes, de donde se desprende que dicha exacción no es ni puede considerarse como tasa, por lo que esta constituye gravamen impositivo que debe establecerse por medio de tributo, pero el único ente autorizado constitucionalmente para ello es el Congreso de la República de Guatemala.

- III -

Del principio de legalidad en materia tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el Artículo 72 del mismo cuerpo legal dispone que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se prevé con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...". (Sentencias de nueve de septiembre de dos mil catorce, diecinueve de octubre de dos mil dieciséis y nueve de agosto de dos mil diecisiete, dictadas dentro de los expedientes 4709-2013, 2091-2016 y 1441-2016, respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto-del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...". Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación con el costo del servicio que se presta, puesto que lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público; que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

Análisis del asunto

En el presente asunto es procedente analizar si las exacciones cuestionadas reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de tributos, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República de Guatemala.

A efecto de llevar a cabo el estudio sobre la denuncia de inconstitucionalidad señalada, se estima oportuno transcribir la normativa alegada de inconstitucional:

Para realizar el estudio pertinente, es necesario referir que este Tribunal ha considerado que, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República de Guatemala, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de establecimientos que, por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, en concordancia con la literal z) del artículo 35 del Código Municipal, siendo necesario subrayar que esa normativa no le obliga de manera taxativa a exigir cobro alguno por ese concepto.

Aunado a lo expuesto, este Tribunal advierte que las tasas que pretende imponer la municipalidad referida, no son consecuencia de un requerimiento -voluntario- del administrado, sino imposición de la propia autoridad local que obliga al particular a formular la solicitud de licencia para el funcionamiento de algún establecimiento abierto al público, por constituir tal autorización un servicio administrativo que debe ser prestado por la mencionada autoridad local, por virtud de la ley y, porque de otro modo, no puede ejecutar su actividad económica. Adicionalmente, se impone la obligación de pago de la denominada "tasa" para obtener el derecho de operación para los establecimientos abiertos al público, aspecto que denota la inexistencia de contraprestación vinculada concretamente con el contribuyente.

En este punto, debe acotarse que queda evidenciado que las exacciones objetadas son periódicas, puesto que deben ser pagadas obligatoriamente para obtener la autorización de forma anual, lo que hace determinar que el cobro se estableció de tal manera para autorización y permitir que los negocios respectivos continúen funcionando. Además, se aprecia que el cobro impugnado no tiene pación alguna con la actividad municipal previo a la emisión de la licencia o autorización, puesto que los costos de operación que estos podrían implicar, como por ejemplo inspecciones, delimitaciones y dictámenes, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para el efectivo control urbanístico y emisión de la mencionada autorización, carecen de razonabilidad y de proporcionalidad, dado que al analizar la disposición impugnada se observa que las supuestas tasas no atienden al valor real y previsible que represente para la municipalidad prestar el supuesto servicio administrativo (autorización y mantener vigente), lo que demuestra la inobservancia de los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal.

En cuanto a la voluntariedad de los pagos referidos, esta Corte determina que las municipalidades pueden crear tasas por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad, o cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio.

Por ello, tal cobro no cumple con los elementos de voluntariedad y de contraprestación del servicio público individualizado a favor del contribuyente, por lo que la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasa, cuya facultad de creación sí se le ha otorgado al municipio.

En ese orden de circunstancias, es factible concluir que, reiterando los criterios ya manifestados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular por actividades que no constituyen servicios municipales, los cobros pretendidos en la norma deben hacerse por medio del órgano constitucional competente; por tales razones, se estima que el hecho imponible o generador de las tarifas fijadas en el rubro impugnado, no tiene sustento constitucional, puesto que este reúne las características de impuesto y, como consecuencia, vulnera el Magno Texto en su artículo 239, razón por la cual deviene inconstitucional y así deberá declararse. (Similar criterio ha sustentado esta Corte en sentencias de veintisiete de octubre de dos mil veinte, seis de enero de dos mil veintiuno y cuatro de agosto de dos mil veintiuno, dictadas dentro de los expedientes; 5954-2018, 1963-2020 y 3474-2020, respectivamente.)

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar la disposición cuestionada del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados; y 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República ce Guatemala; 1o, 3o, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149 y 163, literal a), 179 y 185, de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 2 y 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO