EXPEDIENTE 2555-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, cinco de octubre de dos mil veintiuno.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial de la frase "aprobado por acuerdo gubernativo" contenida en el artículo 18 de la Ley del Fondo de Tierras, Decreto Número 24-99 del Congreso de la República, promovida por el Fondo de Tierras, por medio de su Gerente General Interina y Representante Legal, Ingrid Carolina Osorio Matul. El solicitante actuó con el auxilio de los abogados Guillermo Alejandro MacDonald Gómez, Williams Pinal Polanco y Jeremy Isaac Abed Nego Meoño. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Nester Mauricio Vásquez Pimentel, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO DEL PRECEPTO JURÍDICO ACUSADO DE INCONSTITUCIONAL

Artículo 18 de la Ley del Fondo de Tierras, Decreto Número 24-99 del Congreso de la República: "Régimen de personal. Para los efectos de la administración del personal y la política salarial se aplicarán las leyes laborales respectivas y el reglamento interno de trabajo de la institución aprobado por acuerdo gubernativo". [El texto resaltado es el expresamente denunciado.]

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DENUNCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL PARCIAL

El accionante solicita emitir pronunciamiento declarando inconstitucional la disposición referida, debido a que contraviene los artículos 2°, 3°, 108 y 134 constitucionales, con sustento en los motivos siguientes: i) el postulante denunció que existe violación al principio de seguridad jurídica contenido en el artículo 2° constitucional que regula: "Es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la república la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona". Por otra parte, expuso que el apartado impugnado contraviene el contenido del artículo 3° del Magno Texto que preceptúa: "El Estado garantiza y protege la vida humana desde su concepción, así como la integridad y la seguridad de la persona". En ese orden de ideas, refiere en cuanto al principio de seguridad jurídica, la Corte de Constitucionalidad en sentencia dictada el diez de julio de dos mil uno, dentro del expediente 1258-2000, sostuvo: "...El principio de Seguridad Jurídica que consagra el artículo 2o. de la Constitución, consiste en la confianza que tiene el ciudadano, dentro de un Estado de Derecho, hacia el ordenamiento jurídico; es decir, hacia el conjunto de leyes que garantizan su seguridad, y demanda que dicha legislación sea coherente e inteligible; en tal virtud, las autoridades en el ejercicio de sus facultades legales, deben actuar observando dicho principio, respetando las leyes vigentes, principalmente la Ley Fundamental". De esa cuenta, debe entenderse que el principio aludido implica la confianza en el ordenamiento jurídico y demanda que la legislación sea coherente e inteligible, lo cual genera estabilidad de las instituciones. Es deber del Estado garantizar la certeza y seguridad jurídica, emitiendo para ello normas jurídicas razonables con la realidad que se pretende normar, característica de la cual carece la disposición impugnada, puesto que exigir que el reglamento interno de trabajo sea aprobado por medio de un acuerdo gubernativo no guarda coherencia con la realidad jurídica, en virtud que existen otras instituciones cuyas relaciones aborales con sus trabajadores se regirán por la Ley de Servicio Civil, con excepción de aquellas que se rijan por leyes o disposiciones propias de dichas entidades, por lo que debe entenderse que la emisión de normas que no son razonables ni justificadas, solo crean incertidumbre y provocan su difícil cumplimiento. En atención a ello, señaló que al establecerse como requisito para la aprobación del reglamento interno de trabajo que este sea aprobado por un acuerdo gubernativo, se vulnera la seguridad jurídica, porque se obliga al Fondo de Tierras a llevar a cabo un procedimiento sujeto a la revisión, fiscalización y aprobación de otras entidades del Estado, lo cual hace que se viole la autonomía funcional de la cual goza esa institución y se genera incertidumbre en el ordenamiento jurídico; ii) el principio constitucional de régimen de los trabajadores del Estado establece que las relaciones con los trabajadores públicos se deben regir por la Ley de Servicio Civil, con excepción de aquellas entidades que se rijan por leyes o disposiciones propias de dichas entidades, por lo que el Fondo de Tierras, como entidad descentralizada, encaja perfectamente dentro de la excepción al principio aludido; iii) la frase cuestionada vulnera la supremacía constitucional, debido a que el artículo 108 constitucional refiere a qué instituciones se les aplica la Ley de Servicio Civil y a cuáles no -descentralizadas y autónomas-; iv) derivado de la disyuntiva generada por la frase objetada, se requirió al Director de la Oficina Nacional de Servicio Civil para que emitiera dictamen en el sentido de determinar si existe contradicción entre lo regulado en el artículo 1 de la Ley de Fondo de Tierras -en el que se encuentra previsto que el Fondo de Tierras posee autonomía funcional- y el artículo 18 -que dispone que la aprobación del reglamento interno de trabajo de esa institución debe realizarse mediante acuerdo gubernativo-. El citado Director aseveró que sí se advierte contradicción entre ambos preceptos dado que tal aprobación podría ser facultad del Consejo Directivo del Fondo de Tierras, por lo que estimó que existía contravención a lo regulado en el artículo 108 constitucional; v) la misma consulta fue realizada a la Procuraduría General de la Nación, la que, el ocho de mayo de dos mil diecinueve, dictaminó: "...el Fondo de Tierras tiene como facultad y potestad dictar sus propias normas para la administración de sus recursos humanos y ejecutarlas de forma autónoma, fijando como procedimiento para ese efecto que el Gerente General formule el proyecto correspondiente y lo ponga a consideración del Consejo Directivo, para que este a través del acta respectiva lo apruebe, siendo conteste con el parámetro de autonomía funcional fijado por la Corte de Constitucionalidad mediante las sentencias identificadas previamente, pero contrario a la parte conducente del artículo 18 de la Ley, en cuanto a la frase 'aprobado por acuerdo gubernativo'..." La condición de ente descentralizado que posee el Fondo de Tierras obliga a observar, para su caso, la excepción regulada en el artículo 108 constitucional, lo que torna evidente la inconstitucionalidad de la frase impugnada; vi) el hecho de que sea necesario para el cumplimiento de una decisión del Consejo Directivo contar con la aprobación por medio de acuerdo gubernativo refleja arbitrariedad, injusticia e inequidad para el funcionamiento del Fondo de Tierras, puesto que en la emisión de este tendría que dársele participación al Organismo Ejecutivo, contraviniendo lo regulado en los artículos 12 y 14 de la Ley del Fondo de Tierras; vii) doctrinariamente se establece que las entidades autónomas se rigen por su propia ley y contienen tres características fundamentales que son: ley orgánica, patrimonio propio y elección de sus autoridades sin intervenciones exógenas, por ello se considera que la frase objetada discrepa con el principio de descentralización y autonomía regulado en el artículo 134 constitucional, ya que el hecho que su propio reglamento interno de trabajo deba ser aprobado en acuerdo gubernativo vulnera el principio constitucional referido que se encuentra también preceptuado en el artículo 1 de la Ley del Fondo de Tierras; viii) el derecho de defensa y el principio jurídico del debido proceso se consideran violados con la regulación contenida en el artículo 18 atacado de inconstitucional, ya que obliga al Fondo de Tierras a seguir un procedimiento administrativo que se aparta del principio de autonomía funcional que la propia Constitución Política de la República de Guatemala le otorga como entidad descentralizada del Estado y que se encuentra reconocida en la propia Ley del Fondo de Tierras; ix) la frase "aprobado por acuerdo gubernativo" afecta el desenvolvimiento, eficiencia y cumplimiento de sus fines basados en la autonomía funcional y x) el artículo 1 de la Ley del Fondo de Tierras regula la autonomía funcional como: "la potestad, no absoluta, delegada por el Estado de Guatemala (...) para regirse y administrarse conforme las normas dictadas por sus propios órganos de decisión, para que orientada al cumplimiento de sus objetivos, desarrolle las funciones y atribuciones asignadas en la ley de su creación", por ello la frase impugnada contraviene a lo preceptuado en los artículos 1, 12, literal c), y 14, literal g), del mismo cuerpo legal, reflejando que dicha normativa riñe directamente con las funciones de la institución, ya que la descentralización y autonomía funcional se plasman con la finalidad de cumplir de mejor manera los objetivos para los cuales se creó la institución.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se concedió audiencia por quince días al Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES EN LA AUDIENCIA CONFERIDA

A) El Congreso de la República de Guatemala indicó que: i) para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad de carácter general, es necesario que la norma cuestionada se encuentre vigente y afecte de manera abstracta a la población para que surta sus efectos erga omnes; ii) los argumentos confrontativos expuestos por el solicitante resultan insuficientes para efectuar el análisis requerido, ya que su exposición es general y carece de claridad y precisión en cuanto a los preceptos constitucionales que aduce vulnerados y la forma en que estos colisionan con la normativa impugnada; iii) las argumentaciones del accionante exponen análisis equívoco de la norma impugnada, confundiendo los conceptos de autonomía y descentralización, de tal forma que el análisis resulta insuficiente para efectuar la confrontación requerida porque su exposición carece de claridad y precisión; iv) los argumentos del postulante son erróneos, puesto que indica que el Fondo de Tierras es una institución autónoma funcional y descentralizada, lo cual resulta imposible, ya que en la legislación guatemalteca solo existen entidades autónomas y descentralizadas, y no así entidades "mixtas" como lo hace ver el postulante; v) para considerar a una entidad como autónoma debe haber regulación expresa constitucional o en ley ordinaria para que cumpla con el principio de legalidad, asimismo, la creación de esta institución debe ser aprobada por dos terceras partes del total de miembros del Congreso de la República; vi) lo expuesto evidencia que los argumentos del solicitante no contienen motivación razonada y clara como lo exige el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, por virtud del cual se colige que para promover este tipo de acciones se requiere necesariamente la parificación entre la norma suprema supuestamente infringida y la disposición ordinaria reputada como contradictoria a la Constitución Política de la República de Guatemala; vii) el planteamiento no reúne el requisito aludido, porque el solicitante no cumplió con exponer el razonamiento jurídico necesario, puesto que no expresó de forma separada, razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa su petición y viii) no existe exposición de razonamiento suficiente para demostrar la colisión normativa. En la aprobación de la norma cuestionada se llevaron a cabo los procedimientos establecidos en la Constitución Política de la República de Guatemala y la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, que conllevan implícita la potestad legislativa. Solicitó que se declare sin lugar la acción constitucional incoada. B) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, citó jurisprudencia emitida por esta Corte y manifestó que: i) comparte la tesis sustentada por el accionante, porque se evidencia que la frase cuestionada confronta los artículos 2°, 108 y 134 constitucionales, porque el objetivo de la Ley del Fondo de Tierras es definir la política pública relacionada con el acceso a la tierra en coordinación con la política de desarrollo rural del Estado, en tal sentido, limita la decisión de poder crear su propio reglamento interno de trabajo, a pesar de ser una institución descentralizada con autonomía funcional; ii) el Fondo de Tierras como entidad descentralizada se encuentra afecta a la excepción regulada en el artículo 108 constitucional, por lo que es evidente la violación que conlleva la aplicación del artículo 18 del Decreto 24-99 del Congreso de la República, máxime que la misma ordena que para la emisión del reglamento por parte de la autoridad superior del Fondo -Consejo Directivo-, es necesaria su aprobación por medio de un acuerdo Congreso de la República de Guatemala y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal gubernativo y iii) no resulta razonable ni coherente con la realidad jurídica que se requiera la emisión de un acuerdo gubernativo, puesto que existen otras instituciones de carácter constitucional cuyas relaciones con sus trabajadores se rigen por sus propias leyes, por lo que compete a la Gerencia General del Fondo formular los proyectos de reglamentos para que el Consejo Directivo sea quien lo apruebe, sin necesidad de brindar intervención al Organismo Ejecutivo. Por lo expuesto, solicitó que se suspenda provisionalmente la norma impugnada y se declare con lugar el planteamiento de inconstitucionalidad.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El Fondo de Tierras -solicitante- indicó que: i) la Ley del Fondo de Tierras establece que ese órgano administrativo le atribuye la facultad de dictar sus propias normas para el efectivo funcionamiento y cumplimiento de los objetivos legales de la institución; ii) el artículo 108 constitucional señala que la Ley de Servicio Civil rige para los empleados públicos, sin embargo, ese precepto prevé una excepción para todas aquellas entidades que posean su propio régimen laboral, el cual también se encuentra inobservado por medio de la frase acusada de inconstitucional; se viola la autonomía funcional del Fondo de Tierras al supeditarse a otro órgano administrativo para la emisión de cuerpo normativo laboral y iv) la aplicación del artículo 18 de la Ley del Fondo de Tierras es injusta y arbitraria, asimismo, riñe con la normativa constitucional referida. Solicitó que se declare con lugar la acción constitucional instada y, como consecuencia, se expulse del ordenamiento jurídico guatemalteco la frase "aprobado por acuerdo gubernativo" del artículo 24-99 del Decreto 24-99 del Congreso de la República. B) El Congreso de la República ratificó los alegatos manifestados en la audiencia de quince días que le fue conferida. Solicitó que se declare sin lugar la pretensión del interponente. C) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, reiteró los argumentos expuestos al evacuar la audiencia que por quince días le fuera conferida. Solicitó que se declare con lugar el planteamiento de inconstitucionalidad y se expulse del ordenamiento jurídico guatemalteco la disposición cuestionada.

CONSIDERANDO

- I -

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad. Para que proceda una acción de inconstitucionalidad general que se promueva, se requiere: a) la ley que se impugne, total o parcialmente debe contener una transgresión a un precepto constitucional; b) la ley o norma cuestionada debe estar vigente y debe afectar a toda la población, por sus efectos erga omnes y c) la exposición de razonamiento debe ser suficiente, para que permita al Tribunal descubrir y convencerse de la colisión existente entre la ley o norma denunciada y las normas constitucionales conculcadas por ella.

Si esta Corte, como supremo tribunal en materia de constitucionalidad, constata que las disposiciones legales o reglamentarias impugnadas contienen vicio total o parcial de inconstitucionalidad, deberá disponer su exclusión del ordenamiento jurídico; en caso contrario, deberán mantenerse incólumes.

- II -

El Fondo de Tierras plantea acción de inconstitucionalidad general parcial de la frase "aprobado por acuerdo gubernativo" contenida en el artículo 18 de la Ley del Fondo de Tierras, Decreto Número 24-99 del Congreso de la República, ya que -a su criterio- viola los artículos 2°, 3°, 108 y 134 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Los argumentos fundantes del planteamiento de inconstitucionalidad han quedado descritos en el numeral romano (II) del apartado de antecedentes, denominado "Fundamentos jurídicos de la denuncia de inconstitucionalidad general parcial", los cuales se sintetizan en la forma siguiente: i) el postulante denunció que existe violación a principio de seguridad jurídica contenido en el artículo 2° constitucional que establece: "Es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la república la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona". Por otra parte, expuso que el apartado impugnado contraviene el artículo 3° del Magno Texto que regula: "El Estado garantiza y protege la vida humana desde su concepción, así como la integridad y la seguridad de la persona". En ese orden de ideas, refiere en cuanto al principio de seguridad jurídica, la Corte de Constitucionalidad, en sentencia dictada el diez de julio de dos mil uno en el expediente 1258-2000, sostuvo: "...El principio de seguridad jurídica que consagra el artículo 2o. de la Constitución, consiste en la confianza que tiene el ciudadano, dentro de un Estado de Derecho, hacia el ordenamiento jurídico; es decir, hacia el conjunto de leyes que garantizan su seguridad, y demanda que dicha legislación sea coherente e inteligible; en tal virtud, las autoridades en el ejercicio de sus facultades legales, deben actuar observando dicho principio, respetando las leyes vigentes, principalmente la Ley Fundamental." De esa cuenta, debe entenderse que el principio aludido implica la confianza en el ordenamiento jurídico y demanda que la legislación sea coherente e inteligible, lo cual genera estabilidad de las instituciones. Refiere el solicitante que es deber del Estado garantizar la certeza y seguridad jurídica, emitiendo para ello normas jurídicas razonables con la realidad que se pretende normar, característica de la cual carece la disposición impugnada, puesto que exigir que el reglamento interno de trabajo sea aprobado por medio de un acuerdo gubernativo no guarda coherencia con la realidad jurídica, en virtud que existen otras instituciones cuyas relaciones laborales con sus trabajadores se regirán por la Ley de Servicio Civil, con excepción de aquellas que se rijan por leyes o disposiciones propias de dichas entidades, por lo que debe entenderse que la emisión de normas que no son razonables ni justificadas, solo crean incertidumbre y provocan su difícil cumplimiento. En atención a ello, señaló que al establecerse como requisito para la aprobación del reglamento interno de trabajo que este sea aprobado por un acuerdo gubernativo, se vulnera la seguridad jurídica, porque se obliga al Fondo de Tierras a llevar a cabo un procedimiento sujeto a la revisión, fiscalización y aprobación de otras entidades del Estado, lo cual hace que se viole la autonomía funcional de la cual goza esa institución y se genera incertidumbre en el ordenamiento jurídico; ii) el principio constitucional de régimen de los trabajadores del Estado establece que las relaciones con los trabajadores públicos se deben regir por la Ley de Servicio Civil, con excepción de aquellas entidades que se rijan por leyes o disposiciones propias de dichas entidades, por lo que el Fondo de Tierras, como entidad descentralizada, encaja perfectamente dentro de la excepción al principio aludido. Por tal razón, aseveran, la frase cuestionada vulnera la supremacía constitucional, debido a que el artículo 108 constitucional refiere a qué instituciones se les aplica la Ley de Servicio Civil y a cuáles no -descentralizadas y autónomas-; iii) el hecho de que sea necesario para el cumplimiento de una decisión del Consejo Directivo contar con la aprobación de acuerdo gubernativo refleja arbitrariedad, injusticia e inequidad para el funcionamiento del Fondo de Tierras, puesto que en la emisión del mismo tendría que dársele participación al Organismo Ejecutivo, contraviniendo lo regulado en los artículos 12 y 14 de la Ley del Fondo de Tierras; iv) doctrinariamente se establece que las entidades autónomas se rigen por su propia ley y contienen tres características fundamentales que son: ley orgánica, patrimonio propio y elección de sus autoridades sin intervenciones exógenas, por ello se considera que la frase objetada discrepa con el principio de descentralización y autonomía regulado en el artículo 134 constitucional, porque el hecho que su propio reglamento interno de trabajo deba ser aprobado en acuerdo gubernativo vulnera el principio constitucional referido que se encuentra también previsto en el artículo 1 de la Ley del Fondo de Tierras; v) el derecho de defensa y debido proceso se considera violado con la regulación contenida en el artículo 18 atacado de inconstitucional, ya que obliga al Fondo de Tierras a seguir un procedimiento administrativo que se aparta del principio de autonomía funcional que la propia Constitución Política de la República de Guatemala le otorga como entidad descentralizada del Estado y que se encuentra reconocida en la propia Ley del Fondo de Tierras; vi) la frase "aprobado por acuerdo gubernativo" afecta el desenvolvimiento, eficiencia y cumplimiento de sus fines basados en la autonomía funcional; vii) el artículo 1 de la Ley del Fondo de Tierras, prevé la autonomía funcional como: "la potestad, no absoluta, delegada por el Estado de Guatemala (...) para regirse y administrarse conforme las normas dictadas por sus propios órganos de decisión, para que orientada al cumplimiento de sus objetivos, desarrolle las funciones y atribuciones asignadas en la ley de su creación", por ello la frase impugnada contraviene a lo regulado en los artículos 1, 12, literal c), y 14, literal g), del mismo cuerpo legal, reflejando que dicha normativa riñe directamente con las funciones de la institución, ya que la descentralización y autonomía funcional se plasman con la finalidad de cumplir de mejor manera los objetivos para los cuales se creó la institución. Sobre la base de los motivos descritos, esta Corte realizará el examen respectivo; viii) derivado de la disyuntiva generada por la frase objetada, se requirió al Director de la Oficina Nacional de Servicio Civil para que emitiera dictamen en el sentido de determinar si existe contradicción entre lo preceptuado en el artículo 1 de la Ley de Fondo de Tierras -en el que se encuentra previsto que el Fondo de Tierras posee autonomía funcional- y el artículo 18 -que dispone que la aprobación del reglamento interno de trabajo de esa institución debe realizarse mediante acuerdo gubernativo-. El citado Director aseveró que sí se advierte contradicción entre ambos preceptos dado que tal aprobación podría ser facultad del Consejo Directivo del Fondo de Tierras, por lo que estimó que existía contravención a lo regulado en el artículo 108 constitucional y ix) la misma consulta fue realizada a la Procuraduría General de la Nación, la que, el ocho de mayo de dos mil diecinueve, dictaminó: "...el Fondo de Tierras tiene como facultad y potestad dictar sus propias normas para la administración de sus recursos humanos y ejecutarlas de forma autónoma, fijando como procedimiento para ese efecto que el Gerente General formule el proyecto correspondiente y lo ponga a consideración del Consejo Directivo, para que este a través del acta respectiva lo apruebe, siendo conteste con el parámetro de autonomía funcional fijado por la Corte de Constitucionalidad mediante las sentencias identificadas previamente, pero contrario a la parte conducente del artículo 18 de la Ley, en cuanto a la frase 'aprobado por acuerdo gubernativo'..."

Previo a emitir el pronunciamiento respectivo y determinar si la frase denunciada altera el espíritu de las normas constitucionales mencionadas, esta Corte estima necesario citar el artículo que por esta vía se acusa de contener una frase inconstitucional. Al respecto, el artículo 18 de la Ley del Fondo de Tierras, Decreto Número 24-99 del Congreso de la República, establece: "Régimen de personal. Para los efectos de la administración del personal y la política salarial se aplicarán las leyes laborales respectivas y el reglamento interno de trabajo de la institución aprobado por acuerdo gubernativo." [El texto resaltado es el expresamente impugnado].

- III -
Obligatoriedad de exposición de argumentos confrontativos

Por técnica jurídica, esta Corte abordará en primer término los argumentos expuestos por el solicitante concernientes a que la expresión acusada de inconstitucional contraviene lo regulado en el artículo 108 del Magno Texto, aseveración que respaldan con lo aseverado por el Director de la Oficina Nacional de Servicio Civil y la Procuraduría General de la Nación.

Sobre los argumentos referidos es dable afirmar que resulta impropio, para este tipo de garantía constitucional, respaldar los señalamientos que se formulan para denotar la inconstitucionalidad de una norma, en los dictámenes que hubieren emito sobre el particular determinados entes, sean públicos o privados, porque para denotar la inconstitucionalidad de una norma, quien requiere la intervención de esta Corte debe hacer análisis propio que denote la forma en la que la normativa ordinaria confronta la de rango constitucional. Esa labor de parificación se exige por la ley de la materia como un requisito indispensable para poder emitir pronunciamiento de fondo (artículos 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 12 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad). Tal deficiencia técnica no puede ser subsanada de oficio por este Tribunal, pues la especial trascendencia de la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, implica que en su planteamiento el solicitante cumpla con el mínimo requisito de expresar en forma razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa la impugnación, y porque, de querer suplir esa deficiencia, esta Corte tendría que abandonar su necesaria imparcialidad para resolver y volverse parte argumentando por su cuenta lo que corresponde hacer al accionante; de manera que la garantía constitucional instada debe desestimarse en cuanto al argumento relacionado.

En ese mismo orden de ideas, el solicitante indicó que el apartado reprochado de inconstitucional atenta contra el artículo 3° de la Constitución Política de la República de Guatemala, que garantiza y protege la vida humana, así como la integridad y lo concerniente al principio de seguridad de la persona. Esta Corte tampoco emitirá pronunciamiento respecto de la denuncia de violación al artículo 3º constitucional, debido a que los argumentos de confrontación manifestados por el postulante no guardan congruencia con el contenido de la norma constitucional referida. Siendo notorio -según se desprende del análisis exhaustivo del planteamiento de la acción- que se limitó a transcribir el enunciado normativo del artículo 3 precitado, por lo que al no existir una labor de parificación conforme lo acotado en líneas precedentes, esa situación hace inviable analizar en el fondo del planteamiento respecto del argumento relativo a la supuesta contravención del artículo 3 aludido.

También adujo el solicitante de la inconstitucionalidad que la norma objetada viola los artículos 1, 12, literal c), y 14, literal g), de la Ley del Fondo de Tierras.

Al respecto, este Tribunal estima meritorio acotar que los reproches que formula el accionante en los términos indicados no hacen referencia a contravención a disposición constitucional alguna, sino que se limitan a denunciar colusión con normas de carácter ordinario, extremo que impide efectuar pronunciamiento de fondo, dado que es un requisito sine qua non para el conocimiento de los argumentos formulados en este tipo de garantía constitucional, que el solicitante denote los motivos por los cuáles estima que la norma ordinaria confronta con la o las de índole constitucional señaladas como contravenidas; puesto que, en todo caso, la incompatibilidad de enunciados normativos ordinarios no puede ser sustento o base para el planteamiento de una inconstitucionalidad de carácter general parcial como la que ahora se resuelve, al no constituir tales disposiciones normativas parámetro de una denuncia de esta naturaleza -parámetros constitucionales-.

- IV -
Calificación legal del Fondo de Tierras

El solicitante de la garantía constitucional objeto de estudio resaltó en reiteradas oportunidades la trasgresión que configura el contenido de la frase denunciada de inconstitucional a la autonomía funcional de la que -a su criterio- goza el Fondo referido, calificación que le debiese permitir emitir las disposiciones reglamentarias respectivas para regir las relaciones laborales que sostenga con sus trabajadores.

Para analizar el extremo referido, esta Corte estima meritorio traer a colación el texto literal del artículo 1 de la Ley del Fondo de Tierras, que preceptúa la creación del Fondo referido: "Se crea el Fondo de Tierras, que podrá abreviarse FONTIERRAS, como una entidad descentralizada del Estado, que tiene competencia y jurisdicción en todo el territorio nacional para el cumplimiento de sus objetivos, y las atribuciones y funciones que le asigna la presente ley. Gozará de autonomía funcional, con personalidad jurídica, patrimonio y recursos propios. Tendrá su domicilio en el departamento de Guatemala, su sede central en la ciudad de Guatemala y podrá establecer subsedes en cualquier otro lugar del país." (El énfasis es propio de esta Corte).

Respecto del contenido de lo trascrito precedentemente, este Tribunal considera pertinente acotar, para ilustrar de mejor manera la ratio decidendi de este fallo, que la descentralización es la atribución de funciones administrativas o competencias a una organización prevista en la ley, en forma exclusiva y permanente, para tomar decisiones en forma definitiva, sin que exista subordinación; sobre ello se ha pronunciado esta Corte en sentencia dictada el ocho de junio de mil novecientos noventa y ocho, en el expediente 285-97: "La descentralización en sentido estricto, es la transferencia de competencias o de funciones administrativas del Estado centralizado a personas jurídicas públicas distintas de este sin relación de dependencia. Este sistema lleva ínsito el reconocimiento de cierta libertad de acción a determinados entes públicos, al margen de la jerarquía, sin llegar a quebrar por ello la unidad estatal"; por su parte, en la sentencia proferida el treinta de enero de dos mil dieciocho, en el expediente 1972-2017, se sostuvo que los elementos esenciales de la descentralización son: "1) El ente descentralizado debe ser creado por el legislador constitucional o por el legislador común, siendo necesario, en este último caso, la concurrencia de la mayoría calificada de las dos terceras partes de diputados. 2) una transferencia de funciones y competencias de la administración directa al nuevo ente público, que abarca competencia, jerarquía, decisión definitiva y mando, y 3) la creación de una nueva persona jurídica distinta de la del Estado." Derivado de lo transcrito, se puede colegir que, en la descentralización, se trasladan competencias, jerarquía, decisión y mando a la nueva entidad pública, siendo su grado más alto la autonomía que se caracteriza por ostentar personalidad jurídica y recursos económicos propios.

De conformidad con lo prescrito por el artículo 134 de la Constitución, en Guatemala existen entes de carácter oficial que por mandato constitucional tienen categoría de autónomos. Dicha calidad les confiere, entre otras, la facultad de emitir y aplicar sus normas específicas concernientes a los fines para los que existen. Tales entidades pueden ser objeto de regulación legal diferente a aquella que ha sido emitida por ellas, siempre que no se disminuya o tergiverse la esencia de su autonomía y la de sus organismos rectores y ello implica que no intervenga fijándole pautas especializadas que son propias de la competencia institucional y sin cuya exclusividad el concepto autonomía resultaría meramente nominal pero no efectivo.

A las entidades autónomas debido a su naturaleza que les es inherente, se les ha asignado competencias y atribuciones especiales cuyas determinaciones no pueden estar supeditadas a trámites y aprobaciones por parte de organismos ajenos a ellas, puesto que constituiría injerencia ilegítima e inaceptable en su independencia funcional y grave vulneración a su condición constitucional.

Sentadas esas bases, procede efectuar el estudio de la norma que ahora se impugna a efecto de establecer si, su contenido, vulnera la autonomía funcional de la que goza el Fondo Nacional de Tierras. En el caso del Fondo referido se advierte lo siguiente: a) fue creada por la denominada Ley del Fondo de Tierras, por medio del Decreto 24-99 del Congreso de la República, con la aprobación de más de dos terceras partes de sus miembros, como un órgano encargado de facilitar a la población el acceso a la tierra y generar condiciones para el desarrollo rural integral y sostenible, según lo regulado en el artículo 2 de la ley mencionada, lo cual deberá realizar con autonomía funcional para el ejercicio de sus atribuciones, como se estableció en el artículo transcrito; b) tiene encomendadas competencias específicas en materia de políticas públicas de acceso a la tierra mediante el desarrollo de proyectos productivos, agropecuarios, forestales e hidrobiológicos -artículos 2 y 3 de la ley referida-; c) de igual manera, no tiene relación de subordinación con ningún órgano administrativo del Estado porque se le asignó la calidad de descentralización y autonomía funcional, así como la toma de decisiones por medio de su Consejo Directivo -artículo 12-, puesto que, al dotársele de personalidad jurídica, se le reconoce su capacidad de poder de decisión que radica en su órgano de dirección superior, circunstancia que debe entenderse como el reconocimiento de ser representado legalmente por el órgano referido, así como el hecho de no encontrarse sometido al poder disciplinario del gobierno central y d) tiene asignado presupuesto, fondos privativos y patrimonio propio -artículos 7 y 8-.

Al respecto se considera que prever que el citado Fondo, siendo un ente que goza de autonomía funcional, someta a la aprobación del Presidente de la República el reglamento respectivo para regular las relaciones con sus trabajadores, constituye restricción o limitación de su facultad de emitir su propia normativa, convirtiendo, de esa manera, en inoperante la calidad de autárquica conferida por el Congreso de la República al momento de aprobar su ley orgánica puesto que, la autonomía funcional de la que fue dotado el referido Fondo, por su importancia, no puede estimarse como de orden simplemente técnico sino alcanza la capacidad de disposición de su propio personal, puesto que, de lo contrario, si hubiese de atenerse a directrices ajenas a ese órgano administrativo, haría nugatoria la calidad de autonomía conferida por el Congreso de la República amparado en el artículo 134 de la Constitución Política de la República de Guatemala. En ese sentido, con base en los argumentos de inconstitucionalidad expuestos por el solicitante, así como en el análisis realizado precedentemente, se colige que la frase reprochada sí vulnera el espíritu de la disposición constitucional referida, al imponer límites a la autonomía funcional de la que el legislador dotó al Fondo de Tierras.

En congruencia con lo expuesto, resulta conveniente abordar el tema relativo a la seguridad jurídica, por lo que, al formar parte del corpus iuris interamericano, el cual es de observancia obligatoria para el Estado de Guatemala, se trae a colación lo manifestado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Pueblo Indígena Xucuru y sus miembros vs. Brasil, sentencia de cinco de febrero de dos mil dieciocho, párrafo 122: "Este principio [seguridad jurídica] garantiza, entre otras cosas, estabilidad en las situaciones jurídicas y es parte fundamental en la confianza de la ciudadanía en la institucionalidad democrática. Esta confianza, es uno de los pilares esenciales sobre los cuales descansa un Estado de Derecho, siempre que se funde en una real y efectiva certeza de los derechos y libertades fundamentales (...) En contraposición la falta de seguridad jurídica puede originarse por aspectos legales, administrativos o por prácticas estatales que reduzcan la confianza pública en las instituciones (judiciales, legislativas o ejecutivas) o en el goce de los derechos u obligaciones reconocidos a través de aquellas, e impliquen inestabilidad respecto del ejercicio de los derechos fundamentales, y de situaciones jurídicas en general". En ese sentido, esta Corte en sentencia el diez de marzo de dos mil dieciséis en el expediente 5809-2013 sostuvo: "...es necesario señalar que la independencia y la autonomía que la Constitución reconoce a determinados órganos constituyen verdaderas garantías institucionales, es decir, ámbitos de protección que el orden jurídico supremo asegura a específicos organismos e instituciones, que vinculan a los poderes públicos, incluido el legislador, y que repercuten directa e indirectamente en la optimización de los derechos y libertades fundamentales inherentes a la dignidad humana, sea porque salvaguardan el ejercicio de esos derechos o porque sirven de instrumento para su eficaz goce y prestación. En otras palabras, las garantías institucionales que los preceptos fundamentales reconocen operan como mecanismos de protección en el ámbito orgánico, que el orden jurídico ordinario está llamado a respetar y que no le es dable desconocer, tergiversar o disminuir."

En tal sentido, uno de los elementos esenciales para salvaguardar la independencia o autonomía de un órgano o institución estriba, precisamente, en la potestad de emitir sus propias disposiciones reglamentarias que desarrollarán su actuación frente a terceros para poder elegir discrecionalmente la forma de cumplir sus fines legales, sin más límites que los que impone el ordenamiento jurídico guatemalteco -potestad de auto-reglamentarse, según se denominó en sentencia de diez de diciembre de dos mil trece, expedientes acumulados 1512- 2013 y 1637-2013-; para lograrlo, el Fondo de Tierras cuenta con un Consejo Directivo que, entre sus atribuciones se encuentran las de aprobar y reformar, a propuesta del Gerente General, los reglamentos internos, entendiéndose que dentro de estas normas reglamentarias que debe emitir el Consejo referido, se encuentran aquellas disposiciones necesarias para normar la administración del personal que labore en el Fondo de Tierras, así como su política salarial, que requieran especial énfasis, aunado a las demás leyes laborales de naturaleza ordinaria que conforman el ordenamiento jurídico guatemalteco. Teniendo en cuenta lo considerado, es menester señalar que al limitarse la autonomía funcional que legalmente se le otorga al Fondo de Tierras (según lo argumentado en párrafos precedentes), de igual manera se atenta contra la seguridad jurídica que debe primar en el ordenamiento jurídico guatemalteco, en el sentido que debe desarrollarse y configurarse un marco legal que sea congruente con el Texto Constitucional, porque al ser el Magno Texto la voluntad de los ciudadanos, el fin máximo en un Estado Constitucional de Derecho lo constituye el derecho a la supremacía constitucional y, de ahí, el desarrollo de un ordenamiento jurídico que guarde armonía con él.

En ese orden de ideas, se concluye que la frase objetada por el solicitante contraviene el contenido del artículo 2° de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que, en ese sentido también debe acogerse la impugnación de inconstitucionalidad instada por el solicitante.

Por lo analizado, esta Corte concluye que del contenido de la frase denunciada, no se establece que el Fondo de Tierras pueda gozar de la autonomía funcional que el Congreso de la República le dotó al momento de su creación por medio del Decreto 24-99, porque la exigencia de un acuerdo gubernativo para la aprobación de la norma reglamentaria que rija sus relaciones laborales y política salarial, no encuadra en la conceptualización de autonomía funcional y seguridad jurídica que este Tribunal ha asentado en la jurisprudencia citada en párrafos precedentes, por lo que, tal circunstancia, redunda en contravención a los artículos 2° y 134 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

En ese sentido, deviene inconstitucional la frase impugnada y así deberá declararse.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y; 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 150, 163, literal a), 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO