EXPEDIENTE 3377-2013

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, ROBERTO MOLINA BARRETO QUIEN LA PRESIDE, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO Y RICARDO ALVARADO SANDOVAL. Guatemala, veinte de noviembre de dos mil trece.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida contra los numerales 1, 2 y 3 contenidos en el Acuerdo número doscientos veintisiete - treinta y uno - sesenta y cinco - dos mil doce (227-31- 65-2012) e integrado en el Acta número treinta y uno (31), emitida por el Concejo Municipal de Villa Canales, departamento de Guatemala, en sesión celebrada el veinticinco de julio de dos mil doce y publicado en el Diario de Centro América el seis de septiembre de dos mil doce, que establece un cobro por instalación y funcionamiento de antena o poste para señal de telefonía celular en el citado municipio. La acción es promovida por Julio Belizario Montepeque, quien actúo bajo su propio el auxilio y con el de los abogados José Alberto Sierra Rosales y María Elena Barrientos Cruz. Es ponente en este caso el Magistrado Vocal I, Roberto Molina Barreto, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: a) Aduce la existencia de fraude de ley al establecer una tasa quinquenal mediante una autorización municipal, sin ostentar facultades legales para ello, lo que conlleva la creación de una exacción ilegal; asimismo, el cobro referido no fue concebido como contraprestación a ningún servicio público brindado por la autoridad emisora, sino a una autorización municipal que ninguna comuna puede otorgar porque los servicios de telecomunicación están regulados por la Ley General de Telecomunicaciones, cuerpo legal que crea la Superintendencia de Telecomunicaciones como el órgano rector para la aplicación de esa Ley, lo que conlleva transgresión del artículo 43 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque la Municipalidad de Villa Canales invade la competencia de la Superintendencia referida. No obstante lo anterior, aun y cuando si tuviera aquella facultad, los cobros comprendidos en las normas impugnadas resultarían totalmente desproporcionados ya que se circunscriben a la emisión de un documento y no al costo que conlleva ese servicio público, simulando una tasa por lo que realmente es un arbitrio, en total contravención al artículo 154 de la Constitución Política de la República que supedita el actuar de los funcionarios públicos a la ley. b. Arguye quebrantamiento del principio de legalidad en materia tributaria, ya que se creó un arbitrio por una autoridad distinta al Congreso de la República de Guatemala, en contradicción del artículo 239 Constitucional que otorga la facultad de decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, a ese órgano parlamentario, esto porque los pagos exigidos en las normas cuestionadas, no reúnen las características de una tasa, al no corresponder al costo de un servicio público municipal, sino que se concibe como hecho generador del mismo, el funcionamiento de una empresa de telecomunicaciones o la simple instalación y operación de antenas en inmuebles que generalmente son de naturaleza privada, es decir, que no existe una relación directa de los costos de operación, mantenimiento o mejoramiento de calidad y cobertura de aquellos servicios, como lo obligan los artículos 72 y 101 del Código Municipal en concordancia con el artículo 255 constitucional, que establece la captación de recurso municipal ajustada a los parámetros previstos en el artículo 239 relacionado. La simulación puntualizada viola el principio nullun tributum sine lege comprendido en el artículo 171 de la ley suprema que confiere el poder legislativo tributario al Organismo Legislativo.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de los numerales 1, 2 y 3 contenidos en el Acuerdo número doscientos veintisiete - treinta y uno - sesenta y cinco - dos mil doce (227-31-65-2012) e integrado en el Acta número treinta y uno (31), emitida por el Concejo Municipal de Villa Canales, departamento de Guatemala, en sesión celebrada el veinticinco de julio de dos mil doce y publicado en el Diario de Centro América el seis de septiembre de dos mil doce, en los apartados siguientes: "1. Que todas aquellas empresas de telefonía celular que pretende instalar antenas o postes para señal de sus servicios en nuestro Municipio ya sea en terrenos privados o municipales por cada Antena que se autorice será de DOSCIENTOS MIL QUETZALES EXACTOS (Q.200,000.00), Y CIEN MIL QUETZALES EXACTOS (Q. 100,000.00) por cada poste que tenga la misma función de una antena de señal de sus servicios en concepto de AUTORIZACION MUNICIPAL. 2. La vigencia de cada autorización municipal tendrá un plazo de cinco años, y una vez cumplido el mismo se deberá tramitar nuevamente otra autorización municipal la cual tendrá el mismo costo. 3. Lo recaudado de dicha tasa se invertirá en proyectos de inversión dentro de nuestro Municipio.". Se dio audiencia por quince días a la Municipalidad de Villa Canales, departamento de Guatemala y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de Villa Canales, departamento de Guatemala, argumentó: i) que el planteamiento del postulante carece del debido razonamiento confrontativo pues se limitó a denunciar violación de los artículos 43, 154, 171, 175, 239 y 255 de la Constitución Política de la República, sin embargo, no indicó concretamente en qué consiste la restricción, perjuicio o afectación de derechos causados por las normas impugnadas a su persona en forma directa o a la población en general; y en cuanto al supuesto fraude de ley denunciado, ese extremo no puede ventilarse a través de la justicia constitucional, por no corresponder a esa materia. ii) en el escrito inicial no se indicó si la acción de inconstitucionalidad se interpuso en caso concreto ó de forma general, lo que no permite conocer el actuar y la pretensión del accionante, y si la violación que la norma revestida de supuesta inconstitucionalidad afecta a toda la población o a un sector específico, agregando que la norma impugnada no es de carácter general ya que concierne únicamente a empresas que se dedican al rubro de la telefonía celular. iii) se arguye violación al artículo 239 de la Constitución Política de la República, aun cuando los artículos 253 y 255 de aquel texto supremo, concede facultad a la municipalidades para que puedan captar los recursos necesarios para poder prestar los servicios públicos que le competen, de esa cuenta las tasas creadas en la normativa cuestionada fue creada atendiendo los parámetros establecidos en el citado artículo 239, añadiendo que ese acto no tiene ninguna relación con las autorizaciones previstas en la Ley General de Telecomunicaciones, sino que se refieren a la autorización municipal para la instalación de antenas o postes destinados al servicio de telefonía, con el afán de establecer controles, seguridad y competencia leal de las empresas que prestan ese servicio en beneficio de los vecinos del municipio de Villa Canales, y siendo que aquellas empresas utilizan las carreteras que la comuna ha construido con recursos públicos, justifica la exacción relacionada, además de buscar el respeto a los lugares sagrados, históricos y culturales. Solicitó que se declare sin lugar la acción instada. B) El Ministerio Público señaló que los cobros establecidos en las normas impugnadas no cumplen las características de una tasa porque su pago no es voluntario como contraprestación de un servicio público, sino que se circunscribe a la obtención de una autorización municipal, lo que implica que la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasa cuya facultada de creación ha sido concedida al municipio, porque lo que realmente se creó fue un arbitrio, aun cuando el Congreso de la República es el único facultado para dicho acto, transgrediendo los artículos 154, 171, 239 y 255 de la Carta Magna, lo que implica la irremediable inconstitucionalidad de la normativa municipal objetada. Solicitó que la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida sea declarada con lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A. La Municipalidad de Villa Canales, departamento de Guatemala, ratificó sus argumentos vertidos con anterioridad. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad parcial y consecuentemente, se revoque la suspensión provisional de las normas impugnadas. B. El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, ratificó sus argumentos vertidos con anterioridad. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial y se dejen sin vigencia las disposiciones impugnadas, y se retrotraigan los efectos jurídicos del fallo, desde el día siguiente a que se publicó en el Diario Oficial, la suspensión de esas normas.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad. La determinación del valor de todo servicio público prestado por las municipalidades debe atender a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad, así como a su cobertura y las contribuciones para su funcionamiento deben ser justas y equitativas, aunado a que el precepto constitucional establecido en el artículo 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, señala que en cuanto al régimen municipal, la captación de sus recursos debe ajustarse al principio de legalidad, a la ley y a las necesidades de los municipios.

-II-

En el presente caso, Julio Belizario Montepeque (único apellido), promueve acción de inconstitucionalidad general parcial promovida contra los numerales 1, 2 y 3 contenidos en el Acuerdo número doscientos veintisiete - treinta y uno - sesenta y cinco - dos mil doce (227-31-65-2012) e integrado en el Acta número treinta y uno (31), emitida por el Concejo Municipal de Villa Canales, departamento de Guatemala, en sesión celebrada el veinticinco de julio de dos mil doce y publicado en el Diario de Centro América el seis de septiembre de dos mil doce, que regula cobros por instalación y funcionamiento de torres y postes de telefonía celular en el citado municipio, por considerar que las normas impugnadas fueron dictadas en fraude de ley, violando el principio de legalidad en materia tributaria; contraviniendo los artículos 43, 171, 204, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Los argumentos del accionante están concretados a denunciar que: i) la autorización que pretende implementar la Municipalidad emisora de la norma inconstitucional, es ilegal ya que los servicios de telecomunicaciones están regulados por la Ley General de Telecomunicaciones, siendo la Superintendencia de Telecomunicaciones el único ente facultado para aplicar esa ley; ii) los cobros aludidos son en realidad un arbitrio cuya creación y emisión corresponde con exclusividad al Congreso de la República de Guatemala; iii) no existe relación directa entre el monto pretendido y la prestación de un servicio público referido con la actividad grabada, la que se limita a la emisión de un documento de autorización; iv) se establecieron cobros en forma irracional, por cuanto no guardan relación con el costo del documento referido.

-III-

Previo al análisis del motivo de inconstitucionalidad antes descrito, se estima importante indicar que conforme el régimen municipal regulado en la Constitución Política de la República de Guatemala, los municipios, en ejercicio de su autonomía, eligen a sus autoridades, obtiene y disponen de sus recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y su fortalecimiento económico, ello de conformidad con los artículos 253 y 255 constitucionales.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, inciso n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido código. Por otro lado, el artículo 72 del mismo cuerpo legal señala que el municipio tiene competencia para regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas, atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del mismo cuerpo legal, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad que fundamentalmente descansa en la equidad y justicia tributaria.

Para el caso de la instalación de redes de telefonía, en la misma forma, lo que establece el artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones es que: "La instalación de redes lleva implícita la facultad de usar los bienes nacionales de uso común mediante la constitución de servidumbres o cualquier otro derecho pertinente para fines de instalación de redes de telecomunicaciones, sin perjuicio del cumplimiento de las normas técnicas regulatorias, así como de las ordenanzas municipales y urbanísticas que corresponda. Las servidumbres o cualquier otro derecho que pudiera afectar bienes nacionales de uso no común o propiedades privadas deberán ser convenidas por las partes y se regirán por las normas generales que sean aplicables." Esta disposición legal de forma irrefutable, desvirtúa lo argumentado por el accionante, en cuanto a la supuesta ilegalidad que reviste a la autorización municipal que se instituyó mediante las normas impugnadas, puesto que, las competencias concebidas en la ley aludida y las facultades inherentes al ordenamiento territorial que atañe a los municipios, regulan ámbitos de actuación distintos, los cuales obligatoriamente deben ser atendidos, porque según se analizó del artículo 25 transcrito con antelación, las ordenanzas municipales y urbanísticas son de observancia para la instalación de redes de telefonía, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y su ornato.

Para el presente caso se estima necesario analizar cada uno de los párrafos denunciados de inconstitucionalidad, establecidos en el Acuerdo que se denuncia, el cual regula: "1. Que todas aquellas empresas de telefonía celular que pretende instalar antenas o postes para señal de sus servicios en nuestro Municipio ya sea en terrenos privados o municipales por cada Antena que se autorice será de DOSCIENTOS MIL QUETZALES EXACTOS (Q.200,000.00), Y CIEN MIL QUETZALES EXACTOS (Q. 100,000.00) por cada poste que tenga la misma función de una antena de señal de sus servicios en concepto de AUTORIZACION MUNICIPAL Al respecto, esta Corte advierte que de acuerdo a las características reales que genera esta obligación (autorización), dicho cobro no constituye la retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, sino una tasa por el servicio administrativo de "autorización municipal" lo cual realizó dentro de la esfera de sus competencias reguladas en el artículo 35, inciso n), del Código Municipal, por lo que se concluye, en cuanto a este punto, que con los argumentos aportados por el accionante no se estima una violación al principio de legalidad tributaria, establecido en el artículo 239 de la Constitución, por una parte, porque el Concejo Municipal de Villa Canales del departamento de Guatemala, -como quedó establecido-, sí se encuentra facultado para determinar tasas y establecer sus valores, como el regulado, y también porque la aludida exacción no reúne las características de un tributo, pues no posee como hecho generador una actividad estatal general cuya prestación deba ser exigida por el Estado a los ciudadanos con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines, pero si reúne las características propias de una tasa por servicios administrativos, según lo indicado anteriormente.

-IV-

No obstante lo anterior, en relación a las tasas, como creación municipal, esta Corte ha sustentado en relación a sus elementos característicos que: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. La entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados sólo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio...". Definiéndolas como "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencia de diecisiete de agosto de dos mil once dictada en el expediente trescientos cuarenta y tres guion dos mil once)

De ahí que lo regulado en el texto refutado de inconstitucional, contiene como hecho generador, la instalación de antenas o postes para telefonía, lo cual es una actividad propia de las personas privadas que se dedican a esa actividad comercial u operan o comercializan servicios de telecomunicaciones y que, por lo tanto, no conllevan una prestación por parte de la municipalidad de mérito, en cuanto un servicio público individualizado en el contribuyente, característica propia de la tasa; toda vez que, los ingresos, que se obtengan por dicho rubro se utilizarían para financiar actividades y gastos de carácter general. Por lo que, tomando en consideración que la tasa -entre otras características ya mencionadas en el presente fallo- no debe tener una utilización ajena al servicio que constituye el presupuesto de la obligación, se advierte por este tribunal que lo regulado en las norma cuestionadas reviste las características de un arbitrio regulado en el artículo 12 del Código Tributario, cuya facultad de emisión está reservada con exclusividad al Congreso de la República, contraviniendo lo preceptuado en los artículos 171, literales a) y b), 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, pues vulnera el principio de Legalidad Tributaria, toda vez que, la Municipalidad de Villa Canales del departamento de Guatemala no está facultada para establecer esa clase de tributos.

-V-

Aspecto relevante en el presente fallo, es establecer la base de medición de las tasas, específicamente la relación costo-servicio, al respecto se advierte que las mismas deben ser fijadas observando los principio de razonabilidad y proporcionalidad, así como los de equidad y justicia (artículo 72 Código Municipal), -los cuales tienen una estrecha y directa relación-; por lo que para que una tasa no sea considerada arbitraria e ilegítima tiene que existir una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o de la actividad que se requiere, ello primordialmente porque la tasa debe ser destinada al presupuesto de su obligación, en relación a dicho aspecto, esta Corte ha manifestado, -en sentencia de diecinueve de julio de dos mil once (dictada en el expediente cuatrocientos treinta y ocho guion dos mil once)- "Otro aspecto que merece pronunciamiento por parte de este Tribunal es lo referido a la razonabilidad que debe primar en la decisión de la autoridad municipal, al momento de establecer los montos que percibirá por el uso del espacio público que administra. Por ello, es preciso recordar que el vocablo "razonable" deriva del latín "rationabilis", adjetivo que significa arreglado, justo, conforme a razón. El estándar jurídico de la razonabilidad, ha venido a constituirse en un sinónimo de constitucionalidad, pues como dice Germán Bidart Campos, lo razonable es lo ajustado a la Constitución, no tanto a la letra como a su espíritu, y lo irrazonable es lo que conculca la Constitución, lo anticonstitucional... Por lo expresado, esta Corte concluye que lo razonable es lo justo y equitativo, lo conforme con la Constitución, según las condiciones de persona, tiempo, modo y lugar y en función de todos los valores que, en un orden jerárquico, integran el plexo axiológico del orden jurídico (libertad, igualdad, solidaridad, paz, seguridad, orden, bienestar, etc.)". En cuanto al destino de ingresos por tasas, regulado el artículo 72 referido, que estos deben atender a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura del servicio, se aprecia que los factores de proporcionalidad no deben responder en tanto a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcancen con la obtención de la autorización requerida.

En ese sentido se concluye que, sin perjuicio de lo manifestado con anterioridad respecto a la constitucionalidad del establecimiento de la tasa, la fijación de las cantidades de doscientos mil quetzales (Q 200,000.00) por cada antena y cien mil (Q 100,000.00) por cada poste, como tasa por la emisión de la licencia de mérito, el mismo resulta excesivo, desproporcionado y arbitrario con el servicio que se prestará, atendiendo a que el mismo, como quedó establecido en este fallo, es el servicio administrativo de la extensión de aquella autorización.

-VI-

En relación al numeral 2. impugnado, "La vigencia de cada autorización municipal tendrá un plazo de cinco años, y una vez cumplido el mismo se deberá tramitar nuevamente otra autorización municipal la cual tendrá el mismo costo." Esta Corte advierte que, se pretende imponer una temporalidad a la autorización municipal, sin que se aprecien elementos justificativos que haga viable requerir nueva aquiescencia sobre un acto que ya fue ejecutado y, primordialmente, porque para la ejecución del mismo, anteriormente ya fue otorgado el consentimiento gubernativo municipal necesario para tal fin, asimismo, la hipótesis normativa -el supuesto jurídico- de cuyo acaecimiento depende que se produzca la consecuencia jurídica prevista en la norma -el pago de la tasa-, se empalmó a los montos creados en el numeral 1. anteriormente relacionado, los que tal y como ya se acentuó, adolecen de inconstitucionalidad, circunstancia que hace infructuoso e inefectivo los alcances contemplados en la disposición refutada, motivo por el cual resulta incompatible con el texto constitucional.

En cuanto al numeral 3., "Lo recaudado de dicha tasa se invertirá en proyectos de inversión dentro de nuestro Municipio." del mismo Acuerdo, no obstante la inconstitucionalidad advertida en los párrafos precedentes conforme a los numerales 1. y 2. y que toman inviable la aplicación de su contenido, se estima conveniente extender la conceptualización de la tasa, porque si esa exacción económica solamente puede disponerse sobre la base de una razonable proporcionalidad entre el costo (monto exigido) y la actividad vinculante individualizada, (servicio administrativo por autorización municipal), su destino únicamente podría conducirse a financiar el costo referido, de ahí que resulta inapropiado disponer lo recaudado en ese concepto a proyectos de inversión, por lo que debe acogerse la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 141, 143, 148, 163, inciso a), y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO