EXPEDIENTE 3174-2010

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, diecisiete de septiembre de dos mil diez.

I. SOLICITUD DE OPINIÓN

El Presidente de la República ha solicitado opinión consultiva de esta Corte, respecto de la posibilidad de poder intervenir administrativamente, sin violar normas constitucionales, el Registro Nacional de las Personas -RENAP-, con los objetivos de garantizar y normalizar la prestación de los servicios de registro de personas naturales e inscripción de los hechos y actos relativos al estado civil, capacidad civil y demás actos de identificación, así como posibilitar una eficiente emisión del Documento de Identificación Personal -DPI-. Esa solicitud se formula de acuerdo con lo expresado por el funcionario consultante en escrito presentado ante este tribunal el uno de septiembre de dos mil diez.

II. LEGITIMACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA FORMULAR LA OPINIÓN CONSULTIVA SOLICITADA.

El Presidente de la República ostenta legitimación para solicitar opinión consultiva a la Corte de Constitucionalidad, de acuerdo con el artículo 171 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. La utilización de este tipo de control preceptivo requiere que en este se expresen concretamente motivos de dubitación sobre cuestiones que requieran un proceso de interpretación constitucional, con el objeto de que una vez despejada la duda, el órgano consultante ajuste su proceder de acuerdo con el conjunto de normas principios y valores que informan a la Constitución Política de la República, y observe, de acuerdo con ellos, el principio de supremacía constitucional. Para ello, la solicitud debe hacerse por escrito, con expresión de las razones que la motivan, y contener la o las preguntas específicas que se someten a consideración de la Corte de Constitucionalidad.

III. COMPETENCIA DE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD PARA EVACUAR LA CONSULTA.

De acuerdo con los artículos 268 de la Constitución Política de la República 149 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, la Corte de Constitucionalidad es un tribunal permanente, de jurisdicción privativa, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional. Para ello actúa como un tribunal colegiado, independiente de los demás organismos del Estado, y ejerce funciones específicas que le asignan aquellos cuerpos normativos. Dentro de estas fundones, según lo establecido en los artículos 272, inciso i), de la Constitución y 163, inciso i), de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, está la de opinar sobre asuntos en materia de su competencia, siempre que dicha opinión le sea requerida por solicitud expresa de alguno de los órganos relacionados en el articulo 171 de la ley ibid.

Para emitir esta opinión, son aplicables las disposiciones establecidas en los artículos 171, 173, 174 y 175 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

La opinión sobre la interrogante formulada por el Presidente de la República, debe tender a contestar si es posible la asumir la decisión de intervención administrativa de la institución aludida en la consulta, y si la respuesta a esta interrogante se da en sentido afirmativo, la opinión de esta Corte debe evidenciar cuáles serían los parámetros respecto de los que ha de realizarse la acción de gobierno propuesta, de manera que al materializar esta no se pueda violar la preceptiva constitucional.

Por lo anterior, y de acuerdo con el articulo 183 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, esta Corte reafirma su competencia para emitir la opinión solicitada, y emite la misma de acuerdo con los términos que en esta resolución se exponen.

IV. RAZONES DE LA CONSULTA

El Presidente de la República ha indicado que de acuerdo con lo establecido en los artículos 120 de la Constitución y 31 del Código Civil, el Estado, por medio del Organismo Ejecutivo, puede intervenir administrativamente a empresas e instituciones que prestan servicios esenciales para la comunidad, siempre que el interés o el orden público así lo requiera, indica que, a la fecha en la que formula la solicitud de opinión consultiva, el Congreso de la República aún no ha emitido una disposición legal que regule la forma y procedimiento que debe observarse para concretar la decisión de intervención aludida en los artículos antes citados, lo cual también fue advertido por esta Corte, en la sentencia de veintiocho de julio de mil novecientos ochenta y nueve, dictada en el Expediente 93-89. Se señala que en este mismo fallo, este tribunal puntualizó que las intervenciones administrativas acordadas por el Organismo Ejecutivo, deben realizarse observando las limitaciones que la Constitución y la normativa ordinaria establecen, siendo éstas: I) la provisionalidad de la medida; II) el mantenimiento de la continuidad de los servicios; III) el reconocimiento de los principios que inspiran a la institución objeto de la intervención; y IV) que esta última debe limitarse a la administración de la entidad, con el fin de normalizar su funcionamiento.

Por medio del Decreto 90-2005, el Congreso de la República emitió la Ley del Registro Nacional de las Personas. En ésta se crea dicho Registro como una entidad autónoma, de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio propio y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones; teniendo como atribuciones las de organización y mantenimiento del registro único de identificación de las personas naturales, la inscripción de los hechos y actos relativos al estado civil, capacidad civil y demás datos de identificación de dichas personas, desde su nacimiento hasta su deceso, y la emisión del Documento Personal de Identificación -DPI-.

Señala el funcionario consultante que en la actualidad el Registro Nacional de las Personas presenta en su funcionamiento algunas deficiencias, que son del conocimiento público, entre las se encuentran: a) que más de un millón de ciudadanos guatemaltecos se encuentran imposibilitados de acreditar su identidad, al carecer de documento personal de identificación; b) existe ineficiencia administrativa en la institución, en cuando a atender la fuerte demanda de la población que solicita obtener su registro y extensión de certificaciones de hechos y actos relativos al estado civil de las personas; c) que están pendientes de digitalizar, dentro del sistema informático de la institución, registros de partidas de nacimiento, matrimonio y defunción, lo que ocasiona falta de emisión de documentos o alteración de datos; y d) existen casos de duplicidad en la emisión de documentos de identificación personal. Se indica que las deficiencias antes señaladas generan una serie de efectos negativos en las personas, dentro de las que se señala (enumerativamente) la imposibilidad de aquéllas en cuanto a poder realizar gestiones antes los bancos del sistema nacional, adquirir bienes, solicitar empleo, inscribirse como contribuyentes en la Superintendencia de Administración Tributaria, obtener licencia de conducir, solicitar o renovar pasaporte, y solicitar constancia de carencia de antecedentes penales y policíacos, entre otros trámites. Adicional a lo anterior, se indica que la deficiente emisión del Documento de Identificación Personal -DPI-, especialmente en la población joven y aquella que carece de cédula de vecindad, podría incidir en el hecho de que muchas personas se encuentren en imposibilidad de ejercer el sufragio en el próximo proceso electoral.

El Presidente de la República manifiesta que de acuerdo con lo previsto en la Constitución Política de la República, es una obligación inherente a su cargo la de velar por los intereses de la población. Por ello, y al indicar que la situación en la que actualmente se encuentra el Registro Nacional de las Personas es apremiante y que no es posible prever una pronta solución a la problemática antes aludida, ha considerado la necesidad de intervenir administrativamente ese Registro, lo que pretende hacer a través de una junta interventora integrada por personas de reconocida honorabilidad, y por un tiempo prudencial; todo ello con el objeto de garantizar y normalizar el servicio público esencial que se presta en aquella institución. Indica que no obstante tal intención, públicamente se ha cuestionado la compatibilidad de esa decisión con normas del ordenamiento jurídico, especialmente con la Constitución Pública, en atención a que la institución que se pretende intervenir está dotada de autonomía administrativa. Concluye expresando que formula la consulta, ante la necesidad de asumir la decisión de intervención tomando en cuenta que existen derechos fundamentales de guatemaltecos, que son conculcados cuando los ciudadanos no tienen acceso a la obtención de su Documento de identificación Personal -DPI- y se ven impedidos de gozar de derechos civiles y políticos que garantiza la Constitución, los cuales son valores jurídicos superiores a la propia autonomía administrativa que una ley ordinaria ha otorgado al Registro Nacional de las Personas -RENAP-

V. OBJETO DE LA CONSULTA

Concretamente, el Presidente de la República formula a esta Corte la siguiente interrogante:

"¿Puede el Presidente de la República, sin violar normas constitucionales, mediante Acuerdo Gubernativo intervenir administrativamente el Registro Nacional de las Personas -RENAP-, con la finalidad de garantizar y normalizar la prestación de los servicios de registro de personas naturales e inscripción de los hechos y actos relativos al estado civil, capacidad civil, y demás actos de identificación, así como la eficiente emisión del Documento Personal de Identificación -DPI-?".

VI. ANÁLISIS JURÍDICO CONSTITUCIONAL EN EL QUE SE APOYA LA OPINIÓN CONSULTIVA QUE SE HA SOLICITADO POR PARTE DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.

A. MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN UTILIZADOS EN ESTA OPINIÓN CONSULTIVA.

Para responder a la interrogante antes citada, esta Corte determina que el análisis jurídico debe partir de una correcta interpretación de lo preceptuado en el artículo 120 de la Constitución Política de la República, con el objeto de evidenciar, de manera racional, cuál sería la regla que define el ejercicio de la facultad concedida al Estado de Guatemala, y cuál sería, en este momento, el Organismo de Estado facultado para asumir la decisión de intervención administrativa que autoriza el precitado articulo constitucional.

La interpretación constitucional que aquí se realiza encuentra el debido sustento en la función esencial que a esta Corte ha instituido el artículo 268 de la Constitución Política de la República: la defensa del orden constitucional. El proceso interpretativo a realizarse admite que la Constitución es la norma superior, cualitativamente distinta, y que a sus preceptos se vincula el ordenamiento jurídico y el sistema de fuentes de este último, y que en una correcta interpretación constitucional pueden ser utilizados, como fuente interpretativa, no sólo los preceptos normativos componentes del texto supremo, sino también el conjunto de principios, valores y reglas que están contenidos en la Constitución, pues todos ellos permiten, en esa dimensión jurídica y axiológica, establecer cuál es la conducta que en el precepto objeto de interpretación se permite o se prohíbe.

Sin un propósito exhaustivo ni restrictivo, en esta opinión, esta Corte sustancialmente utiliza los siguientes métodos de interpretación:

I. Armónico o sistemático. En el decurso de veinticuatro años de administración de justicia constitucional, esta Corte, de manera consistente, se ha decantado por interpretar el texto supremo de acuerdo con el método de interpretación armónico o sistemático. Por medio de éste se ha dicho que la Constitución debe interpretarse como un conjunto armónico, en el que el significado de cada uno de sus preceptos debe determinarse en forma acorde con los restantes, de manera que ninguna disposición constitucional debe ser considerada aisladamente y que debe preferirse la conclusión que armonice y no la que genere una pugna entre el precepto objeto de interpretación con las distintas cláusulas del texto constitucional. Son contestes en este sentido, por mencionar cinco casos, la sentencia de diecinueve de octubre de mil novecientos noventa (Expediente 280-90), la opinión consultiva emitida el dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y cinco (Expediente 199-95), la sentencia de treinta y uno de octubre de dos mil (Expediente 30-2000), la opinión consultiva de diez de octubre de dos mil seis (Expediente 2731-2006), y la opinión consultiva de seis de octubre de dos mil ocho (Expediente 3205-2008). La utilización de ese método permite desentrañar el espíritu del precepto constitucional desde el principio de unidad de la Constitución, que propugna que debe entenderse que en aquélla están comprendidos, además de los mandatos normativos, los principios, valores y reglas en los cuales el texto supremo encuentra su fundamento. Este principio, a su vez, considera a los distintos elementos que conforman a la Constitución como un todo coherente y generalizado, y evita que la interpretación de uno de sus preceptos se haga sin tener en cuenta el resto del bloque normativo al que pertenecen, y sin distorsionar el contenido de todos estos.

II. Optimización de la fuerza normativa de la Constitución. De acuerdo con esta regla de interpretación, se debe interpretar el precepto constitucional con el objeto de propiciar no solo su optimización, sino además maximizar la eficacia de la Constitución. Con ello se pretende encontrar, por medio de aquel proceso, un efecto, con el que la norma incluso daría respuesta a eventos no contemplados en la misma, y con lo cual se lograse una mayor y mejor efectividad del precepto objeto de interpretación. La utilización de este método interpretativo ya fue utilizada por esta Corte en la opinión consultiva de seis de octubre de dos mil ocho (Expediente 3205-2008).

B. UTILIZACIÓN ANALÓGICA DE MÉTODOS DE ANÁLISIS EMPLEADOS EN ESTA OPINIÓN CONSULTIVA PARA EVITAR UNA EVENTUAL ANTINOMIA ENTRE DOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES.

Aún cuando el funcionario consultante no lo indica concretamente, al aludir al concepto de autonomía, pretende, con la solicitud de opinión consultiva, establecer si podría existir una eventual antinomia entre el ejercicio de lo facultado en el artículo 120 de la Constitución, con lo previsto en el segundo párrafo del artículo 134 constitucional.

Para evitar la concurrencia de esa antinomia, sin perjuicio de la utilización de los métodos de interpretación antes aludidos, esta Corte acude a los siguientes métodos de análisis, utilizados en la administración de justicia constitucional, con el objeto de evidenciar que no podría existir antinomia entre lo establecido en las normas constitucionales precedentemente citadas. Los métodos a emplearse en esta opinión, y que propician el poder brindar una respuesta apoyada en parámetros constitucionales, son los siguientes:

I. Aplicación del principio de concordancia práctica para la eficacia de la preceptiva constitucional. Al aplicar este principio en la solución de un caso concreto, quien realiza tal labor debe ponderar los preceptos constitucionales que podrían verse en pugna para alcanzar tal solución. De ahí que para un efecto práctico, debe tratarse de armonizar aquellos preceptos, si ello es posible, o en caso contrario, precisar las condiciones y requisitos en los que podría admitirse la prevalencia de uno respecto de otro.

II. Utilización mutatis mutandis del Juicio de ponderación, como una fórmula de solución que determine constitucionalmente un orden de preferencia entre la aplicación de lo contenido en un precepto constitucional respecto de lo establecido en otro. Este método es de mucha utilidad, sobre todo en un posible conflicto en el que dos preceptos de igual jerarquía pudieran ser aplicables para la solución de un caso en particular, como lo es aquél por el que se pretende dar respuesta en esta opinión consultiva. Para la utilización de ese método, a juicio de esta Corte, los parámetros que se utilizan para la realización de esta labor de juicio deben atender a lo siguiente:

a. Que la conducta oficial cuya realización se consulta, obedezca a un fin constitucionalmente legítimo, que viabilice lo establecido en un precepto constitucional, de manera prevalente respecto de lo preceptuado en otra disposición de la misma naturaleza.

b. Que se pueda acreditar la adecuación, aptitud o idoneidad de la conducta oficial, en orden a la protección o consecución de la finalidad expresada.

c. Que se evidencie que es necesaria la realización de la conducta oficial objeto de consulta, lo que debe implicar que en las circunstancias actuales no pueda existir otra conducta con la que pudiendo alcanzarse en términos semejantes la finalidad perseguida, resulte menos gravosa a los intereses y obligaciones del Estado o restrictiva de derechos fundamentales de los particulares; y

d. Que se realice una labor de ponderación propiamente dicha, por la que se evidencien los beneficios que se obtienen con la medida, en congruencia con la consecución de un fin legítimo.

III. Aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Al aplicar ellos en la respuesta que se da por medio de esta opinión consultiva, se pretende que de establecerse la viabilidad de la realización de la conducta oficial objeto de consulta, con ello no se sacrifique el concepto de autonomía técnica, hasta hacer nugatorio tal concepto, más allá de lo requerido por el funcionario consultante para satisfacer la obligación del Estado en cuanto a propiciar el mantenimiento y continuidad de un servicio público esencial.

C. PRECEPTO CONSTITUCIONAL OBJETO DE INTERPRETACIÓN.

El precepto constitucional que debe ser objeto de interpretación, con el fin de posibilitar una respuesta a la interrogante formulada por el Presidente de la República, es el artículo 120 de la Constitución Política de la República, que preceptúa: "El Estado podrá, en caso do fuerza mayor y por el tiempo estrictamente necesario, intervenir las empresas que prestan servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando se obstaculizare su funcionamiento".

Una intelección del precepto antes transcrito, utilizando los métodos de interpretación constitucional y de juzgamiento aludidos anteriormente en esta opinión consultiva, permite arribar a las siguientes conclusiones:

i. Que la norma constitucional contempla una potestad que tiene el Estado de Guatemala, en cuanto a poder intervenir administrativamente aquellas empresas que prestan servicios públicos esenciales.

ii. Que para la determinación de qué debe entenderse por fuerza mayor, no debe acudirse a la intelección del concepto (force majure) que sobre ese tema se ha determinado tanto en la doctrina como en la jurisprudencia del Derecho Civil, del Derecho Mercantil y del Derecho Comercial. La intelección de la expresión "fuerza mayor" para el caso del articulo objeto de interpretación, debe atender a una concreta y razonable determinación de situaciones excepcionales que evidencien la existencia de grave riesgo de interrupción de un servicio de naturaleza esencial y que por ello justifiquen la intervención. En congruencia con lo anterior, debe precisarse que la potestad de intervención deberá ejercitarse si -esto entendido strictu sensu- existe fuerza mayor cuando ocurra cualquiera de estos dos eventos: a) cuando el interés público lo requiera; o b) cuando el orden público lo exija.

iii. Que para la intelección de lo que debe entenderse comprendido dentro del concepto de "empresa" a que se alude en el artículo 120 antes citado, no debe tenerse tal concepto de acuerdo con la acepción que se regula en el articulo 655 del Código de Comercio, sino más bien debe establecerse sus alcances de la manera como fue determinado por esta Corte en la sentencia de veintiocho de julio de mil novecientos ochenta y nueve, dictada en el Expediente 93-89, fallo en el que se sustentó que para interpretar los alcances del concepto "empresa" aludido en el artículo 120 ibidem, tal intelección debe hacerse en sentido amplio, pues no hacerlo así implicaría dejar sin la tutela debida "a los servicios de interés público prestados por entidades que se han sometido a una esfera especial de poder por tal motivo; o bien se excluirla a las empresas del Estado que prestan servicios públicos". De manera que por tal amplitud, entendida en aplicación de la regla interpretativa de optimización máxima de la Constitución, debe concluirse que en el concepto "empresas que prestan servicios públicos esenciales" están necesariamente comprendidas aquellas instituciones del Estado que prestan dichos servicios, aun cuando estas ostenten autonomía técnica, aspecto este último al que se hará referencia más adelante en esta opinión.

iv. Que por coexistir en la actualidad una ausencia de una regulación de carácter ordinario que desarrolle la forma en la que debe sujetarse la realización de una intervención administrativa, debe acudirse, para no dejar, por tal omisión, inane el contenido del artículo 120 constitucional, al principio de plenitud hermética del Derecho, y con base en esto último debe determinarse que el Organismo del Estado que ostenta la facultad de acordar la intervención administrativa aludida en el precepto antes citado, es el Organismo Ejecutivo, por ser el artículo 31 del Código Civil el que le confiere la competencia para ejercitar aquella potestad. Para apoyar esta intelección, se reitera lo considerado, por esta Corte en la sentencia de veintiocho de julio de mil novecientos ochenta y nueve, dictada en el Expediente 93-89, respecto de que al no existir una ley que desarrolle el instituto de la intervención administrativa, el ordenamiento jurídico solo cuenta, por un lado, con el artículo 120 de la Constitución Política de la República, y por otro, con el artículo 31 del Código Civil, que faculta al Organismo Ejecutivo para intervenir instituciones cuyas finalidades sean de interés público, y aun cuando ambas disposiciones no establecen un marco suficientemente claro y concreto para el desarrollo de un mandato de intervención, por ser esto último materia propia de una ley específica en la que se establezcan los principios básicos y los alcances, sentido y finalidades que se pretenden con una intervención, es al legislador al que "le corresponde señalar la órbita del Ejecutivo en dicho campo; si no se hace, y en tanto no se haga, el ejercicio de esa facultad de intervención que se otorga al Ejecutivo, obligará a que el Gobierno expida disposiciones que aunque no queden comprendidas propiamente en el poder reglamentario de las leyes, se verá competido a tomarlas en cumplimiento del mandato de intervención y obligado por las circunstancias, llámese a éstas 'fuerza mayor' (o) interés u orden público”, de manera que si bien "al intervenir una empresa debe existir una disposición legal que desarrolle el precepto constitucional que lo autoriza (...) en ausencia de tales preceptos (...) ello no implica, de ninguna manera, que se excluya la potestad del Ejecutivo para emitir los acuerdos, reglamentos y órdenes que sean necesarios para su estricto cumplimiento (y de ahí que) esta Corte estima que por no existir una ley específica que regule la potestad de intervención del Estado, el ejercicio de la misma debe hacerse observando las limitaciones que la legislación positiva vigente establece, y que, de acuerdo con el espíritu de los artículos 120 de la Constitución Política y 31 del Código Civil."

La reiteración del criterio jurisprudencial antes indicado, se hace también a manera de exhortativa dirigida hacia el Congreso de la República, para que dicho Organismo de Estado, en ejercicio de su potestad legislativa, emita la legislación a que se hace alusión en el precedente jurisprudencial antes invocado; por lo que esta opinión consultiva también deberá notificarse al Congreso de la República, para la efectividad de la exhortación antes relacionada.

v. Que la intelección "por el tiempo estrictamente necesario" debe interpretarse en sentido estricto, es decir, debe entenderse que una intervención siempre ha de ser temporal (lo que implica que en ningún momento puede decidirse que ésta perdure por un plazo indefinido), y para ello debe determinarse un plazo razonable de duración que le permita alcanzar el fin principal por el que se decide la adopción de la medida, plazo que corresponde determinar a quien asume la decisión gubernativa de intervención.

vi. Que como presupuesto sine qua non para poder intervenir empresas estatales (instituciones), incluso aquéllas a las que se les ha concedido descentralización o autonomía técnica, es que éstas presten un servicio público esencial a la comunidad. Respecto de cómo y quién debe determinar cuándo un servicio público es esencial a la comunidad, debe tenerse presente, entre otros aspectos, los siguientes: a) que de no continuarse con la prestación del servicio público, esa falta de prestación amenace, restrinja o afecte directamente el goce de un derecho fundamental de una persona humana; b) Que pueda determinarse objetivamente, sobre todo en el ámbito de la dignidad humana, un beneficio que una persona pueda obtener a) proporcionársele a ella el servicio cuya continuidad se pretende mantener, y c) que en reiteración del criterio jurisprudencial expresado en la sentencia de veintiocho de julio de mil novecientos ochenta y nueve (Expediente 93-89), por concurrir ausencia de una regulación especifica que permita determinar a quien es al que corresponde establecer la esencialidad de un servicio público para el caso de una decisión de intervención administrativa, debe concluirse que "correspondiendo al Estado la obligación de prestar y coordinar la prestación de los servicios públicos, no se le puede negar (al Organismo Ejecutivo) la facultad de determinar la esencialidad de los mismos, de acuerdo a lo que establecen los artículos 1, 120, 182, e incisos a), b) y último párrafo del e) del artículo 183 de la Constitución Política de la República y 31 del Código Civil, de manera que por lo anterior, en la actualidad, es el Presidente de la República quien puede determinar, para los efectos de asumir una decisión sobre la realización de una intervención administrativa, si el servicio cuya prestación se pretende liberar de obstáculos, posibilita obtener un beneficio a la comunidad.

vii. Que el objetivo principal de toda intervención administrativa hacia una empresa (institución) que preste un servicio público esencial a la comunidad, debe ser el del mantenimiento de la continuidad de dicho servicio, cuando lo que pueda considerarse un normal funcionamiento del ente objeto de intervención sea el que obstaculice la prestación de aquél, lo cual es aún más relevante si con esta obstaculización existe amenaza de restricción, o restricción propiamente dicha, de derechos fundamentales cuyo goce protege la Constitución Política de la República.

El objetivo de hacer cesar el obstáculo que propicia una inadecuada prestación del servicio público debe ser, entonces, no sólo lograr que aquel servicio se torne eficiente, sino que con la prestación de aquél pueda posibilitarse un beneficio traducible en el goce de derechos que le asisten a una persona.

La intelección del precepto contenido en el artículo 120 constitucional que se hace en esta opinión consultiva, también acoge los limites aludidos por el funcionario consultante, y con base en ellos, esta Corte concluye, además de todo lo anterior, que toda intervención que se haga con sustentación en el artículo constitucional precitado, debe reconocer los principios que inspiraron a la creación del ente objeto de intervención y observar que la medida debe limitarse a posibilitar una adecuada administración del ente intervenido, con el fin de normalizar y tornar eficiente su funcionamiento.

D. ANÁLISIS DEL CUESTIONAMIENTO OBJETO DE CONSULTA.

Determinada entonces la intelección que debe hacerse de la potestad concedida en el artículo 120 constitucional, corresponde ahora entrar al análisis en concreto respecto de si es posible intervenir administrativamente el Registro Nacional de las Personas, en atención a que éste se trata de un ente al que el legislador ordinario le concedió autonomía.

Para tal efecto, el análisis aborda el tema respecto de si en función de la autonomía concedida, sería posible llevar a cabo aquella intervención sin contravenir normas constitucionales, y así, de poder establecerse lo anterior, se procedería a determinar cuáles serían los entes autónomos que podrían ser susceptibles de ser intervenidos, en ejercicio de la potestad concedida en el articulo 120 constitucional.

D.1 POSIBILIDAD CONSTITUCIONAL DE INTERVENIR UN ENTE DE AUTONOMÍA TÉCNICA.
Sobre la autonomía a que se hace alusión en la Constitución Política de la República, para los efectos de proporcionar la respuesta que se da en la presente opinión consultiva, se considera útil reiterar los criterios jurisprudenciales expresados en los fallos que a continuación se indican:

i. Sentencia de siete de agosto de mil novecientos noventa (Expediente 51-90). En este fallo, al pronunciarse sobre la concurrencia de vicio de inconstitucionalidad en normas de carácter ordinario por las que se pretendía regular a un ente autónomo, se consideró por esta Corte que: "El planteamiento debe examinarse partiendo de la premisa que el concepto 'autonomía' no se encuentra definido en el texto constitucional y de las dificultades que ofrece la doctrina para caracterizarlo, puesto que, como forma de descentralización, es cuestión de grado determinar sus alcances, tanto de la territorial como de la institucional (...) Otra premisa a tener en cuenta es que frente a las llamadas 'autonomía técnica' y 'autonomía orgánica' (...) la autonomía técnica bien podría haber sido concedida a nivel ordinario, que no goza de la especial protección que le otorga el ya invocado principio de rigidez (a la autonomía orgánica). Quiere esto decir que la autonomía que la Constitución reconoce no podría ser una simple atribución administrativa, sino que conlleva una toma de posición del legislador constituyente respecto de ciertos entes a los que les otorgó, por sus fines, un alto grado de descentralización". Ese criterio jurisprudencial fue reiterado en la sentencia de diez de septiembre de dos mil tres (Expedientes acumulados 939-2003 y 989-2003).

ii. Sentencia de cinco de septiembre de dos mil (Expediente 18-2000). En este fallo, al declararse con lugar una pretensión de inconstitucionalidad general abstracta, instada contra una norma preconstitucional, se consideró lo siguiente: "Mediante jurisprudencia del propio Tribunal se tiene en cuenta criterios sustentados al respecto, y que en esta sentencia se reiteran. En primer lugar, en sentencias anteriores, se han enumerado los entes que gozan de autonomía conferida por la Constitución: Escuela Nacional de Agricultura (79), Universidad de San Carlos de Guatemala (82), Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala y Comité Olímpico Guatemalteco (92), Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (100), Banco de Guatemala (132), Ministerio Público (251) y Municipio (253) (Expedientes 51-90 y acumulados: 342-97, 374-97, 441-97, 490-97 y 559-97)". Esta determinación se reiteró en la opinión consultiva de tres de diciembre de dos mil uno (Expediente 1703-2001).

La reiteración de los criterios expresados en los precedentes jurisprudenciales antes citados, que se hace en la presente opinión consultiva, obedece a mantener aquí las siguientes líneas de pensamiento:

a. La clasificación y distinción que en la jurisprudencia constitucional guatemalteca se ha hecho de la "autonomía orgánica" y la "autonomía técnica" como formas de concesión de autonomía a un ente. En ese sentido, en esta opinión consultiva se reitera que es la autonomía orgánica la que se encuentra revestida de una especial protección, por ser concedida por el legislador constituyente a través de la propia norma suprema: la Constitución Política de la República. Esa autonomía orgánica -que también contiene a la autonomía técnica- se confiere como una prerrogativa constitucional, y no como una mera cualidad o prerrogativa administrativa del ente al que se le confirió, pues al ser conferida por medio de la Constitución, se entiende que fue el propio legislador constituyente quien concedió al ente autónomo una posición de privilegio, sobre todo en cuanto a su autorregulación y autogobierno, respecto de otros entes estatales, en atención a sus fines y a los servicios públicos esenciales que por medio de aquél se prestan a la comunidad.

b. Que los entes a los que se les ha concedido autonomía orgánica en la Constitución son: la Escuela Nacional de Agricultura (artículo 79), Universidad de San Carlos de Guatemala (articulo 82), Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala y Comité Olímpico Guatemalteco (artículo 92). Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (articulo 100), Banco de Guatemala (artículo 132), Ministerio Público (articulo 251) y a los municipios (articulo 253). Estos entes, por ostentar este tipo de autonomía y en atención a la manera en la que aquélla les fue conferida, en ningún caso podrían ser intervenidos administrativamente, ni siquiera en ejercicio de la potestad aludida en el artículo 120 constitucional, pues lo relativo a su autorregulación y autogobierno se encuentra protegida por el principio de rigidez constitucional; de manera que únicamente podría trastocarse aquella prerrogativa, acudiendo al procedimiento de reforma constitucional, lo que no implica que ello los exime de poder ser objeto de regulación mediante la legislación ordinaria, siempre que en esa regulación se observen lo que para el ejercicio de la autonomía concedida se establece en el artículo 134 de la Constitución. Con lo anterior debe entenderse que la autonomía orgánica no implica la constitución de entes que puedan actuar legibus solutus; pero la especial cualidad de tal autonomía propicia a que ésta no pueda ser mermada al extremo que con esa pretensión puedan perder los entes a quienes les fue conferida aquélla su autogobierno y su pertinente discrecionalidad para el cumplimiento de sus fines.

c. Que la autonomía técnica, por ser concedida por el legislador ordinario y no por el legislador constitucional, no goza de la especial protección que confiere el principio de rigidez constitucional.

Respecto de la autonomía técnica, se indica en esta opinión que es a ésta a la que se hace alusión en el segundo párrafo del artículo 134 constitucional, cuando en dicho precepto se indica que: "La autonomía, fuera de los casos contemplados en la Constitución de la República, se concederá únicamente (se entiende, por el legislador ordinario) cuando se estime indispensable para la mayor eficiencia de la entidad y el mejor cumplimiento de sus fines" (lo realzado no aparece así en el texto original).

De esa cuenta, en intelección armónica y optimizadora de dos preceptos constitucionales que pudieran verse en pugna al decidirse una intervención administrativa respecto de un ente autónomo (artículos 120 y 134, segundo párrafo, ambos de la Constitución), debe concluirse que una intervención administrativa, asumida en ejercicio de la potestad que se confiere en el articulo 120 precedentemente aludido, dirigida hacia un ente autónomo, no podría violar lo dispuesto en el segundo párrafo del articulo 134 in fine, si el ente que se pretende sea objeto de intervención ostente autonomía técnica, y haga un ejercicio indebido de ésta, de manera que no esté propiciando con su funcionamiento la mayor eficiencia del ente y el mejor cumplimiento de los fines para los que aquél fue creado.

Una vez determinado lo anterior, el análisis prosigue con el objeto de determinar qué tipo de autonomía es la concedida en el artículo 1 del Decreto 90-2005 del Congreso de la República, a la institución del Registro Nacional de las Personas -RENAP-. De acuerdo con el artículo antes citado: "Se crea el Registro Nacional de las Personas, en adelante RENAP, como una entidad autónoma, de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio propio y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones".

Es evidente que la autonomía concedida al Registro Nacional de las Personas no es una autonomía concedida por el legislador constituyente sino por el legislador ordinario. Por ello, el mantener tal atributo al Registro Nacional de las Personas debe estar condicionado a que dicha institución esté cumpliendo con los objetivos para los que el poder constituyente autorizó al poder constituido a conceder la prerrogativa de la autonomía a un ente estatal, es decir, una mayor eficiencia, en este caso en la prestación de servicios públicos, y un mejor cumplimiento de sus fines. Y por ser la autonomía concedida en el artículo 1 antes citado, una autonomía técnica, ello posibilita que, sin violar normas constitucionales, el Registro Nacional de las Personas pueda ser objeto de una intervención administrativa.

No entenderlo así podría implicar el aceptar que el funcionamiento del ente autónomo se realice con inobservancia de la preceptiva contenida en el segundo párrafo del artículo 134 de la Constitución, misma que se mantendría respecto de un ente, so pretexto de no violar su autonomía, no obstante poderse comprobar fehacientemente que el funcionamiento de dicho ente es ineficiente y que aquél se ha apartado del cumplimiento de los fines para los que fue creado, de manera que por el solo hecho de la autonomía técnica un ente no puede ser intervenido, implicarla mantener esa autonomía en fraude de lo preceptuado en el segundo párrafo del artículo 134 constitucional.

D.2 LA PRESTACIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO ESENCIAL COMO CONDICIONANTE FUNDAMENTAL QUE POSIBILITA LA INTERVENCIÓN DE UN ENTE CON AUTONOMÍA TÉCNICA, SIN VIOLAR NORMAS CONSTITUCIONALES.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 6 de la Ley del Registro Nacional de las Personas, entre las funciones de dicho Registro se encuentran las de inscribir los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y demás hechos y actos que modifiquen el estado civil y la capacidad civil de las personas naturales, así como las resoluciones judiciales y extrajudiciales que a todos aquellos se refieran y que sean susceptibles de inscripción (inciso b); emitir el Documento Personal de Identificación -DPI- a los guatemaltecos y extranjeros domiciliados, así como las reposiciones y renovaciones que acrediten la identificación de las personas naturales (inciso d); y emitir las certificaciones de las respectivas inscripciones (inciso e).

Para esta Corte es evidente que en la realización de esas funciones, el Registro Nacional de las Personas proporciona a quienes acuden a esa institución registral un servicio público que puede catalogarse como esencial y que debe ser prestado a la comunidad en general. La cualidad de "esencial" en un servicio público, según criterio plasmado por esta Corte en sentencia de cuatro de junio de dos mil ocho (Expediente 173-2008) atiende a que "tal carácter deriva de la importancia que tales servicios tienen para la población con relación al goce de derechos humanos que, directa o indirectamente, la Constitución reconoce y cuya protección resulte esencial para la dignificación de los habitantes del Estado". Y de ahí que para el caso de los servicios públicos que presta el Registro Nacional de las Personas, para cumplir con las funciones antes dichas, no resulta difícil evidenciar la esencialidad de éstos, pues al realizar dichas funciones se posibilita el goce, entre otros, de los siguientes derechos fundamentales: derecho a tener una identificación individual (nombre) y reconocimiento de la personalidad, derecho a la nacionalidad y protección a la maternidad y a la infancia. Además, se propicia el adecuado goce y ejercicio de otros derechos tales como el derecho a la educación, al trabajo y su justa remuneración, a la seguridad social, al ejercicio del sufragio ya la participación en un gobierno. Y también, la prestación de aquellos servicios posibilita el cumplimiento de deberes propios de la persona, como lo son, entre otros, los deberes que tienen los padres con los hijos, el deber de instrucción, y el de servir a la nación y pagar impuestos.

Como puede advertirse, es innegable que los servicios de identificación y registro de la existencia jurídica de una persona individual que presta el Registro Nacional de las Personas a quienes integran la sociedad del país, son servicios públicos que pueden y deben catalogarse como aquellos "servicios públicos esenciales para la comunidad" aludidos en el artículo 120 constitucional.

Para reforzar la determinación anterior, esta Corte advierte que ya consideró como esenciales los servicios públicos que presta el Registro Nacional de las Personas, cuando en sentencia de veintisiete de septiembre de dos mil siete, dictada en el Expediente 1201-2006, consideró que "no pasa inadvertida para esta Corte la importancia de la operación de un registro público que contenga la información que permita la identificación de los habitantes de la República -función esencial que cumplirá el Registro Nacional de las Personas-, (es una) cuestión Imprescindible para asegurar el alcance de los fines que la Constitución impone al Estado y que denota la trascendental función a cargo del Registro Nacional de las Personas (...) la regulación legal permite proporcionar la Información contenida en el Registro a distintas autoridades estatales, ante el interés público de atender otros ámbitos para los cuales tales datos resultan indispensables. Si bien la normativa faculta al RENAP a proporcionar a entes públicos determinados datos personales sin que el titular de éstos lo haya consentido y sin hacer de su conocimiento el destinatario de tal información o el uso que le dará, tal facultad se justifica ante la preponderancia de ciertos fines que se buscan alcanzar mediante ello" expresándose, entre aquellos fines, "el mantenimiento y promoción de la paz social, la justicia, la seguridad y el desarrollo integral de la persona, como deberes que el Estado está obligado a garantizar conforme al artículo 2o de la Constitución" (lo realzado no consta así en el texto original).

De esa cuenta, determinado que si bien el Registro Nacional de las Personas -RENAP- es una institución a la que le fue conferida autonomía técnica, también es válido indicar que dicho Registro es una institución estatal que presta un servicio público esencial a la comunidad; de manera que es la prestación de este tipo de servicios lo que conlleva a esta Corte a que, en un juicio de ponderación, le confiera, para los efectos de la respuesta que se de en esta opinión consultiva, un mayor peso tanto al valor seguridad jurídica como a la obligación que tiene el Estado de hacer efectivo este valor humano respecto de la autonomía técnica que le fue conferida al Registro antes mencionado por el legislador ordinario, misma que, incluso y como antes se dijo, no podría mantenerse en fraude de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 134 constitucional. La prevalencia que aquí se hace del debido cumplimiento de una obligación estatal, respecto de una probable afectación del atributo de la autonomía técnica concedida al Registro Nacional de las Personas, atiende a que por la particular naturaleza e incidencia en una persona de los servicios públicos esenciales que presta dicho Registro, en cumplimiento de las funciones reguladas en el articulo 6 del Decreto 20-2005 del Congreso de la República, al garantizarse una pertinente seguridad y certeza respecto de la existencia jurídica de una persona, los beneficios que esta última recibe, como antes se indicó, redundan en la posibilidad de alcanzar un adecuado goce de los derechos fundamentales relacionados, así como el cumplimiento de los deberes a que se hizo alusión.

Todo lo anterior puede alcanzarse si se logra una mayor eficiencia en la prestación de los servicios públicos que proporciona el Registro Nacional de las Personas, lo que posibilita, además, que dicha institución cumpla con los objetivos para los cuales fue instituida, de conformidad con el articulo 2 del Decreto 90-2005 del Congreso de la República.

D.3 ALCANCES DE LA INTERVENCIÓN DE ACUERDO CON PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD.

Para darse la adecuada respuesta a la interrogante formulada por el Presidente de la República, procede ahora puntualizar en esta opinión consultiva lo siguiente:

a. Que la realización de la conducta oficial que se consulta, esto es la de intervenir administrativamente el Registro Nacional de las Personas, debe hacerse si con ella se pretende alcanzar un fin constitucionalmente legitimo, esto es, en palabras del funcionario consultante, que la intervención tenga como fin el de "garantizar y normalizar la prestación de los servicios de registro de personas naturales e inscripción de los hechos y actos relativos al estado civil, capacidad civil, y demás actos de identificación, así como la eficiente emisión del Documento Personal de Identificación -DPI-". Es lo anterior, abonado a la posibilidad de goce o eventual restricción o amenaza de restricción de derechos fundamentales, lo que permite ejecutar la intervención indicada sin violar preceptos constitucionales.

b. Que el Presidente de la República pretende que, con la medida de intervención administrativa, se posibilite un paliativo a las deficiencias y eventuales perjuicios y situaciones gravosas que aquéllas causan, en las personas individuales integrantes del conglomerado social del país. Indica que con la acción que pretende asumir, se puede lograr la finalidad antes indicada.

Respecto de lo anterior, se establece en esta opinión consultiva que así como el Presidente de la República puede determinar, para los efectos de una intervención administrativa, la esencialidad de un servicio público, y asumir la decisión de ejercitar la potestad concedida al Estado por medio del artículo 120 constitucional, todo ello en cumplimiento de la función de "Cumplir y hacer cumplir la Constitución del país" y la obligación de velar por los intereses de toda la población de la república; también ello le hace directamente responsable, política, jurídica y éticamente de la decisión de intervenir administrativamente el Registro Nacional de las Personas, responsabilidad que alcanza incluso al acto de nombrar a las personas que dicho funcionario considere que son las más idóneas -de reconocida honorabilidad, según las cualidades bajo las cuales pretende nombrar- y de que se observe por parte de quienes realizan la intervención, la legislación constitucional, ordinaria y reglamentaria, positiva en el país, en congruencia con lo establecido en el artículo 154 de la Constitución.

c. Que la labor de determinación de la pertinencia, conveniencia y absoluta necesidad de asumir la medida de intervención aludida en la interrogante formulada por el Presidente de la República, es una labor que corresponde a este último, y por ello, dicho funcionario es quien directamente debe asumir las consecuencias jurídicas y políticas, que pueda aparejar el tomar una decisión de gobierno como la que pretende asumir respecto del Registro Nacional de las Personas.

Se aclara lo anterior en razón de que en esta opinión consultiva únicamente se de una respuesta a si es viable, sin violar normas constitucionales, la realización de la conducta -decisión de intervención-, que se alude en la interrogante formulada por el funcionario consultante; pero la opinión que esta Corte emite, en ningún momento subroga la labor de determinación de pertinencia, conveniencia y necesidad de asumir la medida de intervención del Registro Nacional de las Personas, pero sí precisa que tal determinación debe asumirse por el Presidente de la República, con una puntualización objetiva de que, en las circunstancias actuales, razonablemente no puede existir otra medida que, pudiendo alcanzar en términos semejantes la finalidad perseguida, resulte menos gravosa o restrictiva para los derechos de las personas individuales cuyo goce posibilita la prestación de los servicios públicos que realiza el Registro Nacional de las Personas.

D.4 COMENTARIOS ADICIONALES

Con relación a la consulta del caso, aprecia esta Corte que, de los dos segmentos clásicos de las constituciones: la parte dogmática y la parte orgánica, se entiende que la segunda siempre debe estar al servicio de la primera. Esto es, que el conjunto de prescripciones fundamentales que valoran a la persona humana pata atender sus necesidades fundamentales, entre estas el desarrollo integral de su personalidad, contenido en el artículo 2º de la Constitución, y que comprende el concepto básico de su identidad civil -que es condición para el ejercicio de variadas actividades para su subsistencia y para el ejercicio de sus derechos civiles y políticos- explica razonablemente la preocupación del Presidente de la República por el problema planteado, y que es asunto de dominio público.

No puede ser de otra manera, en tanto que estando obligado el Presidente de la República, por disposición expresa del articulo 182 párrafo 2º ibidem, a "velar por los intereses de toda la población de la República", cabe que deba preocuparse por la situación señalada de un colapso del sistema único de registro de hechos y actos de la vida civil y de la capacidad de las personas individuales y que le son de suyo indispensables como derecho fundamental a una identidad que les permita su realización humana en y para la comunidad social a la que pertenezcan. Debe entenderse, por interpretación extensiva y lógica, que la responsabilidad del Jefe del Estado de vetar por los intereses nacionales no es exclusiva ni excluyente y que ese es un deber que concierne a todas las autoridades públicas de Guatemala y a todos sus habitantes, en particular a los señores representantes electos por el pueblo para integrar el Congreso de la República.

Este servicio público esencial, que implica la dignidad misma de los habitantes del país, e incluso de guatemaltecos residentes en el extranjero, es parte de aquellos bienes sociales que no pueden ser desconocidos, negados, o restringidos a nadie, tanto desde el momento en que nace hasta aquel en que deja de existir, e incluso los que son residuales a la vida física.

Los servicios públicos esenciales, como pueden ser el acceso al agua, a la electricidad, al transporte, a las comunicaciones, a la salud, a la educación y otros más de idéntica jerarquía, pueden ser prestados por el Estado, tanto por la administración directa y centralizada como por la indirecta y descentralizada, y también pueden ser atendidos por empresas privadas o por concesionarias. Lo importante es que, gran parte de ellos, corresponden a un proceso continuo e ininterrumpido, que requiere la máxima atención del Estado para que, de encontrarse en una situación critica, deban ser adecuadamente atendidos. Esta es una de las razones que justifica la institución de Derecho Público de la intervención administrativa del Estado, con el objeto de regularizar y garantizar la prestación de los servicios públicos definidos como esenciales.

Se explica en esta Opinión Consultiva la diferencia que existe en el régimen constitucional respecto de los entes de máxima descentralización, rigurosamente protegida por la Constitución al haber reconocido a una serie de entidades con autonomía máxima, y otras que, por ser creación del legislador común, carecen del blindaje constitucional que las preserve de la intervención para que puedan cumplir con sus funciones, siempre que tal situación constituya una alternativa positiva y eficaz para lograr la regularización del ente intervenido y que, a entera responsabilidad política del interventor, no haya otra alternativa viable para lograr que se cumplan los fines de servicio público esencial que obliguen a una medida extrema.

Por estas razones, es que la Corte estima que el poder público tiene otras alternativas que puede explorar a su discreción, las cuales pueden ser, según las circunstancias, instar, por los medios que estime viables, al reemplazo de los dirigentes y funcionarios del ente que no está en condiciones de prestar eficientemente el servicio público esencial (en este caso, el del registro de los actos de la vida civil de las personas naturales) y sustituirlos por otros que pudieran estar mejor posicionados para dotar de eficiencia y eficacia a la institución señalada. Esto seria una opción en el supuesto que las graves fallas del sistema sean atribuibles por responsabilidad subjetiva.

Otra alternativa, en el caso de que la situación critica pudiera ser atribuible a deficiencias estructurales de la entidad fallida, bien fuera por su organización o bien por sus procesos, o por ambas situaciones, es la que le correspondería al Presidente de la República, utilizando su facultad de iniciativa de ley, reconocida en el artículo 172 de la Constitución, remitiendo al Congreso de la República propuesta de reemplazo o reforma del Decreto número 90-2005 de dicho organismo del Estado.

E. CONCLUSIONES:

Lo analizado en esta opinión consultiva, permite a este tribunal arribar a las siguientes conclusiones:

1) Que de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución Política de la República, el Estado de Guatemala tiene la potestad de poder intervenir administrativamente instituciones estatales que prestan servicios públicos esenciales a la comunidad.

2) Que en ausencia de una regulación de carácter ordinario que desarrolle la forma en la que debe sujetarse la realización de una intervención administrativa, corresponde al Organismo Ejecutivo, el ejercitar aquella potestad, siempre que el interés público así lo exija o el orden público así lo requiera.

3) Que en toda intervención administrativa que se haga con sustentación en el artículo 120 constitucional, el Presidente de la República debe observar de manera estricta:

3.1 Que la intervención siempre ha de ser temporal y determinada de acuerdo con un plazo razonable, que le permita alcanzar el fin principal por el que se decide la adopción de la medida, plazo que corresponde establecer a quien asume la decisión gubernativa de intervención.

3.2 Que la institución a ser intervenida, sea de aquellas que prestan un servicio público esencial a la comunidad.

3.3 Que el objetivo principal de toda intervención administrativa hacia una institución pública que preste un servicio esencial a la comunidad, debe ser el del mantenimiento de la continuidad de aquel servicio y tornar más eficiente la prestación de este último.

3.4 Que no pueden verse ni limitados ni restringidos, sino deben, ser fortalecidos, los principios que inspiraron a la creación del ente objeto de intervención; y

3.5 Que la medida de intervención debe limitarse a posibilitar una adecuada administración del ente intervenido, con el fin de normalizar y tornar eficiente su funcionamiento.

4) Que los entes a los que les fue conferida autonomía por medio de la Constitución, como lo son la Escuela Nacional de Agricultura, la Universidad de San Carlos de Guatemala, la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala y el Comité Olímpico Guatemalteco, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, el Banco de Guatemala, el Ministerio Público y los municipios del país, no pueden ser objeto de intervención administrativa por ninguna causa.

5) Que todo ente al que el legislador ordinario le hubiere conferido autonomía técnica, puede ser intervenido administrativamente, con sustentación en el artículo 120 constitucional, siempre que:

5.1 Dicho ente preste un servicio público esencial a la comunidad.

5.2 La medida de intervención se estime indispensable para posibilitar la mayor eficiencia del ente autónomo, así como para el mejor cumplimiento de sus fines.

5.3 Medien circunstancias excepcionales que, razonablemente, permitan determinar que, aparte de la medida de intervención administrativa, no existe otra medida que pudiendo lograr la finalidad perseguida con aquélla, resulte menos gravosa para el Estado de Guatemala o menos restrictiva para los derechos fundamentales de las personas individuales.

6) Que la determinación respecto de la pertinencia, conveniencia y necesidad de asumir una medida de intervención administrativa, corresponde al Presidente de la República, quien por ello también es directamente responsable de las consecuencias jurídicas y políticas que conlleva el tomar una decisión como la de asumir la medida antes aludida, y de la inefectividad de la misma.

7) Que es responsabilidad política, jurídica y ética del Presidente de la República, la de asumir la decisión de realizar una intervención administrativa, responsabilidad que alcanza a la de nombrar a las personas que dicho funcionario considere que son las más idóneas -de reconocida honorabilidad- y de que se observe por parte de quienes realizan la intervención, la legislación constitucional, ordinaria y reglamentaria, positiva en el país.

OPINIÓN DE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD.

La Corte de Constitucionalidad con base en el análisis anterior, leyes citadas y en lo establecido en los artículos 268 y 272 incisos e), e i) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 175, 176, 177 y 183 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, se pronuncia en los términos expuestos y;

OPINA

Que respecto de la interrogante formulada en cuanto a que si:

"¿Puede el Presidente de la República, sin violar normas constitucionales, mediante Acuerdo Gubernativo intervenir administrativamente el Registro Nacional de las Personas -RENAP-, con la finalidad de garantizar y normalizar la prestación de los servicios de registro de personas naturales e inscripción de los hechos y actos relativos al estado civil, capacidad civil, y demás actos de identificación, así como la eficiente emisión del Documento Personal de identificación -DPI-?".

La respuesta que de esta Corte es en sentido AFIRMATIVO, pero condicionada a que tanto en aquella decisión y su materialización, el Presidente de la República observe la interpretación, alcances, parámetros, límites y responsabilidades determinados en esta opinión consultiva, para no incurrir en violación de preceptos constitucionales.

POR TANTO: