EXPEDIENTE 2398-2007

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MARIO PÉREZ GUERRA, QUIEN LA PRESIDE, GLADYS CHACÓN CORADO, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, ROBERTO MOLINA BARRETO Y ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE. Guatemala, cinco de marzo de dos mil ocho.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general total promovida por Álvaro Enrique Arzú Irigoyen, en su calidad de Alcalde de la Municipalidad de Guatemala, contra el Acuerdo Ministerial un mil trescientos treinta y nueve - dos mil siete (1339-2007), emitido el once de agosto de dos mil siete, por el Ministerio de Gobernación. El solicitante actuó con el patrocinio de los abogados Daniel Matta Consuegra, José Alexandro López Villagran y Miguel Ángel Bermejo Betancourt.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN
Lo expuesto por el accionante se resume: a) promovió acción de inconstitucionalidad general total contra el Acuerdo Ministerial un mil trescientos treinta y nueve - dos mil siete (1339-2007), emitido por el Ministerio de Gobernación, el once de agosto de dos mil siete, y publicado en el Diario de Centro América, el trece de agosto de dos mil siete; b) en el referido acuerdo se instruye al Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil, para que, en el plazo de cinco días, proponga al Despacho Ministerial las disposiciones reglamentarias de carácter general que fijen los parámetros de los horarios para la circulación de vehículos a nivel nacional, con el fin de garantizar la libre locomoción de personas y vehículos, conforme a lo que establece la Constitución Política de la República de Guatemala; c) además, establece que las municipalidades de la República de Guatemala, a quienes se les haya trasladado competencias para la administración del tránsito y que implementen, dentro de su jurisdicción municipal, disposiciones relacionadas con el escalonamiento de horarios para la circulación de vehículos, deberán contar con la opinión favorable del Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil; sin embargo, esa disposición normativa no hace una distinción sobre la clase de vehículos a que se refiere y no toma en consideración que lo concerniente a la regulación sobre la circulación de vehículos de transporte de pasajeros y de carga constituye una competencia propia de las municipalidades; d) la Ministra de Gobernación emitió el acuerdo objetado, pese a que el artículo 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala establece que los municipios de la República de Guatemala son instituciones autónomas, a quienes corresponde: i) elegir a sus propias autoridades; ii) obtener y disponer de sus recursos; y iii) atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios; para tales efectos, los municipios emitirán las ordenanzas y reglamentos respectivos; e) con el objeto de desarrollar lo regulado en la norma constitucional antes citada, el artículo 3 del Código Municipal establece que, en ejercicio de la autonomía que la Constitución garantiza a los municipios, estos elegirán a sus autoridades y, por medio de éstas, ejercerán el gobierno y la administración de sus intereses; igualmente, obtendrán recursos, atenderán los servicios públicos locales, se encargarán del ordenamiento territorial de su jurisdicción, emitirán sus ordenanzas y reglamentos; dicho código enfatiza que ninguna ley o disposición legal podrá contrariar, disminuir o tergiversar la autonomía municipal establecida en el Magno Texto; f) igualmente, el artículo 68, literal d), del código antes citado establece, como competencia propia de los municipios, la regulación del transporte de pasajeros y de carga, así como de sus terminales locales, pudiendo cumplirse dicha competencia por un municipio, o bien por dos o más municipios bajo convenio, o por medio de mancomunidad de estos; g) estima -el accionante- que el Acuerdo Ministerial un mil trescientos treinta y nueve - dos mil siete (1339- 2007) deviene inconstitucional por los siguientes motivos; i) el artículo 1 del referido acuerdo viola la autonomía municipal, reconocida en el artículo 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al pretender que, mediante disposiciones reglamentarias de carácter general, los municipios acaten parámetros fijados por el gobierno central con relación a la regulación del transporte de pasajeros y carga y sus terminales locales, lo cual es un asunto que es competencia de los municipios, de conformidad con lo establecido en el articulo 68, literal d), del Código Municipal; y ii) el artículo 2 del acuerdo ministerial impugnado también lesiona el artículo 253 de la Constitución, el cual establece que, con el objeto de dar cumplimiento a las funciones que le son propias, los municipios podrían emitir las ordenanzas y reglamentos que correspondan. Según el accionante, la autonomía que gozan los municipios excluye controles administrativos de órganos de la Administración Pública sobre funciones que le son propias, siendo únicamente admisibles los controles de legalidad que realizan los tribunales; por ello, advierte que el citado articulo constitucional es vulnerado, al someter las decisiones de los concejos municipales a la opinión favorable de la Dirección General de la Policía Nacional Civil, toda vez que el asunto sometido a tal opinión es competencia de los municipios, de conformidad con lo establecido en la literal d) del artículo 68 del Código Municipal. Para reforzar tal argumentación, evocó el fallo dictado por este Tribunal, el cinco de septiembre de dos mil, dentro del expediente dieciséis - dos mil (16-2000), en el cual se emitió pronunciamiento, en el sentido que "... la autonomía que la Constitución reconoce no podría ser una simple atribución administrativa, sino que conlleva una toma de posición del constituyente respecto de ciertos entes a los que les otorgó, por sus fines, un alto grado de descentralización...", por ello, infiere -el solicitante- que las decisiones que adoptan los concejos municipales no deben ser sometidas al escrutinio o consideración de ninguna autoridad. Si bien, algún pasaje del Decreto ciento treinta y dos - noventa y seis (132-96), que contiene la Ley de Tránsito, otorga facultades al Ministerio de Gobernación para normar lo relativo al transporte de pasajeros y carga, el Código Municipal cobró vigencia el uno de junio de dos mil dos, por lo que el citado decreto quedó tácitamente derogado en cuanto a la regulación del referido asunto. Igualmente, el accionante estima que el artículo 2 del acuerdo ministerial cuestionado carece de validez por dos razones, la primera de ellas es porque dicho precepto colisiona con una norma ordinaria plenamente vigente y tomando en cuenta que un acuerdo tiene una jerarquía menor a una norma ordinaria, de conformidad con el artículo 3 de la Ley del Organismo Judicial, tal acuerdo deviene inválido; la segunda razón es porque el precepto normativo impugnado no hace distinción en cuanto a tipo de vehículos, por lo que debe entenderse que incluye vehículos de transporte de carga y pasajeros; sin embargo, la regulación del tránsito de esa clase de vehículos es potestad de los municipios; de las razones antes expuestas deriva la carencia de validez del artículo 2 del acuerdo que se cuestiona, lo que también se traduce en una irrefutable violación a la autonomía municipal otorgada por la Constitución Política de la República de Guatemala; y h) también advierte -el interponente- que el acuerdo ministerial objetado viola el artículo 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que desarrolla el principio de supremacía constitucional, ya que, de la jerarquía de la Constitución y de su influencia en todo el ordenamiento jurídico, se desprende la prohibición de que las normas de jerarquía inferior puedan contradecir a las de rango superior. Por las razones anteriores, el accionante solicitó que se dicte sentencia en la que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad general total y, como consecuencia, se deje sin vigencia la disposición normativa impugnada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD
Mediante auto de veintidós de agosto de dos mil siete, publicado en el Diario de Centro América el treinta de agosto de dos mil siete, se decretó la suspensión provisional de la palabra "favorable", contenida en el artículo 2 del Acuerdo Ministerial un mil trescientos treinta y nueve - dos mil siete (1339-2007), emitido el once de agosto de dos mil siete por el Ministerio de Gobernación. Posteriormente, se concedió audiencia por quince días a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Gobernación, a la Asociación Nacional de Municipalidades y al Ministerio Público.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES
A) La Procuraduría General de la Nación expresó: i) lo afirmado por el postulante, en cuanto a que la autonomía municipal impide que existan controles administrativos de oportunidad de otros órganos de la Administración Pública, sobre las actividades de los municipios, deviene incierto, ya que el artículo 134 de la Constitución, al referirse a la descentralización y a la autonomía, establece que: "El municipio y las entidades autónomas y descentralizadas, actúan por delegación del Estado"; además, este Tribunal se ha pronunciado en el sentido que la autonomía no puede llegar a quebrantar la unidad estatal; ii) estima que el accionante no tomó en cuenta que en el artículo 131 del Magno Texto se reconoce la utilidad pública del servicio de transporte comercial, por su importancia económica en el desarrollo del país y que, por tal razón, goza de la protección del Estado; ello significa que la autonomía de los municipios, en ningún momento, puede exceder la traslación de competencias que el Estado mismo le ha concedido; iii) al resolver, se debe tomar en cuenta que el escalonamiento de horarios regulado por la Municipalidad de Guatemala, para el caso del transporte pesado, causó graves pérdidas económicas a personas particulares, al provocar que no llegaran a tiempo las mercancías que serian trasladadas a sus lugares de destino. Evocó que en sentencia dictada por esta Corte, el veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y seis, dentro del expediente ciento ochenta - noventa y cuatro (180-94), se estimó que la protección al servicio de transporte comercial que la Constitución encarga al Estado implica que: "... deben tomarse todas las medidas que propicien, de un modo o de otro, el fortalecimiento de esa actividad económica en beneficio de la colectividad a quienes va dirigida, pero no lo faculta para que con ese objeto se impongan limitaciones a quienes participan de esa actividad económica, ya que la misma no pone en peligro la economía nacional sino, mas (sic) bien, es una expresión de la libertad de comercio e industria que la Constitución establece y que el Estado esta (sic) obligado a garantizar y a fortalecer, Limitar ese derecho a través de una disposición reglamentaria es contradecir lo que la Constitución dispone.. ", con base en el criterio contenido en el texto transcrito, estima que la Municipalidad de Guatemala, aun cuando goza de autonomía, no puede emitir reglamentos que vayan en contra de la colectividad, ni mucho menos contradecir lo que la Constitución dispone en el citado artículo 131; iv) Con relación a la denuncia de violación del artículo 253 de la Constitución, que faculta a las municipalidades a atender los servicios públicos locales, señaló que efectivamente los municipios deben atender tales servicios, pero no pueden perjudicar actividades cuya regulación no les corresponde, como lo es el transporte pesado que debe circular dentro de la ciudad capital, ya que, al disponer que estos circulen en horarios escalonados, se perjudican las mercaderías que van en tránsito hacía los puertos nacionales, las que sufren atrasos en los embarques; por ello, dicha política municipal debe revisarse y coordinarse con la, política general del Estado y, en su caso, con la especial del ramo que corresponda, tal como lo prescribe la literal a) del artículo 134 de la Constitución. Para fortalecer su tesis, evocó el pronunciamiento de esta Corte contenido en la sentencia del veinte de mayo de mayo de mil novecientos noventa y ocho, dentro del expediente ciento ochenta y tres - noventa y siete (183-97), en la cual se estableció: "...Es cierto que la Constitución (artículo 253) concede autonomía a los municipios de la república, es decir, que les reconoce capacidad para elegir a sus autoridades y de ordenar, atendiendo al principio de descentralización que recoge el artículo 224 parte importante de lo que son asuntos públicos, pero eso, en manera alguna, significa que tenga carácter de entes independientes al margen de la organización y control estatal. Por consiguiente, las municipalidades no estén excluidas del acatamiento y cumplimiento de las leyes generales como lo expresa el artículo 154 constitucional... "; por lo expuesto en el texto transcrito, indicó que debe entenderse que los municipios deben acatar las leyes y disposiciones de carácter constitucional y no exceder sus funciones, emitiendo acuerdos que violan preceptos constitucionales; v) con relación a que la regulación del transporte de pasajeros y carga y sus terminales locales es una competencia propia del municipio, de conformidad con lo establecido en el artículo 68 del Código Municipal, advierte que tal precepto legal debe interpretarse con base en el sentido natural y obvio de las palabras, o sea que: "la regulación de transporte de pasajeros y carga debe de hacerse dentro de sus terminales locales..."; en tal virtud, el transporte en tránsito, fundamentalmente de carga, cuyo destino son los puertos nacionales, no puede ser regulado por los municipios, pues el Estado de Guatemala, mediante la Constitución, ha declarado la importancia de ese servicio y la obligación del Estado de protegerlo en beneficio de la economía nacional y, por ende, de la población guatemalteca; de tal manera que, dejar tal regulación al capricho de los municipios, hace incurrir al Estado en graves consecuencias; vi) destacó que, el once de febrero de mil novecientos noventa y ocho, quien fungía como Presidente de la República de Guatemala -cargo ostentado por la misma persona que plantea la inconstitucionalidad-, emitió el Acuerdo Gubernativo sesenta y siete - noventa y ocho (07-98), en el que se delegó la competencia de la administración de tránsito a la Municipalidad de Guatemala, exclusivamente dentro de su respectiva jurisdicción; no obstante, tal delegación se produjo, precisamente porque el Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil se pronunció en forma favorable sobre la solicitud que formulara el entonces Alcalde Municipal; y vii) agregó que en el acuerdo gubernativo antes citado se estableció que las autoridades de tránsito de la Municipalidad de Guatemala se obligaban a respetar y acatar las disposiciones contenidas en la Ley de Tránsito y su respectivo reglamento. Por lo antes expuesto, concluyó expresando que la acción de inconstitucionalidad promovida carece de fundamento legal y constitucional para prosperar; por lo que solicitó que se declare sin lugar. B) El Ministerio de Gobernación expuso que: i) el Acuerdo Ministerial un mil trescientos treinta y nueve - dos mil siete (1339-2007) no viola ninguna norma de carácter superior, toda vez que el contenido de sus disposiciones obedece a la competencia que tiene el Ministerio de Gobernación, por medio del Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil, en cuanto a ejercer la autoridad de tránsito en la vía pública y de aplicar la ley de la materia, rajón por la cual está facultado para planificar, dirigir, administrar y controlar el tránsito en todo el territorio nacional, a excepción de los municipios a los que les haya trasladado la administración del tránsito en su jurisdicción municipal, quienes no estén potestados para reglamentar el tránsito por sí mismos, a no ser que se les haya trasladado competencias, tal como se hizo en el Acuerdo Gubernativo sesenta y siete - noventa y ocho (67-98), de once de febrero de mil novecientos noventa y ocho, en el que se delegó la administración del tránsito a la Municipalidad de Guatemala, pero, exclusivamente, dentro de su respectiva jurisdicción; sin embargo, tal delegación no comprende, en ningún caso, las facultades para reglamentar asuntos de observancia general; ii) le resulta relevante que quien promovió la presente inconstitucionalidad fungía como Presidente de la República cuando se dictó el acuerdo gubernativo que contiene el Reglamento de la Ley de Tránsito, en cuyo artículo 5 se regula el procedimiento de traslado de competencias de la administración de tránsito a las municipalidades, estableciendo que tal delegación se realizaría cuando se contara con el dictamen favorable del Departamento de Tránsito; por ello, resalta que el criterio del interponerte de la acción ha cambiado, pues ahora objeta que sea el Ministerio de Gobernación a quien corresponda la autoridad del tránsito en la vía pública y encargado de aplicar la Ley de Tránsito y su Reglamento. Destacó que para formalizar el traslado de competencias efectuado a la Municipalidad de Guatemala, el Concejo Municipal respectivo emitió, el veintitrés de febrero de mil novecientos noventa y ocho, acuerdo en el que quedó establecido que la competencia de la administración del tránsito, la ejercería dicha municipalidad, por medio del Juzgado de Asuntos Municipales de Tránsito, quienes, entre otras normativas, estarían obligados a acatar los manuales de tránsito y las reglamentaciones generales emitidas por el Ministerio de Gobernación, por medio del Departamento de Tránsito, Es por lo antes expuesto que la cartera ministerial no vio impedimento para emitir el acuerdo impugnado, fundamentándose, además, en lo que establece el artículo 27, literal m), de la Ley del Organismo Ejecutivo; iii) con relación a la denuncia de vulneración del artículo 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala, es conveniente tener presente que el artículo 134, literal a), establece que los municipios actúan por delegación del Estado, por lo cual, éstos tienen como obligación mínima la coordinación de su política con la general del Estado y, en su caso, con la especial del ramo a que corresponda. Advirtió que, de conformidad con la Ley de Tránsito, a dicho ministerio le corresponde ejercer la autoridad de tránsito en todas las carreteras nacionales y departamentales, así como en las municipales y en los caminos de herradura cuando no ha sido trasladada la competencia de administrar; sin embargo, tales traslados de competencia se otorgan con la indicación expresa de que las municipalidades no deben regular asuntos de tránsito que trasciendan el ámbito territorial municipal, como es el caso de la circulación de vehículos pesados y especiales en un determinado horario, como se produjo en el municipio de Guatemala, lo que trajo consigo el desabastecimiento de productos provenientes de hidrocarburos y otros perecederos que, de haberse omitido accionar, hubiera agudizado aún más la crisis que derivó de la regulación que hizo la Municipalidad de Guatemala, quien tomó medidas en cuanto a asuntos que no está facultada a regular; iv) los municipios gozan de competencias propias y atribuidas -estas últimas, por delegación del gobierno central-, por lo que la competencia concedida a la Municipalidad de Guatemala, por medio del Acuerdo Gubernativo sesenta y siete - noventa y ocho (67-98), constituye una delegación, de ahí que infiere que el contenido del acuerdo ministerial impugnado no lesiona la autonomía municipal; lo contrario sucedería si se delegara una competencia propia -o inherente- a los municipios, lo cual no ocurre en el presente caso; v) debe tenerse en cuenta que el artículo 68, literal d) del Código Municipal establece la facultad de los municipios de regular el "transporte" de pasajeros y que dicho vocablo difiere de "tránsito", pues el primero se refiere a la acción y efecto de transportar o de transportarse, o de llevar cosas o personas de un lugar al otro; en cambio, el segundo término hace alusión a la circulación de todo aquello que está en movimiento, como la circulación terrestre de personas y vehículos; derivado de ello, colige que los municipios sí pueden regular asuntos de transporte, dentro de su jurisdicción municipal, por ser una competencia propia del municipio por virtud de su autonomía constitucional; sin embargo, no podría regular el tránsito, ya que éste es un asunto diferente y que está normado en la Ley de Tránsito, siendo ésta una competencia atribuida por delegación del Organismo Ejecutivo, a la cual se deben sujetar los municipios; vi) el Código Municipal y la Ley General de Descentralización forman parte de un paquete de leyes emitidas en pos de la descentralización, ya que el artículo 119, literal b), de la Constitución Política de la República de Guatemala contempla la obligación estatal de promover en forma sistemática la descentralización económica y administrativa, para lograr un adecuado desarrollo regional del país; sin embargo, estima que no se está violando tal propósito, ni la autonomía municipal, porque la competencia de administrar el tránsito es propia del Organismo Ejecutivo, quien la delega a los municipios; vii) en atención a los distintos -significados de los términos "tránsito" y "transporte", advierte que a los municipios les corresponde la regulación de transporte de pasajeros y carga y sus terminales locales, lo que implica: regular la correcta conducción de un vehículo de transporte de carga, la realización adecuada de las paradas y los arranques, la abstención de efectuar acto alguno que le distraiga durante la marcha y la circulación de vehículos de transporte de carga en carriles exclusivos o prioritarios; igualmente, podrá velar que las operaciones de carga y descarga de mercancías o cosas se lleve a cabo fuera de la vía, que el respeto a las señales y normas, especialmente en lo concerniente a paradas y estacionamientos en las áreas-urbanas, se realice de acuerdo a las regulaciones que dicten las autoridades sobre horas, días y lugares adecuados; no obstante tales atribuciones, a los municipios no les compete regular el tránsito y otros asuntos de observancia general, ya que es el Ministerio de Gobernación, por medio del Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil, el ente rector de esa materia; viii) con relación a que el artículo 2 del acuerdo ministerial fue emitido sin observar el principio de jerarquía constitucional, estima que la emisión del mismo se hizo en atención a las facultades que la Ley de Tránsito otorga al Ministerio de Gobernación, pues la competencia de tránsito deviene de las disposiciones de la citada ley y no del Código Municipal, ni de ninguna otra ley ordinaria; ix) en cuanto al argumento del interponerte con relación a que, cuando entró en vigencia el Código Municipal, cualquier disposición legal contraria a ese cuerpo legal quedó tácitamente derogada, advierte que dicho código no derogó disposición alguna de la Ley de Tránsito, ya que éste contiene las normas específicas en materia de tránsito y es la que permite el traslada de competencias de la administración en esa materia a las municipalidades, bajo la condición de no poder regular otros asuntos de observancia general; y x) al emitir la sentencia correspondiente, este Tribunal debe tener en cuenta que, conforme al artículo 134 de la Constitución, los municipios actúan por delegación del Estado y que, en el caso de la Municipalidad de Guatemala, ésta deberá coordinar sus políticas de tránsito con el Ministerio de Gobernación, por medio del Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil y que esa cartera ministerial debe ejercer supervisión sobre ellos, así como vigilancia y control con el propósito de que se mantenga la coordinación entre las políticas públicas municipales y generales. Concluyó que el Acuerdo Ministerial un mil trescientos treinta y nueve - dos mil siete (1330-2007) no viola la autonomía de ningún municipio, en especial la del municipio de Guatemala; igualmente que dicho acuerdo está apegado a las disposiciones constitucionales, a la Ley del Organismo Ejecutivo y a la Ley de Tránsito y su Reglamento. Solicitó que, oportunamente, se dicte sentencia declarando sin fugar la inconstitucionalidad promovida y que, por ende, se revoque la suspensión provisional del vocablo "favorable", contenido en el artículo 2 del acuerdo ministerial impugnado. C) La Asociación Nacional de Municipalidades señaló que, de la lectura del acuerdo ministerial impugnado, aprecia lo siguiente: a) que el artículo 1 del citado acuerdo no violenta precepto constitucional alguno, pues éste únicamente contiene una orden de la autoridad administrativa superior a una de sus dependencias; b) tampoco encuentra que el artículo 3 del referido acuerdo sea inconstitucional, ya que se limita a establecer la fecha de vigencia del cuerpo normativo impugnado; c) que el artículo 2 de dicho acuerdo tiene carácter inconstitucional, por las siguientes razones: i) porque contiene disposiciones que contrarían lo establecido en el artículo 134 de la Constitución, el cual establece la necesidad de concertar esfuerzos entre los municipios y el gobierno central; pese a ello, el citado artículo 2 subordina la emisión de una disposición del Concejo Municipal a que previamente el Departamento de Tránsito de la Policía Nacional Civil vierta un dictamen favorable, es decir que si no existiera la opinión a su favor, las disposiciones normativas municipales no podrían entrar en vigencia; por lo anterior, al estimar evidente que el citado precepto constitucional sea vulnerado por una norma de rango muy inferior, solicitó que este Tribunal declare la inconstitucionalidad del artículo 2 del acuerdo ministerial impugnado; y ii) también advierte que dicho artículo es violatorio del principio constitucional de autonomía municipal, al sujetar la potestad municipal de emitir normas propias a lo que una dependencia centralizada dictamine; estima que cualquier regulación que las municipalidades emitan, como el escalonamiento de horarios para la circulación del transporte de pasajeros y de carga en su jurisdicción, es realizado en ejercicio de la autonomía municipal y en cumplimiento de la competencia que le fuera otorgada a los municipios, de conformidad con el artículo 68 del Código Municipal; y iii) igualmente, advierte que se viola el principio de jerarquía normativa, que se fundamenta en los mismos artículos que sustentan e) principio de supremacía constitucional -artículos 44, 175 y 204 de la Constitución-, pues mediante un acuerdo ministerial se establece que una entidad distinta a la competente debe ejercer una función que, por ley -conforme al Código Municipal-, le corresponde a las municipalidades; de esa manera, una norma de inferior rango contradice lo establecido en la ley, lo cual significa que el artículo 2 del acuerdo impugnado es inconstitucional por violar el principio constitucional de jerarquía normativa. Por las razones expuestas, solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad del artículo 2 del Acuerdo Ministerial un mil trescientos treinta y nueve - dos mil siete (1330-2007). D) El Ministerio Público expuso que tanto el Código Municipal como la Ley de Tránsito forman parte del ordenamiento jurídico ordinario y que, de conformidad con el principio de jerarquía de las leyes, ambas poseen el mismo nivel jerárquico. Agregó que, el Código Municipal, en su artículo 6, establece que los municipios gozan de competencias propias y de otras, que son atribuidas por delegación, las cuales concede el gobierno central mediante convenios y se ejercen en los términos de la delegación o transferencia concedida. Ahora bien, el artículo 68 del referido código enumera las competencias propias de los municipios y, específicamente en la literal d), establece que a estos compete la "regulación del transporte de pasajeros y carga y sus terminales locales...". Por su parte, la Ley de Tránsito, en el artículo 5, regula que corresponderá al Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional del Ministerio de Gobernación: "... planificar, dirigir, administrar y controlar el tránsito en todo el territorio nacional...". Las regulaciones referidas son aparentemente contradictorias pues ambas están dentro del mismo nivel jerárquico, sin embargo el Código Municipal hace referencia únicamente a la regulación de transporte de pasajeros y carga en la circunscripción municipal. Además, debe tenerse en cuente que la literal a) del artículo 134 de la Constitución impone la necesidad de que los municipios realicen sus actuaciones en coordinación con los órganos del gobierno central, específicamente con la Dirección General de la Policía Nacional Civil del Ministerio de Gobernación, pues indubitablemente la competencia de las municipalidades en materia de tránsito se limita a la regulación del transporte de pasajeros y carga y sus terminales locales, ello exclusivamente en su circunscripción municipal, ya que, aunque gozan de autonomía -no de autarquía-, sus actuaciones no pueden desvincularse del sistema político o del propio ordenamiento jurídico. Las relaciones de coordinación son trascendentales, puesto que de esa forma se evita contradecir la política general del Estado. Solicitó que se "resuelva la acción de inconstitucionalidad general interpuesta..." .

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA
A) El accionante reiteró lo expuesto en el memorial inicial en el que, según su criterio, indicó claramente las razones por las que el Acuerdo Ministerial un mil trescientos treinta y nueve - dos mil siete (1339-2007) vulnera el contenido del artículo 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala y los artículos 3 y 68, literal d), del Código Municipal -Destacó que dicho acuerdo crea un nexo directo de sumisión para las municipalidades del país y que, por tal circunstancia, se vio obligado a acudir ante esta Corte, para que resuelva la expulsión del ordenamiento jurídico de la norma atacada. Agregó que, mediante dicho acuerdo se pretende disponer de asuntos que ya se encuentran regulados en normas de mayor nivel jerárquico. En cuanto a los argumentos vertidos por la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Gobernación, quienes, según criterio del accionante, pareciera que hayan actuado en forma coordinada, expresó que no existe posibilidad alguna de hacer un símil entre el proceso de delegación de la administración de transito- a que se refiere el Acuerdo Gubernativo doscientos setenta y tres - noventa y ocho (273-98), que emitiera cuando fungió como presidente, frente al ilegal sometimiento pretendido por dicho ministerio en el acuerdo ministerial impugnado, porque en el artículo 5 del citado acuerdo gubernativo se dispuso que, previo a resolver las solicitudes para administrar el tránsito, que le fuera planteado por las municipalidades, debía contarse con opinión favorable del Departamento de Tránsito, siendo vinculante ese dictamen únicamente para el Ministerio de Gobernación. En esa ocasión no existió violación de ninguna índole a la autonomía municipal; lo contrario ocurre con la norma que se examina, en la que el citado ministerio pretende someter, al beneplácito del Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil, las decisiones que atañen exclusivamente a los concejos municipales. Refutó lo argumentado en cuanto a que los municipios no cuentan con facultades legales para emitir disposiciones relacionadas con el tránsito de vehículos y en cuanto a que la regulación de la Municipalidad de Guatemala puso en crisis a todos los habitantes del país, con un supuesto desabastecimiento de productos derivados de hidrocarburos y otros perecederos, pues con ello se pretende justificar una situación motivada por la irresponsabilidad de pilotos del transporte pesado que intentaron causar tal crisis -la que, a su juicio, nunca existió- y que el Gobierno Central no tuvo la capacidad de manejar, por lo que le causa asombro que lo quieran responsabilizar por esos supuestos inconvenientes. Además, señaló que las disposiciones normativas municipales relativas a las restricciones de horarios del transporte pesado ya fueron impugnadas mediante acciones de inconstitucionalidad, habiendo sido declaradas sin lugar. Indicó que la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Gobernación han tratado de hacer creer equivocadamente que la administración del tránsito no es una competencia propia del municipio, sino que es delegada por el Organismo Ejecutivo; sin embargo, ese no es el asunto toral del planteamiento de inconstitucionalidad, pues lo que realmente se somete a examen es que una actuación de un ente que es autónomo, por disposición constitucional, deba ser sometido a la voluntad -dictamen favorable- de un ente administrativo dependiente del Organismo Ejecutivo; por ello, no existe ninguna razón lógica que justifique entrar a considerar el tipo de competencia que ejerce la Municipalidad de Guatemala en la administración del tránsito. En todo caso, regular lo relativo a la restricción de horarios para vehículos de transporte pesado constituye una competencia propia del municipio, conforme a lo regulado en el artículo 68, literal d), del Decreto doce - dos mil dos (12-2002) del Congreso de la República de Guatemala; además, el Código Municipal anterior ya prescribía la facultad municipal de regular el transporte de pasajeros y carga y sus terminales locales. Refutó el argumento relativo a que el acuerdo ministerial objetado fue emitido debido a que las municipalidades deben coordinar sus esfuerzos con los órganos del gobierno central, ya que tal coordinación conlleva a la concertación de medios y esfuerzos para desarrollar acciones en común, en cambio solicitar un dictamen favorable, tal como indica la norma impugnada, conlleva una irrefutable sumisión, sujeción o dependencia que vulnera la autonomía que, constitucional y legalmente, gozan los municipios. Expresó que se adhería a los argumentos de la Asociación Nacional de Municipalidades en cuanto a la vulneración de los principios de autonomía municipal, supremacía constitucional y jerarquía normativa. Solicitó que, al agotarse el procedimiento legal correspondiente, se proceda a dictar sentencia en la que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general total planteada. B) La Procuraduría General de la Nación no alegó. C) El Ministerio de Gobernación reiteró los argumentos expuestos en el escrito mediante el cual evacuó la primera audiencia que le fuera conferida, enfatizando que la autoridad en materia de tránsito a nivel nacional corresponde a esa cartera ministerial y es esa la razón por la cual emitió el acuerdo impugnado. Expreso que tal competencia puede ser delegada a los municipios, pero a éstos les está vedado regular la materia de tránsito y asuntos de observancia general. Expuso que no pretende regular un asunto que sea atribución propia del municipio, sino únicamente solucionar un problema a nivel nacional; además, el acuerdo ministerial impugnado tiene sustento constitucional, legal y reglamentario, por lo que no existe violación a la autonomía municipal y, por ende, estima que no existe la inconstitucionalidad denunciada. Indicó que en el memorial de planteamiento de la acción de inconstitucionalidad el solicitante omitió plasmar el estudio comparativo que la ley exige; por tal razón, advierte que este Tribunal se precipitó al decretar la suspensión provisional del vocablo "favorable" establecido en el artículo 2 del acuerdo ministerial objeto de la acción de inconstitucionalidad; pese a ello, al resolver en definitiva, la Corte debe ser reflexiva y declarar sin lugar la acción. Señaló que el vocablo suspendido no subordina a los municipios al gobierno central, sino que garantiza que se de la debida y adecuada coordinación entre las políticas del Ministerio de Gobernación y la Municipalidad de Guatemala, en materia de tránsito. Reiteró que, con la emisión del Acuerdo Ministerial un mil trescientos treinta y nueve - dos mil siete (1339-2007), no advierte violación a la autonomía municipal, por lo que solicitó que, al emitir el fallo definitivo, se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada por el Alcalde Municipal de Guatemala y, como consecuencia, se deje sin efecto la suspensión provisional decretada. D) La Asociación Nacional de Municipalidades ratificó lo expuesto en el memorial mediante el cual evacuó la primera audiencia que le fuera conferida y expresó que comparte lo manifestado por el Ministerio Público, en cuanto a que la regulación del transporte de pasajeros y de carga compete a los municipios y que tal competencia fue normada en el Código Municipal que fuera derogado por el que actualmente está vigente. Además, señaló que es imperante la cooperación entre las municipalidades y la Policía Nacional Civil; sin embargo, no comparte la subordinación establecida en el artículo 2 del acuerdo ministerial impugnado; por ello, solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad en cuanto a ese artículo y que, consecuentemente, quede sin vigencia. E) El Ministerio Público reiteró los argumentos expuestos en la evacuación de la audiencia conferida con anterioridad. Señaló, además, que ante el supuesto conflicto de normas, es primordial la aplicación de lo dispuesto en el artículo 134, literal a), de la Constitución, en el sentido que las municipalidad deben coordinar sus actuaciones con el Ministerio de Gobernación, pues la competencia de las municipalidades en asuntos de tránsito, se limita a la regulación del transporte de pasajeros y carga y sus terminales locales exclusivamente en su circunscripción municipal; de tal forma, aunque las municipalidades gozan de autonomía -lo que no significa autarquía- no pueden desvincularse del sistema político, o del propio ordenamiento jurídico. Enfatizó la importancia de las relaciones de coordinación y solicitó que se resolviera la acción de inconstitucionalidad general total intentada.

CONSIDERANDO

-I-

La Constitución Política de la República de Guatemala establece en el artículo 267 que compete a esta Corte, como supremo tribunal en materia de constitucionalidad, conocer de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad, a efecto de establecer si existe contradicción entre las normas denunciadas de inconstitucionalidad y las disposiciones fundamentales contenidas en la Constitución que el accionante haya indicado. Al constatarse que las disposiciones normativas de carácter general impugnadas contienen vicio total o parcial de inconstitucionalidad, esta Corte deberá disponer su expulsión del ordenamiento jurídico.

-II-

Álvaro Enrique Arzú Irigoyen, en su calidad de Alcalde de la Municipalidad de Guatemala, promovió la presente acción con el objeto de solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad del Acuerdo Ministerial un mil trescientos treinta y nueve - dos mil siete (1339-2007), emitido el once de agosto de dos mil siete, por el Ministerio de Gobernación. Los motivos en los cuales el accionante apoya su solicitud se sintetizan así: a) estima que el artículo 1 del referido acuerdo viola la autonomía municipal, reconocida en el artículo 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al pretender que, mediante disposiciones reglamentarias de carácter general, los municipios acaten las decisiones que tome el gobierno central con relación a la regulación del transporte de pasajeros y carga y sus terminales locales, lo cual es un asunto que compete a los municipios; b) advierte que el artículo 2 del acuerdo ministerial impugnado también lesiona el artículo 253 de la Constitución, el cual, además de consagrar la autonomía municipal, establece la potestad municipal de emitir sus ordenanzas y reglamentos propios, pues se somete las decisiones de los concejos municipales a la opinión favorable del Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil, en un asunto que es competencia de los municipios, de conformidad con lo establecido en la literal d) del artículo 68 del Código Municipal; y c) igualmente, advierte que el acuerdo ministerial objetado viola el artículo 175 de la Constitución Política de la República, el cual desarrolla el principio de supremacía constitucional, ya que, de la jerarquía de la Constitución y de su influencia en todo el ordenamiento jurídico, se desprende la imposibilidad de que las normas de jerarquía inferior puedan contradecir a las de jerarquía superior.

-III-

Este Tribunal procede a realizar el examen de las violaciones constitucionales denunciadas en la forma como fueron expuestas por el accionante en el escrito inicial.

Según el solicitante, el artículo 1 del Acuerdo un mil trescientos treinta y nueve - dos mil siete (1339-2007), emitido el once de agosto de dos mil siete por el Ministerio de Gobernación, viola la autonomía municipal, reconocida en el artículo 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al pretender que, mediante disposiciones reglamentarias de carácter general, los municipios acaten parámetros fijados por el gobierno central con relación a la regulación de transporte de pasajeros y carga y sus terminales locales. Al respecto, esta Corte aprecia que dicho precepto únicamente contiene una instrucción emanada del titular del Ministerio de Gobernación al Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil, con la simple intención de que éste le proponga disposiciones reglamentarias relativas a horarios para la circulación de vehículos a nivel nacional; para tal propósito le concede el plazo de cinco días. Se advierte que la instrucción con efectos internos dentro del Ministerio, contenida en el referido artículo 1, carece de efecto obligatorio hacia la generalidad; por tal razón, dicho precepto normativo no es susceptible de examen mediante la acción de inconstitucionalidad promovida.

-IV-

Con relación a los supuestos vicios de inconstitucionalidad del artículo 2 del Acuerdo Ministerial un mil trescientos treinta y nueve - dos mil siete (1339-2007), emitido por quien fungía como Ministra de Gobernación, el once de agosto de dos mil siete, y publicado en el Diario de Centro América el día trece del mismo mes y año, esta Corte estima conveniente advertir sus alcances. Para el efecto, debe tenerse en cuenta que en la parte considerativa del acuerdo se establece que su emisión se fundamenta en el principio establecido en el artículo 134, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala, según el cual, "...los municipios actúan por delegación del Estado y tienen como obligación mínima coordinar su politice, con la política general del Estado y, en su caso, con la especial del ramo a que corresponda.". Ahora bien, el artículo 2 de dicho acuerdo dispone: "Las municipalidades de la República de Guatemala, a quienes se les haya trasladado la competencia de la administración de tránsito, y que implementen dentro de su jurisdicción municipal, disposiciones relativas al escalonamiento de horarios para la circulación de vehículos, deberán realizarlas con la opinión favorable del Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil." .

De lo anterior se infiere la existencia de un mandato dirigido a las municipalidades a las cuales se les haya facultado administrar el tránsito y que implementen, dentro de su jurisdicción municipal, disposiciones relativas a escalonamientos de horarios para la circulación de vehículos, a efecto de que para implementar tales disposiciones, deben contar con la opinión favorable de una dependencia del Organismo Ejecutivo, específicamente, del Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil.

El calificativo "favorable", como condición de la opinión que ha de obtenerse para implementar las disposiciones municipales sobre regulación de los horarios de tránsito, significa que su contenido tiene carácter vinculante para las municipalidades. Esa obligatoriedad entraña una subordinación por parte de los municipios y no la coordinación dispuesta en el artículo 134, literal a), de la Constitución, pues coordinar políticas sólo es posible mediante una relación horizontal y no vertical, como la que impone el referido mandato. El condicionamiento a obtener una opinión en sentido favorable implica someter a un órgano dotado de autonomía a otro que pertenece al Organismo Ejecutivo.

La autonomía constituye un atributo de los municipios reconocido en el artículo 253 de la Constitución Política de la República de Guatemala, correspondiéndole a dicho término -autonomía- las siguientes definiciones: "potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios", o: "condición de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie." (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, vigésima segunda edición, 2001); el contenido de tales definiciones permite deducir que dicho atributo rebasa el alcance puramente administrativo de los órganos, pues conlleva un alto grado de descentralización del ente que lo goza frente a otros. Por tal razón, sujetar la regulación del tránsito, a que previamente se cuente con la opinión "favorable" del Departamento de Tránsito de la Dirección General de la Policía Nacional Civil, implica una subordinación que atenta contra la autonomía municipal, principalmente si se tiene presente que la regulación del transporte de pasajeros y carga y sus terminales locales, constituye una competencia propia de los municipios, de conformidad con lo regulado en el inciso d) del artículo 68 del Código Municipal, decreto doce - dos mil dos (12-2002) del Congreso de la República de Guatemala.

A juicio de este Tribunal, los municipios pueden ser objeto de regulaciones exógenas, siempre que éstas emanen de órganos competentes y que en las disposiciones normativas que se emitan no se disminuya, restrinja o tergiverse la esencia de su autonomía. Por ello, esta Corte advierte que sujetar la implementación de disposiciones municipales sobre regulación de horarios para el tránsito a que, previamente, se haya obtenido una opinión en sentido "favorable" riñe con la autonomía municipal, consagrada en el artículo 253 de la Constitución.

Por las razones expuestas en este considerando, debe declararse la inconstitucionalidad del vocablo "favorable" contenido en el artículo 2 del acuerdo impugnado y, como consecuencia de ello, su expulsión del ordenamiento jurídico guatemalteco, retrotrayéndose los efectos de dicha declaratoria a la fecha en que se publicó, en el Diario Oficial, la suspensión provisional de tal término.

-V-

En cuanto a la denuncia de violación del artículo 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala, el cual consagra el principio de de supremacía constitucional, esta Corte no advierte que exista tal colisión constitucional porque el acuerdo ministerial objetado no dispone que su contenido prevalece sobre lo dispuesto en el Magno Texto. Tampoco se aprecia que se le haya otorgado una jerarquía a la Constitución distinta de la que conforme a dicho artículo le corresponde. Como consecuencia, se aprecia que el citado acuerdo ministerial no lesiona el principio consagrado en el referido precepto constitucional.

-VI-

Esta Corte estima conveniente establecer que, para dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 134, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala, resulta fundamental que las autoridades municipales y el Ministerio de Gobernación, por medio del Departamento de Tránsito de la Policía Nacional Civil, unifiquen esfuerzos en aras de lograr una normativa armoniosa con relación al tránsito a fin de evitar posibles problemas con el desarrollo del transporte de pasajeros y carga. Sin embargo, debe enfatizarse que la coordinación de las políticas municipales y del gobierno central debe ser lograda por medio del diálogo y no mediante mandatos que subordinen las decisiones de las autoridades municipales.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 134, 135, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 148, 163, literal a), y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO