EXPEDIENTE 2127-2023

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veinticuatro de abril de dos mil veinticuatro.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por María Eugenia De La Vega Cruz objetando los enunciados previstos en los numerales 1 y 3 del artículo 10 de la "Ampliación y modificación al Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos para la Municipalidad de San Juan Cotzal, Departamento de Quiché", contenida en el Punto Cuarto del Acta 07-2023, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de esa localidad celebrada el trece de febrero de dos mil veintitrés y publicada en el Diario de Centro América el trece de marzo de dos mil veintitrés. La accionante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez y Fausto Josué Juárez Mejía. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal I, Leyla Susana Lemus Arriaga, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO NORMATIVO DE LAS DISPOSICIONES IMPUGNADAS:

Las frases contenidas en los numerales 1 y 3 del artículo 10 de la "Ampliación y modificación al Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos para la Municipalidad de San Juan Cotzal, Departamento de Quiché", regulan: "Artículo 10. Autorización de Torres. Por la autorización de construcción de torres de telefonía, eléctricas y otras se cobrará:

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se sintetiza:

A) La frase "1. Por cada torre de telefonía, Q. 50,000.00" del Reglamento cuestionado, transgrede: a) el artículo 41 de la Norma Suprema, ya que: i) el enunciado cuestionado impone una tasa confiscatoria, porque se apropia de los bienes de los administrados; ii) el monto impuesto (Q.50,000.00) resulta irrazonable, insoportable y exagerado, desbordando la capacidad contributiva de las personas, vulnerando con ello el derecho de propiedad; iii) el exceso en el poder fiscal se puede considerar como una verdadera confiscación de bienes vedada por la Constitución, ya que debe existir la razonabilidad como medida de la confiscatoriedad de los tributos; b) el artículo 239 del Texto Fundamental, porque: i) la tasa impugnada no tiene relación de proporcionalidad respecto de las actividades que realiza el ente edil previo a emitir la autorización para la construcción; ii) la frase reprochada regula el monto de la autorización, atendiendo el beneficio lucrativo, y no con base en los factores dispuestos en el artículo 72 del Código Municipal, en virtud que lo que constituye la contraprestación al pago que efectúa el contribuyente es el servicio municipal que recibe, es decir, la emisión de una autorización; iii) el enunciado cuestionado toma en cuenta las características del bien que se pretende construir, inobservando que el parámetro para fijar una tasa equivalente y razonable, es la que se establece acorde al costo del servicio prestado por la municipalidad; iv) no se cumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que se considera una tasa arbitraria e ilegítima; c) el artículo 243 constitucional, puesto que: i) el numeral objetado es susceptible de causar gravámenes irreparables, ya que afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo un cargo excesivo, sobrepasando el límite de lo razonable; ii) si bien es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos debe ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria; d) el artículo 255 del Texto Fundamental, debido a que: i) en la tasa reprochada no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o actividad que se requiere; ii) al emitir una tasa con un monto exagerado, esta se convierte en arbitraria, sobrepasando los límites del servicio que presta; iii) resulta ser un cobro desproporcionado siendo que solo puede cobrar el valor que cubra los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio que se trate.

B) La frase "3 Por cada torre de otro tipo, Q.15,000.00" contraviene: a) el artículo 2° constitucional, pues el objeto gravado es impreciso, ya que en el contenido normativo se establece "otro tipo" sin regular o aclarar a que se refiere con ello, generando ausencia de seguridad jurídica; b) el artículo 41 de la Norma Suprema, puesto que: i) la municipalidad emitió una disposición que impone una tasa confiscatoria, porque se apropia de los bienes de los administrados; ii) el monto impuesto (Q.15,000.00) resulta irrazonable, insoportable y exagerado, desbordando la capacidad contributiva de las personas, vulnerando con ello el derecho de propiedad; iii) el exceso en el poder fiscal se puede considerar como una verdadera confiscación de bienes vedada por la Constitución, ya que debe existir la razonabilidad como medida de la confiscatoriedad de los tributos; c) el artículo 239 del Texto Fundamental, puesto que: i) la tasa objetada no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades que realiza el ente edil, previo a emitir la autorización para la construcción; ii) la frase reprochada regula el monto de la autorización, atendiendo el beneficio lucrativo, y no con base en factores dispuestos en el artículo 72 del Código Municipal, en virtud que lo que constituye la contraprestación al pago que efectúa el contribuyente es el servicio municipal que recibe, es decir, la emisión de una autorización; iii) el enunciado cuestionado toma en cuenta las características del bien que se pretende construir, inobservando que el parámetro para fijar una tasa equivalente y razonable, es la que se establece acorde al costo del servicio prestado por la municipalidad; iv) no se cumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que se considera una tasa arbitraria e ilegítima; d) el artículo 243 constitucional, debido a que: i) el numeral objetado es susceptible de causar gravámenes irreparables, ya que afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo un cargo excesivo, sobrepasando el límite de lo razonable; ii) si bien es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos debe ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria; e) el artículo 255 de la Ley Fundamental, porque: i) en la exacción impugnada no existe una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o actividad que se requiere; ii) al emitir una tasa con un monto exagerado, esta se convierte en arbitraria, sobrepasando los límites del servicio que presta; iii) resulta ser un cobro desproporcionado, pues solo puede cobrar el valor que cubra los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio que se trate.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto dictado por esta Corte el dos de mayo de dos mil veintitrés, publicado en el Diario de Centro América el cuatro de mayo de dos mil veintitrés, se decretó la suspensión provisional de los numerales objetados de inconstitucionalidad. Se confirió audiencia por quince días a la Municipalidad de San Juan Cotzal del departamento de Quiché y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de San Juan Cotzal, departamento de Quiché, señaló: a) la solicitante no tiene legitimidad activa para promover la presente acción, inobservando lo dispuesto en la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; b) la ampliación del Plan cuestionado se aprobó con base en los principios de justicia tributaria y equidad tributaria, pues la creación de una tasa es facultad municipal y no del Congreso de la República; c) es evidente la legalidad de la norma reglamentaria reprochada, pues constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de los bienes municipales de uso común o no, conforme lo dispuesto en los artículos 35, literal b, y 72 del Código Municipal. Solicitó que se declare sin lugar la acción promovida. B) El Ministerio Público expresó que los cobros regulados en las frases impugnadas contravienen las normas constitucionales señaladas por la accionante. Requirió que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad instada.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) María Eugenia de la Vega Cruz -accionante-, reiteró lo expuesto en el escrito inicial. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. B) La Municipalidad de San Juan Cotzal, departamento de Quiché, repitió lo indicado al evacuar la audiencia que le fue conferida. Pidió declarar sin lugar la inconstitucionalidad promovida. C) El Ministerio Público reiteró los razonamientos y peticiones expresados al evacuar la audiencia otorgada. Requirió acoger la petición realizada.

CONSIDERANDO

-I-

Procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta, ambigua y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en los artículos 239 y 243 de la Constitución.

Contraviene el principio de seguridad jurídica recogido en el artículo 2° de la Ley Fundamental, la norma que dispone una tasa por emisión de licencia de autorización de instalación, sin regular con claridad, exactitud y precisión el objeto o bien gravado.

-II-

María Eugenia De La Vega Cruz promueve acción de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial, objetando los enunciados previstos en los numerales 1 y 3 del artículo 10 de la "Ampliación y modificación al Plan de Tasas, Rentas, Multas y demás Tributos para la Municipalidad de San Juan Cotzal, departamento de Quiché", contenida en el Punto Cuarto del Acta 07-2023, que documenta la sesión ordinaria del Concejo Municipal de esa localidad celebrada el trece de febrero de dos mil veintitrés y publicada en el Diario de Centro América el trece de marzo del mismo año, estimando que los preceptos jurídicos impugnados contravienen los artículos 2°, 41, 239, 243 y 255 de la Ley Fundamental, por las razones que constan en el apartado respectivo del presente fallo.

-III-

El Concejo Municipal de San Juan Cotzal, departamento de Quiché, en el escrito de evacuación de audiencia, alegó la falta de legitimación activa por parte de la accionante.

En respuesta a ello, de conformidad con el artículo 134, inciso d) de la ley de la materia, tiene legitimación para plantear la inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial, cualquier persona a quien le afecte la disposición que se impugna con el auxilio de tres abogados colegiados activos.

De modo que la solicitante sí cumple con el supuesto previsto en la norma citada, pues compareció en su calidad de ciudadana con interés en el asunto y con su propio auxilio, dirección y procuración y con el de dos abogados colegiados activos más.

-IV-

El artículo 239 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución les garantiza, éstos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, establecer tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Asimismo, el artículo 72 del cuerpo normativo relacionado, prevé que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias Municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...". (Sentencias de veinticuatro de enero y uno de febrero, todas de dos mil veinticuatro dictadas en los expedientes 4818-2022, 4754-2022 y 5962-2022, respectivamente).

También se ha indicado que es relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público".

Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación con el costo del servicio que se presta, puesto que lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o el aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades por parte de la autoridad edil, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el contribuyente. [Sentencias de nueve de julio y once de agosto, ambas de dos mil veintidós y doce de octubre de dos mil veintitrés, dictadas en los expedientes 1245-2021, 3840-2020 y 4462-2022, respectivamente].

-V-

Análisis del enunciado "1 Por cada torre de telefonía, Q. 50,000.00"

Conforme las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar rentas de bienes municipales, tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

De lo anterior, es preciso acotar que el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres o cualquier estructura similar con fines lucrativos, además de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; asimismo, debe indicarse que los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad, son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres de teléfonos o de cualquier estructura similar en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

En tal sentido, se concluye que la frase refutada es una típica tasa municipal, pues no es inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la instalación de torres de telefonía.

No obstante, la equidad y justicia tributarias, aplicables para las exacciones municipales, determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que, para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma, dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

De esa cuenta, de conformidad con el citado artículo 72 del Código Municipal, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que el pago que regula el enunciado objetado, no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia de permiso o autorización para la construcción o instalación de torres de telefonía, no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de la instalación de ciertas estructuras, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque los cobros fueron fijados atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibidem, obviando por tanto, que tales recaudos no constituyen una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente, es el servicio municipal que se presta, es decir, la emisión de la autorización o licencia de construcción, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenda erigir -torres de telefonía-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcancen con la obtención de la autorización, ya que -como se analizó- el cobro establecido no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo que es, precisamente, la emisión de la licencia de autorización de construcción.

En síntesis, del contenido del enunciado objetado no se establece que el costo que implique para la Municipalidad de San Juan Cotzal, departamento de Quiché, la licencia de autorización de construcción, sea proporcional a la cantidad de cincuenta mil quetzales que se exigen para su obtención, con lo que dicha obligación no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en octrina legal, acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, por lo que se constituye como una lesión a los artículos 239 y 243 de la Constitución. Las anteriores consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de dos de noviembre de dos mil veintitrés, dieciséis y veinticuatro de enero ambas de dos mil veinticuatro, dictadas en los expedientes 1230-2022, 3076-2023 y 4754-2022.

De lo anteriormente expuesto, se desprende que no obstante que es facultad de la municipalidad fijar tasas por servicios administrativos, la captación de estos recursos deben ajustarse a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, lo cual, no se observa en el apartado objeto de examen, toda vez que este crea una exacción desproporcionada, elemento que la torna inconstitucional, en virtud que colisiona con los artículos 239 y 243 del Texto Fundamental.

-VI-

Análisis del enunciado "3 Por cada torre de otro tipo, Q.15,000.00"

En el presente caso, la presunción de constitucionalidad de la frase impugnada se torna contraria, cuando se analiza detenidamente a la luz de los parámetros constitucionales contenidos en el artículo 2° y 239 de la Ley Fundamental, pues no define ni regula con claridad a qué "otro tipo" de torre se refiere, lo que le resta validez a la actuación municipal y coloca en estado de incertidumbre al administrado respecto al objeto o bien sobre el cual recae el gravamen para la emisión de la licencia de construcción (instalación) en la jurisdicción municipal, ya que en los otros numerales normativos incluye a las torres telefonía y electrificación.

Además, el principio de legalidad que descansa en la justicia y equidad tributaria no sólo implica que el nacimiento de la obligación tributaria debe producirse con base en la existencia de una ley formal que la establezca, sino, además, que la ley, en este caso, el reglamento municipal, determine claramente las bases de recaudación, dentro de las cuales, en el asunto particular, se destaca el hecho generador, que, en estas regulaciones municipales, es precisamente la emisión de la licencia, en el que debe estar previsto el objeto o bien gravado para su construcción o instalación. En ese sentido, junto con el principio de legalidad surge el de seguridad jurídica, debido a que la normativa que establezca exacciones por parte de las municipalidades debe contener disposiciones explícitas e inequívocas sobre todos sus elementos esenciales [Similar criterio sostuvo esta Corte en sentencias de veintitrés y veinticuatro de agosto y veintiuno de septiembre, todas de dos mil veintitrés contenidas en los expedientes 3070-2022, 6121-2021 y 6503-2022, respectivamente]. Por lo expuesto, el enunciado objetado es inconstitucional, pues no regula con claridad, exactitud y precisión el objeto o bien gravado, debiéndose expulsar del ordenamiento jurídico.

-VII-

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, 268 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 140, 141, 143, 146, 149 y 163, inciso a) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO