EXPEDIENTE 195-2004

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, QUIEN LA PRESIDE, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, NERY SAUL DIGHERO HERRERA, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA Y CARLOS ENRIQUE REYNOSO GIL: Guatemala, veintiséis de agosto de dos mil cuatro.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial del Acuerdo Gubernativo 563-2003 en su artículo 1 del Presidente de la República, por medio del cual aprueban trece artículos, que contiene el acuerdo número 3-62-2003, de la Junta Directiva de la Empresa Portuaria Quetzal, aprobado en sesión de fecha veinte de agosto de dos mil tres.

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: a) La Empresa Portuaria Quetzal es una entidad estatal descentralizada y autónoma con personalidad jurídica propia, creada por virtud del Decreto Ley número 100-85; b) el Decreto Ley contienen el conjunto de normas que regulan la administración y operación del Puerto Quetzal; c) se colige que la Empresa Portuaria Quetzal fue creada para administrar el Puerto Quetzal y en tal sentido para prestar servicios portuarios y marítimo-portuarios, debiéndose entender por estos servicios los que se prestan en el mar próximo, inmediato a los puertos como parte de la operación ordinaria de estos últimos; d) se sitúa la ampliación desmedida del objeto esencial y natural de La Ley Orgánica de la Empresa Portuaria Quetzal, ocasionando por la entrada en vigencia de la disposición gubernativa cuya constitucionalidad se discute, toda vez que con ella se extiende a una zona en mar abierto -de hecho alejada del complejo portuario-, la competencia de la Empresa Portuaria Quetzal, convirtiéndola en una empresa estatal marítima que presta servicios en mar abierto, sin que, como ya se indico, su Ley Orgánica le confiera tal función expresamente. En tal virtud, se burla el espíritu mismo de la Ley orgánica de la Empresa Portuaria Quetzal, puesto que a través de la disposición gubernativa discutida, se amplían inclusive los motivos que la inspiran; e) El Acuerdo de Junta Directiva, aprobado por virtud de la disposición gubernativa impugnada, no es en realidad una regulación de tarifas por servicios prestados como se indica en el título del mismo, antes bien representa una ampliación caprichosa y antojadiza de la zona de actividades de la Empresa Portuaria Quetzal, en la que convenientemente queda comprendida un área donde compañías particulares de almacenamiento tiene su propias instalaciones para el atraque y descarga de buques; f) puede notarse que el artículo 12 sub-numeral 1.4 del Acuerdo 3-62-2003 de la Junta Directiva de la Empresa Portuaria Quetzal, respecto al texto indicado en el apartado que antecede aprobado por el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 563-2003 del Presidente de la República tergiversa el espíritu de la Ley orgánica de la Empresa Portuaria Quetzal, puesto que dicha entidad autónoma del Estado, fue creada con el propósito de explotar eficientemente el Puerto Quetzal y no para prestar servicios de mar abierto; g) En términos generales, la zona marítima se encuentra formada por un polígono irregular dentro del cual quedan comprendidos las instalaciones propias de compañías particulares -en cuenta su representada-, para el atraque y descarga de tanqueros con combustibles. Ubicando la base de dicho polígono como la línea del mismo que más se aproxima a tierra, y que va del punto 1 al punto 2 de los descritos en el articulo 1, sub-numeral 1.4 del Acuerdo 3-62-2003 de la Junta Directiva de la Empresa Portuaria Quetzal; h) indica el accionante, que su representada Operadora de Terminales, Sociedad Anónima, tiene por objeto la operación, administración y manejo de las instalaciones o terminales para la recepción, almacenamiento y despacho por cuenta propia o ajena de los productos petroleros y para el efecto, cuenta con una terminal de almacenamiento de combustible ubicada en la carretera a Chulamar, municipio del Puerto de San José. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD.

No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días al, Presidente de la República, Congreso de la República, Ministerio de Comunicaciones, infraestructura y Vivienda, Junta Directiva de la Empresa, Portuaria Quetzal, y Ministerio Público. Se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Presidente de la República manifestó: a) el Acuerdo Gubernativo número 563-2001 de fecha veintinueve de septiembre de 2003, publicado el tres de octubre de dos mil tres, fue emitido de conformidad con la norma constitucional número 183 inciso e), que establece cómo función del Presidente de la República, sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes, dictar los decretos para los que estuviere facultado, así como lo acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes; b) el Decreto 100-85 Creó la empresa Portuaria Quetzal, como una entidad estatal descentralizada y autónoma con personalidad jurídica propia y capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, cuerpo legal que regula en el artículo 4 inciso f) como atribuciones de la Empresa Portuaria Quetzal, entre otras esta la de aprobar programas y proyectos portuarios fijando las tarifas que deberán cobrarse por los servicios..., el artículo 9 de la misma ley, asigna como atribución de la Junta Directiva en su inciso h) aprobar los programas y proyectos portuarios, fijando las tarifas que deben contar por los servicios que preste la empresa. El Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda, es el conducto para la aprobación de las tarifas por parte del Ejecutivo; c) el artículo 26 de la citada ley determina "Pagos de Servicios Los servicios prestados por la Empresa deberán cobrarse de conformidad con la tarifa establecida y el reglamento. Salvo lo establecido en convenios y leyes especiales, la Empresa no podrá prestar servicios gratuitos" en consecuencia la Empresa Portuaria Quetzal, esta autorizada por ley a establecer modificar y actualizar sus tarifas previa aprobación por Acuerdo Gubernativo. El manejo de carga de Puerto Quetzal aumentó considerablemente en los últimos años, por lo que fue necesario adoptar medidas para evitar congestionamiento en los espacios para atención de buques y mejorar la eficiencia en las operaciones e incluso del adecuado mantenimiento de las instalaciones portuarias, se hizo necesario revisar las tarifas de la prestación de servicios, para lograr recursos financieros y darle un mantenimiento adecuado, a la infraestructura y obtener un desarrollo integral del sector marítimo portuario; d) al emitir el acuerdo Gubernativo objeto de la presente impugnación se actuó conforme la ley y con el único propósito de prestar un servicio a favor del público, en ningún momento se ha faltado al principio de legalidad ni mucho menos a los artículos 121, 127, literal b), 134, 152, 183 literal e) de la Constitución Política de la República menos aun variar el objeto de la Empresa Portuaria Quetzal al cobrar los servios prestados en polígono delimitado; e) el accionante utilizando razonamientos totalmente genéricos, esgrime los principios de legalidad y plantea su acción de Inconstitucionalidad General por vicio parcial en contra del Artículo 1o. Del Acuerdo Gubernativo número 563-2001 de fecha 29 de septiembre de 2003. Al hacerlo en esas forma cae en un "aberratio ictus" o error en el golpe, puesto que los vicios a que alude en su exposición, en todo caso de existir serían propios del Decreto Ley 100-85 y no del Acuerdo Gubernativo 523-2003, que se limita a probar las tarifas modificadas. De ahí que existe una desviación acerca del objeto de los razonamientos del accionante, ya que se de ser efectivos, la causa se encontraría en los artículos del Decreto Ley 100-85, Ley Orgánica de la Empresa Portuaria Quetzal y no en una reforma que no tocó un absoluto tales preceptos. Solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad. B) La Empresa Portuaria Quetzal por medio de su Gerente General Edwin Leonel Montejo Orellana, manifestó: a) de conformidad con la Ley, la Empresa Portuaria Quetzal podrá prestar servicios portuarios dentro de la circunscripción municipal de San José del departamento de Escuintla, el acciónate pretende que ese servicio portuario debe prestarse únicamente dentro de la dársena artificial de Puerto Quetzal, en todo caso, el ente llamado a oponerse a la delimitación del polígono relacionado en el Acuerdo impugnado, es la municipalidad de San José del departamento de Escuintla y no una entidad particular que aparte de explotar y aprovechar recursos del Estado el mar territorial y el lecho marino se opone a recocer a la Empresa Portuaria Quetzal como el ente rector de la prestación de lo servicios marítimo-portuarios en la zona; b) En ese sentido señala que la Empresa Portuaria Quetzal ha efectuado inversiones dentro del polígono a que se refiere la acción de inconstitucionalidad, consistente en compra, montaje, instalación, anclaje operación y mantenimiento de boyas para seguridad de la navegación de los buques tanqueros que recalan en esas zona, además en, ese polígono se prestan servicios portuarios tales como servicio de remolque, servicio de practica, ayudas a la navegación, inspección submarina, practica de lancha y otros, que de acuerdo a las normas de la Empresa Portuaria Quetzal éstos deben ser cobrados a los usuarios de Puerto Quetzal que lo soliciten, los servicios que presta la empresa constituyen servicios públicos esenciales, en concordancia con lo que es el primer párrafo del artículo 131 y el primer párrafo del artículo 134, ambos de la Constitución Política de la República. Solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad. C) El Congreso de la República señaló: a) el artículo 127 de la Constitución Política se refiere a que todas las aguas son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles, su aprovechamiento se otorga en la forma que lo determina la ley de la materia, la disposición gubernativa impugnada de inconstitucionalidad, regula la materia que se encuentra constitucionalmente reservada para una ley ordinaria, en virtud de una norma constitucional de carácter pragmático. No puede alegarse de inconstitucionalidad puesto que el artículo 4 de su Ley Orgánica contenida en el Decreto 100-85 establece como su objetivo principal es el satisfacer la demanda de tráfico portuario tanto para carga y descarga de mercaderías, como para el embarque y desembarque de personas, proporcionar servicios marítimo-portuarios; b) el Presidente de la república lo hizo en función que la propia Ley Orgánica de la Empresa y del Organismo Ejecutivo legal le faculta aprobar las resoluciones de la Junta Directiva de la Empresa Portuaria Quetzal, la ley de la entidad aludida en su artículo 9 establece: "Son atribuciones de la Juta Directiva... c) Conocer y someter a conocimiento del Organismo Ejecutivo, para su aprobación los reglamentos que sean necesarios para el funcionamiento de la Empresa, solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad general parcial. D) El Ministerio Público señaló: a) Se advierte que la Ley Orgánica de la Empresa Portuaria Quetzal establece en su artículo 4 la prestación de servicios portuarios y marítimo portuarios por parte "de dicha entidad, sin embargo el Acuerdo Gubernativo número 563-2003 en el artículo que específicamente se impugna de inconstitucional, regula las tarifas que dicha entidad debe cobrar por los servicios que preste en mar abierto, en el polígono delimitado por las posiciones que la referida norma establece, de donde se desprende que mediante sus actividades la Empresa Portuaria Quetzal, en vista de lo que la Ley Orgánica de ésta no contempla la prestación de servicios en mar abierto por lo que al hacerlo el reglamento cuestionado rebasa el contenido de la ley y la modifica; b) en ese contexto el Acuerdo Gubernativo 563-2003 por el cual el Presidente de la República aprobó el Acuerdo número 3-62-2003 de la Junta Directiva de la Empresa Portuaria Quetzal, contraviene los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 134, 152 y 183 literal e), toda vez que se pretende introducir modificación a la ley orgánica de la referida entidad, mediante un cuerpo normativo que no cumple los requisitos que establece el artículo 134 constitucional, siendo que el decreto 100-85 fue emitido por el Congreso de la República y por medio del mismo se crea la Empresa Portuaria Quetzal como una entidad autónoma, en consecuencia cualquier modificación a su ley orgánica debe ajustarse a lo establecido en la norma constitucional relacionada, lo cual no ocurre en el caso del acuerdo enjuiciado; c) de igual manera sea advierte violación a los artículos 152 y 183 literal e) de nuestra Carta Magna, porque el Presidente de la República se excedió en sus facultades al aprobar un Acuerdo que lejos de desarrollar la Ley Orgánica de la Empresa Portuaria Quetzal, hasta donde tal marco legal lo permite altera el espíritu de la misma, lo que no está acorde con nuestra ley fundamental ni con la jerarquía de las leyes; d) respecto a la violación de los artículos 121 literal b) y 127 de la Constitución Política de la República de Guatemala, los cuales a decir del accionante, también han sido violado por el Acuerdo Gubernativo cuestionado, se estima innecesario hacer referencia a los mismos en vista de que como se expresa en los párrafos procedentes, existe el vicio de inconstitucionalidad del Acuerdo Gubernativo impugnado frente a la norma contenida en los artículos 134, 152 y 183 literal e); , lo que fundamenta la petición del Ministerio Publico. Solicitó sé declare sin lugar la inconstitucionalidad. E) El Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, manifestó: a) al dictar el Acuerdo Gubernativo, el Presidente de la República no se excede en las funciones que le asigna la Constitución Política de la República, toda vez que actúa dentro de su competencia administrativa, dentro de sus facultades legislativas y respetando el debido proceso, procurando el cumplimiento de las leyes; b) el Acuerdo Gubernativo impugnado no constituye ninguna "ampliación" de los objetivos de la Empresa Portuaria Quetzal ni de las atribuciones de su Junta Directiva; c) la Empresa Portuaria Quetzal es una entidad estatal autónoma, y descentralizada que se encuadra dentro del organigrama del Actual Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda (quien ejerce la autoridad portuaria de conformidad con el inciso i) del artículo 30 de la Ley del Organismo Ejecutivo y que actúa por delegación del Estado, al tenor del artículo 134 de la Constitución Política de la República; d) el acuerdo impugnado únicamente establece la tarifa por los servicios prestados dentro de su zona de abrigo, dársenas, zona de fondeo y dentro del polígono delimitado, ya que en esa zona efectivamente se prestan servicios portuarios y marítimos; e) en ningún momento el Acuerdo Gubernativo impugnado ha contravenido lo establecido en los artículos 121 literal b), 127, 134, 152 y 183 literal e) de la Constitución Política de la República. Solicitó se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA.

A) El accionante, expone nuevamente argumentos vertidos en su memorial de interposición de la inconstitucionalidad y solicitó que se declare con lugar la misma. B) El Presidente de la República, reiteró sus alegaciones expuestas en la audiencia por quince días se le confirió y pidió se declarase sin lugar la acción promovida. C) El Congreso de la República, reiteró lo señalado en la audiencia que por quince días se les confirió. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. D) El Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda reiteró los argumentos expuestos en la audiencia que por quince días se le confirió y solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. E) La Empresa Portuaria Quetzal, reiteró los argumentos expuestos en la audiencia que por quince días se le confirió y solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. F) El Ministerio Público reiteró los argumentos expuesto en la audiencia que por quince días se le confirió y solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. CONSIDERANDO

-I-

La preeminencia de la Constitución Política de la República, bajo el punto de vista de su normatividad, se plasma en dos características privilegiadas (entre otras): a) Que es la norma fundamental del ordenamiento jurídico, en la que deben basarse las demás disposiciones que lo integran; y, b) Que tiene jerarquía de ley suprema. La consecuencia obvia es que prevalece sobre cualquier otra ley y aquellas que la contravengan devienen ineficaces. Uno de los controles por los que cobra vigencia esta preeminencia constitucional, es la acción conferida a las personas por la que pueden plantear, ante un Tribunal especializado en la materia, los vicios que encuentren en las leyes o demás disposiciones de carácter general que signifiquen una contravención a los mandatos constitucionales, de modo que el Tribunal se pronuncie sobre ellos y, de ser procedente, declare inconstitucional la disposición impugnada, declaratoria que tiene como efecto que esta última quede sin vigencia. Es esta Corte de Constitucionalidad el Tribunal instituido para ese fin, asignándole la ley suprema, como función esencial, la defensa del orden constitucional.

-II-

El accionante expuso que el Artículo 1 del Acuerdo 563-2003 del veintinueve de septiembre de dos mil tres, publicado el tres de octubre de dos mil tres, que aprobó el acuerdo 3-62-2003 de la Junta Directiva de la Empresa Portuaria Quetzal, regula las tarifas por servicios portuarios de Puerto Quetzal, estableciendo los montos correspondientes a los servicios prestados, así como su forma de pago, ajuste automático del régimen tarifario y el área de servicios portuarios. Afirma el accionante que la Empresa Portuaria Quetzal fue creada para administrar el Puerto Quetzal y en tal sentido para prestar servicios portuarios y marítimos-portuarios; en este caso se discute la ampliación desmedida del objetivo esencial y natural de la Ley Orgánica de la Empresa Portuaria Quetzal, ocasionado por la entrada en vigor de la disposición gubernativa impugnada, pues la misma extiende las actividades de la empresa a mar abierto, convirtiéndola en una empresa estatal marítima que lógicamente prestará servicios en mar abierto.

-III-

En el planteamiento se denuncia la inconstitucionalidad por razones de forma y de fondo; inicialmente se hará el estudio con relación al primer aspecto, pues de declararse procedente la presente acción por tal motivo, sería irrelevante analizar otros argumentos. El artículo 127 de la Constitución de la República establece que: "Todas las aguas son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles. Su aprovechamiento, uso y goce, se otorgan en la forma establecida por la ley, de acuerdo con el interés social. Una ley específica regulará esta materia." Este artículo regula el uso, goce y aprovechamiento de todas las aguas, estableciendo con claridad que será una ley la que se encargará de su desarrollo. La reserva legal en alusión, dada su claridad, no da lugar a una interpretación diversa, que posibilite concluir en que está permitido constitucionalmente, a través de cualquier disposición general, regular dicha materia. Si la Constitución, por la importancia que tienen las aguas como bien público, estableció que debe ser una disposición de observancia general, emanada del órgano competente del Estado y mediante el proceso legislativo establecido en la Constitución, la que regule dicha materia, cualquier disposición que no tenga esa fuente, contradice el mandato constitucional, y deberá dejar de tener vigencia por ese motivo. El hecho de que, a la presente fecha no exista ley que regule la materia, no posibilita que cualquier órgano emita disposiciones en ese sentido, porque ello no solo viola el artículo 127 relacionado, sino también el 157 de la Constitución, pues invade la esfera de competencia del poder legislativo. (Expediente 598-94 sentencia 21-09-95), pretender regular esta materia en una norma de carácter reglamentario es incorrecto, ya que la Constitución impone la creación de una ley específica, misma que no ha sido emitida, no obstante el mandato constitucional existente. A pesar de la obvia importancia que pudiera tener, por su relación directa con el desarrollo portuario, no es admisible que mediante un acuerdo gubernativo, como es el impugnado, se pretenda subrogar el poder legislativo, por lo que, la regulación contenida en el artículo 1. inciso 1.4. es inconstitucional y así debe declararse.

-IV-

En relación a la forma de pago, ajuste automático del régimen tarifario el área de servicios portuarios y la forma que deberán pagar las personas naturales o jurídicas que utilicen los servicios de la empresa, el acuerdo impugnado en su artículo 1o, ha sido emitido de conformidad a la normativa que rige a la Empresa Portuaria Quetzal. De esto se infiere que el acuerdo que se impugna no constituye una violación a los enunciados constitucionales, encuadrando su actividad en lo establecido por la Constitución Política de la República

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 7o, 114, 115, 133, 137, 140, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO