EXPEDIENTE 4732-2017

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBA, QUIEN LA PRESIDE, BONERGE AMILCAR MEJÍA ORELLANA, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, NEFTALY ALDANA HERRERA Y JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA. Guatemala, once de febrero de dos mil diecinueve.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por René Javier Paíz de León contra los artículos 2, que regula: "Se establece una tasa municipal mensual de Q.0.70 por metro lineal de cable para telefonía, cable o internet, por el servicio de instalación de cable en bienes de dominio público";3. que indica: "Se establece una tasa municipal mensual de Q. 20.00 por cada poste instalado para el cableado de telefonía, cable o internet por el servicio de instalación de poste para cable telefónico en bienes de dominio público" y 4, el cual dispone: "Se establece una tasa municipal pago único de Q. 150,000.00 por cada estructura que soporte antenas telefónicas, por el servicio de instalación de torres para antenas de telefonía, cable o internet instaladas en bienes de dominio público", del Acuerdo contenido en el Punto Décimo Segundo del Acta 21-2017, emitido por el Concejo Municipal de Villa Canales, departamento de Guatemala, en sesión ordinaria celebrada el tres de mayo de dos mil diecisiete y publicada en el Diario de Centro América el tres de agosto del año referido. El postulante actuó con su propio auxilio profesional y el de los abogados Luis Enrique Solares Larrave y Dinora Nohemí Ceijas Díaz. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal III, Neftaly Aldana Herrera, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: A) las normas objetadas contravienen el artículo 239 del Magno Texto debido a que los cobros en esta establecidos no reúnen las condiciones y características de las tasas porque se estableció un pago mensual de setenta centavos por metro lineal de cable para telefonía, cable o internet y de veinte quetzales por cada poste instalado para el cableado de telefonía, cable o internet, así como un pago único de ciento cincuenta mil quetzales por cada estructura que soporte antenas telefónicas, señalando que la contraprestación recibida es el servicio de instalación de los cables y estructuras referidas, no obstante que la Comuna no se encarga de efectuar esos trabajos, lo que demuestra la inexistencia de la característica mencionada, denotándose que las exacciones constituyen una imposición obligatoria cuya finalidad es gravar las actividades referidas para la percepción de fondos; por lo anterior, los cobros mencionados no son tasas y no pueden ser establecidos por la autoridad edil. B) las disposiciones impugnadas transgreden los artículos 171, literal c), y 255 Constitucionales, debido a que no se ajustan al principio de legalidad establecido en el artículo 239 del Texto Supremo porque establecen tributos cuya creación compete con exclusividad al Congreso de la República de Guatemala. El Concejo Municipal se arrogó facultades legislativas que no le corresponden. C) también infringen los artículos 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala porque: i) los hechos generadores son incongruentes con lo establecido en el artículo 1 del Acuerdo antes relacionado, debido a que se grava el servicio de instalación de cable, postes y torres para antenas y no el servicio por el uso de bienes de dominio público, lo que resulta ambiguo e impreciso porque esa actividad (de instalación) es ejecutada por la entidad o empresa de telecomunicaciones, cable o internet, interesada en ello y no por la municipalidad, de donde la contraprestación es inexistente; ii) además, el servicio de instalación de cables y postes se realiza en una sola ocasión, por lo que resulta ilógico e imposible cobrarlo de forma mensual porque no existe periodicidad, siendo impropio otorgar a esas exacciones un carácter continuo y permanente. D) los artículos 2 y 4 objetados violan la prohibición de doble tributación interna establecido en el artículo 243 Constitucional, debido a que: i) el hecho generador del cobro mensual creado por el artículo 2 del acuerdo impugnado es el servicio de instalación por metro lineal de cable para telefonía, cable o internet en bienes de dominio público y el artículo 5 del Acuerdo objetado establece la obligación de obtener la licencia de construcción que implica el pago por el servicio administrativo de obtención de la licencia de instalación de cable para telefonía, cable o internet en bienes de dominio público, es decir, ambos hechos generadores gravan la instalación, existiendo coincidencia en el sujeto pasivo (empresas o entidades de telecomunicaciones, cable internet u otras similares), el sujeto activo (la Municipalidad de Villa Canales) y el mismo evento (el servicio de instalación de cable, solo que en el artículo 2 se fija, adicionalmente, un pago mensual); ii) el hecho generador de los artículos 4 -objetado- y 5 del acuerdo ya identificado es el servicio de instalación de torres para antenas de telefonía, cable o internet instalados en bienes de dominio público, a razón de un pago único por cada estructura que soporte antenas telefónicas, gravando dos veces la misma actividad; es decir, ambas normas establecen el mismo hecho generador, además, existe coincidencia entre el sujeto activo, pasivo y el evento, aspectos que demuestran el cumplimiento de los supuestos de doble tributación.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional de los artículos 2 y 3 del Acuerdo impugnado. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de Villa Canales, departamento de Guatemala y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de Villa Canales, departamento de Guatemala no alegó. B) El Ministerio Público indicó que conforme a los artículos 2 y 3 del acuerdo impugnado se puede establecer que el interesado no recibe una contraprestación por un servicio público; por ende, no se constituyó una tasa sino un arbitrio cuya facultad de creación corresponde exclusivamente al Congreso de la República de Guatemala. En relación al artículo 4 objetado, este sí reúne las características de una tasa porque se determinó un pago único por la utilización de bienes de dominio público para la instalación de las estructuras que soportan antenas telefónicas. Aduce que no se demostró la existencia de la doble tributación alegada. Por lo anterior, pidió que la acción promovida sea declarada parcialmente con lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El accionante y el Ministerio Público reiteraron los argumentos expuestos oportunamente. Pidieron que se declare con lugar esta inconstitucionalidad general parcial. B) El Concejo Municipal de Villa Canales, departamento de Guatemala no alegó.

CONSIDERANDO

- I -

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución, como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

No transgrede el Magno Texto la disposición reglamentaria municipal que impone como exacciones pecuniarias pagos por renta mensual por metro lineal de cable para telefonía, cable o internet y por cada poste instalado para el cableado de telefonía, cable o internet, así como por el pago único por instalación de torres para antenas de telefonía, cable o internet, que corresponden a los servicios de aprovechamiento del espacio público y por costos de operación en que incurre la comuna, respectivamente, que constituyen la contraprestación que otorga la municipalidad.

- II -

René Javier Paíz de León promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra los artículos 2, 3 y 4 del Acuerdo contenido en el Punto Décimo Segundo del Acta 21-2017, emitida por el Concejo Municipal de Villa Canales, departamento de Guatemala, en sesión ordinaria celebrada el tres de mayo de dos mil diecisiete y publicada en el Diario de Centro América el tres de agosto del año referido.

Aduce que tal norma viola los artículos 171, literal c), 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

- III -

En ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala garantizan a los municipios, estos tienen la facultad de obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar su fortalecimiento económico para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos. La captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 del Magno Texto, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial. Esta norma consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de estos tributos.

De conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de tres de abril, veinticuatro de junio y nueve de septiembre, todas de dos mil catorce, dictadas en los expedientes 3720-2013, 3134-2013 y 4709-2013, respectivamente).

Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas, entre estas: "... a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la media en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...".

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicio o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucionales o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros).

Para fijar las tasas debe observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio público que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Cabe resaltar que la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado, constituyen el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con el contribuyente.

El Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de sus bienes, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales, entre otros cobros, producto que constituye parte de los ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código y, señala que para el caso de aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, la modalidad podrá ser a título de renta, servidumbre de paso o usufructo oneroso.

Por otro lado, el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cuál establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

La regulación anterior permite colegir que, para consolidar el ejercicio de la autonomía municipal, se le transfieren a la autoridad local facultades y competencias para emitir las normas reglamentarias atinentes al ordenamiento de su respectivo municipio, con el fin de conservar el ornato, urbanismo y medio ambiente de su circunscripción, en beneficio de sus habitantes.

-IV-

Establecido el marco legal en el que se desarrollan las funciones de las municipalidades en la materia referida, es pertinente efectuar el estudio sobre la denuncia de inconstitucionalidad de los rubros impugnados -conforme lo expuesto expresamente por la accionante- en el sentido de determinar si estos reúnen las características para ser considerados tasas o si, por el contrario, constituyen arbitrios.

Al respecto, esta Corte debe obligatoriamente verificar si la disposición objetada cumple con el contenido normativo correspondiente, o en su caso, en aplicación del principio in dubio pro legislatoris, es necesario realizar las interpretaciones pertinentes.

Inicialmente, se debe traer a colación que las normas impugnadas regulan: 2, "Se establece una tasa municipal mensual de Q.0.70 por metro lineal de cable para telefonía, cable o internet por el servicio de instalación de cable en bienes de dominio público"; el 3 indica: "Se establece una tasa municipal mensual de Q. 20.00 por cada poste instalado para el cableado de telefonía, cable o internet por el servicio de instalación de poste para cable telefónico en bienes de dominio público" y el 4, dispone: "Se establece una tasa municipal pago único de Q. 150,000.00 por cada estructura que soporte antenas telefónicas, por el servicio de instalación de torres para antenas de telefonía en bienes de dominio público".

Al analizar tales disposiciones, se establece que el artículo 1 de la normativa objetada establece: "Fijar las tasas de la Municipalidad de Villa Canales, departamento de Guatemala por la contraprestación de servicios de uso de bienes nacionales de uso común o no para uso de las entidades y/o empresas de telecomunicaciones, cable, internet u otras similares que operen en cada uno de los respectivos municipios." y el artículo 5 regula "Para la instalación de infraestructura para los servicios de telefonía que establece los artículos 2, 3, y 4 de este Acuerdo, las diferentes entidades y/o empresas de telecomunicaciones, cable, internet u otras similares que operen en cada uno de los respectivos municipios, deberán gestionar las licencias de construcción correspondiente antes de la suscripción de los contratos que para el efecto autorice el Concejo Municipal. Asimismo, deberán de obtener las licencias de construcción municipal por cada estructura de recepción, antena, torre u otra similar que deseen instalar en bienes de uso no común o en propiedades privadas."

De lo anterior, se establece que el Acuerdo impugnado regula el "uso de bienes nacionales de uso común o no" y su aprovechamiento por parte de empresas o entidades interesadas, así como establecer la obligación de obtención de autorizaciones por construcción (artículo 5).

Delimitados los alcances pretendidos en la normativa de mérito, es dable efectuar el análisis de los rubros contenidos en los artículos 2 y 3 impugnados. Al respecto, esta Corte estima que los cobros aludidos están relacionados con la utilización del espacio público por determinado período (meses o años) a fin de lograr la explotación de su actividad y satisfacción de intereses comerciales. Tomando en cuenta lo anterior, se advierte que en ambas normas la autoridad edil -de manera clara- estableció una exacción mensual, es decir, se caracteriza

principalmente por ser un cobro periódico al que fija un monto específico (setenta centavos por metro lineal de cable para telefonía, cable o internet y veinte quetzales por cada poste instalado para el cableado de telefonía, cable o internet) derivado del aprovechamiento (uso) que los interesados hacen del espacio municipal en el cual colocan los cables y postes, de lo que se infiere que su pretensión es la de fijar una renta y no gravar el servicio de instalación de cables y postes como afirmó el accionante; de ahí que no exista un hecho generador incongruente con lo regulado en el artículo 1 del Acuerdo Municipal.

La fijación de rentas por la utilización de bienes municipales de uso común o no, de conformidad con el artículo 35, literal n) del Código Municipal, es facultad de las municipalidades como supremas administradoras de esos bienes que se encuentran bajo su dominio, que debe ser ejercida de manera razonable y proporcional y que se entiende como una utilidad, beneficio o ingreso periódico, concediendo, como contraprestación al obligado al pago, la potestad de ejercer el aprovechamiento del espacio público, en el cual serán instalados los cables y postes, que por el hecho d estar ubicados en la circunscripción municipal, producen un benefició o utilidad al administrado, facultad que se encuentra reforzada por los sujetos pasivos a los que va dirigida la normativa (entidades o empresas de telecomunicaciones, cable, internet u otras similares) en lo establecido en el artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones, que regula: "La instalación de redes lleva implícita la facultad de usar los bienes nacionales de uso común mediante la constitución de servidumbres o cualquier otro derecho pertinente para fines de instalación de redes de telecomunicaciones, sin perjuicio del cumplimiento de las normas técnicas regulatorias, así como de las ordenanzas municipales y urbanísticas que corresponda."

En suma, la fijación de esta renta no se configura como un tributo que deba ser aprobado por el Congreso de la República de Guatemala, pues en el caso de las rentas de este tipo de bienes, el propio legislador confirió a las municipalidades la potestad para fijarlas, por medio de sus concejos municipales. Por lo expuesto, no se acogen los argumentos del postulante.

En cuanto al rubro contenido en el artículo 4 objetado, se establece que la autoridad municipal fijó un pago único por la instalación de cada estructura que soporte antenas telefónicas, por el servicio de instalación de torres para antenas de telefonía, cable o internet. Para realizar la interpretación pertinente, es necesario referir de manera previa, que algunos de los fines de la comuna lo constituyen, de conformidad el con lo establecido en el artículo 35, literal b) del Código Municipal el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal.

Para cumplir con esas atribuciones, las corporaciones municipales deben autorizar cualquier obra que pueda alterar sus circunscripción; por ende, las personas interesados en llevar a cabo algún tipo de construcción deben tramitar ante la autoridad edil correspondiente el permiso respectivo y cumplir con una serie de requisitos, siendo común que se establezcan cobros por la realización de ciertas actividades -como estudios, inspecciones, comprobaciones, etc.- que coadyuvan a determinar la factibilidad de los trabajos pretendidos y, por ende, la procedencia de la autorización solicitada, la que se materializa por medio de la emisión de un documento que comúnmente recibe la denominación de licencia de construcción -término que también se utiliza para nombrar a una obra que, de alguna forma, ha sido construida o producida y, obviamente, debe ser instalada dentro de la circunscripción municipal- cuyo fin es resguardar el derecho que se ha concedido para desarrollar un proyecto.

Conforme lo expuesto, se concluye que el artículo 4 impugnado pretende la imposición de un cobro por la emisión de la licencia de la construcción, la que conforme el artículo 68, literal m) ibidem, es facultad de los municipios como un elemento de la autonomía de que gozan, derivado de la administración de los bienes que se encuentren dentro de su circunscripción, sean privados o municipales (incluidos los de uso común o no común).

En ese sentido, al analizar el texto de la norma referida, se determina que el Concejo Municipal de Villa Canales, departamento de Guatemala, tiene potestad de imponer el cobro que se pretende aplicar, debido a que consiste en una tasa, como ya se indicó, dirigida directamente a aquellos que pretendan realizar el tipo de construcciones (instalación) que indica la norma, imposición que deriva de una obligación constitucional y legalmente establecida a las municipalidades ordenamiento territorial-.

Además, se puede determinar que tal disposición incluye actividad administrativa municipal cuya contraprestación el pago efectuado radica en el servicio municipal que se presta, es decir, todas las actividades atinentes para que la autoridad municipal establezca el correcto cumplimiento de las disposiciones municipales que regulen la edificación de las obras respectivas, lo cual podría implicar, entre otros aspectos, los estudios, tanto ambientales, culturales, de seguridad, salud u ornato, inspecciones, reconocimientos o los que se establezcan debidamente, para determinar, como se indicó, la viabilidad de la instalación de las mismas y así emitir la autorización o licencia de construcción.

Con fundamento en lo anterior, se concluye que todo aquel que pretenda utilizar bienes públicos de determinado municipio, con fines de lucro, debe gestionar un permiso (licencia de construcción) por un pago único y establecer con la autoridad municipal una relación jurídica de intercambio por el aprovechamiento particular de un bien colectivo por pagos periódicos durante el tiempo de uso exclusivo; por ende, resultan incongruentes aquellos alegatos relacionados con la inexistencia de una contraprestación que se limitan a aducir que los trabajos de instalación son realizados por las entidades interesadas, obviando el presupuesto de hecho que se encuentra regulado en la parte inicial de cada uno de los preceptos cuestionados, los que deben ser interpretados de la manera previamente expuesta.

Por ello, se concluye que las disposiciones cuestionadas son, por un lado, renta por el uso periódico bienes municipales y tasa municipal por licencia de construcción, creadas por la autoridad edil en el ejercicio de las facultades que le confieren el artículo 255 constitucional y las normas ordinarias contenidas en el Código Municipal, sin que tal emisión vulnere los artículos 171, literal c), y 239 de la Ley Fundamental.

En cuanto a los argumentos relacionado con la violación al principio de la doble tributación interna establecido en el artículo 243 Constitucional, es necesario acotar que esta se configura cuando un mismo contribuyente se encuentra obligado al pago de dos o más impuestos, por el mismo hecho generador, por el mismo evento o periodo de imposición y por uno o más sujetos con poder tributario, por lo que para determinar su existencia es necesario, en primer lugar, que se hayan generado dos o más cargas impositivas sobre un mismo hecho, presupuesto que no se configura en el presente caso, debido a que lo regulado en el artículo 5 se limita a hacer referencia a la obligación de gestionar las licencias de construcción (instalación) de la infraestructura a la que se refiere el artículo 2 impugnado, mientras que, como quedó apuntado en párrafos precedentes, la última norma citada determina una renta establecida en atención al aprovechamiento del espacio utilizado, lo que muestra que no genera doble imposición sobre un mismo hecho.

En cuanto a los señalamientos dirigidos a demostrar que el artículo 4 objetado viola el principio mencionado, se debe acotar que, conforme la interpretación realizada en párrafos que anteceden, este regula el pago de una tasa municipal por la obtención de la licencia de construcción cuya obligación de gestión se encuentra contenida en el artículo 5 ya mencionado, por lo que no se configura supuesto alguno que determine la existencia de doble tributación, por lo que esta Corte advierte que no existe la violación a la prohibición denunciada.

Por las razones expuestas, la inconstitucionalidad planteada debe declararse sin lugar.

-V-

En cumplimiento de lo regulado en el Artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, se debe imponer la multa respectiva a cada uno de los abogados auxiliantes, sin hacer condena en costas, por no haber sujeto legitimado para su cobro.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 141, 143, 148, 163, literal a), 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 1° y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO