EXPEDIENTE 4503-2013

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR QUIEN LA PRESIDE, HECTOR HUGO PEREZ AGUILERA, MARÍA DE LOS ANGELES ARAUJO BOHR, CARMEN MARÍA GUTIÉRREZ DE COLMENARES Y HÉCTOR EFRAÍN TRUJILLO ALDANA: Guatemala, cinco de noviembre de dos mil quince.

Se tiene a la vista para dictar sentencia la acción de inconstitucionalidad de carácter general parcial de los artículos: a) 77 numeral 5), y 77 Bis del Reglamento de Relaciones Laborales entre la Universidad de San Carlos de Guatemala y su Personal; y b) 12 del Reglamento del Plan de Prestaciones del Personal de la Universidad de San Carlos de Guatemala, promovida por el Sindicato de Profesores Titulares de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala, por medio de su Secretario General y Representante Legal, Leonel Armando López Mayorga. El postulante actuó con el patrocinio de los abogados Mario Ismael Aguilar Elizardi, Edwin Leonel Bautista Morales y Javier Alejandro Aguilar Soto. Es ponente en el presente caso la Magistrada Presidenta, Gloria Patricia Porras Escobar, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES I.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

El postulante argumenta que las disposiciones impugnadas contienen vicios de inconstitucionalidad puesto que: a) regulan la obligación del servidor universitario de finalizar sus actividades como trabajador por el hecho de cumplir 65 años, lo que implica una discriminación por edad de los trabajadores y genera un impacto negativo en la construcción de un servicio público, en el ámbito académico y social guatemalteco, el cual está basado en el sistema constitucional de méritos, con fundamento en los principios de igualdad, libertad y justicia social; b) se impone una connotación obligatoria al derecho de retirarse o renunciar a la permanencia en el trabajo, aún cuando el servidor tenga la capacidad para continuar laborando; c) convierte el derecho al trabajo en un derecho subjetivo, puesto que si las circunstancias se dan y el trabajador cumple con los requisitos para optar a la jubilación, puede retirarse voluntariamente, pero no obligatoriamente por discriminación por edad, como se pretende con las disposiciones denunciadas; d) contienen un enfoque cegato y muy limitado del enorme aporte que puede brindar una fuerza laboral experimentada, puesto que se establece el retiro obligatorio a una edad en la que los profesionales que ejercen la docencia universitaria se encuentran al máximo de sus conocimientos y experiencia académica; e) la discriminación por edad contenida en las normas impugnadas socava la dignidad, la libertad, los principios de justicia social y la libertad democrática representativa de las personas, confiriendo un trato desigual a la luz de otros derechos de similares características o condiciones. Con base en lo anterior, el solicitante indica que las disposiciones denunciadas violan los artículos 4, 43, 101, 113 y 140 de la Constitución Política de la República, y para el efecto realiza el análisis confrontativo correspondiente, entre las normas denunciadas y las disposiciones constitucionales que estima transgredidas, de la siguiente forma:

I) MOTIVOS JURÍDICOS EN QUE SE FUNDAMENTA LA VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 4°. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA: las normas impugnadas violan el principio de igualdad contenido en el articulo 4°. de la Constitución Política de la República, puesto que: a) colocan a las autoridades elegidas para el Consejo Superior Universitario, Juntas Directivas o Consejos Directivos de las Unidades Académicas, en una categoría diferente al resto de los trabajadores de la Universidad de San Carlos de Guatemala, debido a que los protege por el simple hecho de haber sido elegidos para desempeñar el cargo respectivo, pretendiendo con ello eludir la norma contenida en el artículo 12 del Reglamento del Plan de Prestaciones del Personal de dicha Universidad, al establecer que los miembros de las autoridades mencionadas que cumplan la edad de retiro en el ejercicio de sus funciones deben retirarse el concluir el período para el que fueron designados; b) la única intromisión del Estado en la esfera privada de las personas con respecto a la edad, se refiere a las figuras jurídicas de capacidad de ejercicio (regulada en el artículo 8 del Código Civil), y adquisición de la ciudadanía (contenida en el artículo 147 de la Constitución Política de la República); c) la edad, como componente de la capacidad legal de las personas, no debe ser un obstáculo para que accedan u opten a la función pública, puesto que para optar al cargo de servidor público debe tomarse en cuenta únicamente el sistema de oposición o méritos, en igualdad de condiciones; d) el artículo 1 del Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, hace referencia a cualquier tipo de discriminación, al indicar: "Cualquier otra distinción, exclusión o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupación.". Asimismo, la Observación General número 6 de 1995, del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales hace referencia al concepto jurídico de discriminación por edad; y e) finalmente, señaló que esta Corte: e.1) en sentencia de veintisiete de septiembre de dos mil siete, emitida en el expediente 1201-2006,declaró inconstitucional el que la ley del0 Registro Nacional de las Personas, exigiera que los Registradores Civiles fueran mayores de 25 años; y e.2) en sentencia de veintinueve de enero de dos mil nueve, emitida en el expediente 3832-2007, señaló que se viola el precepto constitucional de igualdad ante la ley, cuando la norma, sin justificación alguna, busca hacer una distinción colocando a un determinado sujeto en un plano desigual, limitando o restringiendo sus derechos, frente a otros individuos de similares características o condiciones.

II) MOTIVOS JURIDICOS EN QUE SE FUNDAMENTA LA VIOLACIÓN DEL ARTICULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA: las normas impugnadas al establecer el retiro obligatorio por edad (al cumplir 65 años), violan el derecho a optar a empleos o cargos públicos sin más razones que los méritos de capacidad, idoneidad y honradez, de conformidad con lo regulado en el articulo 113 de la Constitución Política de la República, postulado que a su vez es desarrollado en el articulo 3, inciso 2), de la Ley de Servicio Civil que señala: "Son principios fundamentales de esta ley, los siguientes: ... 2. Para el otorgamiento de los cargos públicos no debe hacerse ninguna discriminación por motivo de raza, sexo, estado civil, religión, nacimiento, posición social o económica u opiniones políticas. El defecto físico o dolencia de tipo psiconeurótico no es óbice para ocupar un cargo público, siempre que estos estados no interfieran con la capacidad de trabajo al cual sea destinado el solicitante a juicio de la Junta Nacional de Servicio Civil..."; por lo tanto, resulta evidente que la edad biológica no debe jugar un papel determinante ni fundamental para optar o permanecer en un cargo público. Seguidamente, el postulante indicó que para el efecto deben tenerse claros los conceptos de capacidad, idoneidad y honradez en su contexto laboral: a) por capacidad debe entenderse el conjunto de características que una persona reúne dentro de la esfera de su aptitud para desempeñar un cargo público; b) con respecto a la idoneidad, la Corte de Constitucionalidad en sentencia de veintisiete de septiembre de dos mil nueve, emitida en el expediente 1201-2006, señaló que aún y cuando el texto constitucional no desarrolló el concepto, es evidente que su regulación se dirige a garantizar que quien opte al cargo sea la persona adecuada o apropiada para ello; y c) la honradez implica que la persona que opta el cargo no esté sujeta a juicios pendientes por motivos de cuentas, así como la probidad en el sentido legal establecido en la Ley de la Contraloría General de Cuentas. Todo lo anterior implica que la transgresión al articulo 113 constitucional radica en la violación al derecho a permanecer en el trabajo sin más razones que los méritos de capacidad, idoneidad y honradez, siendo más que evidente que la edad no forma parte (expresa o tácitamente) de los requisitos regulados en la norma mencionada.

III) MOTIVOS JURÍDICOS EN QUE SE FUNDAMENTA LA VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 43 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA: las normas impugnadas al establecer el retiro obligatorio por edad (al cumplir 65 años), violan el artículo 43 de la Constitución Política de la República porque según el texto de la disposición mencionada, la libertad de trabajo sólo puede ser limitada por motivos sociales o de interés nacional que impongan las leyes, circunstancias que no se dieron en el caso concreto, siendo evidente que la edad biológica de los servidores universitarios no constituye un motivo de esa Índole, para limitar su derecho a permanecer en el puesto de trabajo.

IV) MOTIVOS JURÍDICOS EN QUE SE FUNDAMENTA LA VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 101 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA: las normas impugnadas al establecer el retiro obligatorio por edad (al cumplir 65 años), violan el derecho al trabajo contenido en el articulo 101 de la Constitución Política de la República, debido a que no respetan el mandato constitucional regulado en la disposición referida, en cuanto a que el régimen laboral del país debe organizarse conforme a los principios de justicia social. Lo anterior se pone de manifiesto al limitar el derecho del servidor público universitario a permanecer en su puesto de trabajo, utilizando como único fundamento la edad biológica, sin tomar en cuenta el hecho que el individuo reúna los requisitos legales y meritorios necesarios para continuar en el cargo, lo que trae como consecuencia que las normas denunciadas no conlleven un desarrollo del postulado constitucional, sino por el contrario impliquen un retroceso normativo. A este respecto, la Corte de Constitucionalidad, en sentencia de treinta de mayo de dos mil ocho, emitida en el expediente 1012-2007, sostuvo el criterio que todo el sistema de trabajo se fundamenta en principios de justicia social, con un mínimo de garantías establecidas a favor del trabajador, tal y como lo señala el artículo 101 de la Ley Suprema, postulado que a su vez es desarrollado por el artículo 2 de la Ley de Servicio Civil.

V) MOTIVOS JURÍDICOS EN QUE SE FUNDAMENTA LA VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 140 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA: las normas impugnadas al establecer el retiro obligatorio por edad (al cumplir 65 años), violan el derecho de los servidores universitarios de permanecer en el ejercicio de la función pública, vedándoles la garantía de acceder a un sistema de gobierno democrático y representativo, tal como lo establece la disposición mencionada. Finalmente, el postulante cita doctrina extranjera que indica sirve de apoyo a los argumentos de su impugnación, haciendo referencia a fallos emitidos por el Tribunal Constitucional de España. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días comunes a la Universidad de San Carlos de Guatemala y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES

A) La Universidad de San Carlos de Guatemala argumentó: a) el Consejo Superior Universitario emitió las normas impugnadas en ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución Política de la República de Guatemala y la Ley Orgánica de la Universidad; b) la acción de inconstitucionalidad adolece de graves defectos de forma, puesto que el postulante omitió efectuar una tesis separada, razonada y clara de los motivos jurídicos en que descansa cada una de las impugnaciones que señala, de conformidad con lo establecido en los artículos 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 29 del Acuerdo 4-89 de esta Corte, deficiencia técnica que imposibilita el conocimiento de la acción promovida; c) doctrinariamente se ha establecido que la jubilación, aún cuando es un beneficio para el trabajador, puede ser voluntaria y forzosa (o de oficio), por lo que si la doctrina reconoce ambos tipos de jubilación, es evidente que el Consejo referido actuó en ejercicio de la facultad reglamentaria conferida a la Universidad de San Carlos de Guatemala por el artículo 82 de la Carta Magna; d) la jubilación atiende al principio de renovación generacional, con el cual se persigue otorgar a los jóvenes las mismas oportunidades que tuvieron las personas de mayor edad, por lo que resulta evidente que lo pretendido por el interponente implica una verdadera injusticia social, puesto que su intención es beneficiar a un grupo reducido de trabajadores (que tienen 65 años o más), en perjuicio de la mayoría que son jóvenes y deben gozar de las mismas oportunidades; e) seguidamente, citó algunos fallos emitidos por esta Corte, en los que indica que el argumento esencial para desestimar las acciones de inconstitucionalidad planteadas, radica en que la obligatoriedad del retiro por cumplimiento de determinada edad, no constituye una limitación, renuncia, disminución o tergiversación de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de la República; f) asimismo, señaló que el derecho al trabajo está regulado en los artículos 101 al117 de la Carta Magna, disposiciones que no hacen referencia al retiro obligatorio por edad, sin embargo, el artículo 106 constitucional tampoco prohíbe a los patronos retirar a un trabajador que alcanza una determinada edad, por lo que no habiendo prohibición específica, opera el principio que establece que toda persona tiene derecho a hacer lo que la ley no prohíbe, contenido en el artículo 5°. de la Ley Suprema; y g) indicó que el Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo no hace referencia a la edad como factor de discriminación, y que el artículo 15, inciso 2), del Convenio 128 de la Organización citada, establece que la edad prescrita para el beneficio del retiro por vejez no debe exceder de 65 años.

Con respecto a la transgresión de las disposiciones constitucionales, denunciadas por el interponente, indica:

I) SOBRE LA SUPUESTA VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 4°. DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA DE LA REPÚBLICA: manifestó que las normas impugnadas no implican discriminación porque: a) el retiro obligatorio por edad garantiza el principio de igualdad de oportunidades en el acceso a cargos públicos, y el derecho al trabajo de ciudadanos que aspiran a desempeñarse como trabajadores al servicio del Estado; b) el tratamiento especial que otorga el artículo 12 del Reglamento del Plan de Prestaciones del Personal de la Universidad, a los miembros elegidos para el Consejo Superior Universitario, las Juntas Directivas o Consejos Directivos de las Unidades Académicas, se debe a la forma en que accedieron a esos cargos, pues fueron elegidos y no nombrados o contratados; además, corresponden a las más altas autoridades del gobierno universitario, por lo que con la excepción establecida se busca proteger y potenciar el principio democrático, los derechos políticos de los electores y los principios rectores conforme los cuales debe desarrollarse la función universitaria; y c) la misma Constitución Política de la República, en sus artículos 185, 196, 216, 217, 234, 251, 252 y 273, establece un límite de edad para optar a ciertos cargos públicos, y no por ello se violan los derechos individuales de las personas que optan a los mismos, por lo que resulta evidente que establecer un límite de edad para ejercer un cargo en la Universidad de San Carlos de Guatemala, no viola el artículo 4°. constitucional, puesto que no implica una desigualdad ante la ley, al no dejar desprotegido al trabajador y su familia, los que quedarán amparados por la pensión que les corresponde, según los programas correspondientes, además de la indemnización respectiva y otras compensaciones económicas.

II) SOBRE LA SUPUESTA VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 43 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA: manifestó que las normas impugnadas no afectan la libertad de industria, comercio y trabajo, porque la jubilación atiende al principio de renovación generacional, pretendiendo otorgar a los más jóvenes las mismas oportunidades que tuvieron las personas de mayor edad.

III) SOBRE LA SUPUESTA VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 101 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA: manifestó que las normas impugnadas no violan el derecho al trabajo consagrado en la disposición referida, porque: a) son congruentes con el trato especial que la Ley Suprema otorga a los trabajadores mayores de 60 años (articulo 102, inciso I), lo que permite considerar este limite mínimo de edad como propicio para iniciar un retiro laboral obligatorio; y b) se respeta el artículo 15, inciso 2), del Convenio 128 de la Organización Internacional del Trabajo, que establece el retiro por vejez y fija una edad que no exceda de 65 años.

IV) SOBRE LA SUPUESTA VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA: manifestó que las normas impugnadas no violan el derecho a optar a empleos o cargos públicos, debido a que la propia Constitución y las leyes ordinarias pueden establecer límites, siempre que no se afecte el núcleo esencial del derecho reconocido, por lo que la posibilidad de retirar a un servidor que ha cumplido la edad fijada en la ley, garantiza el principio de igualdad de oportunidades en el acceso a cargos públicos, así como el derecho al trabajo de los ciudadanos que aspiran a desempeñarse como trabajadores del Estado.

V) SOBRE LA SUPUESTA VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 140 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA: manifestó que las normas impugnadas no transgreden y no tienen relación con el sistema de gobierno de Guatemala, ni con la participación democrática de todos los ciudadanos, por el contrario, la pretensión del postulante puede interpretarse como antidemocrática, al pretender que los trabajadores mayores de 65 años se perpetúen en el ejercicio de sus cargos.

Finalmente, la Universidad de San Carlos de Guatemala cita doctrina extranjera que indica sirve de apoyo a los argumentos de su oposición, haciendo referencia a fallos emitidos por el Tribunal Constitucional de España y la Corte Constitucional de Colombia. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida y se hagan las demás declaraciones que en derecho corresponden.

B) El Ministerio Público manifestó que las normas denunciadas: a) violan el articulo 4°. de la Constitución Política de la República porque se está discriminando por motivos de edad a los trabajadores de la Universidad de San Carlos de Guatemala, debido a que serán retirados del servicio que prestan, por el simple hecho de cumplir 65 años. Además, indicó que esta Corte ha reconocido que se transgrede el derecho de igualdad ante la ley cuando una disposición, sin justificación alguna, pretende hacer una distinción, colocando a un determinado sujeto en un plano desigual, limitando o restringiendo sus derechos frente a otros individuos de similares características o condiciones; b) violan el articulo 43 de la Constitución Política de la República, al limitar la libertad de trabajo de los servidores de la Universidad de San Carlos de Guatemala, debido a que de conformidad con lo establecido en el artículo 101 de la Carta Magna, el trabajo es un derecho de la persona y una obligación social, por lo que al obligar a los catedráticos universitarios a jubilarse al cumplir 65 años, se atenta contra el principio de irrenunciabilidad de los derechos laborales, establecido en el artículo 106 de la Ley Suprema; c) violan el artículo 113 de la Constitución Política de laRepública, al transgredir el derecho que tienen los catedráticos de la Universidad referida, de permanecer en el trabajo sin más razones que los méritos de capacidad, idoneidad y honradez, y no por motivos de edad; y d) violan el artículo 140 de la Constitución Política de la República, porque se está obligando a los catedráticos mencionados a jubilarse al cumplir 65 años, lo que no debe permitirse en un país democrático, en el que priva el orden político, jurídico y social, y en el que deben respetarse las decisiones de los particulares, por lo que al obligarlos a retirarse del servicio, se está violando el derecho de los catedráticos referidos a decidir si desean continuar o no en la docencia. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial interpuesta.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA PÚBLICA

A) El postulante reiteró los argumentos de su escrito inicial. Solicitó se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial planteada y se hagan las declaraciones que en derecho corresponden. B) La Universidad de San Carlos de Guatemala reiteró lo manifestado al evacuar la audiencia que por el plazo de quince días le fue conferida en el presente proceso. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida y se hagan las declaraciones que en derecho corresponden. C) El Ministerio Público reiteró los razonamientos que expuso al evacuar la audiencia que por el plazo de quince días le fue conferida en el presente proceso. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial interpuesta.

CONSIDERANDO
-I-

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de Inconstitucionalidad.

Para que proceda una acción de inconstitucionalidad general que se promueva, se requiere: a) que la ley que se Impugne, total o parcialmente contenga una transgresión a un precepto constitucional; b) que la ley o norma cuestionada esté vigente y afecte a toda la población, por sus efectos erga homnes; y c) que la exposición de razonamiento sea suficiente, y permita al Tribunal evidenciar la colisión existente entre la ley o norma denunciada y las disposiciones constitucionales que se estiman violadas. Como consecuencia de lo anterior, ante un planteamiento de inconstitucionalidad se debe proceder a estudiar, confrontar e interpretar las normas cuestionadas con las disposiciones constitucionales que el accionante denuncie vulneradas, con el objeto de que, si se establece la existencia del vicio señalado, se declare que quedan sin vigencia y, por tanto, excluidas del ordenamiento jurídico nacional.

-II-

En el presente caso, el Sindicato de Profesores Titulares de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala, por medio de su Secretario General y Representante Legal, Leonel Armando López Mayorga, promovió acción de inconstitucionalidad general parcial de los articulos: a) 77, numeral 5), del Reglamento de Relaciones Laborales entre la Universidad de San Carlos de Guatemala y su Personal, que establece: "Cesación definitiva de funciones. La cesación definitiva de funciones de los servidores universitarios se produce en los siguientes casos: (...) 5. Por retiro obligatorio por edad."; b) del articulo 77 Bis del Reglamento referido, que señala: "Retiro Obligatorio por edad: Todos los trabajadores que hayan cumplido, sesenta y cinco (65) años de edad serán retirados del servicio que prestan a la Universidad. Los que no sean afiliados al Plan de Prestaciones de la Universidad tendrán derecho a los beneficios establecidos en el numeral 7 del artículo 50 de este reglamento. En el caso de los trabajadores afiliados al Plan de Prestaciones se estará a lo dispuesto en el articulo 12 del Reglamento del Plan de Prestaciones del Personal de la Universidad de San Carlos de Guatemala", y c) 12 del Reglamento del Plan de Prestaciones del Personal de la Universidad de San Carlos de Guatemala, que regula: "Retiro Obligatorio. Los trabajadores afiliados al Plan de Prestaciones que cumplan 65 años de edad, serán retirados del servicio que prestan a la Universidad. Los trabajadores que cumplan 65 años de edad durante el primer semestre, podrán laborar hasta el 30 de junio del año que corresponda y los trabajadores que cumplan los 65 años de edad en el segundo semestre podrán laborar hasta el 31 de diciembre del año correspondiente. Se exceptúan a las autoridades universitarias electas para el Consejo Superior Universitario, Juntas Directivas o Consejos Directivos de las Unidades Académicas, que cumplan la edad de retiro en el ejercicio de sus funciones. En estos casos deben retirarse al concluir el período para el cual fueron electos.", normas que fueron publicadas en el Diario Oficial el veintiuno de febrero de dos mil doce.

Los argumentos con los que se cuestiona la constitucionalidad de las normas objetadas quedaron reseñados en el apartado de Fundamentos Jurídicos de la Impugnación de esta sentencia.

-III-

Esta Corte, antes de adentrarse al conocimiento de la cuestión de fondo, citará jurisprudencia del Tribunal Constitucional del Reino de España, relacionada con un asunto similar al que es objeto de análisis.

La profesora Nieves Corte Heredero, en su obra ["Breviario de Jurisprudencia Constitucional en Materia Laboral: El Derecho a la Igualdad (Art. 14 CE), y la Garantía de Indemnidad (Art. 24.1 CE)", Editorial Aranzadi, S.A., primera edición, 2011, España], al comentar la Sentencia STC 22/1981, de dos de julio, expresa lo siguiente: "(...) La sentencia afirma que la fijación de una edad máxima de permanencia en el trabajo resulta, por el contrario, constitucional siempre que con ella se asegure la finalidad perseguida por la política de empleo. En este sentido declara que 'la política de empleo basada en la jubilación forzosa es una política de reparto o redistribución de trabajo y como tal supone la limitación del derecho al trabajo de un grupo de trabajadores para garantizar el derecho al trabajo de otro grupo. A través de ella se limita temporalmente al primero el ejercicio del derecho individual al trabajo mediante la fijación de un período máximo en que ese derecho puede ejercitarse, con la finalidad de hacer posible al segundo el ejercicio de ese mismo derecho'. Añade que 'esta política de empleo supone la limitación de un derecho individual consagrado constitucionalmente en el art. 35; pero esa limitación resulta justificada, pues tiene como finalidad un límite reconocido en la Declaración Universal de Derechos Humanos en su art. 29.2 -el reconocimiento y respeto a los derechos de los demás se apoya en principios y valores asumidos constitucionalmente, como son la solidaridad, la igualdad real y efectiva y la participación de todos en la vida económica del país (art. 9 de la Constitución)-. Por otra parte, dicha limitación puede quedar también justificada por su contribución al bienestar general -otro de los límites reconocidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales-, si se tiene en cuenta las consecuencias sociales de carácter negativo que pueden ir unidas al paro juvenil. Como consecuencia de todo lo anterior, puede afirmarse que la fijación de una edad máxima de permanencia en el trabajo sería constitucional siempre que con ella se asegurase la finalidad perseguida por la política de empleo; es decir, en relación con una situación de paro, si se garantizase que con dicha limitación se proporciona una oportunidad de trabajo a la población en paro, por lo que no podría suponer, en ningún caso, una amortización de puestos de trabajo'. Concluye exigiendo que la limitación impuesta, al suponer un sacrificio personal y económico, debe ser objeto de compensación, 'pues para que el tratamiento desigual que la jubilación forzosa supone resulte justificado no basta con que sirva a la consecución de un fin constitucionalmente lícito; es preciso, además, que con ello no se lesione desproporcionadamente un bien que se halla constitucionalmente garantizado. Este es el sentido que ha de atribuirse a la compensación prevista en la disposición adicional quinta al asegurar que el limite máximo de edad sólo será efectivo si el trabajador ha completado los períodos de carencia para la jubilación. Desde el punto de vista de la jubilación forzosa es patente el especial relieve que a tal efecto cobra la mejora de los sistemas de seguridad social" (el resaltado es propio y no figura en el texto original).

En relación a lo apuntado en el párrafo anterior, esta Corte establece las siguientes situaciones fundamentales: a) el Tribunal Constitucional del Reino de España reconoce que la jubilación forzosa produce un tratamiento desigual que puede producir una lesión a un bien -libertad de trabajo-, cuyo goce y ejercicio está garantizado por la Constitución; b) no obstante lo anterior, justifica que la jubilación forzosa podría ser considerada constitucional si mediante este instituto se estuviera asegurando los objetivos de una política de empleo; y c) con similar pensamiento al expuesto en la literal anterior, la limitación al derecho al trabajo sería considerada razonable si ésta se compensa, situación que se produciría si el trabajador, al llegar al límite de edad impuesto, ha completado todas sus contribuciones para acceder en forma directa a los beneficios de la jubilación.

Respecto a las normas impugnadas, se descarta la posibilidad de encuadrarlas en alguna de las situaciones expuestas en las literales b) y c) del párrafo anterior, por los siguientes motivos: i) este Tribunal, y la sociedad en general, no tienen conocimiento de que el gobierno esté impulsando una política pública de empleo, en la que, entre otras decisiones, haya dispuesto establecer para todos los trabajadores del país la obligación de jubilarse a una determinada edad; ii) suponiendo que existiera la política mencionada, la limitación a la libertad de trabajo, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 constitucional, sólo puede ser impuesta por motivos sociales o de interés general mediante la emisión de una o varias leyes. Esto se condice con lo expresado por este Tribunal en la sentencia de diez de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, expediente 444-98, en la que indicó: "Como puede apreciarse, este precepto fórmula una reserva en lo relativo a que sólo mediante leyes -dictadas por el Congreso de la República- puede restringirse la actividad de comercio"; a lo que también debe añadirse las libertades de industria y de trabajo, que a su vez están mencionadas en el artículo 43 referido; iii) las normas impugnadas no están contenidas en una política pública general de empleo, incluso sus motivaciones no responden a motivos sociales o de interés general, ni están contenidas en una ley emitida por el Congreso de la República, que es el único facultado para restringir la libertad de trabajo -en este caso sería estableciendo una edad obligatoria de jubilación-, por lo que se concluye que las disposiciones impugnadas contradicen lo preceptuado en el artículo 43 de la Constitución Política de la República; iv) tampoco se produce la compensación aludida en el párrafo anterior, porque en las reformas aprobadas, el artículo 42 del Reglamento del Plan de Prestaciones establece que los trabajadores que ingresaron a la Universidad de San Carlos de Guatemala, con edad cronológica mayor de cuarenta y cinco años, tienen la opción de jubilarse con una pensión proporcional a su contribución al Plan de Prestaciones, lo que evidentemente no resarce esa lesión, tanto personal como económica, que se produce al limitarla libertad de trabajo mediante la imposición de jubilación forzosa a una determinada edad.

-IV-

El autor Julio Martínez Vivot, define a la discriminación de la siguiente forma: "existe discriminación cuando, arbitrariamente se efectúa una distinción, exclusión o restricción que afecta al derecho igualitario que tiene toda persona a la protección de las leyes, así como cuando injustificadamente se le afecta a una persona o grupo de personas, o una comunidad, el ejercicio de alguna de las libertades fundamentales expresadas por la Constitución Nacional por razones de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o de cualquier orden, sexo, posición económica o social u otra de cualquier naturaleza posible". (Julio Martínez Vivot. "La discriminación laboral. Despido discriminatorio. Editorial Ciudad Argentina. Universidad del Salvador, 2000, Buenos Aires, Argentina. Pág. 27). La discriminación es una diferenciación arbitraria, sin justificación, que se funda en la pertenencia a un grupo social o categoría específica. Discriminar es separar una cosa de otra con fundamento en determinados criterios rectores para esa elección, la discriminación puede ser neutra, positiva o negativa. Se discrimina en forma peyorativa cuando se priva a una persona de derechos que le corresponden, teniendo en cuenta bases que no son aceptables en una sociedad democrática. Estas conductas son la manifestación de un prejuicio, repugnan a toda sociedad civilizada y menoscaban la dignidad del hombre". (Carlos Toselli; Pablo Grassis y Juan Ignacio Ferrer. "Violencia en las relaciones laborales". Ediciones Alveroni, 2007, Córdoba, Argentina. Pág.29). El Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre Empleo y Ocupación, expresa que la discriminación en el empleo significa cualquier diferenciación, exclusión o preferencia sobre la base de raza, color, sexo, religión, opiniones políticas, extracción social o nacionalidad, que tenga por resultado la eliminación o violación de oportunidades a trato igualitario con relación al empleo o en el ejercicio de la profesión. La discriminación también incluye cualquier otra diferenciación, exclusión o preferencia que tenga por resultado la violación o frustración de iguales oportunidades a trato respecto del empleo o en el ejercicio de la profesión. Todas las definiciones expuestas abarcan los supuestos clásicos, pero además, ofrecen la amplitud suficiente para considerar otros hechos discriminatorios; tales como la discriminación por problemas de salud, o por la edad del trabajador.

-V-

La discriminación laboral por edad es una expresión directa de diferenciación que excluye o desfavorece en forma explícita a ciertos trabajadores atendiendo a sus años de vida. Esta es una de las nuevas formas de maltrato laboral, que en algunas oportunidades se expresa de modo sutil, como por ejemplo, cuando se rechaza a un aspirante a un puesto de trabajo que opta por una plaza vacante, por estar "sobre calificado", y en otras ocasiones se produce de forma abierta, cuando se especifica un límite de edad para la contratación. También se advierte discriminación cuando a partir de cierta edad, se le limita al trabajador, el acceso a programas de formación y promoción, o se les obliga a jubilarse, como un mecanismo que en teoría pretende evitar que sean relegados en sus funciones y oportunidades de desarrollo, como ocurre en el caso que motiva la presente acción.

La Organización internacional del Trabajo ha manifestado que al menos veintinueve países del mundo tienen legislación que prohíbe la discriminación por edad. En nuestro continente, son pocos los países que reprimen, mediante legislación, este tipo de distinción. En Estados Unidos de América data de 1967 la sanción de una normativa contra la discriminación en materia laboral por razones de edad, denominada "Age Discrímination in Employment Act", que prohíbe la arbitraria discriminación laboral contra personas de cuarenta años o más, y promueve el empleo basado únicamente en la habilidad de las personas. Son sujetos pasivos de esta ley tanto los empleadores privados como los gobiernos federal y locales. También se han sancionado normas complementarias: The Olders Workers Benefit Protection Acf (Acta de Protección de los Beneficios de Trabajadores Mayores); y la sección 115 del Acta de Derechos Civiles de 1991 ("Civil Right Act of 1991"). Además, existe una entidad, "Equal Employment Opportunity Comission" (Comisión de Igualdad de Oportunidades en el Empleo), encargada de recibir las denuncias de casos de discriminación laboral en razón de la edad, de investigarlas y trabajar para remediar sus causas. En Argentina, la Ley 20744, vigente desde 1974, incluye en forma expresa el tema de la edad como forma de discriminación laboral. En el año 2001, en Chile se promulgó la Ley 19739, que sanciona la discriminación por edad y por estado civil. En Colombia, en el 2004, se emitió la Ley 931, norma específica contra la discriminación en el trabajo. La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo primero prohíbe cualquier tipo de discriminación laboral, y menciona en forma concreta a la motivada por edad. También la Ley Federal del Trabajo, se refiere a ese tipo de discriminación en los artículos dos y tres. En Venezuela, la Constitución en su articulo 89, quinto principio, proscribe la discriminación laboral por edad, de la misma forma que la Ley del Trabajo en su articulo 18. En Perú, en el año 2006 se sancionó la ley 28867, norma que introduce reformas a diversas leyes vigentes, e incorpora la edad como uno de los motivos de discriminación que deben ser censurados.

La discriminación por edad atenta contra la igualdad de oportunidades y trato de los empleados en ámbitos como la formación profesional, la seguridad en el empleo y en el desarrollo de la carrera profesional. Ante esta situación, el Estado debe adoptar medidas para garantizarle a los trabajadores, un sistema que permita una transición progresiva entre la vida profesional y un régimen de actividad libre, el paso de un trabajador a la situación de retiro, recorrido en forma voluntaria (Criterio expuesto por esta Corte en la sentencia de veintitrés de julio de dos mil trece, Expediente 4824-2011).

-VI-

Este Tribunal, al verificar los artículos atacados, considera que existe contradicción entre éstos y las normas constitucionales que consagran la igualdad -artículo 4°- y el derecho a optar a empleos o cargos públicos por razones fundadas en méritos de capacidad, idoneidad y honradez -artículo 113-. Como se ha expresado en otros pronunciamientos, la igualdad no implica ni significa que en todos los casos se otorgue un tratamiento fundado en la ley, que sea igual, con abstracción de cualquier elemento diferenciador que posea relevancia jurídica. Esto significa, que toda desigualdad no crea necesariamente, una discriminación,siempre que la diferencia de tratamiento esté justificada en la ley y en la Constitución y, además, no sea desproporcionada con el objetivo que se pretenda. En definitiva, la protección del derecho de igualdad, del derecho constitucional a la no discriminación, se apoya en dos elementos que deben ser objeto de análisis: el primero, si la diferencia de trato está revestida de una justificación objetiva y razonable, es decir si posee una justificación legal y constitucionalmente suficiente; y el segundo, si existe la debida proporcionalidad entre la discriminación de trato que se verifica y los objetivos que con ella se busca alcanzar. (Criterio expuesto por esta Corte en la sentencia de veintitrés de julio de dos mil trece, Expediente 4824-2011).

Las normas impugnadas en la presente acción, contradicen los artículos 4° y 113 de la Constitución Política de la República, porque consagran una restricción o limitación en su derecho al trabajo para todo aquel trabajador de la Universidad de San Carlos de Guatemala que arribe a la edad de sesenta y cinco (65) años, que es asimilable a una incapacitación para trabajar, la que en forma directa e incondicionada extingue el contrato de trabajo a esa edad. Ante esta situación, no es razonable presumir que esa supuesta ineptitud o incapacidad para el trabajo tiene un carácter general y a una misma edad para todos los trabajadores, cualquiera que sea el sector económico en que se hallen integrados y el tipo de actividad que desempeñen. El establecer este tipo de incapacitación para desarrollar actividades productivas que se basa en una presunción de ineptitud iuris et de iure, carece de base constitucional, debido a que afecta directamente el núcleo del derecho al trabajo entendido como libertad de trabajar, anulando en forma arbitraria su contenido esencial. Una limitación de esa índole no puede ser superada ni siquiera con la acreditación de la aptitud profesional y la idoneidad para el cargo, es discriminatoria y contradice el derecho a trabajar y a la igualdad ante la ley; e incluso estas disposiciones, que se caracterizan por ser limitativas sólo por razones de edad, configuran una distinción de trato ofensiva a la dignidad humana. La existencia del tope etario, establece un límite arbitrario de edad por medio del que se extingue el contrato de trabajo en la Universidad de San Carlos de Guatemala, debido a que los Acuerdos que contienen las normas impugnadas se exceden en su contenido reglamentario y obstaculizan el desempeño de cualquier labor en la entidad mencionada, si un trabajador pretende acceder o permanecer en un puesto de trabajo siendo mayor a la edad fijada; máxime si se considera que en la actualidad, se llega a la edad límite prevista en los artículos señalados, con las aptitudes psicofísicas necesarias para el desempeño de una función, especialmente, porque la expectativa de vida se ha ampliado, y como consecuencia, también se extiende la expectativa de la llamada vida útil laboral. La confrontación de las normas Impugnadas con las de la Constitución ya señaladas, que incorporan un trato diferente entre las personas por razón de la edad, sin que este tratamiento sea justificado y razonable, indefectiblemente también conlleva trasgresión al articulo 101 de la Ley Suprema que reconoce el derecho al trabajo.

Cabe agregar que la preocupación de los entes públicos debe ser el garantizar que el mejor recurso humano sea el que ejerza la función pública, atendiendo para ello a los requisitos de capacidad, honradez e idoneidad, tal como lo exige el artículo 113 constitucional. La fórmula para lograr ese objetivo no es implementar medidas discriminatorias, en atención a la edad, para impedir tal ejercicio, sino debiera adoptarse medidas regulatorias que tiendan al establecimiento de concursos de oposición en los que participen personas con experiencia suficiente -indistintamente de su edad- y en igualdad de condiciones, para que entre ellas se escoja a la más capaz para ejercer aquella función. De tal manera que es viable exhortar a la Universidad de San Carlos de Guatemala para que convoque a ese tipo de concursos periódicos, a efecto de que participen las personas que cumplan con esos requisitos, sin limitar esa oportunidad con medidas discriminatorias como la antes apuntada.

Para finalizar, esta Corte estima pertinente hacer referencia a que, en anteriores oportunidades, fue requerida la intervención de este Tribunal a efecto de determinar si resultaba o no acorde al texto constitucional el inciso d) del artículo 30 de la Ley de la Carrera Judicial, que impone el retiro obligatorio de los cargos judiciales, por razones de edad. En esas ocasiones, esta Corte, al emitir su fallo, denegó la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad que le había sido formulada, asentado para ello los siguientes razonamientos: "(...) [la] ley que se impugna al determinar que es obligatoria la jubilación a los setenta y cinco años, pretende revestir de esa seguridad jurídica a los actos de la administración de justicia. Lo anterior, paralelo a la potestad legislativa del Congreso de la República, misma que conlleva la atribución de decretar, reformar y derogar las leyes, que contienen -como en el presente asunto- la consecución del bien común, el que está representado en la imposición de requisitos a los profesionales del derecho que opten y se desempeñen como administradores de justicia con la finalidad que los habitantes de la República no sólo tengan acceso a ella, sino a que ésta sea eficaz. En el presente caso (...) no se afectan ninguno de los derechos señalados como tales, pues (...) tal remoción debe llevarse a cabo con las formalidades y causas establecidas en la ley, mismas que se regulan y establecen en el articulo impugnado, contenido en un cuerpo legal decretado por el órgano competente, es decir, el Congreso de la República. Lo anterior permite afirmar que quien desempeña una función pública, se encuentra sujeto a las disposiciones constitucionales y legales correspondientes, debiendo cumplir con las mismas para poder continuar con el ejercicio del cargo para el cual ha sido designado, nombrado o electo (...) Sin embargo, este derecho, como todos los derechos humanos no es ilimitado, sino que se encuentra delimitado por la propia naturaleza y estructura del mismo, a efecto de permitir la coexistencia de los diversos derechos fundamentales de los habitantes del Estado, alcanzar el bien común y mantener el orden público de éste. De esa cuenta que la propia Constitución y las leyes pueden establecer los límites, siempre que no se afecte el núcleo esencial del derecho reconocido. Por ello se aprecia que dentro del Estado, el legislador puede emitir esa regulación siempre que se respeten los mínimos señalados en la Ley Suprema. El profesional que acceda al desempeño de funciones y cargos judiciales está estrictamente sometido a los parámetros legales, pudiendo estos ejercer las funciones para las cuales han sido facultados expresamente y rigiéndose por lo estipulado en la norma suprema y disposiciones ordinarias que les son aplicables (...) se aprecia que el legislador tendrá la discrecionalidad sustentada en criterios de razonabilidad para regular las causales de inhabilitaciones o impedimentos para el ejercicio de los cargos de jueces y magistrados. Por otra parte, esta Corte estima que no es inconstitucional, discriminatorio ni desigual el hecho que la norma impugnada determine la edad en que el juez o magistrado deba abandonar su cargo (...)." [Este criterio fue asentado en sentencia de veinte de noviembre de dos mil siete, dictada en el expediente 235-2007 y reiterado en fallo de veintiséis de enero de dos mil diez, dictado en el expediente 3069-2009, debiéndose tomar en cuenta que el resaltado en negrilla no obra así en el texto original.]

Aún y cuando el número de fallos que contienen el anterior pronunciamiento no constituyen aún doctrina legal que amerite que esta Corte se aparte de ellos, por seguridad y certeza jurídica se estima pertinente asentar las razones por las cuales, en esta oportunidad, no se aplican esos razonamientos para fundar el fallo que ahora se emite.

Asentó esta Corte en aquellas oportunidades que la imposición de limitaciones por razón de edad para la permanencia en un cargo público "reviste de seguridad jurídica a los actos de la administración de justicia". Esta Corte no reitera tal aseveración porque, la sola imposición irrazonable y aislada que impide al funcionario público continuar en el ejercicio del cargo por haber arribado a una determinada edad, no dota de seguridad los actos de administración pública, aceptar tal tesis conllevarla a afirmar que los actos públicos ejercidos por personas que rebasen determinada rango etario, generan incertidumbre, premisa que resulta ilógica, dado que, la condición de capacidad e idoneidad para el ejercicio de un cargo, no puede ser determinada por el solo transcurso del tiempo, ya que, tales condiciones, en todo caso, deben ser establecidas luego de un análisis integral de las cualidades y aptitudes de la persona. Por esa misma razón tampoco se estima adecuado reiterar la aseveración que sugiere que la imposición de requisitos de edad para permanecer en cargos públicos toma eficaz la labor de quienes la desempeñan.

Niega este Tribunal que sea adecuado asegurar que la norma resulta acorde al Texto Fundamental por el solo hecho de que, haya sido emitida por el órgano que posee competencia para ello. La facultad del órgano emisor de las normas es sólo uno de varios aspectos que las normas deben observar para adecuar su existencia a la Ley Suprema.

También se adujo en los fallos a los que se hace referencia, que el legislador puede imponer criterios de razonabilidad para regular las causales de inhabilitaciones o impedimentos para el ejercicio de cargos públicos. Esta Corte estima que dicha aseveración es totalmente acertada, siempre que, la inclusión de tales limitantes, efectivamente, atienda a criterios prudentes y reflexivos que, evidentemente, determinen la incapacidad o falta de aptitud para ejercer un cargo, situación que no acaece en las normas que, en forma aislada, determinan el arribo a una edad como causal inhabilitante para el ejercicio del cargo.

Por todo lo considerado, se debe declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial interpuesta, y hacerse esa declaración, más las que de conformidad con la ley de la materia correspondan.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 115, 133, 137, 140, 143, 148, 149, 163, inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO