EXPEDIENTE 670-2003

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, QUIEN LA PRESIDE, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, NERY SAÚL DIGHERO HERRERA, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, MANUEL DE JESÚS FLORES HERNÁNDEZ Y CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA: Guatemala, veintiuno de diciembre de dos mil cuatro.
Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial del artículo 1, en la frase que dice "y las leyes"; 3, en la frase que dice "o leyes específicas"; artículo 14, incisos d), e), h) y j); artículo 15, incisos g) y h), todos del Decreto 85-2002 del Congreso de la República, Ley en Materia de Antejuicio, que promovieron la Universidad de San Carlos de Guatemala; la Asociación de Investigación y Estudios Sociales -ASIES-; José Escolástico Pinzón Salazar y Jorge Mario García Rodríguez. Los solicitantes unificaron la personería en Luis Alfonso Leal Monterroso, representante legal de la Universidad de San Carlos de Guatemala, y actúan con el auxilio de los abogados Oscar Augusto Rivas Sánchez, José Arturo Sierra González y Carmen Yolanda López Téllez de Cáceres.

ANTECEDENTES
I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por los accionantes se resume: a) la razón de la presente gestión es que se declare la inconstitucionalidad parcial de los artículos 1 en la frase que dice "y las leyes"; 3 en la frase que dice "o leyes especificas"; 14, incisos d), e), h) y j), y 1, incisos g) y h), todos del Decreto 85-2002 del Congreso de la República, Ley en Materia de Antejuicio, por considerar que dichas normas contravienen los artículos 4°., 153, 161 literal a), 165 literal h), 206, 227, 233, 251, 252, 258 y 273 de la Constitución Política de la República de Guatemala; b) como consecuencia del principio de igualdad, consistente en que todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos, en las Constituciones de la mayoría de países se instituye el principio de igualdad ante la ley y, como un derivado de este último, el principio de igualdad en la aplicación de la ley penal. La ley penal debe aplicarse por igual a todos sin discriminaciones ni privilegios. La Constitución guatemalteca prevé el principio de igualdad en los artículos 4o y 153; de idéntica manera, la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, ratificada por Guatemala, reza: "Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley"; c) los Estados admiten dos tipos de excepciones al principio de igualdad de la ley penal: i) por razones de Derecho Público Externo o Internacional (Presidentes de los Estados, Representantes Diplomáticos, etc.), que se estatuyen en Convenios Internacionales; II) por razones de Derecho Público Interno, como la inmunidad o Derecho de antejuicio a determinados funcionarios, que se determinan en las respectivas Constituciones políticas. Es preciso tener presente que el antejuicio o Inmunidad a ciertos funcionarlos se establece en las Constituciones, porque, como es en tal cuerpo legal máximo donde se contempla el principio de igualdad y el de igualdad de la ley, es sólo en dicho cuerpo normativo donde puede reglarse las excepciones al principio de igualdad; por ello, si el poder constituyente determina el principio de igualdad de la ley, las excepciones a tal principio, únicamente las puede determinar el mismo poder constituyente y no otro poder menor como el poder legislativo ordinario. d) en Guatemala el principio de igualdad se encuentra contenido en la Carta Magna, ordenando el imperio de la ley a todas las personas que se encuentren en el territorio de la República. Asimismo, dicho cuerpo legal en diversos artículos, prevé el Antejuicio para ciertos funcionarios, como única excepción al principio de igualdad de la ley penal y no autoriza a que la legislación ordinaria pueda ampliar tal tipo de excepción a otros funcionarios no previstos en ese cuerpo legal supremo. De esa cuenta, el legislador común no tiene potestades para ampliar el catálogo de funcionarios que ostentan el derecho de antejuicio, pues ello es misión exclusiva de la Constitución y no de la ley. Es preciso indicar que el Antejuicio es un privilegio procesal que se otorga a determinados funcionarios, consistente en que por hechos delictivos no pueden ser detenidos y procesados como todo ciudadano, sino que, previamente debe conocer un ente especial que debe determinar si procede o no el encausamiento del funcionario, con lo que se pretende proteger más a la función publica que a la persona, y evitar procesos penales infundados, motivados por cuestiones políticas o represalias por el cumplimiento de sus funciones; e) el articulo 1 objeto de impugnación establece "La presente ley tiene por objeto crear los procedimientos para el trámite de las diligencias de antejuicio que, de conformidad con el ordenamiento jurídico; se promuevan en contra de los dignatarios y funcionarios a quienes la Constitución Política de la República y las leyes conceden ese derecho; su ámbito de aplicación, su tramitación y efectos.". La frase "y las leyes" contraviene el principio de igualdad contenido en el articulo 153 constitucional porque dicho precepto ordena que el imperio de la ley se extiende a todas las personas que se encuentren en el territorio de la República, siendo las únicas excepciones las que fija la propia Constitución en otros artículos, pero no faculta para que las leyes puedan determinar nuevas excepciones a la aplicación de la ley a los habitantes de la República, por ende, especificar en una ley ordinaria que las leyes pueden conceder el derecho de antejuicio, es tergiversar el sentido del artículo 153 precitado, dándole la interpretación que no tiene, consistente en autorizar a la legislación ordinaria para que faculte casos de derecho de antejuicio. Consecuente con ello, al darle ese sentido, se vulnera dicho precepto; f) en cuanto al artículo 3 atacado, el mismo determina "Derecho de antejuicio es la garantía que la Constitución Política de la República o leyes específicas otorgan a los dignatarios y funcionarios públicos de no ser detenidos ni sometidos a procedimiento penal ante los órganos jurisdiccionales correspondientes,...". Respecto a ello la frase "o leyes especificas" contraviene y vulnera el principio de igualdad ya relacionado, contenido en el artículo 153 ibíd, por darle un sentido a dicha norma que no tiene, como es el facultar a las leyes ordinarias a conceder el derecho de antejuicio a casos de excepciones distintos a los que la Constitución Política determina; g) el artículo 14 impugnado en la parte conducente ordena A la Corte Suprema de Justicia le corresponde conocer y resolver el antejuicio en contra de los dignatarios y funcionarios siguientes: ...d) Viceministros de Estado cuando no estén encargados del Despacho; ...e) Superintendente de Bancos y el Intendente de Verificación Especial de la Superintendencia de Bancos; ...h) Fiscales de Distrito y Fiscales de Sección del Ministerio Público; j) Tesorero General de la Nación...". Las literales citadas contravienen el artículo 153 ya relacionado porque contemplan nuevos casos de derecho de antejuicio o excepciones al principio de igualdad de la ley a funcionarios que la Carta Magna no establece, por lo que tales casos contravienen el mandato de que el Imperio de la ley se extiende a todas las personas que se encuentren en el territorio de la República. El contenido de dichas literales también vulneran los artículos 161 inciso a), 165 inciso h), 206, 277, 233, 251, 252, 258 y 273 constitucionales, pues las mismas únicamente conceden antejuicio a los funcionarios ahí señalados, dentro de los cuales no aparecen los indicados en las literales correspondientes al artículo relacionado en este apartado, pues dicha norma tergiversa por ampliación el sentido de los preceptos constitucionales aquí citados; asimismo, contraviene las normas constitucionales porque en contra de la voluntad de la Constitución, el artículo atacado adiciona nuevos funcionarios, sin que la Carta Magna le otorgue dicha potestad al legislador ordinario; h) el artículo 15 objeto de inconstitucional establece "A las Salas de la Corte de Apelaciones les corresponden conocer y resolver el antejuicio en contra de los funcionarios siguientes: ...g) Director General y Director General Adjunto y Subdirectores Generales de la Policía Nacional Civil h) Agentes Fiscales del Ministerio Público.". El contenido de tal precepto colisiona con el artículo 153 constitucional pues contra la voluntad de lo estipulado en dicha normas, las literales relacionadas adicionan otros funcionarios o casos de excepción al principio de igualdad de aplicación de la ley, no regulados en la Carta Magna. El artículo 15 ibíd, al igual que el relacionado en el apartado próximo anterior, en sus literales atacadas transgrede los artículos 161 inciso a), 165 inciso h), 206, 277, 233, 251, 252, 258 y 273 de la Constitución porque en los mismos se indica qué funcionarios gozan de derecho a antejuicio y, por ende, se sustraen, mediante privilegio procesal, al principio de igualdad en la aplicación de la ley penal. La ley ordinaria tergiversa el significado de los preceptos constitucionales puntualizados porque amplía su contenido con nuevos casos de excepción al imperio personal de la ley y, lógicamente, los contraviene, porque en contra de la voluntad suprema, de que sólo en esos casos es procedente el antejuicio, el legislador ordinario, le agrega nuevos casos sin estar facultado para ello. Un principio general, plasmado en la Constitución de generalidad e igualdad de aplicación de la ley, sólo puede admitir los casos de excepción determinados en la propia Constitución, salvo que hubiese autorización constitucional expresa al legislador, de lo contrario, de nada valdría la garantía constitucional de determinados principios generales si pueden ser ampliados, disminuidos o tergiversados por los poderes ordinarios o jerárquicamente menores al poder constituyente. Solicitaron que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Esta Corte decretó la suspensión provisional de los artículos 1, en la frase que dice: "y las leyes"; 3, en la frase que dice: "o leyes específicas"; 14, incisos d). e). h) y j); 15, incisos g) y h), todos del Decreto 85-2002 del Congreso de la República, Ley en Materia de Antejuicio. Se señaló audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) Los solicitantes no alegaron. B) El Congreso de la República indicó que al momento de dictar sentencia se debe tomar en cuenta que para que una disposición legal pueda calificarse de Inconstitucional debe colisionar o tergiversar alguna norma o disposición constitucional, lo que no sucede en el presente caso. Porque de acuerdo a lo establecido en la Carta Magna la potestad legislativa corresponde al Congreso de la República; asimismo cabe indicar que con la vigencia del Decreto impugnado y sus reformas no se vulnera ningún precepto constitucional, ni está restringiendo derechos de ninguna clase, ni modificando, de modo que puedan suscitarse alteraciones o restricciones de dichos derechos garantizados en la Constitución, ya que el Decreto impugnado lo que hace es adecuarse a los lineamientos establecidos en la Constitución Política de la República, por lo tanto los argumentos vertidos por el solicitante no están claramente definidos y concretizados, ya que de la simple cita de artículos tanto constitucionales como de leyes ordinarias no clarifica la sustentación que debe hacerse de la supuesta vulneración a artículos constitucionales; siendo por ello inconsistentes porque el decreto impugnado lo que hace es unificar en un solo cuerpo legal toda la normativa relativa al Derecho de Antejuicio. Solicita que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. C) El Ministerio Público manifestó: a) al hacer la confrontación entre la frase "y las leyes", regulada en el artículo 1 impugnado, no se advierte que la misma contravenga ni tergiverse el artículo 153 constitucional, ello en razón de que dicha frase no establece que la Ley de antejuicio, o cualquiera otra que otorgue el beneficio del antejuicio, o bien que la ley penal, no se aplique a todas las personas que se encuentren en el territorio de Guatemala, ni tampoco las que se encuentren fuera del mismo. La ley en materia de Antejuicio, más bien reafirma el concepto de que el imperio de las leyes se extiende a todos los habitantes de la República, siendo expresión de la voluntad soberana del Estado; asimismo la frase relacionada contrario a lo aseverado por los accionantes, no está autorizando a la legislación ordinaria para que autorice casos de derecho de antejuicio y mucho menos, crea casos de excepción a la regla general del imperio de la ley para todos. Del texto del artículo impugnado, se determina que la frase que se señala como inconstitucional únicamente hace referencia a leyes ordinarias vigentes que conceden el derecho de antejuicio; b) el artículo 3 de la Ley en Materia de Antejuicio define el antejuicio como la garantía que la Constitución Política de la República o leyes específicas otorgan a los dignatarios y funcionarios públicos de no ser detenidos ni sometidos a procedimiento penal ante los órganos jurisdiccionales correspondientes, sin que previamente exista declaratoria de autoridad competente que ha lugar ha formación de causa, de conformidad con las disposiciones establecidas en la presente ley. El antejuicio es un derecho Inherente al cargo, inalienable, imprescriptible e irrenunciable. El derecho de antejuicio termina cuando el dignatario o funcionario público cesa en el ejercicio del cargo, y no podría invocarlo en su favor aún cuando se promueva por acciones sucedidas durante el desempeño de sus funciones. En virtud de lo anterior no se advierte que la frase del artículo citado contravenga el artículo 153 constitucional, pues este último establece que el imperio de la ley se extiende a todas las personas que se encuentren en el territorio de la República, sin que el supuesto normativo del precepto constitucional sea incompatible con la frase que dice "o leyes específicas", la frase impugnada no está creando excepciones para la aplicación de la ley penal, ni está creando antejuicios sino reconociendo el derecho a los mismos ya previstos en otras leyes; c) Respectó al artículo 14 impugnado en sus literales d), e), h) y j) no existe confrontación con el 153 constitucional ya que la norma ordinaria no está creando antejuicios sino únicamente asigna competencia a la Corte Suprema de Justicia para conocer de los antejuicios en contra de los funcionarios y dignatarios a que se refieren dichas literales, lo cual, por las razones' señaladas, no vulnera el precepto constitucional relacionado. Los accionantes señalan también que la norma ordinaria precitada tergiversa el sentido ,de los artículos 161 inciso a), 165 inciso h), 206, 227, 233, 251, 252, 258 y 273 de la Carta Magna, y al confrontar dichos artículos con él impugnado no se advierten vicios de inconstitucionalidad, por cuanto la norma ordinaria únicamente asigna competencia a la Corte Suprema de Justicia para conocer de los antejuicios a los funcionarios que determina, lo que no es incompatible con los artículos constitucionales que otorgan el derecho de antejuicio a los funcionarios allí señalados, preceptos que tampoco establecen qué el derecho de antejuicio únicamente puede ser otorgado por la Constitución. Por último tampoco existen vicios de inconstitucionalidad entre el artículo 15 del decreto impugnado con el artículo 153 constitucional, por cuanto el asignar competencia a las Salas de la Corte de Apelaciones para conocer antejuicios contra determinados funcionarios, cuyo derecho ha sido otorgado por otras leyes ordinarias distinta a la impugnada, no colisiona con el artículo 153 precitado, al establecer este último, que el imperio de la ley se extiende a todas las personas que se encuentren en el territorio de la República, toda vez que la norma ordinaria no está disponiendo lo contrario. Solicita que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada.

ALEGATOS DEL DÍA DE LA VISTA

A) Los solicitantes ratificaron lo expuesto en su escrito de interposición de la presente acción y agregaron que el desarrollo de una Constitución, generalmente se hace por dos vías: a) por la interpretación de la Constitución, que hace la Corte de Constitucionalidad, de ahí la importancia de las gacetas respectivas, y b) por medio de leyes ordinarias, sin embargo éstas últimas no puede ir más allá del mandato constitucional ni tergiversarlo, porque de lo contrario se atentaría en contra del principio de que ninguna ley podrá contrariar las disposiciones de la Constitución y las que lo hagan son nulas ipso jure, según el artículo 175 de la Carta Magna. Esto último es lo que ha sucedido en el presente caso, en que lo impugnado confronta el texto constitucional. Solicitaron se dicte la sentencia que en derecho corresponde declarando con lugar la inconstitucionalidad. B) El Congreso de la República reiteró lo expuesto en memorial de evacuación de la primera audiencia por quince días y solicita que se declare sin lugar la Inconstitucionalidad planteada. C) El Ministerio Público ratificó todo el contenido del memorial presentado al evacuar la audiencia que por quince días se le confirió y pidió que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

CONSIDERANDO

-I-

La Constitución Política de la República de Guatemala, instituyó la Corte de Constitucionalidad como un Tribunal de jurisdicción privativa, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional. Le compete a este Tribunal el conocimiento y decisión en única instancia de las acciones que se interpongan contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. La declaración de inconstitucionalidad de normas de inferior jerarquía procede cuando pueda advertirse que contradicen las contenidas en la Lev Matriz.

-II-

En el caso que se examina, la Universidad dé San Carlos de Guatemala; la Asociación de Investigación y Estudios Sociales; José Escolástico Pinzón Satezar y Jorge Mario García Rodríguez, promovieron acción de inconstitucionalidad general parcial, impugnando las frases "y las leyes" y "o leyes específicas, insertas en los artículos 1 y 3 del Decreto 85-2002 del Congreso de la República. Ley en Materia de Antejuicio, y los incisos d), e) h) y j) del artículo 14; y g) y h) del artículo 15 del citado Decreto. El argumento de su denuncia se centra en que es única y exclusivamente en el texto de la Constitución Política de la República de Guatemala en el que se puede establecer el derecho de antejuicio, así como expresar, numerus clausus, las funciones públicas que dicho derecho protege; de tal manera que su inclusión en normativa de jerarquía inferior a la fundamental contraviene ésta, provocando, por ende, la nulidad ipso jure de aquélla.

-III-

El artículo 4o de la Constitución Política de la República de Guatemala estatuye el principio de igualdad, consistente en que todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos; alude también, dicho principio, al estado de igualdad en el que se encuentran todas las personas frente a la ley. Un aspecto derivado de ese estado se percibe en el campo penal, en el cual la ley de esa índole debe-aplicarse a todas las personas, sin discriminaciones ni privilegios de ninguna categoría; situación que encuentra concordancia con la regla contemplada en el artículo 153 de la Ley Matriz, según la cual el imperio de la ley se extiende a todas las personas que se encuentren en el territorio de la República. No obstante lo anterior, los Estados han admitido dos excepciones a la aplicación del principio que se trata: i) por razones de Derecho Público Externo o Internacional, que se legisla en Convenios poseedores de ese carácter y que se otorga a los Presidentes de los Estados, a representantes diplomáticos y a otros funcionarios de similar rango; ii) por razones de Derecho Público Interno, tal el caso de la inmunidad o Derecho de Antejuicio que se establece a favor de determinadas funciones públicas, en calidad de protección política. Esa prerrogativa se otorga con el objeto de que, si es el caso, determinados" funcionarios no sufran persecución penal, con ocasión de los actos que hayan realizado en forma legítima en el ejercicio del cargo que desempeñan; ello con la pretensión de evitar, de esa manera, la promoción y tramitación de procesos penales infundados, que conlleven cuestiones políticas o que constituyan represalias contra el sindicado por virtud del cumplimiento de sus funciones. El mecanismo por el que se sustancia dicho privilegio consiste en que, en caso de imputación de la comisión de un delito, que se formule contra una persona que ejerce la función pública protegida, el asunto debe someterse previamente a conocimiento de un ente especializado que determinará la procedencia del encausamiento del funcionario.

-IV-

Visto está, conforme las anotaciones anteriores, que el principio de igualdad adquiere categoría jurídica al ser reconocido expresamente en el texto de la Constitución Política de la República. Ese fenómeno de especialidad hace que las excepciones que respecto de ese principio se estructuren, también con categorización jurídica, deben quedar previstas y reguladas única y exclusivamente en el mencionado texto, y no en otras leyes de jerarquía inferior. El fenómeno de especialidad aludido orienta el hecho de que los aspectos sustantivos de las instituciones jurídicas deben quedar normados en específicas y determinadas leyes, según la materia que se trate; aunque ello no obsta para que preceptos de jerarquía inferior desarrollen lo relativo a esas instituciones, siempre que no modifiquen su estructura esencial originaria. En la explicación de ese fenómeno se encuentra el sustento por el cual es dable afirmar que, en el caso que se analiza, tal como lo suponen los accionantes, si el derecho de antejuicio se prevé como una excepción al principio de igualdad relacionado, uno de los aspectos sustantivos de su regulación, entendido éste como la determinación de cuáles funciones públicas protege en numerus clausus, debe quedar contenido exclusivamente en el mismo cuerpo normativo que contempla aquel principio, es decir, la Constitución Política de la República de Guatemala. De tal suerte, la legislación ordinaria, inferior en rango a la Ley Matriz, está llamada únicamente a desarrollar la institución, o sea, establecer las formas en la que la misma ha de ser operativa, más no a estatuir nuevos supuestos de r excepción al mencionado principio. Lo contrario vulnera la preceptiva de rango superior y provoca, por ende, la nulidad ipso jure de las normas que se consideran transgresoras.

En ese orden de ideas, se concluye en que las disposiciones legales impugnadas, al haber extendido los supuestos de aplicación del derecho de antejuicio a funciones públicas que no están incluidas ni protegidas expresamente en la Constitución Política de la República, vulneró normativa de ésta, especialmente los artículos 4o y 153 anteriormente examinados. Por consiguiente, al haberse constatado la colisión entre ambas normativas, debe declararse la inconstitucionalidad de la ordinaria reprochada, con el objeto de expulsarla del ordenamiento jurídico vigente, por virtud de que adolece de nulidad ipso jure, conforme las razones que quedaron expresadas.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 115, 133, 135, 137, 139, 140, 142, 143, 146, 163 inciso a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 31 y 32 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO