EXPEDIENTE 660-2003

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, QUIEN LA PRESIDE, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, NERY SAUL DIGHERO HERRERA, CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA Y FRANCISCO JOSE PALOMO TEJEDA: Guatemala, veintiocho de agosto de dos mil tres.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general del Reglamento del Régimen Jurídico para la Autorización de Loterías, Quinielas, Concursos, o Sistemas de Vaticinios Deportivos, emitido por la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala, el cual fue aprobado en acta número 006/2002-AG-CDAG y publicado en el Diario de Centro América el siete de marzo de dos mil tres, promovida por el Procurador General de la Nación. El solicitante actuó con el auxilio de los abogados Luis Alfonso Rosales Marroquín, Rudio Lecsan Mérida y Guillermo Austreberto Carranza Taracena.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el solicitante se resume: a) el Reglamento del Régimen Jurídico para la Autorización de Loterías, Quinielas, Concursos, o Sistemas de Vaticinios Deportivos, emitido por la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala, aprobado en acta numero 006/2002-AG-CDAG y publicado en el diario de Centro América el siete de marzo de dos mil tres, viola la literal e) del artículo 183 de la Constitución Política de República; b) el indicado Reglamento fue emitido por la Asamblea General de la Confederación Autónoma de Guatemala, con fundamento en la literal d) del articulo 93 y 212 de la Ley Nacional para el Desarrollo de la Cultura Física y del Deporte; tergiversando el contenido de dichas normas; pues si bien, la Confederación puede emitir disposiciones reglamentarias, éstos deben ser para alcanzar los fines propios del deporte, pero no para emitir reglamentos de Loterías Deportivas que persiguen otros fines y, que son propios del Ministerio de Gobernación, que es el órgano que los regula y controla. En ese sentido, dicho Reglamento vulnera la literal e) del artículo 183 de la Constitución de la República y, en consecuencia, debe de excluirse del ordenamiento jurídico. Pidió se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad promovida.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional del Reglamento del Régimen Jurídico para la Autorización de Loterías, Quinielas, Concursos, o Sistemas de Vaticinios Deportivos, emitido por la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala, en acta número 006/2002-AG-CDAG. Se dio audiencia por quince días comunes a la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala, al Ministerio de Gobernación, al Presidente de la República y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Estado de Guatemala por medio del Procurador General de la Nación manifiesta que de acuerdo al Reglamento para loterías, rifas y juegos contenido en el Decreto Presidencial de dieciocho de mayo de mil novecientos cincuenta y seis, corresponde a las Gobernaciones Departamentales en su respectiva jurisdicción y, al Ministerio de Gobernación para toda la Republica autorizar las rifas, juegos o loterías; consecuentemente, ninguna otra autoridad puede atribuirse esta función y, de hacerlo, como ocurre en este caso, la reglamentación emitida es nula por contravenir leyes ordinarias como la citada y, principalmente por violar la literal e) del articulo 183 de la Constitución Política de la República, por lo que debe ser expulsado del orden jurídico interno para mantener incólume el Estado Constitucional de Derecho. Pidió se tenga por reiterados los argumentos expuestos en él escrito inicial y se declare la inconstitucionalidad promovida, por su notoria procedencia. B) La Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala expuso: a) la Procuraduría General de la Nación basa su acción de inconstitucionalidad en el argumento de que la emisión de reglamentos de las leyes sólo le compete al Presidente de la República, interpretando aisladamente la atribución que el artículo 183 literal e) de la Constitución Política de la República le otorga al titular del Organismo Ejecutivo, y es aisladamente porque omite el estudio total del ordenamiento jurídico del Estado. De conformidad con la Constitución y las leyes aplicables; la Confederación goza de "Autonomía Orgánica" como lo ha calificado en casos similares esta misma Corte; y, como tal, tiene competencia por medio de su Asamblea General, para dictar el Reglamento que se necesita para la operatividad de loterías, quinielas, concursos y sistemas de vaticinios deportivos, sin alterar el espíritu de la ley, toda vez que la aplicación de dicha ley no compete al Presidente de la República sino a la Confederación y, por eso, interpretando correctamente la Constitución y la ley ordinaria que desarrolla el servicio público del deporte, sólo puede concluirse con la aseveración de que la Confederación sí tiene competencia para dictar el Reglamento que se cuestiona. Esa facultad, reitera, deviene de la ley fundamental y del texto de la ley ordinaria; b) el equívoco de la Procuraduría General de la Nación deviene de omitir el artículo 36 literal c) de la Ley del Organismo Ejecutivo en donde se le atribuye al Ministerio de Gobernación competencia en materia de rifas y loterías, pero, esa misma literal deja a salvo lo Dispuesto por Leyes Especificas. En este caso, la ley específica es la Ley Nacional para el Desarrollo de la Cultura Física y del Deporte, en la que se establece que todo lo relativo a loterías, quinielas, o sistemas de vaticinios deportivos, como un medio de fortalecimiento del renglón económico para el desarrollo de las actividades del deporte, educación física y recreación compete a la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala y su funcionamiento se regirá por un reglamento especial, emitido por su Asamblea General. Agrega que la interpretación de la Constitución debe ser contextual. El error del representante del Estado está en interpretar una función del Presidente de la República en forma aislada, sin tomar en cuenta la organización general de la administración pública y en especial, lo asentado por esta Corte de que cuando se acusa una presunta lesión constitucional en un reglamento, debe obligadamente juzgarse la Ley Ordinaria que lo genere, para establecer si hay o no una extralimitación en el acto de creación normativa. De manera que en ningún momento lo acordado por la Asamblea General de la Confederación, al emitir el reglamento en cuestión, constituye una violación a la Constitución, contrario a ello, es un acto de creación de normas ajustado al espíritu de la Constitución y de su ley orgánica; c) señala que al establecer el artículo 152 de la Constitución que el ejercicio del poder está sujeto a las limitaciones señaladas por la Constitución y la ley (principio de juridicidad y de legalidad), mal haría el señor Presidente de la República si dictara un reglamento de una ley cuya observancia y ejecución le compete a una entidad del Estado, cuya autonomía fue normada por el constituyente, con categoría de autonomía orgánica, al igual que otros entes de similar naturaleza, tales como la Universidad de San Carlos, las Municipalidades y la Banca Central. Por lo que pide se dicte sentencia declarando: sin lugar la acción de inconstitucionalidad promovida por la Procuraduría General de la Nación, como consecuencia, que se deje sin efecto la suspensión provisional del Reglamento del Régimen Jurídico para la Autorización de Loterías, Quinielas, Concursos o Sistemas de Vaticinios Deportivos, decretada por esta Corte en resolución de dieciséis de mayo del año en curso. C) El Presidente de la República argumentó: a) que la Constitución Política de la República preceptúa en el artículo 183 incisos a) y e) que son funciones del Presidente de la República cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes; así como también; sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes; dictar los decretos para los que estuviere facultado por la Constitución, así como los acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes sin alterar su espíritu; b) por esa razón, que con fecha veintidós de abril del año dos mil tres y mediante oficio sin número referencia HRM/bmdel solicitó al Procurador General de la Nación, que promoviera la presente acción por considerar que por parte de la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala al emitir el Reglamento mencionado, estaba ejerciendo funciones propias del Presidente de la República lo cual era ilegal; c) en el presente caso, el accionante ha planteado la presente acción contra el Reglamento ya identificado en virtud que en su totalidad contraviene normas constitucionales que deben prevalecer a efecto de mantener el régimen de legalidad interno del Estado de Guatemala, por lo que pidió se declare la inconstitucionalidad del Reglamento de mérito, expulsándolo del orden jurídico guatemalteco a partir de la fecha de publicación de la suspensión provisional. D) El Ministerio de Gobernación indicó: a) que el Estado de Guatemala, por medio de su Representante Legal compareció a esta honorable Corte promoviendo acción de inconstitucionalidad por vicio total del Reglamento relacionado, ya que es evidentemente inconstitucional al colisionar con el artículos 183 literal e) de la Constitución Política de la República que confiere como facultad exclusiva o función del Presidente de la República la de sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes, dictando los decretos por los que estuviere facultado así como los acuerdos, reglamentos, y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes. Como ya se ha indicado, dicha facultad reglamentaria que la Constitución de la República confiere al Presidente es una facultad especial dentro del principio de la separación o equilibrio de poderes y funciones; por lo que la Confederación al emitir el Reglamento que nos ocupa violó gravemente el precepto constitucional ya señalado; b) el contenido de la literal e) del artículo 183 constitucional, es una norma de imperioso cumplimiento y ninguna ley de menor jerarquía, puede contradecirla, en virtud de que el articulo 175 Constitucional, ordena que ninguna ley podrá contrariar las disposiciones de la Constitución, de manera que, las normas que integran el ordenamiento jurídico solo serán válidas cuando se adecuen a ella y, a falta de tal conformidad dichas normas deben ser expulsadas del ordenamiento jurídico. Pidió se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. E) El Ministerio Público expuso que el Reglamento emitido por la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala, viola la literal e) del artículo 183 de la Constitución Política República, atribuyéndose facultades la entidad emisora que le corresponden al Ministerio de Gobernación, órgano que regula y controla tales disposiciones. Por lo tanto, Habiéndose efectuado la debida confrontación entre el reglamento impugnado y las normas constitucionales, se llega a la conclusión que la acción de inconstitucionalidad general total planteada es procedente, debiéndose por lo tanto dictar la sentencia en ese sentido.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA

A) El solicitante reiteró los conceptos planteados ante esta Corte y solicitó se dicte la sentencia correspondiente en la cual se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Presidente de la República, el Ministerio de Gobernación y el Ministerio Público reiteraron los argumentos vertidos al evacuar la audiencia conferida y solicitaron que se declare con lugar la inconstitucionalidad solicitada. C) La Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala ratificó en todas y cada una de sus partes el contenido del memorial por el cual evacuó la audiencia conferida y pidió se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad promovida por la Procuraduría General de la Nación y como consecuencia se deje sin efecto la suspensión provisional decretada.

CONSIDERANDO:

-I-

Corresponde a la Corte de Constitucionalidad conocer y decidir, en única instancia, de las acciones interpuestas contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. La declaratoria en tal sentido resulta procedente cuando se advierte antagonismo con la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

En el caso sub judice se cuestiona la constitucionalidad del Reglamento del Régimen Jurídico para la Autorización de Loterías, Quinielas, Concursos, o Sistemas de Vaticinios Deportivos, emitido por la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala, aprobado en acta número 006/2002-AG-CDAG y publicado en Diario de Centro América el siete de marzo de dos mil tres. Según se expresa, el indicado Reglamento fue emitido por la CONFEDE, con fundamento en la literal d) del artículo 93 y 212 de la Ley Nacional para el Desarrollo de la Cultura Física y del Deporte, tergiversando el contenido de dichas normas, ya que, si bien, la Confederación puede emitir disposiciones reglamentarias, éstas deben ser congruentes con los fines propios del deporte, pero no sobre juegos de loterías deportivas que persiguen otros fines, los cuales, conforme leyes específicas, son controlados por el Ministerio de Gobernación y, autorizados por el Presidente de la República con base en su facultad reglamentaria prevista en el artículo 183 literal e) de la Constitución de la República.

En este caso el problema a resolver será determinar el alcance de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, frente a la facultad de las entidades autónomas, no sólo en lo que respecta a la facultad en sí misma, sino al contenido de los cuerpos normativos que emitan. Delimitar una u otra, aportará la luz necesaria para comprender hasta donde el reglamento cuya constitucionalidad se cuestiona es congruente con los mandatos de la Constitución o si por el contrario debe ser expulsado del sistema por apartarse de sus parámetros.

En ese sentido, el artículo 183 inciso e) de la Constitución de la República, contempla, entre otras, la facultad para que el Presidente con todos o alguno de sus Ministros pueda emitir los Reglamentos para el desarrollo de las leyes, sin alterar su espíritu. Esta facultad responde a la labor ejecutiva que la propia Constitución le confía, cuya función le autoriza para -sin caer en la indeterminación o el subjetivismo- implementar pormenorizadamente los mecanismos necesarios que facilitarán la operatividad de la ley cuyo desarrollo se le ha encomendado -constituye esto una expresión del intervencionismo del Estado a través del órgano de ejecución-, teniendo como límite, el marco que la propia ley establece y el espíritu de la misma. Por su parte, las entidades autónomas -independientemente que tengan su génesis en la Constitución o en una ley, contienen la expresión máxima de la descentralización administrativa-, de acuerdo a su naturaleza, cuentan, además con su patrimonio propio y su personalidad jurídica, atributos que le permiten desarrollar todas aquellas facultades que le son inherentes con el objeto de cumplir con los fines que le han sido encomendados, los cuales siendo congruentes con los del Estado la califican para desarrollar todas las actividades en la consecución de ellos. La autonomía de la que gozan les faculta para poder emitir sus propios reglamentos, siendo éste el mecanismo idóneo para favorecer su desenvolvimiento de manera natural alejada de la intervención de los demás organismos del Estado.

Con esta base, se afirma que sería contrario a su naturaleza y a los mandatos de la propia Constitución, sujetar a las entidades autónomas al control directo del ejecutivo, ya que fue, precisamente, con el objeto de procurar su descentralización administrativa y funcional, lo que motivó su creación.

-III-

En cuanto a la inconstitucionalidad que se promueve, se tiene que, conforme lo previsto en los artículos 92 de la Constitución de la República, y el 87 de la Ley Nacional para el Desarrollo de la Cultura Física y del Deporte, contenida en el Decreto 76-97 del Congreso de la República, la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala, es un organismo autónomo y, como tal, tiene competencia, por intermedio de su órgano máximo que es la Asamblea General, para dictar los reglamentos y acuerdos necesarios para complementar la ley, así como para resolver las situaciones no previstas y todo aquello que sea materia de su competencia, teniendo presente no desvirtuar el espíritu y finalidad de su creación, como prevé el artículo 220 de dicha ley. Fue en uso de esa facultad reglamentaria, que emitió el Reglamento para la operatividad de loterías, quinielas, concursos y sistemas de vaticinios deportivos, a que se refiere el artículo 212 de la misma, el cual, interpretado en unión al artículo 213, no sólo autoriza el establecimiento de loterías, quinielas y sistemas de vaticinios deportivos, sino que autoriza a la Confederación para realizarlos, autorizarlos, supervisarlos y controlarlos, ya que se reconoce que a ella compete la aplicación de dicha ley.

El hecho que conforme al artículo 36 literal c) de la Ley del Organismo Ejecutivo, se atribuya al Ministerio de Gobernación la competencia en materia de rifas y loterías, no significa que la exclusividad de las autorizaciones recaiga en dicho Ministerio o en el Organismo Ejecutivo, ya que la misma deja a salvo lo que se establezca por leyes especiales, que para el caso bajo análisis, sería la Ley Nacional para el Desarrollo de la Cultura Física y del Deporte, siempre y cuando, se trate de asuntos relacionados con el deporte, teniendo presente que su finalidad será fortalecer el renglón económico para el desarrollo de las actividades del deporte, educación física y la recreación.

Cuando la Constitución -en su artículo 183 inciso e)- contempla las funciones Reglamentarias del Presidente de la República, no significa que la misma sea absoluta es decir, exclusiva y para todos los casos; ya que en congruencia con los fines y valores que la propia Constitución consagra, no tiene participación alguna en la emisión de reglamentos que emanen de entidades autónomas, cuya facultad le es propia y exclusiva en los asuntos de su competencia, como una cualidad inherente a su personalidad jurídica. Con esa base, se concluye que el reglamento en cuestión no es inconstitucional por haber sido emitido por el órgano máximo de la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala; contrario a ello, se advierte que fue emitido dentro del marco de sus facultades legales como ente autónomo que es.

-IV-

Conforme lo establecido en el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, cuando la inconstitucionalidad se declare sin lugar se impondrá multa a los abogados auxiliantes, sin perjuicio de la condena en costas al interponente, salvo los casos de excepción previstos. En el presente caso no se condena en costas al accionante, ni se impone multa a los abogados auxiliantes por tratarse de que el Procurador General de la Nación está dentro de los casos de exención.

LEYES APLICABLES

Artículos aplicables y 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 133, 134, 137, 149, 150, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO