EXPEDIENTE 3554-2022

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA CON LOS MAGISTRADOS DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBÁ, QUIEN LA PRESIDE, NESTER MAURICIO VÁSQUEZ PIMENTEL, LEYLA SUSANA LEMUS ARRIAGA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y RONY EULALIO LÓPEZ CONTRERAS: Guatemala, veintitrés de febrero de dos mil veintitrés.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por María Eugenia De La Vega Cruz objetando los párrafos "25 INSLATACIONES (SIC) DE TORRE DE TELEFONÍA, tasa por torre Q100,000.00, unidad, 100%, Q125,000.00, unidad, 100%", "caseta para equipo de torre de telefonía, Q50,000.00, unidad, 4.50%" y "26 COLOCACION DE POSTES, tasa por poste, Q500.00, unidad 4.50%", establecidas en el artículo 124 de las "Modificaciones y Adiciones al Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato del municipio de San José, departamento de Escuintla", insertas en el punto cuarto del acta número 063-2021, que documenta la sesión pública ordinaria del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el diecisiete de agosto de dos mil veintiuno y publicado en el Diario de Centro América el veintisiete de septiembre del mismo año. La postulante actuó con su propio auxilio y el de los abogados Marcio Vinicio Sintuj Rodríguez y Fausto Josué Juárez Mejía. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal II, Nester Mauricio Vásquez Pimentel, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO NORMATIVO DE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA

Los párrafos impugnados de las Modificaciones y Adiciones al Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato del municipio de San José, departamento de Escuintla regulan: "Artículo 124°. De acuerdo a los diferentes tipos de construcción y los diferentes usos para las mismas, se toma como marco de referencia la siguiente tabla de cálculo de costos por metro cuadrado de construcción y los porcentajes para el efecto de cobro o tarifa por unidad, que se especifica de la forma siguiente: TABLA DE COSTOS: Por Metro Cuadrado, Metro Cúbico, Porcentajes Para el efecto de cobro de Tasa Municipal por Concepto de Licencia de Construcción dentro del municipio de San José

TASA DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN
NO.	DESCRIPCIÓN	COSTO	UNIDADO	%
	RESIDENCIALES
1	Residencial tipo 1 Vivienda de interés social	Sin costo	M2	0.00%

(...)

25	INSLATACIONES DE TORRE DE TELEFONÍA, tasa por torre	Q100,000.00	UNIDAD	100%
		Q125,000.00	UNIDAD	100%
	Caseta para equipo de torre de telefonía	Q50,000.00	UNIDAD	4.50%
26	COLOCACION DE POSTES, tasa	Q500.00	UNIDAD	4.50%
	por poste

..." (El resaltado no consta en el texto original; sin embargo, se ha destacado con el fin de precisar los segmentos concretamente impugnados).

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se sintetiza: A) El párrafo "25 INSLATACIONES (SIC) DE TORRE DE TELEFONÍA, tasa por torre Q100,000.00, unidad, 100%, Q125,000.00, unidad, 100%", contenido en el artículo 124 del Reglamento objetado, vulnera: a) los artículos 2 y 239 de la Constitución Política de la República, debido a que: i) el término de "inslataciones" es impreciso, ya que no existen parámetros técnicos para determinar a qué se refiere, lo que genera ausencia de certeza en cuanto al objeto gravado; ii) tal vocablo debió ser aclarado por la municipalidad al concebir la licencia para resguardar la seguridad jurídica y legalidad con la finalidad de legitimar la exacción objetada; iii) además establece dos montos, por lo que es incierto a cuál se refiere: b) los artículos 41 y 243 constitucionales, porque: i) la tasa administrativa que regula el apartado impugnado excede la capacidad de pago de los administrados, puesto que resulta irrazonable, insoportable y exagerado el cobro regulado por autorizar la instalación de torres de telefonía; ii) la razonabilidad es indispensable en el orden jurídico, que se transgrede porque existe desproporción entre el fin perseguido por la disposición y el medio elegido para concretarlo; iii) en atención a ello, un tributo no es razonable cuando equivale a una parte substancial de la propiedad o la renta; iv) la Corporación Municipal al crear sus tasas, debe evitar las cargas excesivas, que absorban una porción significativa del capital del administrado; v) el párrafo reprochado, afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo un cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite razonable, porque sustrae fracción de su renta, por tal motivo, se concluye que es un tributo confiscatorio; y c) los artículos 239 y 255 de la Norma Suprema, ya que: i) impone una exacción pecuniaria por la emisión de licencia por instalación, sin atender que es un valor desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que presta la corporación municipal al administrado y, además que no se encuentra debidamente justificado; ii) por mandato del artículo 255 constitucional, en la captación de recursos, las corporaciones municipales deben ajustarse al principio de legalidad establecido en el artículo 239 constitucional, la ley ordinaria y a las necesidades del municipio; iii) la tasa impuesta es arbitraria y sobrepasa los límites del servicio que presta, puesto que la captación de los recursos que pretende no se ajusta a lo establecido en la ley ordinaria -artículo 72 del Código Municipal- que rige a las entidades municipales; iv) la tasa impugnada que reguló el ente edil es ilegítima pues debió establecerse sobre una base razonable y proporcional, entre el costo -monto exigido- y la actividad vinculante individualizada -servicio administrativo por emisión de la licencia-; v) la municipalidad vulnera el principio de que la actividad de la administración pública no es para lucrar sino para servir a los administrados, principio que conforma la equidad y justicia tributaria, pues atiende únicamente el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la autorización respectiva; vi) la tasa por la emisión de una licencia de instalación es desproporcionada con relación a los servicios que debería de prestar la corporación municipal, pues solo puede cobrar el valor por la operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio que se trate. B) La frase "caseta para equipo de torre de telefonía, Q50,000.00, unidad, 4.50%" dispuesta en el artículo 124, transgrede: a) los artículos 41 y 243 de la Ley Fundamental, debido a que: i) la tasa administrativa que regula el apartado impugnado excede la capacidad de pago de los administrados, puesto que resulta irrazonable, insoportable y exagerado el cobro regulado por autorizar la instalación de casetas para equipo de torre de telefonía; ii) la razonabilidad es indispensable en el orden jurídico, que se transgrede porque existe desproporción entre el fin perseguido por la disposición y el medio elegido para concretarlo; iii) en atención a ello, un tributo no es razonable cuando equivale a una parte substancial de la propiedad o la renta; iv) la Corporación Municipal al crear sus tasas, debe evitar las cargas excesivas, que absorban una porción significativa del capital del administrado; v) el apartado reprochado, afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo un cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite razonable, porque sustrae fracción de su renta, por tal motivo, se concluye que es un tributo confiscatorio; y b) los artículos 239 y 255 del Texto Supremo, ya que, ya que: i) impone una exacción pecuniaria por la emisión de licencia para la construcción de caseta, sin atender que es un valor desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que presta la corporación municipal al administrado y, además que no se encuentra debidamente justificado; ii) por mandato del artículo 255 constitucional, en la captación de recursos, las corporaciones municipales deben ajustarse al principio de legalidad establecido en el artículo 239 constitucional, la ley ordinaria y a las necesidades del municipio; iii) la tasa impuesta es arbitraria y sobrepasa los limites del servicio que presta, puesto que la captación de los recursos que pretende no se ajusta a lo establecido en la ley ordinaria -artículo 72 del Código Municipal- que rige a las entidades municipales; iv) la tasa impugnada que reguló el ente edil es ilegítima, pues debió establecerse sobre una base razonable y proporcional, entre el costo -monto exigido- y la actividad vinculante individualizada servicio administrativo por emisión de la licencia-; v) la municipalidad vulnera el principio de que la actividad de la administración pública no es para lucrar sino servir a los administrados, principio que conforma la equidad y justicia tributaria, pues atiende únicamente el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la autorización respectiva; vi) la tasa por la emisión de una licencia de construcción es desproporcionada con relación a los servicios que debería de prestar la corporación municipal, pues solo puede cobrar el valor por la operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio que se trate. C) La frase "26 COLOCACION DE POSTES, tasa por poste, Q500.00, unidad 4.50%" contenida en el artículo 124, conculca: a) los artículos 2 y 239 de la Ley fundamental, debido a que: i) el término de "postes" es confuso, oscuro e impreciso, ya que no existen parámetros técnicos para establecer a qué tipo de postes se refiere; ii) tal situación genera incertidumbre y confusión respecto al objeto gravado, pues la disposición impugnada debe ser específica; b) los artículos 41 y 243 de la Constitución Política de la República, puesto que: i) la tasa administrativa que regula el apartado impugnado excede la capacidad de pago de los administrados, puesto que resulta irrazonable, insoportable y exagerado el cobro regulado por autorizar la instalación de torres de postes; ii) la razonabilidad es indispensable en el orden jurídico, que se transgrede porque existe desproporción entre el fin perseguido por la disposición y el medio elegido para concretarlo; iii) en atención a ello, un tributo no es razonable cuando equivale a una parte substancial de la propiedad o la renta; iv) la Corporación Municipal al crear sus tasas, debe evitar las cargas excesivas, que absorban una porción significativa del capital del administrado; v) el apartado reprochado, afecta la capacidad de pago de los contribuyentes, siendo un cargo excesivo que produce efectos que sobrepasan el límite razonable, porque sustrae fracción de su renta, por tal razón, se concluye que es un tributo confiscatorio; y c) los artículos 239 y 255 constitucionales, ya que: i) impone una exacción pecuniaria por la emisión de licencia para la colocación de postes, sin atender que es un valor desmedido, desproporcionado y arbitrario con relación al servicio que presta la corporación municipal al administrado, además que no se encuentra debidamente justificado; ii) por mandato del artículo 255 constitucional, en la captación de recursos, las corporaciones municipales deben ajustarse al principio de legalidad establecido en el artículo 239 constitucional, la ley ordinaria y a las necesidades del municipio; iii) la tasa impuesta es arbitraria y sobrepasa los límites del servicio que presta, puesto que la captación de los recursos que pretende no se ajusta a lo establecido en la ley ordinaria -artículo 72 del Código Municipal- que rige a las entidades municipales; iv) la tasa impugnada que reguló el ente edil es ilegítima, pues debió establecerse sobre una base razonable y proporcional, entre el costo -monto exigido- y la actividad vinculante individualizada -servicio administrativo por emisión de la licencia-; v) la municipalidad vulnera el principio de que la actividad de la administración pública no es para lucrar sino servir a los administrados, principio que conforma la equidad y justicia tributaria, pues atiende únicamente el beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la autorización respectiva; vi) la tasa por la emisión de una licencia de construcción es desproporcionada con relación a los servicios que debería de prestar la corporación municipal, pues solo puede cobrar el valor por la operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio que se trate.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de siete de julio de dos mil veintidós, publicado en el Diario de Centro América el doce del mismo mes y año se decretó la suspensión provisional de los párrafos impugnados. Se confirió audiencia por quince días al Concejo Municipal de San José del departamento de Escuintla y al Ministerio Público, se adicionó tres días por razón del término de la distancia a la entidad edil. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Concejo Municipal de San José del departamento de Escuintla, no alegó. B) El Ministerio Público manifestó que: a) las tasas impugnadas no cumplen con las características que las puedan identificar como tales, es decir un pago voluntario y una contraprestación "...por un servicio público de forma proporcionada", b) es evidente que las tasas de mérito no son voluntarias, pues "...por la obtención de una autorización de licencia de instalación la autoridad municipal ha considerado que se debe imponer una tasa y requerir su pago el cual está fijado en la frase impugnada"; c) asimismo, el contribuyente no recibe ningún tipo de contraprestación, por lo que la norma impugnada establece un impuesto; d) no es facultad de la corporación municipal regular distintos tributos, pues su competencia se limita a establecer únicamente "tasas"; e) no es dable que el ente edil disponga sustraer dinero del particular, determinándose que la regulación controvertida vulnera los artículos 239 y 255 constitucionales; f) la "Corte de Constitucionalidad" ha sostenido que la tasa es una creación que compete a las corporaciones municipales y en la que deben darse los elementos de "...pago voluntario de una prestación en dinero fijada de antemano y una contraprestación de un servicio público"; y g) el ente creador de la norma estaría obligado a proporcionar el trámite administrativo para dar la autorización o conceder la licencia, por lo que, al carecer de dicho extremo, la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasa. Pidió que la acción planteada se declare con lugar.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) María Eugenia De La Vega Cruz -accionante- ratificó sus argumentos y, compartió y reiteró el criterio del Ministerio Público. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad. B) El Concejo Municipal de San José del departamento de Escuintla, no evacuó la audiencia conferida. C) El Ministerio Público, reiteró los argumentos y petición expresada al evacuar la audiencia otorgada.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, debe proceder al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional.

En ese sentido, procede la acción directa de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, cuando la tasa regulada en la disposición impugnada, impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta, ambigua y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de seguridad jurídica, legalidad, justicia tributaria y equidad, contenidos en los artículos 2°, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

Síntesis del planteamiento

María Eugenia De La Vega Cruz promueve acción de inconstitucionalidad general parcial objetando los párrafos "25 INSLATACIONES (SIC) DE TORRE DE TELEFONIA, tasa por torre Q100,000.00, unidad, 100%, Q125,000.00, unidad, 100%", "caseta para equipo de torre de telefonía, Q50,000.00, unidad, 4.50%", "26 COLOCACION DE POSTES, tasa por poste. 0500.00, unidad 4.50%", establecidas en el artículo 124 de las "Modificaciones y Adiciones al Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato del municipio de San José, departamento de Escuintla", insertas en el punto cuarto del acta número 063-2021, que documenta la sesión pública ordinaria del Concejo Municipal de esa localidad, celebrada el diecisiete de agosto de dos mil veintiuno y publicado en el Diario de Centro América el veintisiete de septiembre del mismo año.

A juicio de la interponente, las disposiciones cuestionadas vulneran los artículos 2, 41, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Los argumentos impugnativos quedaron reseñados en el apartado de resultandos del presente fallo

-III-

Del principio de legalidad en materia tributaria

El artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República de Guatemala decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. El artículo 255 de la Ley Fundamental regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, literal n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, así como establecer tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido Código. Y el artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio, regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, asi como la determinación y cobro de tasas fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

Por otro lado, de conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "... /a cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencias de dos, ocho y quince, todas de marzo de dos mil veintidós dictadas en los expedientes 3287-2021,2391-2021 y 2712-2021, respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "... a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto-del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servido...". Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación con el costo del servicio que se presta, puesto que lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Respecto a la voluntariedad de las tasas, este Tribunal ha mencionado que las municipalidades pueden crear esas exacciones por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que, cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio (como sucede, por ejemplo, con las tasas por los servicios de abastecimiento de agua potable y limpieza, entre otros)

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

-IV-

Análisis de los párrafos "25 INSLATACIONES (SIC) DE TORRE DE TELEFONÍA, tasa por torre Q100,000.00, unidad, 100%...", "caseta para equipo de torre de telefonía, Q50,000.00, unidad, 4.50%" y "26 COLOCACION DE POSTES, tasa por poste, Q500.00, unidad 4.50%", contenidos en el artículo 124 de las "Modificaciones y Adiciones al Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato del municipio de San José, departamento de Escuintla"

Inicialmente, es oportuno indicar que por razón de método se abordarán en forma conjunta los párrafos "25 INSLATACIONES (SIC) DE TORRE DE TELEFONÍA, tasa por torre Q100,000.00, unidad, 100%...", "caseta para equipo de torre de telefonía, Q50,000.00, unidad, 4.50%" y "26 COLOCACION DE POSTES, tasa por poste, Q500.00, unidad 4.50%", ya que es el mismo análisis comparativo que vertió el accionante entre dichos apartados normativos y la norma constitucional que estima vulnerada.

Esencialmente, la accionante denuncia que los enunciados normativos objetados transgreden los artículos 41, 239, 243 y 255 del Texto Fundamental, esencialmente porque gravan la actividad de instalación de torres de telefonía, casetas para equipo de torre de telefonía y postes, sin tomar en cuenta la capacidad de pago de los particulares: asimismo, señala que viola la razonabilidad y proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio público que se brinda al administrado, motivo por el cual dichos cobros son desmedidos y arbitrarios.

También, la solicitante señaló que el apartado "25 INSLATACIONES (SIC) DE TORRE DE TELEFONÍA, tasa por torre Q100,000.00, unidad, 100%..." vulnera los artículos 2 y 239 constitucionales, pues: a) el término de "inslataciones" es impreciso, ya que no existen parámetros técnicos para determinar a qué se refiere, lo que genera ausencia de certeza en cuanto al objeto gravado; ii) tal vocablo debió ser aclarado por la municipalidad al concebir la licencia para resguardar la seguridad jurídica y legalidad con la finalidad de legitimar la exacción objetada; iii) además establece dos montos, por lo que es incierto a cuál se refiere.

Finalmente, la interponente indicó que "26 COLOCACION DE POSTES, tasa por poste, Q500.00, unidad 4.50%", contraviene los artículos 2 y 239 constitucionales, pues: a) término de "postes" es confuso, oscuro e impreciso, ya que no existen parámetros técnicos para establecer a qué tipo de postes se refiere; b) tal situación genera incertidumbre y confusión respecto al objeto gravado, pues la disposición impugnada debe ser especifica.

Como cuestión previa, es oportuno señalar que se abordaran inicialmente los argumentos que expresó la accionante, respecto a que los apartados normativos impugnados vulneran los artículos 41.239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Los párrafos impugnados contenidos en el artículo 124 del de las "Modificaciones y Adiciones al Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato del municipio de San José, departamento de Escuintla" regulan:

"Artículo 124°. De acuerdo a los diferentes tipos de construcción y los diferentes usos para las mismas, se toma como marco de referencia la siguiente tabla de cálculo de costos por metro cuadrado de construcción y los porcentajes para el efecto de cobro o tarifa por unidad, que se especifica de la forma siguiente: TABLA DE COSTOS: Por Metro Cuadrado, Metro Cúbico, Porcentajes Para el efecto de cobro de Tasa Municipal por Concepto de Licencia de Construcción dentro del municipio de San José

TASA DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN
NO.	DESCRIPCIÓN	COSTO	UNIDADO	%
	RESIDENCIALES
1	Residencial tipo 1 Vivienda de interés social	Sin costo	M2	0.00%

(...)

25	INSLATACIONES DE TORRE DE TELEFONÍA, tasa por torre	Q100,000.00	UNIDAD	100%
		Q125,000.00	UNIDAD	100%
	Caseta para equipo de torre de telefonía	Q50,000.00	UNIDAD	4.50%
26	COLOCACION DE POSTES, tasa	Q500.00	UNIDAD	4.50%
	por poste

(...)".

Aquí es oportuno acotar, que si bien es cierto que en la publicación en el Diario Oficial de Centro América, aparece como "INSLATACIONES DE TORRE DE TELEFONÍA, tasa por torre", debe entenderse que se hace referencia a instalaciones, razón por la cual el presente análisis se efectuara en atención a ese término "instalaciones".

Los gravámenes referidos constituyen una imposición del ente municipal, que obliga al particular a pagarle el cien por ciento (100%) de cien mil quetzales (Q.100,000.00) por torre de telefonía, el cuatro punto cincuenta por ciento (4.50%) de cincuenta mil quetzales (Q.50,000.00) por caseta para equipo de las mismas y el cuatro punto cincuenta por ciento (4.50%) de quinientos quetzales (Q.500.00) por postes.

Corresponde entonces determinar si efectivamente las exacciones cuestionadas reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de impuesto, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República.

Para el efecto, es pertinente traer a colación que conforme las facultades que otorga el artículo 35, literales b) y n) del Código Municipal, los Concejos Municipales tienen a su cargo el ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal y pueden fijar rentas de bienes municipales, tasas por servicios administrativos y por servicios públicos locales.

En tal sentido, el Concejo Municipal tiene la potestad de establecer rentas por el uso del espacio público sobre el cual se efectúe la instalación de torres y casetas para telefonía y, de postes (de todo tipo, con excepción de los que se utilizan en el suministro de energía eléctrica), también de fijar tasas por la prestación de servicios administrativos de su circunscripción territorial, para lo cual, el interesado debe cumplir las ordenanzas municipales que se emitan, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y ornato, lo que incluye bienes inmuebles municipales y privados; además, los encargados de velar por el cumplimiento de las normas generales que limitan -a nivel comunitario- el ejercicio de la propiedad privada en la localidad son las municipalidades (cuestiones como la contaminación o interferencia visual), por lo que no resulta ser inconstitucional el requerimiento de licencias locales para la colocación de torres y casetas para telefonía y, postes en la circunscripción territorial, siempre y cuando las ordenanzas que contengan tales disposiciones se ajusten al principio de legalidad que descansa en la equidad y justicia tributaria, es decir, que lo recaudado atienda a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.

Al analizar los párrafos objetados, se advierte que el monto de la licencia que se pretende cobrar es una típica tasa municipal, por lo que se examinará si el monto del cobro contenido en los renglones impugnados es proporcional con relación al servicio que le brinda la municipalidad al administrado.

Una vez determinado lo anterior, es pertinente señalar que la referida equidad y justicia tributaria, aplicables para las exacciones municipales, determinan la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el cobro que se pretende implementar y el costo que para el ente municipal en este caso, corresponda para el cumplimiento de la norma, dicho enunciado redunda en la necesaria proporcionalidad que debe existir entre los elementos de cobro y pago a realizar.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 72 del Código Municipal -analizado en el considerando anterior-, las tasas y contribuciones deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio; por lo tanto, se considera que el pago que regula los párrafos objetados no tiene relación de proporcionalidad respecto a las actividades municipales encaminadas a emitir una licencia para la instalación de torres y casetas telefónicas y. postes, no porque se trate de la mera emisión de un documento (pues también podrían precederle estudios para la determinación de la viabilidad de su instalación, tales como los ambientales, culturales, salubres o de ornato), sino porque el cobro fue fijado atendiendo al beneficio lucrativo que podría derivar de la emisión de la licencia, y no con base en factores que atiendan a los presupuestos contenidos en el artículo 72 ibídem, obviando por tanto, que tal recaudo no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35, literal n), del Código Municipal, sino en todo caso, lo que constituye la contraprestación al pago que efectúe el contribuyente es el servicio municipal que se presta, es decir, la licencia de instalación, actividad que no se relaciona con las características de los bienes que se pretenden erigir -torres y casetas para telefonía, y postes-, por lo que es el cálculo del costo del servicio prestado por la municipalidad, el parámetro para fijar una tasa que le sea equivalente y razonable.

Adicionalmente, es importante puntualizar que los factores de proporcionalidad no deben responder a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcance con la obtención de la licencia, ya que -como se analizó- el cobro establecido no constituye una retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común o no, a que se refiere el artículo 35 literal n), del Código Municipal, sino al mero servicio administrativo de emisión de una licencia.

Aunado a lo anterior, resulta incierta una tasa emitida con base a porcentajes para el cobro por unidad. Ello puesto que, la norma no establece con exactitud la cantidad que debe pagar el administrado con la finalidad de obtener una licencia. En este sentido, se concluye que los apartados objetados vulneran el principio de seguridad jurídica (el cual surge junto con el principio de legalidad), pues el nacimiento de la obligación tributaria debe producirse con base en la existencia de una ley formal que la establezca, sino además, que la ley, en este caso, el reglamento municipal, determine claramente las bases de recaudación, dentro de cuales, en el asunto particular, se destaca el hecho generador y la base

imponible. Aquí es importante acotar, que la normativa que establezca exacciones por parte de las municipalidades debe contener disposiciones explícitas e inequívocas sobre todos sus elementos esenciales [Similar criterio sostuvo esta Corte en sentencias de veintitrés de abril y diez de diciembre, ambas de dos mil catorce y dos de julio de dos mil quince contenidas en el expediente 4388-2012, 1285-2014 y 6095-2014, respectivamente].

En síntesis, del contenido del párrafo denunciado no se establece que el costo que implique para la Municipalidad de San José del departamento de Escuintla la emisión de una licencia, sea proporcional a la cantidad del cien por ciento (100%) de cien mil quetzales (Q. 100,000.00) por torre de telefonía, el cuatro punto cincuenta por ciento (4.50%) de cincuenta mil quetzales (Q.50,000.00) por caseta para su equipo y el cuatro punto cincuenta por ciento (4.50%) de quinientos quetzales (Q.500.00) por postes; además, que se advierte ambigüedad en la forma en que debe establecerse para su cobro -lo cual constituye una clara violación a la seguridad y certeza jurídicas-, dicha obligación no corresponde a la conceptualización que este Tribunal ha sentado en doctrina legal acerca de la naturaleza de las tasas y del respeto por la debida proporción entre costo municipal y el servicio que le brinda al vecino, es decir, la tasa regulada en la disposición impugnada impone una obligación dineraria que contiene parámetros de determinación incierta y desproporcionada, respecto al costo del servicio municipal que se presta o el beneficio que obtiene el administrado, transgrediendo los principios de legalidad, justicia tributaria y equidad, por lo que se constituye como una lesión a los artículos 2o, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Las anteriores consideraciones relativas a la proporcionalidad que debe revestir la tasa fueron sostenidas en las sentencias de veintidós de julio de dos mil veintiuno, dieciocho de mayo y treinta de junio, ambas de dos mil veintidós, dictadas en los expedientes 1029-2021, 6184-2021 y 5113-2021.

Por las razones expuestas, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida en cuanto a los párrafos impugnados, debiéndose expulsar del ordenamiento jurídico guatemalteco.

-V-

Análisis del párrafo "...Q125,000.00, unidad, 100%" contenido en el artículo 124 de las "Modificaciones y Adiciones al Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato del municipio de San José, departamento de Escuintla"

Como cuestión previa, en cuanto al principio de seguridad jurídica, Fernando Arrázola en su artículo "El concepto de seguridad jurídica, elementos y amenazas ante la crisis de la ley como fuente del derecho" manifestó que: "(...) puede afirmarse: (i) que el concepto de seguridad jurídica contiene tres dimensiones desde las cuales debe ser entendido: como la certeza de la actuación del Estado y de sus agentes, al igual que la de los ciudadanos; como la certeza y estabilidad del derecho mismo, independientemente del contenido material de las normas que integran el ordenamiento; y como la seguridad que resulta del derecho, que deviene de las normas bien dispuestas, y que resulta en una seguridad específica con respecto a algunos o varios bienes jurídicos protegidos; (ii) que la seguridad jurídica es un elemento fundamental de cualquier ordenamiento jurídico, y que su relación con el derecho es esencialmente legitimadora y garantista, pues es a través de la seguridad jurídica que los demás principios del derecho se materializan y son garantizados, logrando así un armónico funcionamiento de cualquier sistema legal (...)". (p.p. 9 y 10).

En ese orden de ideas, este Tribunal ha señalado que: "(...) Respecto al caso específico del principio de seguridad, el mismo abarca también la seguridad en materia jurídica, la que este Tribunal ha considerado que consiste en la confianza que debe tener el ciudadano hacia el ordenamiento jurídico, incluido el de carácter tributario, dentro de un Estado de Derecho; es decir, que el conjunto de leyes, coherentes e inteligibles, garanticen seguridad y estabilidad, tanto en su redacción como en su interpretación." [Criterio sostenido en sentencias de veinte de diciembre de dos mil veintiuno, dieciocho de enero y dos de febrero, ambas de dos mil veintidós, dictadas en los expedientes 4787-2021, 4666-2021 y 4450-2021, respectivamente].

El párrafo objetado contenido en el artículo 124 de las Modificaciones y Adiciones al Reglamento de Construcción, Urbanismo y Ornato del municipio de San José, departamento de Escuintla establece:

"...

Q125,000.00

UNIDAD

100%

...".

Este Tribunal, al efectuar el análisis correspondiente, establece que el párrafo denunciado contiene una cantidad por cobro del cien por ciento (100%) por ciento veinticinco mil quetzales (Q. 125,000.00), sin embargo, la norma no determina el hecho generador de esa tasa. Es decir, dicho apartado carece de una delimitación respecto a un hecho previsto por el que se genere la obligación tributaria. Lo anterior evidencia una transgresión a la seguridad jurídica, pues es incierta la obligación que se dispone al administrado.

En ese sentido, para que pueda configurarse una tasa estas deben determinar en su contenido: a) el hecho generador de la relación tributaria; b) las exenciones; c) el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria; d) la base imponible y el tipo impositivo; e) las deducciones, los descuentos, reducciones y recargos; y f) las infracciones y sanciones tributarias. La ausencia de alguno de estos requisitos vulnera el principio de legalidad en materia tributaria y genera inseguridad jurídica respecto a la obligación que debe cumplir el administrado.

Adicionalmente, es dable acotar que, como se menciona en el "Diccionario de Derecho Procesal Constitucional y Convencional", coordinado por Eduardo Ferrer Mac Gregor, Fabiola Martínez Ramírez y Giovanni A. Figueroa Mejía, Tomo II, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Autónoma de México -UNAM- (México 2014, página 34), la certeza jurídica en la norma ha de poseer tres elementos: a) la existencia de un conocimiento seguro, claro y evidente de las normas jurídicas existentes; b) la eficacia del derecho, lo que significa que las normas jurídicas tengan la capacidad de producir un buen efecto, y c) la ausencia de arbitrariedad, lo que se traduce en que al aplicar la norma jurídica prevalezca la justicia, lo cual, en concordancia con lo que este Tribunal Constitucional ha definido con respecto a la seguridad en materia jurídica, la que consiste en la confianza que debe tener el ciudadano hacia el ordenamiento jurídico, es decir, el conjunto de leyes, coherentes e inteligibles que garanticen seguridad y estabilidad tanto en su redacción como en su interpretación (sentencias de dieciocho de diciembre de dos mil doce y treinta y uno de marzo de dos mil veintidós, dictadas en los expediente 2836-2012 y 2889-2021, respectivamente), requisitos que fueron omitidos al no establecer el hecho generador en la disposición denunciada, lo que le resta validez a la actuación municipal y coloca en estado de incertidumbre al administrado respecto a la erogación que debe realizar, vulnerando los artículos mencionados de la Ley Fundamental.

Como consecuencia de los pronunciamientos anteriores, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida en relación con el párrafo denunciado, debiéndose del ordenamiento jurídico guatemalteco.

-VI-
De las costas y multa

Por la forma como se resuelve, deviene inviable condenar en costas e imponer las multas a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 134, 138, 139, 141, 142, 143, 144, 149, 163 literal a), 179, 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO