EXPEDIENTE 1968-2020

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veintinueve de junio de dos mil veintiuno.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Najman Alexander Aizenstatd Leistenschneider, Juan Pablo Gramajo Castro y Juan Francisco Solorzano Foppa, objetando el artículo 12, inciso f), específicamente la frase: "Trámites administrativos o Judiciales en general", del Decreto 121-96 del Congreso de la República de Guatemala, Ley de Arbitrio de Ornato Municipal. Los postulantes actuaron con su propio auxilio profesional. Es ponente en el presente caso la Magistrada Vocal I, Dina Josefina Ochoa Escribá, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. DE LA DISPOSICIÓN DENUNCIADA

El Decreto 121-96 del Congreso de la República de Guatemala, Ley de Arbitrio de Ornato Municipal, en su artículo 12, literal f) establece: "artículo 12 (Obligación de presentar constancia). Es obligatorio para los contribuyentes presentarla constancia del pago del boleto de ornato en los siguientes casos: (...) f) Trámites administrativos o judiciales en general."

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LAS DENUNCIAS

Lo expuesto por los accionantes se resume: A) la norma impugnada contraviene el derecho de petición contenido en el artículo 28 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que: i. señala que es obligatorio presentar la constancia de pago del boleto de ornato para poder llevar a cabo una petición administrativa o judicial, lo cual condiciona al cumplimiento de un pago, el derecho de petición que por disposición constitucional debe ser libre y no está sujeto a desembolso previo alguno, especialmente cuando el mismo no guarda relación con el objeto de la solicitud particular; ii) la normativa objetada establece que debe presentarse el boleto de ornato como constancia de pago para efectuar todo trámite administrativo o judicial en general, por lo que sin la referida constancia se impide el acceso a cualquier persona que haga una solicitud; iii) la libertad de petición y la prohibición de restringirla, es congruente con otras normas de derecho internacional de los derechos humanos, entre ellas, el artículo XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre que señala: "..toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad, ya sea por motivo de interés general, y de interés particular y el de obtener pronta resolución", de esta forma, el derecho de petición es también parte de los derechos humanos reconocidos a nivel internacional; iv) la norma constitucional regula que todos tienen derecho a dirigir peticiones a la administración libremente, y no puede una ley de rango ordinario condicionar ese derecho a un pago previo ni obligar a presentar una constancia de pago; v) el precepto objetado requiere la constancia de boleto de ornato para cualquier trámite administrativo, no obstante que el pago del mismo no es una contraprestación relacionada con la petición que se hace. B) La disposición cuestionada transgrede los derechos de petición e igualdad conforme a la obligación de no discriminación, regulado en el artículo 4° del Magno Texto, toda vez que: i) al supeditar el ejercicio de un derecho fundamental -que la Constitución establece como libre- a un requisito de naturaleza económica, afecta desproporcionalmente a las personas en situación de pobreza o pobreza extrema; ii) el derecho de igualdad es también reconocido a nivel de instrumento de derecho internacional como la garantía de "igual protección de la ley" y "protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de (...) posición económica (...) o cualquier otra condición social" consagrada en el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. C) El precepto cuestionado, quebranta el derecho al libre acceso a Tribunales y dependencias del Estado consagrado en el artículo 29 de la Ley Fundamental, por las siguientes razones: i) pretende como condición para acudir a un tribunal, haber realizado el pago de un arbitrio y como obligatorio presentar la constancia del boleto de ornato para cualquier solicitud judicial; ii) al momento no se tiene conocimiento de tribunales judiciales que exigen un boleto de ornato en aplicación de la norma, sin embargo, este no resta su contravención al texto constitucional por ser una normativa vigente y positiva cuyo cumplimiento se podría exigir en cualquier momento. D) La norma refutada infringe el derecho a la libertad de emisión del pensamiento, establecido en el artículo 35 del Texto Supremo debido a que: i) limita el acceso a las fuentes de información exigiendo un pago como condición previa a la solicitud administrativa; ii) cualquier restricción a la libertad de emisión del pensamiento que incluya la modalidad de solicitud de información está sujeta a una reserva de ley constitucional y no puede ser limitado por una normativa de jerarquía ordinaria. Por último citó los fallos emitidos por esta Corte, en los expedientes 2706-2005, 1706-2008, 3369-2009, 2339-2015 y 5499-2017. Solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la norma objetada.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

No se decretó la suspensión provisional de la norma impugnada. Se le dio audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) Los accionantes no se pronunciaron. B) El Congreso de la República de Guatemala no evacuó. C) El Ministerio Público expuso: i) se imposibilita materialmente conocer el fondo del planteamiento de inconstitucionalidad, debido a que los accionantes no realizaron una adecuada parificación respecto de normas de rango constitucional que permita evidenciar la forma en que el enunciado normativo que se cuestiona, se contrapone a la esencia del contenido de las normas fundamentales; ii) la Ley del Arbitrio del Ornato Municipal señala en sus consideraciones que en virtud de ser la población la que disfruta de los beneficios de las obras de infraestructura que llevan a cabo las municipalidades, serán los individuos que conforman dichas sociedades los que deberán aportar los recursos económicos necesarios para tales fines, que en atención al principio de capacidad de pago, la recaudación de la contribución de ornato, deberá hacerse en forma equitativa y, como consecuencia, deben pagar más quienes obtengan mayores ingresos; iii) no advierte contravención a norma constitucional alguna de parte de la normativa ordinaria que se objeta, desde luego que el Estado debe de garantizar a todos los habitantes del país, la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral, y que para cumplir con dicho mandato, es necesario contar con los recursos que provienen, en su mayor parte, de los tributos pagados por la población; iv) siendo preciso fortalecer las finanzas municipales para permitirles a las autoridades correspondientes ofrecer y prestar los servicios que la ciudadanía requiere, la Ley de Arbitrio de Ornato Municipal ha establecido una tasa anual con base a una escala que permite cumplir con dicha posición conforme los ingresos que el sujeto activo perciba. Requirió que la acción planteada se declare sin lugar.

V. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) Los postulantes reiteraron los argumentos vertidos en el escrito del planteamiento de la presente acción. Pidieron que se declare con lugar esta inconstitucionalidad general parcial. B) El Congreso de la República de Guatemala indicó: i) la norma denunciada es permitida dentro de la concepción del derecho constitucional, la cual se justifica de acuerdo a los valores que sustenta la Constitución Política de la República de Guatemala, lo que no conlleva vulneración a los derechos fundamentales, pues la misma no está en contraposición con ninguna de las normas ordinarias, constitucionales o internacionales; ii) el planteamiento de la inconstitucionalidad no reúne los requisitos esenciales para que prospere la acción intentada, debido a que no se realizó una suficiente exposición y razonamiento que permitan determinar la colisión entre la norma impugnada y las normativas constitucionales; iii) los accionantes no cumplieron con efectuar una efectiva confrontación normativa, existiendo en consecuencia deficiencias de planteamiento. Pidió que se declare la improcedencia de la acción planteada. C) El Ministerio Público replicó lo que expresó en la evacuación de audiencia y solicitó que se declare sin lugar la presente inconstitucionalidad requerida.

CONSIDERANDO

-I-

Es función esencial de esta Corte la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstltucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, debe proceder al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la norma inconstitucional.

En ese sentido, procede declarar con lugar la inconstltucionalidad de la norma impugnada cuando se establece que contraviene los artículos 28 y 29 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al condicionar el ejercicio de los derechos de petición y libre acceso a los tribunales y dependencias del Estado, por el cumplimiento obligatorio de presentar la constancia de pago de boleto de ornato para cualquier solicitud administrativa o judicial, de la cual dicha contraprestación no guarda relación con la petición que se realiza.

-II-

En el presente caso, Najman Alexander Aizenstatd Leistenschneider, Juan Pablo Gramajo Castro y Juan Francisco Solorzano Foppa, promueven acción de inconstitucionalidad general parcial, objetando el artículo 12, inciso f). específicamente la frase: "Trámites administrativos o Judiciales en general", del Decreto 121-96 del Congreso de la República de Guatemala, Ley de Arbitrio de Ornato Municipal, Los accionantes consideran que tal disposición vulnera los artículos 4°, 28, 29 y 35 constitucionales, con base en los fundamentos apuntados en el apartado respectivo del presente fallo.

-III-

Como cuestión inicial, es menester indicar que el planteamiento de inconstitucionalidad abstracta regulado en el artículo 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala implica, necesariamente, el enjuiciamiento de la normativa impugnada con el objeto de determinar su conformidad o, en su caso, disconformidad con la normativa suprema, por lo que, la solicitud de este tipo de garantías debe observar una serie de presupuestos fundamentales que permitan al Tribunal constitucional efectuar el análisis de fondo, a efecto de establecer si el texto supremo es contrariado por una norma de inferior jerarquía. Esos aspectos son: a) la cita precisa de la norma jurídica de la que se acusa transgresión constitucional, la cual debe gozar de generalidad y vigencia; b) la cita del precepto constitucional que se estima violado; y c) la tesis del postulante, lo cual implica la exposición de razonamientos suficientes, que permitan al Tribunal evidenciar la colisión existente entre la ley ordinaria y las constitucionales que se denuncian como vulneradas.

Los requisitos antes referidos son complementados por lo dispuesto en el artículo 12 del Acuerdo 1-2013 de esta Corte, que exige la observancia obligatoria por parte del solicitante de la inconstitucionalidad, de expresar en forma separada, razonada y clara los motivos jurídicos en que descansa cada una de las impugnaciones.

Con base en lo anterior, la obligación de que el planteamiento contenga un verdadero análisis jurídico tendiente a evidenciar la supuesta confrontación aludida, resulta ser un elemento necesario que debe ser proporcionado al Tribunal Constitucional para que este examine la constitucionalidad de la norma y. eventualmente, disponer su expulsión del ordenamiento jurídico.

Esa obligación de puntualizar la confrontación entre la norma impugnada y la constitucional supuestamente vulnerada, ha sido exigida por esta Corte en varios casos de inconstitucionalidad en caso concreto y de inconstitucionalidad general, y es conocido en su terminología como "parificación".

La razón básica de la exigencia de parificación dialéctica aludida guarda conexión directa con el deber del Tribunal de observar la más escrupulosa imparcialidad al juzgar el caso. Esto es, que los jueces no pueden hacerse parte en el debate que provocan los denunciantes, por lo que, por su parte y conforme el principio dispositivo que rige la materia, quienes sentencian no pueden sustituir la obligación del postulante de aportar las razones jurídicas que respalden su pretensión de excluir del ordenamiento una o varias normas que formalmente han adquirido vigencia obligatoria en el país.

En el presente caso, los postulantes señalaron que el artículo 12, literal f) del Decreto 121-96 del Congreso de la República de Guatemala, Ley de Arbitrio de Ornato Municipal infringe el derecho a la libertad de emisión del pensamiento, establecido en el artículo 35 del Texto Supremo debido a que: i) limita el acceso a las fuentes de información exigiendo un pago como condición previa a la solicitud administrativa; ii) cualquier restricción a la libertad de emisión del pensamiento que incluya la modalidad de solicitud de información está sujeta a una reserva de ley constitucional y no puede ser limitado por una normativa de jerarquía ordinaria.

Este Tribunal observa que, respecto de esos argumentos, se incurrió en deficiencia técnica, debido a que si bien los accionantes identificaron puntualmente la frase cuestionada y señalaron la norma constitucional que estimaron infringida, omitieron efectuar el razonamiento jurídico necesario y suficiente, mediante el cual debieron realizar el análisis comparativo entre aquella y esta, así como proponer, en forma clara la correspondiente tesis que explique y justifique en qué consiste la transgresión constitucional referida.

De ahí que no apreciándose el correspondiente estudio jurídico comparativo que sustente la pretensión de los accionantes, con respecto a la norma objetada y la constitucional citada en el párrafo precedente, esta Corte advierte que en el planteamiento concurre una deficiencia sustancial que este tribunal no puede subsanar puesto que, de hacerlo, tendría que abandonar su necesaria imparcialidad para resolver. De lo anterior se advierte que los solicitantes no efectuaron el estudio jurídico comparativo que permita a este Tribunal considerar si existe o no, contradicción con el artículo 35 del Magno Texto, señalado como violado. Esta deficiencia imposibilita efectuar el juicio de fondo que permita evidenciar la inconstitucionalidad del precepto cuestionado.

-IV-

Por otro lado, esta Corte procede analizar la impugnación del artículo 12 literal f), del Decreto 121-96 del Congreso de la República de Guatemala, con la argumentación de los accionantes, respecto a que se infringe el derecho de igualdad y no discriminación consagrado en el artículo 4° de la Ley Suprema, dado que al supeditar el ejercicio de un derecho fundamental -que la Constitución establece como libre- a un requisito de naturaleza económica, afecta desproporcionalmente a las personas en situación de pobreza o pobreza extrema.

Este Tribunal Constitucional, en cuanto al derecho de igualdad, ha considerado: "... La ley debe tratar de igual manera a los iguales en iguales circunstancias; sin embargo, en el caso de variar las circunstancias, de ser desiguales los sujetos o de estar en desigualdad de condiciones, han de ser tratados en forma desigual, ya que si bien el ideal de todo ordenamiento jurídico es, sin duda, la norma común que excluye excepciones, pero ese ideal no vale por sí mismo, sino en cuanto que él conlleva una aspiración de justicia, que es la igualdad, esa igualdad que no sería verdaderamente respetada, sino al contrario traicionada, si en nombre de ella quisiera mantenerse frente a toda circunstancia el carácter común de toda norma jurídica. El derecho de igualdad puede expresarse en síntesis como el mismo tratamiento a situaciones iguales, y distinto a situaciones diferentes. La discriminación es la negación de este derecho, entendiéndola como el trato desigual injustificado (...). Debe entenderse así que el derecho constitucional de igualdad es esencialmente jurídico, y debe tenerse presente que la igualdad ante la ley, por naturaleza, no necesariamente equivale a una igualdad real, efectiva y absoluta...". (Sentencias de treinta de septiembre de dos mil cuatro y veinticinco de octubre de dos mil diecisiete expediente 232-2004 y acumulados 6046-2016 y 6047-2016).

De esa cuenta, esta Corte, considera que el artículo 12, literal f), del precepto en cuestión, al establecer la obligación del ciudadano de presentar la constancia de boleto de ornato en diversos asuntos, no infringe el derecho de igualdad regulado en el artículo 4° de la Ley Suprema, como lo aseguran los postulantes en la presente acción de inconstitucionalidad, dado que no afecta desproporcionalmente a las personas en situación de pobreza o pobreza extrema, pues en dicha norma impugnada no se establece ningún pago que pueda afectar la economía de los ciudadanos, aunado a que, este último extremo corresponde a un argumento fáctico que no es propio en el planteamiento de las inconstitucionalidades.

En adición a ello, es preciso remarcar que en el artículo 9 de la Ley de Arbitrio de Ornato Municipal, Decreto 121-96 del Congreso de la República, se encuentra contenido una tarifa del pago de arbitrio de ornato, el cual tampoco limita el derecho de Igualdad, debido a que el cobro fijado se hace de una forma equitativa ya que deben pagar más quienes perciban mayores ingresos, por consiguiente, la norma impugnada no resulta ser inconstitucional.

-V-

Por último, a efecto de llevar a cabo el estudio sobre la denuncia de inconstitucionalidad señalada, en torno a los artículos 28 y 29 fundamentales, se estima oportuno transcribir la normativa reprochada: "artículo 12 (Obligación de presentar constancia). Es obligatorio para los contribuyentes presentarla constancia del pago del boleto de ornato en los siguientes casos: (...) f) Trámites administrativo o judiciales en general.".

Los accionantes denunciaron la inconstitucionalidad del precepto anteriormente descrito, aduciendo que vulnera los derechos de petición y libre acceso a tribunales y dependencias del Estado, garantizados en los artículos 28 y 29 del Texto Supremo, sustentando la tesis en que: i. el precepto normativo cuestionado señala que es obligatorio presentar la constancia de pago del boleto de ornato para poder llevar a cabo una petición administrativa o judicial, lo cual condiciona al cumplimiento de un pago, el derecho de petición que por disposición constitucional debe ser libre y no está sujeto a desembolso previo alguno, especialmente cuando el mismo no guarda relación con el objeto de la solicitud particular; ii) la normativa objetada regula que debe presentarse el boleto de ornato como constancia de pago para efectuar todo trámite administrativo o judicial en general, por lo que sin la referida constancia se impide el acceso a cualquier persona que haga una solicitud; iii) la norma constitucional regula que todos tienen derecho a dirigir peticiones a la administración libremente, y no puede una ley de rango ordinario condicionar ese derecho a un pago previo ni obligar a presentar una constancia de pago; iv) el precepto objetado requiere la constancia de boleto de ornato para cualquier trámite administrativo y el pago del mismo no es una contraprestación relacionada con la petición que se hace; v) pretende como condición para acudir a un tribunal haber realizado el pago de un arbitrio y como obligatorio presentar la constancia del boleto de ornato para cualquier solicitud judicial; vii) al momento no se tiene conocimiento de tribunales judiciales que exijan el boleto de ornato en aplicación de la norma, sin embargo, ese extremo no resta su contravención al texto constitucional por ser una normativa vigente y positiva que se podría exigir en cualquier momento.

La primera cuestión es señalar que el artículo 1 del Decreto 121-96 del Congreso de la República, Ley de Arbitrio de Ornato Municipal preceptúa: "(Creación). Se establece el arbitrio denominado Boleto de Ornato, a favor de las municipalidades del país, con efectos específicos en el ámbito de sus correspondientes jurisdicciones". Asimismo, el artículo 2 del mismo texto legal establece: "Están obligadas al pago del arbitrio de ornato, todas las personas guatemaltecas o extranjeras domiciliadas que residan en cada jurisdicción municipal y que se encuentren comprendidas entre los 18 y los 65 años de edad. Se incluyen dentro de esta obligación, los menores de 18 años que, de conformidad con el Código de Trabajo, tengan autorización para trabajar".

En atención a la similitud de los argumentos por los cuales los accionantes pretenden evidenciar la inconstitucionalidad de lo regulado en el artículo 12, literal f) de la ley refutada, en cuanto a que éste colisiona con los artículos 28 y 29 de la Constitución Política de la República de Guatemala, porque transgrede los derechos de petición y libre acceso a tribunales y dependencias del Estado, esta Corte efectuará el análisis de tales disposiciones constitucionales en forma conjunta.

En ese orden de ideas, deviene oportuno mencionar que el derecho de petición ante las autoridades es un derecho fundamental, consagrado en el artículo 28 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que permite a los habitantes de este país dirigirse a los poderes públicos, ya sea por un interés general o particular, y como consecuencia de su ejercicio, da origen a un deber que es de obligatorio cumplimiento para la administración pública, que es el de resolver lo pedido.

Respecto al libre acceso que tiene toda persona a los tribunales de justicia del Estado, según el artículo 29 constitucional, este consiste en la prestación de la actividad jurisdiccional por jueces y magistrados, la cual se corresponde con la potestad de juzgar y promover la ejecución de lo juzgado que poseen los tribunales de justicia del Organismo Judicial (artículo 203 constitucional). El relacionado artículo 29 indica que esa libertad debe ejercerse de conformidad con la ley, lo cual permite al legislador configurar y determinar los requisitos para acceder a los tribunales de justicia, pero esa facultad legislativa no puede abolir el contenido esencial de ese derecho, por lo que el legislador no puede imponer para, su ejercicio, obstáculos o dificultades arbitrarios o caprichosos que lo dificulten, salvo que tal valladar esté, en algún modo, justificada por el cumplimiento de un fin constitucionalmente lícito.

De esa cuenta, los artículos 28 y 29 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagran, respectivamente, el derecho de petición y el libre acceso a tribunales y dependencias del Estado, los cuales constituyen dos derechos subjetivos que tienen los particulares frente al Poder Público. Para poder ejercitar los mismos, con la libertad a que se refiere la Carta Magna, es necesario que no exista restricciones, tal como la referida en la frase normativa que se impugna, la cual supedita el trámite de una petición contenida en un escrito que se presente ante un órgano administrativo o tribunal de justicia, al cumplimiento obligatorio de presentar la constancia de pago del boleto de ornato para cualquier solicitud administrativa o judicial.

Por consiguiente, esta Corte encuentra la exigencia regulada en la norma cuestionada (que provocaría el rechazo de plano de todo escrito o solicitud presentado ante una institución administrativa o tribunales de justicia, por no cumplir con un requisito de presentar la constancia de pago del boleto de ornato) efectivamente constituye una contravención a lo regulado en los artículos 28 y 29 de la Constitución Política de la República de Guatemala, por cuanto que no puede condicionarse el ejercicio del derecho de petición o de libre acceso a los tribunales y dependencias del Estado, al cumplimiento de una obligación que no tiene relación con la eficacia de lo exigido. Se advierte, entonces, la inconstitucionalidad de la disposición normativa impugnada, ya que el eventual rechazo de los escritos porque no presenten la constancia de pago del boleto de ornato se traduce en una clara limitación al ejercicio del derecho de petición, pues sujeta el trámite de los escritos a una condición de carácter tributaria; además constituye una restricción a la libertad de formular peticiones ante las autoridades administrativas y judiciales.

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad promovida, debiéndose expulsar la frase de la disposición cuestionada del ordenamiento jurídico guatemalteco.

Por último, vale mencionar que respecto del argumento concerniente a que al momento no se tiene conocimiento de tribunales judiciales que exijan el boleto de ornato en aplicación de la norma, sin embargo, ese extremo no resta su contravención al texto constitucional por ser una normativa vigente y positiva que se podría exigir en cualquier momento, esta Corte advierte que no puede generarse examen de constitucionalidad de la norma en base a afirmaciones tácticas que no denotan un análisis confrontativo entre el precepto ordinario cuestionado y la Ley Fundamental.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 268 y 272 literal a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 133, 135, 139, 143, 148, 149, 150, 163 literal a), 179 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 7 Bis del Acuerdo 3-89, y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad

POR TANTO