EXPEDIENTE 5954-2018

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR. QUIEN LA PRESIDE, JOSÉ FRANCISCO DE MATA VELA, DINA JOSEFINA OCHOA ESCRIBA, MARÍA CRISTINA FERNANDEZ GARCÍA V JOSÉ MYNOR PAR USEN. Guatemala, veintisiete de octubre de dos mil veinte.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por la Cámara de Industria de Guatemala, por medio del Presidente de su Junta Directiva y Representante Legal. Juan Carlos Tefel Del Carmen, objetando el Artículo 17 del "Reglamento para la Autorización de Establecimientos Abiertos al Público donde se Distribuye. Venden y Consumen Bebidas Alcohólicas, su Funcionamiento y Ubicación en el Municipio de la Villa de San Cristóbal Verapaz. departamento de Alta Verapaz", contenido en el punto quinto, inciso c). del Acta cuarenta y cuatro - dos mil dieciocho - CM (44-2018-CM), de la sesión ordinaria celebrada por el Concejo Municipal de esa localidad, de cuatro de julio de dos mil dieciocho y publicado en el Diario de Centroamérica el dieciocho de octubre de dos mil dieciocho. La accionante actuó con el auxilio de los Abogados Claudia María Pérez Alvarez, Diego José Ruano Pérez y León Felipe Barrera Villanueva. La sentencia expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume: La norma impugnada infringe los Artículos 43, 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que: a) sobre la violación al primer precepto constitucional refiere que la disposición municipal impugnada obliga el pago de una supuesta tasa para "obtener la primera licencia" y otra de forma "mensual" para mantenerla vigente, requerimientos de pago que constituyen limitación a la libertad de comercio, al exigirse ese pago como condición para poder ejercerla, no obstante que esa libertad únicamente puede ser restringida por una Ley emitida por el Congreso de la República de Guatemala: b) con relación a la contravención de los Artículos 239 y 255 constitucionales indica que: i. la normativa señalada como inconstitucional fija a los propietarios de establecimientos abiertos al público la obligación de pago de una supuesta tasa al obtener la primera licencia y otra mensual para mantenerla vigente. las cuales no pueden calificarse como servicios públicos municipales que el administrado pueda decidir obtener o no; ii. refiere que el Artículo 17 del Reglamento para la Autorización de Establecimientos Abiertos al Público donde se Distribuye, Venden y Consumen Bebidas Alcohólicas, su Funcionamiento y Ubicación en el Municipio de la Villa de San Cristóbal Verapaz, departamento de Alta Verapaz, se pretende que el pago se realice de manera periódica, por el solo hecho de autorizar el funcionamiento de los establecimientos relacionados o bien para mantener vigente dicha autorización; iii. la exacción establecida en la norma contradicha no constituye tasa, sino un impuesto debido a que el cobro requerido no se genera de manera voluntaria, ni está previsto, como contraprestación, un determinado servicio público municipal, por lo que el mismo debe ser decretado mediante una ley; iv. no existe relación y equivalencia respecto de los cobros fijados con los costos administrativos que, de manera razonable, pudieran ocasionarle al ente edil por la emisión o "revalidación mensual" de dichas licencias, hecho que se evidencia en el rango de cobros que no se justifican "mediante diferenciación de una contraprestación para el contribuyente": asimismo, no se advierte la necesidad de que se establezca "un cobro periódico anual" v. el Concejo Municipal se extralimitó en el uso de las facultades que la Constitución Política de la República de Guatemala le confiere, al crear ilegítimamente un impuesto. Por último, citó los fallos emitidos por esta Corte, en los expedientes 1429-2001, 1891-2002, 95-2004, 2022-2008, 3445-2010. 321-2011, 3885-2012, 4435-2012, 4463-2012, 5186-2012.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En resolución de trece de diciembre de dos mil dieciocho, publicada en el Diario de Centro América, el veintinueve de enero de dos mil diecinueve, se decretó la suspensión provisional de la norma denunciada de inconstitucionalidad. Se dio audiencia por quince días al Concejo Municipal de la Villa de San Cristóbal Verapaz, departamento de Alta Verapaz y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de la Villa de San Cristóbal Verapaz del departamento de Alta Verapaz, argumentó que el propósito del reglamento refutado no es la generación de ingresos al establecer una tasa, sino que al contrario busca como parte de una política, reducir los índices de criminalidad, violencia contra la mujer existentes en la comuna, puesto que tiene por objeto regular la autorización de funcionamiento de establecimientos que expanden licor en esa circunscripción municipal, así como la ubicación de los mismos en la circunscripción territorial y horarios de funcionamiento, incluyendo como servicio el trámite, análisis, inspección, delimitación y dictamen de las solicitudes que presenten quienes se dediquen a esta actividad. Pidió que la garantía instada se declare sin lugar. B) El Ministerio Público expresó que la disposición municipal impugnada no establece contraprestación alguna derivada del pago de lo que denomina "tasa", ni determina una relación proporcional y razonable por el uso de bienes municipales o del servicio que prestará la comuna al contribuyente por el pago realizado, elemento indispensable para que puedan considerarse dichas exacciones como tasas, además que el pago no se realiza de manera voluntaria sino imperativa, lo que le da a la tabla de valores establecida en la normativa objetada, el carácter de arbitrios como lo define el Artículo 12 del Código Tributario y que corresponde con exclusividad al Congreso de la República de Guatemala la creación de estos impuestos y de ninguna manera al concejo municipal, por lo que ante tales circunstancias el reglamento impugnado deviene Inconstitucional. Solicitó que la presente acción sea declarada con lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) La Cámara de Industria de Guatemala reiteró los argumentos expresados en su escrito inicial de inconstitucionalidad. Requirió que se declare con lugar la acción planteada. B) La Municipalidad de la Villa de San Cristóbal Verapaz del departamento de Alta Verapaz repitió lo expresado en el memorial que presentó para la audiencia que se le confirió y, adicionalmente, solicitó que se declare sin lugar la presente inconstitucionalidad. C) El Ministerio Público también replicó lo que expresó en la evacuación de audiencia y solicitó que se declare con lugar la acción solicitada.

CONSIDERANDO

I

Es función esencial de esta Corte, la defensa del orden constitucional, siendo el órgano competente para conocer de las acciones promovidas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad.

En su labor, con el único objeto de hacer prevalecer la supremacía de la Constitución como norma fundamental del ordenamiento guatemalteco, procede al estudio analítico requerido, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene o no las disposiciones de aquella. De evidenciar tal contradicción, deberá proceder a la declaratoria respectiva, quedando sin vigencia la disposición inconstitucional; caso contrario, de no apreciar el vicio denunciado, la desestimación de la pretensión deviene imperativa.

En ese sentido, los cobros que establezcan las municipalidades, que no reúnan las condiciones y características de las tasas y que, adicionalmente, fueron dispuestos sin que exista una contraprestación determinada y, por el contrario, que denoten una simple finalidad de grabar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como una "tasa", y por lo tanto no pueden ser establecidos por el ente municipal, sino, con fundamento en el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República de conformidad con el Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

II

La Cámara de Industria de Guatemala promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra el Artículo 17 del Reglamento para la Autorización de Establecimientos Abiertos al Público donde se Distribuye, Venden y Consumen Bebidas Alcohólicas, su Funcionamiento y Ubicación en el Municipio de la Villa de San Cristóbal Verapaz, departamento de Alta Verapaz, contenido en el punto quinto, inciso c), del acta 44-2018-CM, de la sesión ordinaria del Concejo Municipal de la Villa de San Cristóbal Verapaz, departamento de Alta Verapaz, de cuatro de julio de dos mil dieciocho y publicado en el Diario de Centroamérica el dieciocho de octubre de dos mil dieciocho, por violar los artículos 43, 239 y 255 constitucionales, con base en los fundamentos apuntados en el apartado respectivo del presente fallo.

III

El Artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. En el Artículo 255 de la Ley Fundamental, regula que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el Artículo 239 citado, a la ley ordinaria y a las necesidades de su circunscripción territorial.

En cuanto a las facultades de los municipios, en ejercicio de la autonomía que los Artículos 253 y 255 de la Constitución les garantizan, estos pueden obtener y disponer de sus recursos, para lo cual deben administrar sus intereses, atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestar servicios a los vecinos.

Por su parte, el Código Municipal, en su Artículo 35, literal n). atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicio administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el Artículo 100 del referido Código. Y el Artículo 72 del mismo cuerpo legal indica que también le corresponde al municipio regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el Artículo 101 del Código mencionado, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad.

De conformidad con los Artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por la ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales, según reiterada jurisprudencia de esta Corte, es "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios-.." (Sentencias de nueve de septiembre de dos mil catorce, diecinueve de octubre de dos mil dieciséis y nueve de agosto de dos mil diecisiete, dictadas en los expedientes 4709-2013, 2091-2016 y 1441-2016, respectivamente).

También se ha indicado que es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público". Además, este Tribunal describió las principales características de las tasas; entre ellas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él. representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio: c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio...". Para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que debe ser establecida en relación al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados.

Es precisamente este elemento -en cualquiera de sus manifestaciones, como la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de algún servicio público municipal o la realización de actividades de interés público; que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al administrado- el que constituye el hecho imponible de la tasa, lo que la distingue del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada específicamente con este.

IV

En el presente asunto es procedente analizar si las exacciones cuestionadas reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas, o bien, si tienen las características de tributos, cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República de Guatemala.

A efecto de llevar a cabo el estudio sobre la denuncia de inconstitucionalidad señalada, se estima oportuno transcribir la normativa alegada de inconstitucional: "Articulo 17. Tasa. Por el trámite, análisis, inspecciones, delimitación y dictamen de las solicitudes para la localización de establecimientos abiertos al público que expendan licor y consumo dentro del local, los interesados deberán hacer efectivo el pago de una tasa municipal, la cual se calculará de acuerdo con la tabla siguiente:

TIPO DE LICENCIA	PRIMERA LICENCIA	CUOTA MENSUAL
Licencia Tipo "A"	Q. 1,500.00	Q. 300.00
Licencia Tipo "B"	Q. 2,000.00	Q. 350.00
Licencia Tipo "C"	Q. 2,000.00	Q. 250.00
Licencia Tipo "D"	Q. 1,500.00	Q. 350.00
Licencia Tipo "E"	Q. 2,000.00	Q. 200.00
Licencia Tipo "F"	Q. 500.00	Q.---------

A efecto de realizar el estudio pertinente, es necesario referir que este Tribunal ha considerado que, mediante el Decreto 56-95 del Congreso de la República, se otorgó a las municipalidades la potestad de delimitar el área o áreas que dentro del perímetro de sus poblaciones puedan ser autorizadas para el funcionamiento de establecimientos que, por su naturaleza sean abiertos al público, para lo cual la corporación municipal debe emitir previamente el dictamen favorable, en concordancia con la literal z) del artículo 35 del Código Municipal, siendo necesario subrayar que esa normativa no le obliga de manera taxativa a exigir cobro alguno por ese concepto.

Aunado a lo anterior, este Tribunal advierte que las tasas que pretende imponer la municipalidad referida, no son consecuencia de un requerimiento -voluntario- del administrado, sino una imposición de la propia autoridad local que obliga al particular a formular la solicitud, para el funcionamiento de algún establecimiento abierto al público, porque de otro modo, no puede ejecutar su actividad económica. Adicionalmente, se impone la obligación de pago de la denominada "fasa" para obtener la primera licencia para establecimiento abierto al público que distribuye, vende o donde se consumen bebidas alcohólicas y otra mensual de donde se advierte que la exacción se fija no sólo por extender la autorización aludida, sino también porque esta se mantenga vigente, aspectos que denotan la inexistencia de contraprestación vinculada concretamente con el contribuyente.

En este punto, debe acotarse que, queda evidenciado que las exacciones objetadas son periódicas, pues deben ser pagadas obligatoriamente para obtener la autorización y de forma mensual, lo que hace determinar que el cobro se estableció de tal manera para autorización y permitir que los negocios respectivos continúen funcionando, tomando en cuenta, inclusive el beneficio lucrativo que pueda obtener cada uno de los establecimientos, debido a que se realiza una distinción según su "categoría". Además, se aprecia que los cobros impugnados no tienen relación alguna con la actividad municipal previo a la emisión de la licencia o autorización, pues los costos de operación que estos podrían implicar, como por ejemplo inspecciones, delimitaciones y dictámenes, así como todas aquellas actividades que sean necesarias para el efectivo control urbanístico y emisión de la mencionada autorización, carecen de razonabilidad y proporcionalidad dado que al analizar la disposición impugnada se observa que las supuestas tasas no atienden al valor real y previsible que represente para la municipalidad prestar el supuesto servicio administrativo, lo que demuestra la inobservancia de los presupuestos necesarios para la fijación de las tasas, contenidos en los Artículos 255 constitucional y 72 del Código Municipal, citados.

En cuanto a la voluntariedad de los pagos referidos, esta Corte determina que las municipalidades pueden crear tasas por la prestación de servicios o por la realización de actividades de interés público, que beneficien o afecten a los administrados, aunque no hayan sido solicitados o recibidos voluntariamente por parte de estos, en aquellos casos en que dicha actividad o servicio se preste con el propósito de cumplir mandatos constitucional o legalmente establecidos (como el ordenamiento territorial y el ornato); o por ser imprescindibles para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad; o, cuando no se presten o realicen por el sector privado. Ello implica que cuando no concurran estos supuestos, el administrado debe estar en posibilidad de decidir si solicita a la entidad edil la realización de la actividad o la prestación del servicio.

Por ello, los cobros cuestionados, no cumplen con los elementos de voluntariedad y de contraprestación del servicio público individualizado a favor del contribuyente, por lo que las exacciones pretendidas no pueden situarse dentro de la clasificación de tasa, cuya facultad de creación sí se le ha otorgado al municipio.

En ese orden de ideas, es factible concluir que, reiterando los criterios ya manifestados por este Tribunal, cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, los cobros pretendidos en la norma deben hacerse por medio del órgano constitucional competente, y por tales razones se estima que el hecho imponible o generador de las tarifas fijadas en los rubros impugnados, no tienen sustento constitucional, pues estas, reúnen las características de impuesto y, como consecuencia, vulneran la Ley Fundamental en su Artículo 239, razón por la cual devienen inconstitucionales y así deberán declararse. (Similar criterio ha sustentado esta Corte en sentencias de catorce de septiembre de dos mil quince, veintiuno de julio de dos mil dieciséis y veintidós de noviembre de dos mil diecisiete, dictadas dentro de los expedientes 1212-2015, 5392-2015 y 679-2017, respectivamente.)

Como consecuencia, deviene procedente declarar con lugar la constitucionalidad promovida, debiéndose expulsar las frases y rubros cuestionados del ordenamiento jurídico guatemalteco.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267, y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 63, 64, 65. 67, 114, 115, 133, 139, 140, 143, 146, 149, 163, inciso a), 179, 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 2, 7 Bis del Acuerdo 3-89 y 39 del Acuerdo 1-2013, ambos de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO