EXPEDIENTE 629-2015

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, QUIEN LA PRESIDE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO Y MARÍA DE LOS ANGELES ARAUJO BOHR. Guatemala, veinticinco de junio de dos mil quince.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Elias José Arriaza Sáenz, objetando específicamente el apartado: "Vehículos tipo motocicletas que prestan servicio a domicilio: - Aval de operaciones inicial Q.300.00; - Renovación anual para operar Q.150.00; - Cuota mensual por funcionamiento Q.50.00; - Tarjeta de operaciones anual Q.20.00; - Reposición de tarjetas de operaciones Q.20.00contenido en el punto "ASUNTOS VARIOS, inciso f)", del Acta Ordinaria cero cuarenta y dos - dos mil doce (042-2012), que documenta la sesión celebrada por el Concejo Municipal de Puerto Barrios, departamento de Izabal, el veintinueve de octubre de dos mil doce y publicado en el Diario de Centro América el lunes dieciocho de marzo de dos mil trece. El postulante actuó con su propio auxilio y el los abogados David Erales Jop y María Cristina Fernández García. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal II, Mauro Roderico Chacón Corado, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante se resume: A) que la disposición municipal impugnada contraviene el artículo 239 constitucional, puesto que impone exacciones, por la circulación de vehículos tipo de entrega a domicilio en el municipio de Puerto Barrios, departamento de Izabal, bajo los conceptos de aval de operaciones inicial, renovación anual para operar, cuota mensual por funcionamiento, tarjeta de operación anual, reposición de tarjetas de operaciones, por lo que con meridiana claridad se desprende, que esas exacciones constituyen arbitrios y no tasas en virtud de que: i. los cobros se imponen por la circulación de motocicletas que prestan el servicio de entrega a domicilio en el referido municipio, por lo que no existe la contraprestación de un servicio público por parte de la autoridad edil, que sea concreto y directamente relacionado con el administrado; ii. El hecho generador de la exacción es una actividad general de la Municipalidad, que no está relacionada directamente con el administrado; iii. el cobro no es consensual derivado de la contratación voluntaria de un servicio público, sino impuesto unilateralmente por la autoridad edil; B) las municipalidades pueden exigir a los administrados a través de un reglamento su inscripción en un registro para poder circular vehículos según su clase y destino, pero tal deber constituye una obligación de certeza del Estado y no un beneficio a favor del administrado, toda vez que, no implica ningún servicio a su favor, ni por ello recibe una contraprestación, por tal razón, puede establecerse que la naturaleza de la exacción impugnada corresponde a un arbitrio y no una tasa como pretende concebirlo la municipalidad, contraviniendo el artículo 239 constitucional, que establece que los mismos únicamente pueden ser decretados por el Congreso de la República de Guatemala. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad de ley de carácter general, parcial planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En auto de dieciocho de febrero de dos mil quince, publicado en el Diario de Centro América el jueves veintiséis de febrero de ese mismo año, se decretó la suspensión provisional del apartado impugnado. Se tuvo como intervinientes al Concejo Municipal de Puerto Barrios, departamento de Izabal y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Ministerio Público, indicó que al hacer el cotejo entre lo regulado en la normativa constitucional con lo establecido en el apartado impugnado, se puede apreciar que los cobros allí establecidos no cumplen con las características que los puedan identificar como tasas, pues para que se configuren estas, se requiere que el particular reciba una contraprestación por un servicio público y lo que realmente se pretende es fijar un arbitrio a favor de la propia municipalidad, lo cual es contrario al artículo 239 constitucional, puesto que el único facultado para crearlo es el Congreso de la República de Guatemala. Requirió que se "declare sin lugar la inconstitucionalidad general parcial promovida". B) El Concejo Municipal de Puerto Barrios, departamento Izabal indicó que: a) mediante el acta ordinaria cero cuarenta y dos - dos mil doce (042-2012), punto de asuntos varios, inciso f), de fecha veintinueve de octubre de dos mil doce, emitió el acuerdo municipal en el cual, autoriza el cobro y reglamentar lo relacionado a los vehículos tipo motocicleta que prestan servicios a domicilio dentro de su jurisdicción territorial, con el objeto de tener control y archivo de dichos vehículos y de sus propietarios, puesto que se han desarrollado ese tipo de actividades en el municipio sin el control respectivo y sin contar con el equipamiento básico para evitar accidentes; b) que se debe de tomar en cuenta que de conformidad con los artículos 253 y 255 constitucionales los municipios son instituciones autónomas y entre otras funciones pueden disponer de sus recursos, procurando el fortalecimiento económico de sus respectivos municipios, a efecto de poder realizar las obras y prestar los servicios que les sean necesarios; c) las actividades sujetas a cobro por parte de la municipalidad, no son por la circulación de motocicletas que presten servicio a domicilio en el municipio, como lo hace ver el accionante, además existe una contraprestación por parte del ente edil, como lo es, la tarea de ordenar y supervisar el desorden existente de quienes se dediquen a realizar "propaganda comerciales con fines de lucro" y que al realizar tal actividad, lo hagan con los vehículos y equipamiento necesario, además de servirse de las calles del municipio y la iluminación de estas. Solicitó que se declare sin lugar la presente inconstitucionalidad.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El accionante, reiteró los argumentos establecidos en el planteamiento de la presente garantía constitucional y solicitó que la misma sea declarada con lugar. B) El Concejo Municipal de Puerto Barrios, departamento de Izabal y el Ministerio Público, reiteraron los argumentos vertidos en la audiencia conferida y solicitaron que se declaré sin lugar la acción constitucional promovida.

CONSIDERANDO

-I-

La Constitución Política de la República de Guatemala, establece en el artículo 268 que la Corte de Constitucionalidad es un tribunal permanente de jurisdicción privativa, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional; actúa como tribunal colegiado con independencia de los demás organismos del Estado y ejerce funciones específicas que le asigna la Constitución y la Ley de la materia. Asimismo, el artículo 267 constitucional establece que las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad, se plantearán directamente ante esta Corte como Tribunal supremo en materia de constitucionalidad, a quien compete establecer si existe contradicción entre las normas denunciadas de inconstitucionalidad y las disposiciones fundamentales establecidas en la Constitución, que el accionante haya indicado.

El principio de jerarquía normativa implica que la norma superior impone la validez y el contenido de la inferior y ésta carece de validez si contradice una norma de jerarquía superior. Si dichas disposiciones violan, disminuyen o tergiversan esos preceptos constitucionales, se declarará la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

Los cobros que establezcan las municipalidades sin que exista una contraprestación determinada referente al mismo y, por el contrario, que denoten una simple finalidad de grabar cierta actividad con el objeto de generar la percepción de fondos, no pueden ser considerados como una "tasa", y por lo tanto no pueden ser establecidos por el ente municipal, sino, con fundamento el principio de legalidad tributaria, deben ser fijados por el Congreso de la República de conformidad con el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

-II-

En el presente caso, Elias José Arriaza Sáenz, promueve acción de inconstitucionalidad general parcial, objetando el apartado: "Vehículos tipo motocicletas que prestan servicio a domicilio: - Aval de operaciones inicial Q.300.00; - Renovación anual para operar Q. 150.00; - Cuota mensual por funcionamiento Q.50.00; - Tarjeta de operaciones anual Q. 20..00;- Reposición de tarjetas de operaciones Q.20.00", contenido en el punto "ASUNTOS VARIOS, inciso f)", del Acta Ordinaria cero cuarenta y dos - dos mil doce (042-2012), que documenta la sesión celebrada por el Concejo Municipal de Puerto Barrios, departamento de Izabal, el veintinueve de octubre de dos mil doce y publicado en el Diario de Centro América el lunes dieciocho de marzo de dos mil trece, al considerar que el mismo, es violatorio a lo establecido en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Los argumentos del accionante están concretados a denunciar que el Concejo Municipal de Puerto Barrios, departamento de Izabal, impuso una exacción por la circulación de motocicletas que presten el servicio de entrega a domicilio en la circunscripción territorial correspondiente, bajo el concepto de aval de operaciones inicial, renovación anual para operar, cuota mensual por funcionamiento, tarjeta de operaciones anual y reposición de tarjetas de operaciones, la cual, por no existir una contraprestación de un servicio público concreto, que se preste a favor del administrado, no puede ser considerada como una tasa, sino más bien un arbitrio, cuya emisión en virtud de su naturaleza de tributo deviene en una función exclusiva del Congreso de la República, de conformidad con el artículo 239 del Magno Texto.

- III-

El artículo 239 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos puede ser la ley en sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias, por otro lado, el artículo 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, establece que la captación de recursos por parte de las municipalidades debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 citado; e instituyendo también la Ley Fundamental como criterio rector de las leyes tributarias, la equidad y la justicia.

Respecto de la tesis de inconstitucionalidad planteada por el accionante, es importante considerar que de conformidad con los artículos 11 y 12 del Código Tributario, impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal general no relacionada concretamente con el contribuyente, y arbitrio es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades. La tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en favor del contribuyente; considerándose como elemento esencial del tributo "tasa", que su producto se destine a la necesidad del servicio público que constituye la causa jurídica de la obligación.

En cuanto a las facultades de los municipios, los artículos 253 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, establecen que estos pueden obtener y disponer de sus recursos, debiendo las respectivas corporaciones municipales procurar el fortalecimiento económico de sus municipios para poder realizar las obras y prestación de servicios a los vecinos. La captación de sus recursos debe ajustarse a lo establecido en el artículo 239 de la Ley Suprema, a la ley ordinaria y a las necesidades de los municipios. Respecto de las tasas, cuya creación es competencia de las corporaciones municipales esta Corte en sentencia de diecisiete de agosto de dos mil once, emitida dentro del expediente trescientos cuarenta y tres - dos mil once (343-2011), las definió como: "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios...", indicó que para su fijación deben observarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Además, señaló las principales características de las tasas: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. La entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados sólo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio..."', en concreto, la tasa debe ser establecida en proporción al costo del servicio que se presta, pues lo recaudado debe destinarse para la restitución de los egresos efectuados. Derivado del contenido del artículo 255 de la Constitución Política de la República "...La captación de recursos deberá ajustarse al principio establecido en el Artículo 239 de esta Constitución, a la ley y a las necesidades de los municipios.", el Código Municipal, en su artículo 35, inciso n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido código.

Por su parte, el artículo 72 señala que el municipio tiene competencia para regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad que fundamentalmente descansa en la equidad y justicia tributaria.

En cuanto a las funciones de las municipalidades, el artículo 253, literal c) de la Constitución Política de la República de Guatemala, prescribe que "Los municipios de la República de Guatemala, son instituciones autónomas. Entre otras funciones les corresponde: ... c) Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios. Para los efectos correspondientes emitirán las ordenanzas y reglamentos respectivos"; en ese sentido el Código Municipal en el artículo 35, regula puntualmente las atribuciones y competencias del municipio, estipulando que "Le compete al Concejo Municipal: ... b) El ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal;... e) El establecimiento, planificación, reglamentación programación, control y evaluación de los servicios públicos municipales, así como las decisiones sobre las modalidades institucionales para su prestación, teniendo siempre en cuenta la preeminencia de los intereses públicos"

-IV-

Procede ahora establecer si la tesis de inconstitucionalidad planteada por el accionante, es suficiente para determinar si las exacciones onerosas fijadas en el apartado impugnado, reúnen o no las condiciones para ser calificadas como tasas; o bien, se trata de un tributo (arbitrio) cuyo origen y regulación debió haber sido determinado por el Congreso de la República. En cuanto a las tasas, son una creación que compete a las corporaciones municipales y consiste en una obligación de carácter esencialmente dineraria o pecuniaria establecida por y a favor de la municipalidad por la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio público, es decir es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de "pago voluntario" y una "contraprestación de un servicio público", constituyendo como signo distintivo que su "hecho generador" es una actividad estatal o municipal determinada, relacionada concretamente con el contribuyente, lo que la diferencia claramente del arbitrio que contiene una actividad general no relacionada concretamente con el ciudadano.

Al examinarse la disposición municipal impugnada, específicamente los cobros que se alegan de inconstitucionales, se aprecia que estos fueron establecidos, -según lo manifestado por el ente emisor, al evacuar las audiencias que para el efecto se le confirieron- con el objeto de "tener el control y archivo" de los vehículos -tipo motocicleta- que circulen prestando servicio a domicilio dentro de la circunscripción territorial del referido municipio y de sus propietarios, pues realizan esta actividad sin el control respectivo y sin contar con el equipamiento básico para evitar algún accidente, y por lo mismo estableció: - Aval de operaciones inicial Q.300.00; - Renovación anual para operar Q. 150.00; - Cuota mensual por funcionamiento Q.50.00; - Tarjeta de operaciones anual Q.20.00; - Reposición de tarjetas de operaciones Q.20.00".

De esa cuenta, se aprecia por parte de esta Corte que aunque hay una relación directa entre el ente facultado para expedir la autorización municipal de funcionamiento, pues el Código Municipal lo autoriza para el ordenamiento territorial, y el obligado al pago por ella, que podría hacer situar el cobro dentro del ámbito de tasa, no se cumple en esa relación las otras condicionantes necesarias para tenerla en dicha calidad, como lo son la voluntariedad y contraprestación de un servicio público, por ende, la exacción pretendida no puede situarse dentro de la clasificación de tasa, cuya facultad de creación sí se le ha otorgado al municipio, sino más bien de un tributo que grava la circulación de motocicletas con fines comerciales.

Ello conduce a la conclusión ya expuesta por este Tribunal en otros fallos, consistente en afirmar que cuando lo que se presta no es un servicio, no es dable la imposición de tasa, por lo tanto, si lo que se pretende es obtener dinero del particular, por actividades que no constituyen servicios municipales, el cobro pretendido en la norma debe hacerse por medio de la creación de tributos, pero, por el ente facultado para ello, es decir el Congreso de la República. Y en cuanto a la pretensión del ente municipal de llevar un control sobre los vehículos y propietarios que desarrollan esa actividad comercial, esta Corte ha indicado que esta labor es más una obligación de certeza del Estado y no un beneficio personal del inscrito, que no implica ningún servicio personal para este, y por lo tanto no existe una contraprestación; este criterio quedó sentado en sentencia de fecha veintinueve de septiembre de dos mil diez, emitida por esta Corte en los expedientes acumulado dos mil setecientos treinta y ocho y, tres mil trescientos treinta - dos mil nueve (2738 y 3330-2009).

Otro aspecto que resulta importante para el presente caso es lo referente a los costos fijados por los rubros de aval de operaciones inicial, renovación anual para operar, cuota mensual por funcionamiento, tarjeta de operaciones anual y reposición de tarjetas de operaciones, los cuales no resultan coherentes para lo que se pretende normar (tener el control y archivo de vehículos), pues alguno de esos resultan ser repetitivos y desproporcionados para dicho fin, al respecto también esta Corte ha establecido el criterio que para la determinación, funcionamiento y aplicación de tasas por servicios municipales, deben privar los principios razonabilidad y proporcionalidad, así como los de equidad y justicia, los cuales tiene una estrecha y directa relación, y al efecto indicó en sentencia de diecinueve de julio de dos mil once, dictada en el expediente cuatrocientos treinta y ocho guión dos mil once (438-2011) que: "Otro aspecto que merece pronunciamiento por parte de este Tribunal es lo referido a la razonabilidad que debe primar en la decisión de la autoridad municipal, al momento de establecer los montos que percibirá por el uso del espacio público que administra. Por ello, es preciso recordar que el vocablo "razonable" deriva del latín "rationabilis", adjetivo que significa arreglado, justo, conforme a razón. El estándar jurídico de la razonabilidad, ha venido a constituirse en un sinónimo de constitucionalidad, pues como dice Germán Bidart Campos, lo razonable es lo ajustado a la Constitución, no tanto a la letra como a su espíritu, y lo irrazonable es lo que conculca la Constitución, lo anticonstitucional. Por lo que se puede afirmar, que toda vez que se ejerza por los tribunales el control judicial de razonabilidad sobre los actos estatales y los comportamientos individuales y grupales, no se está haciendo otra cosa que actualizar una manifestación, crecientemente vigorosa, del control de constitucionalidad (Bidart Campos, Germán. "La Interpretación y el Control Constitucionales en la Jurisdicción Constitucional". Buenos Aires, EDIAR, 1988, p. 92). Por lo expresado, esta Corte concluye que lo razonable es lo justo y equitativo, lo conforme con la Constitución, según las condiciones de persona, tiempo, modo y lugar y en función de todos los valores que, en un orden jerárquico, integran el plexo axiológico del orden jurídico (libertad, igualdad, solidaridad, paz, seguridad, orden, bienestar, etc.)"

Teniendo presente lo anterior, el cobro que pretende imponer la Municipalidad de Puerto Barrios, departamento de Izabal, no es un requerimiento -voluntario- del administrado, sino una imposición del propio ente municipal que obliga al particular a formular la solicitud de autorización municipal para el funcionamiento de vehículos (motocicletas) que presten servicio a domicilio en el referido municipio, porque de otro modo, no puede ejecutar su actividad comercial, por lo tanto, el elemento voluntariedad en el requerimiento de ese aval, y sobre todo, en el de la contraprestación, es inexistente. Adicionalmente se advierte del análisis respectivo de cada uno de los rubros cuestionados que estos distan de cumplir la finalidad propia de una tasa establecida a efecto de lograr la obtención de un servicio público, determinándose que de hecho constituye un cobro por "autorización de funcionamiento", dispuesto por conducto, de varios rubros que a pesar de estar distribuidos en aparentes supuestos distintos, determinan varios rangos de cargas o cobros respecto de un mismo hecho, el obtener permiso para operar en el municipio relacionado, disponiendo tal exacción en las modalidades de cobro por aval de operaciones inicial, cobro anual por renovación, cuota mensual por funcionamiento y tarjeta anual de operaciones, todas referentes a la misma actividad -poder operar en el municipio- procurando la misma finalidad -obtener el aval-, aspecto que evidencia la inobservancia de los principios que deben atenderse en la obtención de ingresos por parte de la municipalidad, según el articulo relacionado en apartados anteriores, al resultar confuso advertir si tales pagos son excluyentes o incluyentes entre si.

Es por estas razones que se estima que el hecho imponible o generador de las tarifas fijadas en el apartado asuntos varios, inciso f) del acta ordinaria cero cuarenta y dos - dos mil doce, emitidas por el Concejo Municipal de Puerto Barrios, departamento de Izabal, no tienen sustento constitucional, pues estas, reúnen las características de impuesto y, como consecuencia, vulneran la ley fundamental en su artículo 239, por lo que devienen inconstitucionales y así deberán resolverse, debiendo realizarse las demás declaraciones que en derecho corresponda.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267, 268 y 272, literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 3°, 114, 115, 133, 139, 141, 143, 148, 163, literal a), 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 1 y 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO