EXPEDIENTE 1420-2011

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO, QUIEN LA PRESIDE, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO MOLINA BARRETO, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE Y HECTOR EFRAÍN TRUJILLO ALDANA. Guatemala, cinco de septiembre de dos mil doce.

Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida contra los incisos II y III contenidos en el Acuerdo número cero cero cinco guión dos mil diez (005-2010) e integrado en el punto cuarto del Acta número cero sesenta y tres guión dos mil diez (063-2010), emitida por el Concejo Municipal de San Pedro Carchá, departamento de Alta Verapaz, en sesión celebrada el dos de julio de dos mil diez y publicado en el Diario de Centro América el veintiuno de septiembre del mismo año, que establecen un cobro por instalación y otro por funcionamiento de torre, antena, poste o celda de telefonía celular en el citado municipio. La acción es promovida por Telecomunicaciones de Guatemala, Sociedad Anónima, por medio de su Mandatario Especial Judicial con Representación, Juan Carlos Alvizurez Salguero. La entidad accionante actúo con el auxilio de su mandatario y el de los abogados Carlos Roberto Núñez Gutiérrez y Christian Henry Ayau. Es ponente en este caso el Magistrado Presidente, Mauro Roderico Chacón Corado, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por la accionante se resume: a) el acuerdo impugnado establece en términos generales, que todas aquellas personas individuales o jurídicas que se dedican a la instalación y funcionamiento de torres, antenas, postes o celda de telefonía, es decir, cualquier estructura que tenga como objetivo transmitir, amplificar o mejorar la señal de telefonía o internet inalámbrico, que sean colocadas en el municipio de San Pedro Carchá, en propiedad privada o municipal, deberán gestionar una licencia municipal de instalación, pagando lo que denomina una tasa municipal de setenta y cinco mil quetzales exactos (Q 75,000.00) por cada antena o estructura en mención; adicionalmente se establece un cobro de tres mil quetzales exactos (Q 3,000.00) mensuales, al cual también se le da el calificativo de tasa, por el funcionamiento de cada una de las estructuras o antenas en cuestión; b) considera que las disposiciones impugnadas violan los artículos 171 literales, a) y b) y el 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, debido a que la Corporación Municipal de San Pedro Carchá, por conducto del referido acuerdo, crea en realidad un arbitrio (tributo), potestad que constitucionalmente corresponde con exclusividad al Congreso de la República, al cual le brinda una falsa apariencia de tasa y con el que pretende un cobro por una actividad que no conlleva una contraprestación o relación directa con algún servicio público que preste la municipalidad, ni tiene por finalidad el financiamiento de un servicio relacionado con la actividad grabada; c) adicionalmente, estima infringidos los artículos 175 y 204 constitucionales, que aluden al principio de jerarquía constitucional y las condiciones esenciales para la administración de justicia, respectivamente, debido a que resulta evidente (afirma) que se omite lo dispuesto en los preceptos señalados al contravenir, con la regulación dispuesta en los incisos atacados, el contenido del artículo 72 del Código Municipal, respecto a que las tasas deben ser fijadas atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios municipales, materializando la infracción del principio de supremacía constitucional; d) respecto al artículo 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala, el cual desarrolla el principio de capacidad de pago, las prohibiciones a la doble o múltiple tributación y a establecer tributos confiscatorios, estima su contravención debido a que los preceptos cuestionados establecen cobros cuyos montos son impuestos sin ningún tipo de racionalidad, de forma desproporcionada, antojadiza y arbitraria. En ese mismo orden de ideas, tales disposiciones configuran el fenómeno de múltiple tributación, al pretender modificar e, incluso, duplicar en cierto modo, las bases de recaudación contenidas en la Ley General de Telecomunicaciones; para los efectos tributarios respectivos y en observancia del principio de indivisibilidad, la Municipalidad no puede en fraude de ley dividir en tantas partes como unidades necesarias de antenas requiera una persona a nivel municipal, para cobrar una tasa mensual de forma ilegal; e) por último, afirma que el artículo 255 constitucional establece que las corporaciones municipales deberán procurar el fortalecimiento económico de sus respectivos municipios y que en la captación de sus recursos deberá ajustarse al principio establecido en el artículo 239 de la Constitución, a la ley y a las necesidades municipales, esa disposición resulta violada por las disposiciones atacadas, pues contrario sensu de lo establecido en el artículo 72 del Código Municipal, que ordena que sea fijado el valor de la tasa con respecto al costo de operación, mejoramiento, calidad y cobertura del servicio, se pretende el cobro de una exacción, por concepto de licencia y otra en forma mensual por funcionamiento, conceptos totalmente distintos a lo que es el costo de operación, mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios propiamente de "licencia- revisión - supervisión e inspección".

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional del contenido del Acuerdo número cero cero cinco guión dos mil diez (005-2010) del Concejo Municipal de San Pedro Carchá, en el punto cuarto del acta número cero sesenta y tres guión dos mil diez (063-2010), en los apartados siguientes: "II) Establecer una tasa municipal de setenta y cinco mil quetzales (Q.75,000.00) por emisión de Licencia de Instalación de torre, antena, poste, o celda de telefonía, en fin cualquier estructura que tenga como objeto transmitir, amplificar o mejorar la señal de telefonía o internet inalámbrico, propiedad de personas individuales o jurídicas en el Municipio de San Pedro Carchá Alta Verapaz" y, "III) Establecer una tasa de tres mil quetzales exactos (Q.3,000.00) mensuales por funcionamiento de torre, antena, poste, o celda de telefonía, en fin cualquier estructura que tenga como objetivo transmitir, amplificar o mejorar la señal de telefonía o internet inalámbrico, propiedad de personas individuales o jurídicas en el Municipio de San Pedro Carcha Alta Verapaz". Se dio audiencia por quince días a la Municipalidad de San Pedro Carchá, departamento de Alta Verapaz y al Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) La Municipalidad de San Pedro Carchá, departamento de Alta Verapaz, no argumentó. B) El Ministerio Público señaló: a) que para la solución del caso, debe tomarse en cuenta lo considerado por la Corte de Constitucionalidad en sentencia de dieciséis de junio de dos mil diez, dentro del expediente trescientos setenta y tres guión dos mil diez, en cuanto a que la tasa es un tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado a favor del contribuyente; b) que en las normas cuestionadas no se estableció, como contraprestación al pago de la tasa impuesta, un servicio público a favor del contribuyente; c) evidentemente se creó un tributo, contraviniendo lo preceptuado en los artículos constitucionales señalados por el accionante, debido a que se vulnera el principio de legalidad tributaria, toda vez que la creación de un impuesto corresponde en forma exclusiva al Congreso de la República y nunca a la Municipalidad de San Pedro Carchá; d) que el contenido del Acuerdo impugnado confronta directamente con los artículos de la Constitución Política de la República que el accionante señala vulnerados. Solicitó que la acción de inconstitucionalidad general por vicio parcial promovida sea declarada con lugar.

CONSIDERANDO

-I -

Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad.

La determinación del valor de todo servicio público prestado por las municipalidades debe atender a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad, así como a su cobertura y las contribuciones para su funcionamiento deben ser justas y equitativas, aunado a que el precepto constitucional establecido en el artículo 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, señala que en cuanto al régimen municipal, la captación de sus recursos debe ajustarse al principio de legalidad, a la ley y a las necesidades de los municipios.

-II-

En el presente caso, Telecomunicaciones de Guatemala, Sociedad Anónima, promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra los incisos II y III del Acuerdo número cero cero cinco guión dos mil diez (005-2010) integrado en el punto cuarto del Acta número cero sesenta y tres guión dos mil diez (063-2010) emitida por el Concejo Municipal de San Pedro Carcha, departamento de Alta Verapaz, que regula cobros por instalación y por funcionamiento de torre, antena, poste o celda de telefonía celular en el citado municipio, por considerar que la norma impugnada viola los principios de legalidad, supremacía constitucional y capacidad de pago; contravienen los artículos 171, literales a) y c), 175, primer párrafo, 204, 239, 243 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Los argumentos de la entidad accionante están concretados a denunciar que: i) dicho cobro es en realidad un arbitrio cuya creación y emisión corresponde con exclusividad al Congreso de la República de Guatemala; ii) no existe relación directa entre el monto pretendido y la prestación de ningún servicio público referido con la actividad grabada; iii) se establece dichos cobros en forma irracional, desproporcionada, antojadiza y arbitraria, generando la confiscatoriedad e incluso múltiple tributación.

-III -

Previo al análisis del motivo de inconstitucionalidad antes descrito, se estima importante indicar que conforme el régimen municipal regulado en la Constitución Política de la República de Guatemala, los municipios, en ejercicio de su autonomía, eligen a sus autoridades, obtiene y disponen de sus recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y su fortalecimiento económico, ello de conformidad con los artículos 253 y 255 constitucionales.

Por su parte, el Código Municipal, en su artículo 35, inciso n), atribuye al Concejo Municipal la potestad de fijar rentas de los bienes municipales, sean éstos de uso común o no, la de tasas por servicios administrativos y tasas por servicios públicos locales, entre otros cobros, productos que constituyen ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del referido código. Por otro lado, el artículo 72 del mismo cuerpo legal señala que el municipio tiene competencia para regular y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, así como la determinación y cobro de tasas, fijadas, atendiendo a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de servicios. Ello se complementa con lo dispuesto en el artículo 101 del mismo cuerpo legal, el cual establece que la obtención y captación de recursos para el fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los servicios que se necesiten deben ajustarse al principio de legalidad que fundamentalmente descansa en la equidad y justicia tributaria.

Para el caso de la instalación de redes de telefonía, en la misma forma, lo establece el artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones es que: "La instalación de redes lleva implícita la facultad de usar los bienes nacionales de uso común mediante la constitución de servidumbres o cualquier otro derecho pertinente para fines de instalación de redes de telecomunicaciones, sin perjuicio del cumplimiento de las normas técnicas regulatorias, así como de las ordenanzas municipales y urbanísticas que corresponda. Las servidumbres o cualquier otro derecho que pudiera afectar bienes nacionales de uso no común o propiedades privadas deberán ser convenidas por las partes y se regirán por las normas generales que sean aplicables."

Para el presente caso se estima necesario analizar por separado los dos cobros, denominados tasas, establecidos en el Acuerdo que se denuncia, en ese sentido, el punto II del mismo regula: "...Establecer una tasa municipal de setenta y cinco mil quetzales (Q.75,000.00) por emisión de Licencia de Instalación de torre, antena, poste, o celda de telefonía, en fin cualquier estructura que tenga como objeto transmitir, amplificar o mejorar la señal de telefonía o internet inalámbrico, propiedad de personas individuales o jurídicas en el Municipio de San Pedro Carchá Alta Verapaz", al respecto del mismo esta Corte advierte que de acuerdo a las características reales que genera esta obligación (licencia), dicho cobro no constituye la retribución económica por el aprovechamiento privativo de bienes municipales de uso común, sino una tasa por el servicio administrativo de "emisión de licencia", lo cual realizó dentro de la esfera de sus competencias reguladas en el artículo 35, inciso n), del Código Municipal, por lo que se concluye, en cuanto a este punto, que con los argumentos aportados por el accionante no se estima una violación al principio de legalidad tributaria, establecido en el artículo 239 de la Constitución, por una parte, porque el Concejo Municipal de San Pedro Carchá, -como quedó establecido- y lo reconoce el accionado en su propio escrito, sí se encuentra facultado para determinar tasas y establecer sus valores, como el regulado, y también porque la aludida exacción no reúne las características de un tributo, pues no posee como hecho generador una actividad estatal general cuya prestación deba ser exigida por el Estado a los ciudadanos con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines, pero sí reúne las características propias de una tasa por servicios administrativos, según lo indicado anteriormente.

- IV-

En cuanto a las tasas, como creación municipal, esta Corte ha sustentado en relación a sus elementos característicos que: "...a) se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. La entidades estatales las pueden cobrar a cada particular en la medida que recibe el servicio o porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; b) es semejante al impuesto pues lleva implícita la coerción sobre el que esté obligado a pagarla, en la medida en que se constituya como beneficiario -directo o indirecto- del servicio; c) deben elaborarse tomando en cuenta el costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para el desarrollo; d) los recursos generados sólo pueden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; e) los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; f) queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos de servicio...". Definiéndolas como "...la cuota-parte del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente de los particulares según su individual y efectivo consumo de tales servicios..." (Sentencia de diecisiete de agosto de dos mil once dictada en el expediente trescientos cuarenta y tres guión dos mil once)

Siempre en cuanto al análisis de las tasas, pero referente al punto III del Acuerdo denunciado, el cual regula: "Establecer una tasa de tres mil quetzales exactos (Q.3,000.00) mensuales por funcionamiento de torre, antena, poste, o celda de telefonía, en fin cualquier estructura que tenga como objetivo transmitir, amplificar o mejorar la señal de telefonía o internet inalámbrico, propiedad de personas individuales o jurídicas en el Municipio de San Pedro Carchá Alta Verapaz." esta Corte advierte que lo regulado por la corporación municipal de San Pedro Carchá, como hecho generador, es el funcionamiento de cada estructura, lo cual es una actividad propia de las personas públicas o privada que explotan el espacio radioeléctrico u operan o comercializan servicios de telecomunicaciones y que, por lo tanto, no conllevan una prestación por parte de la municipalidad de un servicio público individualizado en el contribuyente, característica propia de la tasa; toda vez que, los ingresos que se obtengan por dicho rubro se utilizarían para financiar actividades y gastos de carácter general. Por lo que, tomando en consideración que la tasa -entre otras características ya mencionadas en el presente fallo- no debe tener una utilización ajena al servicio que constituye el presupuesto de la obligación, se advierte por este tribunal que lo regulado en el numeral III del acuerdo impugnado reviste las características de un arbitrio regulado en el artículo 12 del Código Tributario, cuya facultad de emisión está reservada con exclusividad al Congreso de la República, contraviniendo lo preceptuado en los artículos 171, literales a) y b), 239 y 255 de la Constitución Política de la República de Guatemala, pues vulnera el principio de Legalidad Tributaria, toda vez que, la Corporación Municipal de San Pedro Carchá no está facultada para establecer esa clase de tributos.

-V-

Aspecto relevante en el presente fallo, es establecer la base de medición de las tasas, específicamente la relación costo-servicio, al respecto se advierte que las mismas deben ser fijadas observando los principio de razonabilidad y proporcionalidad, así como los de equidad y justicia (artículo 72 Código Municipal), - los cuales tiene una estrecha y directa relación-; por lo que para que una tasa no sea considerada arbitraria e ilegítima tiene que existir una razonable y discreta proporcionalidad entre el monto exigido y las características del servicio o de la actividad que se requiere, ello primordialmente porque la tasa debe ser destinada al presupuesto de su obligación, en relación a dicho aspecto, esta Corte ha manifestado, -en sentencia de diecinueve de julio de dos mil once (dictada en el expediente cuatrocientos treinta y ocho guión dos mil once)- "Otro aspecto que merece pronunciamiento por parte de este Tribunal es lo referido a la razonabilidad que debe primar en la decisión de la autoridad municipal, al momento de establecer los montos que percibirá por el uso del espacio público que administra. Por ello, es preciso recordar que el vocablo "razonable" deriva del latín "rationabílis", adjetivo que significa arreglado, justo, conforme a razón. El estándar jurídico de la razonabilidad, ha venido a constituirse en un sinónimo de constitucionalidad, pues como dice Germán Bidart Campos, lo razonable es lo ajustado a la Constitución, no tanto a la letra como a su espíritu, y lo irrazonable es lo que conculca la Constitución, lo anticonstitucional... Por lo expresado, esta Corte concluye que lo razonable es lo justo y equitativo, lo conforme con la Constitución, según las condiciones de persona, tiempo, modo y lugar y en función de todos los valores que, en un orden jerárquico, integran el plexo axiológíco del orden jurídico (libertad, igualdad, solidaridad, paz, seguridad, orden, bienestar, etc.)" En cuanto al destino de ingresos por tasas, regulado el artículo 72 referido, que estos deben atender a los costos de operación, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura del servicio, se aprecia que los factores de proporcionalidad no deben responder en tanto a criterios referentes a la capacidad contributiva, las aptitudes personales o las diversidades individuales de quienes deben cumplir con la norma o, en este caso, al alto nivel de productividad que las actividades lucrativas del contribuyente alcancen con la obtención de la licencia requerida.

En ese sentido se concluye que, sin perjuicio de lo manifestado con anterioridad respecto a la constitucionalidad del establecimiento de la tasa, en cuanto al punto número II del Acuerdo en mención, por el que fija el monto de setenta y cinco mil quetzales por la emisión de la licencia de mérito, el mismo resulta desproporcionado y arbitrario con el servicio que se prestará, atendiendo a que el mismo, como quedó establecido en este fallo, es el servicio administrativo de la extensión de la licencia.

-VI-

Así también argumenta el accionante que el numeral II del Acuerdo impugnado viola el artículo 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala, atendiendo a que la regulación de la tasa por emisión de licencia de autorización de instalación de torre, antena, poste, o celda de telefonía, -entre otros- manifiesta la múltiple tributación, porque para los efectos tributarios respectivos, el Concejo Municipalidad no puede, en fraude de ley, dividir en tantas partes como unidades necesarias de antenas requiera una persona a nivel municipal, para cobrar una tasa mensual de forma ilegal. Al respecto, es necesario establecer que la doble o múltiple tributación es una prohibición establecida en el artículo 243 constitucional y la cual se configura cuando un mismo contribuyente se encuentra obligado al pago de dos o más impuestos, por el mismo hecho generador, por el mismo evento o periodo de imposición y por uno o más sujetos con poder tributario, por lo que para determinar si existe la doble o múltiple imposición tributaria denunciada en la presente acción, es necesario, en primer lugar, evaluar dos o más cargas impositivas sobre un mismo hecho, presupuesto inexistente en el planteamiento, pues lo que efectivamente se establece en el numeral II del acuerdo impugnado es una tasa por el servicio administrativo de emisión de licencia por instalación de cada torre, antena, postes y no dos impuestos que graven dicha actividad. Así también no es posible hacer una evaluación sobre la múltiple tributación, utilizando como parámetro el número de antenas a instalar, ya que esa actividad origina el requerimiento de la licencia respectiva lo cual, como se indicó, está gravado con una tasa, por lo que esta Corte advierte que no existe la violación a la prohibición denunciada.

-VII-

Por todo lo anteriormente indicado, esta Corte concluye que, en cuanto punto número II del Acuerdo de mérito, es inconstitucional únicamente el valor del cobro que establece, pues su determinación debió ser dispuesta sobre la base de una razonable proporcionalidad entre el costo (monto exigido) y la actividad vinculante individualizada, (servicio administrativo por emisión de licencia); además, porque - según se analizó del artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones- las ordenanzas municipales y urbanísticas son de observancia para la instalación de redes de telefonía, entre las que se encuentran las propias del ordenamiento territorial del municipio y su ornato.

En cuanto al punto número III del mismo Acuerdo, es inconstitucional la totalidad del mismo, ya que lo regulado es el cobro por funcionamiento de cada torre, antena o poste -entre otros- la cual es una actividad que no conlleva una prestación por parte de la municipalidad, de un servicio público individualizado en el contribuyente, característica propia de la tasa, sino a una actividad estatal general cuya prestación, se aprecia, es requerida con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de fines generales, característica de un arbitrio, por lo que la determinación por parte de la Corporación Municipal de San Pedro Carchá vulnera el principio de legalidad Tributaria toda vez que es una facultad propia del Congreso de la República.

LEYES APLICABLES

Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 141, 143, 148, 163, inciso a), y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO