EXPEDIENTE 1376-2009

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, QUIEN LA PRESIDE; MARIO PÉREZ GUERRA GLADYS CHACÓN CORADO, ROBERTO MOLINA BARRETO, HILARIO RODERICO PINEDA SÁNCHEZ, VINICIO RAFAEL GARCÍA PIMENTEL Y JOSÉ ROLANDO QUESADA FERNÁNDEZ: Guatemala, veintidós de julio de dos mil nueve.

Se tiene a la vista para dictar sentencia la acción de inconstitucionalidad general parcial de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, contenida en el Decreto Número 1-85 de la Asamblea Nacional Constituyente (reformado por los artículos 54 del Decreto 74-87 y 3 del Decreto 35-90, ambos del Congreso de la República), en cuanto al artículo 205, segundo párrafo específicamente en contra de los fragmentos siguientes, que literalmente dicen: a) el enunciado "un diputado por el hecho mismo de ser distrito y a" y, b) la palabra "más" que se encuentra a continuación del anterior enunciado referido, promovida por Harold Osberto Caballeros López, quien actuó bajo el auxilio de los abogados Juan Manuel Días-Duran Méndez, Mario René Archila Cruz, Juan Sebastián Soto Lacape y Alberto Antonio Morales Velasco.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el accionante, respecto de la normativa impugnada de inconstitucionalidad, se puede resumir de la siguiente manera: a) parte de la formulación de una redacción hipotético, extraída del texto la oración y la palabra que so denuncian como inconstitucionales (basado en los argumentos que se esbozarán más adelante) y que para efectos didácticos de lectura integral del texto -sin perjuicio que esta Corte se centre posteriormente en los textos cuestionados- se presentan tachados, así:

"El Congreso de la República se integra con diputados electos en los distintos electorales y por el sistema de lista nacional, cada departamento de la República constituye un distrito electoral, con excepción del Departamento de Guatemala en el cual el municipio del mismo nombre comprenderá el Distrito Central y los restantes municipios constituirán el Distrito Departamental de Guatemala.

Cada Distrito Electoral tiene derecho a elegir un Diputado por el hecho mismo de ser distrito y a un Diputado más por cada ochenta mil habitantes.

Los Diputados electos por el sistema de lista nacional constituirán una cuarta parte del total de diputados que integran el Congreso de la República El número total de diputados que integren el Congreso de la República deberán estar de acuerdo con los datos estadísticos del último censo de población"; b) aduce que al momento en que se redactó originalmente la norma cuestionada, era congruente con el texto constitucional, así: "El Congreso de la República se integra un diputados electos en los distritos electorales y por el sistema de lista nacional, los diputados distritales elegirán a razón de uno por cada cien mil habitantes o fracción que pase de cincuenta mil, pero cada departamento de la República, contará con un mínimo de dos diputados. Los diputados electos por el sistema de lista nacional constituirán una cuarta parte del total de diputados que integren el Congreso de la República. Conforme a las normas precedentes, el número total de integrantes del Congreso de la República, deberá estar de acuerdo con los datos estadísticos del último censo de población y serán electos por un período de cinco años". Con lo anterior se garantizaba la representación legítima ante el Congreso de la República en forma consecuente con nuestro sistema de gobierno, así como el cumplimiento de los principios de "Representatividad" y "Proporcionalidad" en la integración de dicho Organismo del Estado; c) si bien la intención del legislador ordinario al momento de modificar esta ley, fue la de ampliar la participación ciudadana en la vida pública y garantizar la representación en el Congreso de la República, en cuanto a las comunidades más pequeñas, ha resultado todo lo contrario, ya que su aplicación tergiversa los principios constitucionales aludidos anteriormente. "Esto es el aumento del número de Diputados del Congreso de la República y en éste precisa momento histórico, la elección de un número equivalente a veintinueve (29) de estos que NO REPRESENTAN realmente a un conglomerado de personas";, d) los fragmentos de la norma atacada, se contraponen a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 157 de la Constitución Política de la República, ya que la aplicación fiel del texto Constitucional, implica que el Congreso de la República se integre con un número de Diputados correspondiente a la población de cada Distrito Electoral en una proporción de uno (1) por cada ochenta mil (80,000) habitantes, y en su defecto la elección, de, como mínimo, un (1) Diputado por cada Distrito Electoral si no llega a ese número de habitantes para garantizar su representación"; e) en la actualidad existen veintitrés distritos electorales, con la normo atacada se aumenta la cantidad de diputados. Además, un número equivalente a la cuarta parte de ese número de diputados, seria electo para integrar el Parlamento por medio del Sistema de Lista Nacional; y por el principio de Supremacía Constitucional, debe prevalecer el contenido del artículo 157 Supremo, que señala que por cada distrito electoral deberá elegirse como mínimo un diputado. La ley establece el número de diputados que corresponde a cada distrito de acuerdo a su población; f) respecto al Principio de Representatividad, cada distrito electoral contará "como mínimo" con un diputado, lo que en otras palabras significa que ningún distrito puede quedar sin representación ante el Organismo Legislativo. Sobre el Principio de Proporcionalidad, el Congreso de la República se integrará con los diputados que corresponda, según el conteo estadístico o el censo de la población del territorio Nacional. La frase y la palabra posterior de la norma atacada, contradicen lo anterior; g) ejemplificó lo sustentado así: «El Distrito Electoral "x" tiene setenta y nueve mil novecientos noventa y nueve (79,999) habitantes, situación por la cual estos tienen derecho a elegir a un solo Diputado al Congreso de la República por virtud del Principio le Representatividad (...). El Distrito Electoral "Y" tiene ciento sesenta mil (160,000) habitantes. Constitucionalmente, sus habitantes, tendrían derecho a elegir a DOS DIPUTADOS. Sin embargo, por la aplicación del segundo párrafo del artículo 205 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, específicamente por la aplicación de los fragmentos impugnados, pueden elegir a TRES DIPUTADOS (...) Un ejemplo: Un Distrito Electoral tiene ochenta mil (80,000) habitantes. De acuerdo con el texto de la Constitución Política de la República y su espíritu, este distrito tendría derecho a elegir a UN DIPUTADO. Sin embargo, por la aplicación de los fragmentos impugnados de inconstitucionalidad en el artículo 205 de la y Electoral y de Partidos Políticos, los habitantes de este distrito electoral elegiría a DOS DIPUTADOS» (los énfasis son del texto original), h) alude también a otros normas constitucionales violadas: artículos 1º, 2º, 4º, 140 y 141 y finaliza el planteamiento, al indicar que el segundo párrafo de la norma atacada, confunde en una sola aplicación los principios de Representatividad y de Proporcionalidad, e Forma tal que ilegalmente se elije a un diputado distrital que no representa ningún conglomerado humano, sino a un territorio distrital; por lo que solicitó se declare con lugar el planteamiento formulado.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala, al Tribunal Supremo Electoral y al Ministerio Público por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES

A) El Congreso de la República expresó lo siguiente: i) que la normativa indica cómo se constituyen los distritos electorales en la República, que suman veintitrés; y que de acuerdo al texto constitucional, la ley establece el número de diputados que corresponde a cada distrito de acuerdo a su población y que un número equivalente al veinticinco por ciento de diputados distritales será electo cómo diputados por lisia nacional; y que no resulta cierta la interpretación del interponerte, porque es el propio texto constitucional que contempla la figura de los diputados por lista nacional; ii) solicitó que al momento de dictar sentencia, esta Corte resuelva conforme a derecho. B) El Tribunal Supremo Electoral argumentó: i) en pretéritos eventos electorales (años 1994, 1995, 1999, 2003 y 2007). ha sido del criterio que para la integración del Congreso de la República, debe turnarse en cuenta únicamente la población de los distritos electorales, que según la ley de la materia es de un diputado por cada ochenta mil habitantes conforme el último censo de población, por lo que la disposición del artículo 205 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos que se refiere a que cada distrito electoral tiene derecho a elegir un diputado por el hecho mismo de ser distrito, ha quedado derogada por incompatibilidad con la norma constitucional; ii) solicitó que la Corte de Constitucionalidad, resuelva como punto de derecho la inconstitucionalidad planteada. C) El Ministerio Público expresó: i) el sentido de la norma constitucional en el caso de mérito, es precisamente que cada Distrito, Electoral cuente por lo menos con un diputado, con el claro propósito que cada uno de los distritos electorales, en efecto se encuentren representados en el Congreso de la República, lo cual no implica que cada uno cuente con un diputado fijo, por el solo hecho mismo de ser Distrito como en evidente trasgresión a la norma constitucional (artículo 157) lo contempla el artículo impugnado; ii) debe observarse el principio de respeto al régimen político consagrado en la Constitución, que se desnaturaliza en la norma objeto del examen de constitucionalidad; y que la manera en que se determina el número de diputados que integran el Parlamento, es materia exclusiva del texto constitucional; iii) solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA

A) El accionante, sostuvo los fundamentos en que se basó para la interposición de la inconstitucionalidad, apuntó que no obstante en la práctica los magistrados del Tribunal Supremo Electoral no han aplicado la norma cuestionada, falla una declaración expresa por esta Corte, que la expulse del ordenamiento jurídico, para generar certeza jurídica. Además, existen algunas iniciativas, precisamente para reformar esa norma, pero mantienen el sentido violatorio a la Constitución. De ser declarada con lugar la inconstitucionalidad general parcial, se daría claridad a los aspectos de la normativa electoral, que reforzarían nuestro sistema democrático "incidiendo directamente y en forma positiva en la Legitimidad de los Representantes electos por el Pueblo". B) El Congreso de la República, disiente de los argumentos esgrimidos por el postulante y para el efecto citó un fallo de esta Corte que sostiene: "las leyes constitucionales son revestidas de tal carácter por mandato expreso de la ley Suprema y emitidas por órganos que ostentan el poder constituyente, por lo que no pueden ser expulsadas del ordenamiento jurídico sino únicamente por medio de la reforma de la ley y de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitución, no siendo procedente su exclusión del sistema normativo a través de una inconstitucionalidad general o inaplicada mediante su planteamiento en caso concreto, ya que de lo contrario esta Corte se convertirla en un legislador constituyente negativo, lo cual no está dentro de sus funciones", y debido a ello, solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada C) El Tribunal Supremo Electoral, sucintamente reiteró lo argumentado en su primera comparecencia y solicitó, se declare con lugar la inconstitucionalidad. D) El Ministerio Público reiteró los argumentos y las peticiones que expresó en la contestación de la audiencia que le fue conferida por el plazo de quince días, solicitando que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general planteada.

CONSIDERANDO

-I-

Una de las defensas que contiene la Constitución Política de la República, en aras de la preservación del principio de supremacía constitucional y para mantener la armonía de todo el andamiaje normativo (incluyendo las denominadas "leyes constitucionales", leyes del orden común, reglamentos y demás disposiciones), es la acción de inconstitucionalidad, por contravención parcial o total del texto Supremo.

Tanto ésta como la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, establecen que serán nulas de pleno derecho (ipso jure) las leyes y las disposiciones gubernativas de cualquier otro orden que regulen el ejercicio de los derechos que la Constitución garantiza, si los violan, disminuyen, restrigen o tergiversan.

-II-

En el caso de estudio, Harold Osberto Caballeros López ha señalado de inconstitucional el artículo 205 segundo párrafo de la Ley Electoral y de Partidas Políticos, y su acción se dirige en contra de los fragmentos que literalmente dicen: a) el enunciado "un diputado por el hecho mismo de ser distrito y a" y, b) la palabra "más" que se encuentra a continuación del anterior enunciado referido, que a su juicio lesionan el contenido del artículo 157 de la Constitución Política de la República, en cuanto a la integración del Congreso de la República.

Corresponde a esta Corte, analizar dos principios básicos que a prima farije pareciera que generan contradicción, el de Representatividad y el de Proporcionalidad. Para apoyar los criterios de interpretación constitucional, e acude -como ha sucedido en otros fallos y de materias diversas- a la literatura especializada que trata sobre el Derecho Electoral, que contempla la variable "clave de representación", e indica:

«A través de la repartición de los escaños entre las circunscripciones o se consigue la materialización del principio de igualdad del voto (igualdad en cuanto al valor numérico), o se admite su lesión o quiebra en forma sistemática. Mediante la variación de la relación entre población y escaños, se puede manipular la representación política a favor de ciertos partidos políticos o segmentos sociales. La igualdad del voto se logra cuando cada escaño representa la misma cantidad de habitantes (o electores, en algunos casos también de los votos validamente depositados) en todo el territorio electoral. (...) Hay argumentos políticos considerados como justificados que permiten desviaciones del principio de igualdad del voto (...) Se pretende otorgar a la población rural atrasada una representación mayor a fin de fortalecer su influencia en función de un mayor desarrollo regional, sobro los actores nacionales. Pero a menudo este argumento no es real, pues lo que se busca es que el desequilibrio en la representación se convierta en una ventaja político partidista ». (Instituto Interamericano de Derechos Humanos -IIDH- Centro de Asesoría y Promoción Electoral -CAPEL-; Diccionario Electoral, San José Costa Rica IIDH, 2000, tomo I, Págs. 387-388).

Tomando en cuenta lo anterior, resulta imperioso fijar la atención en el artículo 4º constitucional, que norma, en Guatemala todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos. Lo anterior, trasladado al plano del derecho al sufragio, debe colocar en paridad de condiciones a todo el electorado frente a quienes se postulen para representarlo en el parlamento; y en aras de esa justicia representativa, frente a sus pares (electores) del mismo o diferente distrito. Fue por eso que el legislador constituyente estableció: "Por cada distrito electoral deberé elegirle como mínimo un diputado", que resulta una fórmula valedera en nuestro sistema jurídico-electoral. Y de allí está a salvo que todos los distritos electorales estén representados mínima o básicamente, ante el Organismo Legislativo.

Es ese el espíritu que esta Corte estima, ha prevalecido en el Tribunal Supremo Electoral, en los diversos eventos electorales para los años 1994, 1995, 1999, 2003 y 2007; atendiendo a su propia práctica inveterada de no incluir la norma cuestionada en la convocatoria, al considerar que es nula de pleno derecho -aún siendo derecho positivo vigente-, como ha argumentado en los memoriales durante la substanciación de esta acción. Y no obstante sabedor de su rectoría en materia de sufragio (en todos los aspectos administrativos), estima que una declaratoria expresa de la Corte de Constitucionalidad, darla certeza a la inaplicación de la norma cuestionada.

-III-

La norma examinada tergiversa todo lo anterior, básicamente porque rompe con el principio de igualdad al cual ya se refirió esta Corte, qué también asume como propios los criterios de eruditos en la material electoral, en cuanto a que: "Mediante la variación de la relación entre población y escaños, se puede manipular la representación política a favor de ciertos partidos políticos o segmentos sociales".

Es factible que desde la óptica de otro sistema político electoral con más visos de complejidad que el nuestro y por la necesidad de llevar a cabo una serie de equiparaciones (por razones de ser un estado federado o con algún otro sistema de composición administrativa disímil a la nuestra); resulte válida una propuesta como la que presenta la norma cuestionada, pero no para el sistema guatemalteco, que parto de la paridad distrito-distrito y luego, al desarrollarlo en la Ley Constitucional de la materia, lo hace bajo la fórmula simple de: "el número de diputados que corresponda a cada distrito de acuerdo a su población", que en la actualidad es de un diputado por cada ochenta mil habitantes, sin introducir otros factores numéricos o de otra índole, que tergiversen o desnaturalicen la manera en la que el Tribunal Supremo Electoral, atiende las proporciones en la convocatoria para cada elección general, sobre la base aludida anteriormente, tal y como a manera de ejemplo se sita al azar el Decreto 2-94 (folio 56): "DISTRITOS (DEPARTAMENTOS) DE: 3)San Marcos (472,326 habitantes 5 -diputados- 4) Huehutenango (431.343) 5 - diputados- (...) 9) Jutiapa (251,068 habitantes) 3 -diputados (...)" con lo cual se evidencia que el punto de partida para dicha convocatoria es la paridad de distrito y en un segundo estadio, la aplicación de la fórmula matemática que contiene a ley especifica, lo que significa que a los departamentos de San Marcos y Huehuetenango le correspondieron cuatros escaños más a cada uno y dos más al departamento de Jutiapa.

De acuerdo con el planteamiento del ciudadano Harold Osberto Caballeros López, la norma redactada en sentido positivo, quedaría así: "Ceda Distrito Electoral tiene derecho a elegir un Diputado por cada ochenta mil habitantes", lo cual concordaría con la norma constitucional, las apreciaciones doctrinarias y considerativas formuladas por esta Corte. Además, el Tribunal Supremo continuará aplicando la fórmula simple matemática de: "El número total de diputados que integren el Congreso de le República deberán estar de acuerdo con los datos estadísticos del último censo de población".

-IV-

Resulta imperioso traer a colación diversos precedentes relacionados con el asunto tratado, que contrastados advierten algunas contradicciones; y a juicio de esta Corte deben clarificarse, para asumir un criterio sobre la resolución de este caso, así: Expediente 174-94 , sentencia de diecinueve de julio de mil novecientos noventa y cuatro, se consideré: "en el Decreto impugnado, se tomó en cuenta lo que regula el artículo 157 de la Constitución Política de la República de Guatemala, pues es obvio que el artículo 205 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos debido a la reforme constitucional (del año 1993) ha sido tácita y parcialmente modificado lo cual se evidencia del análisis que se hace de estas normas... Lo anterior demuestra que existe incompatibilidad entre las citadas normas y, por consiguiente, debe privarla norma constitucional. Por esta razón la Corte considera que la aplicación parcial de la ley realizada por el Tribunal Supremo electoral es correcta". El otro: Expedienta 300-98. Sentencia de doce de marzo de mil novecientos noventa y seis, consideró: "las leyes constitucionales son revestidas de tal carácter por mandato expreso da la ley Suprema y emitidas por órganos que ostentan el poder constituyente... por lo que no pueden ser expulsadas del ordenamiento Jurídico, sino únicamente por medio de la reforma de la ley y de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitución, no siendo procedente su exclusión del sistema normativo a través de una inconstitucionalidad general o inaplicadas mediante su planteamiento en caso concreto, ya que de lo contrario esta Corte se convertirla en un legislador constituyente negativo, lo cuál no está dentro de sus funciones" (En igual sentido la del Expedienta 463-95. Sentencia de veinte de marzo de mil novecientos noventa y seis).

En el Expediente 174-94, la Corte hizo una valoración positiva de la no aplicación parcial del artículo 205 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, por parle del Tribunal Supremo Electoral, que a su vez resulta conteste con los planteamientos del postulante Caballeros López y las consideraciones bajo las cuales se fundamenta la presente sentencia; mientras que en los expedientes 300-95 y 453-95, -que no han llegado a la configuración de la doctrina legal señalada por el artículo 43 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y por lo tanto no hay necesidad de expresar que este Tribunal se aparta de ella sentaron una postura por medio de la cual, la Corte de Constitucionalidad no puede declarar inconstitucional la norma de una ley de carácter constitucional; pero lo anterior deja en latente peligro, el hecho que cualquier reforma introducida por legislador ordinario a la legislación de esta Índole, escape del eventual control de constitucionalidad, lo cual a criterio de esta Corte no es factible, ya que se tornarla incuestionable cualquier reforma que se promulgue sobre una ley constitucional, eventualmente generarla normas pétreas, e impedirla el libre acceso a la judicatura constitucional, por parte de quien pretenda el examen a las modificaciones que el Congreso de la República promulgare a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, Ley de Orden Público o Ley de Emisión del Pensamiento.

Por todo lo considerado anteriormente es atendible el planteamiento de Inconstitucionalidad y así deberá declararse.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 115, 133, 137, 140, 143, 148, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO