EXPEDIENTE 933-2000

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS CONCHITA MAZARIEGOS TOBIAS, QUIEN LA PRESIDE, LUIS FELIPE SAENZ JUAREZ, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, JOSE ARTURO SIERRA GONZALEZ, AMADO GONZALEZ BENITEZ, OSCAR HILARIO COMPARINI ALQUIJAY Y HECTOR EFRAIN TRUJILLO ALDANA: Guatemala, veinticuatro de enero de dos mil uno.

Se tiene a la vista para dictar sentencia el planteamiento de inconstitucionalidad total del Decreto 55-2000 del Congreso de la República, promovida por Apolo Eduardo Mazariegos González. El solicitante actuó con el auxilio de los abogados Carlos Eduardo Lara Cruz, Ramiro Leonel Pérez Meza y Vladimiro Gilielmo Rivera Montealegre.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Lo expuesto por el solicitante se resume: a) El artículo 1“ del Decreto 55-2000, que modificó el artículo 2 del Decreto 512 del Congreso de la República establece que “el Procurador General de la Nación es el Jefe de la Procuraduría General de la Nación, dirige la institución y tiene a su cargo la facultad a que se refiere el inciso 1“ del artículo anterior. En casos específicos: a) El Procurador General de la Nación a propuesta del Presidente de la República, delegará en uno o más abogados colegiados activos la representación del Estado para el ejercicio de acciones judiciales y administrativas especificas que deban ser atendidas de manera especiales y bajo la coordinación y supervisión directa del Presidente de la República: b) Podrá delegar dicha facultad en otros funcionarios de la institución u otorgar poderes para asuntos determinados cuando las circunstancias lo requieran.“ Como se observa de la transcripción anterior, a través del artículo impugnado se está menoscabando y reduciendo la representación legal del Estado, que le confiere la Constitución Política de la República al Procurador General de la Nación, pues limita sus funciones y las sujeta a la coordinación y supervisión directa del Presidente de la República. Al mismo tiempo, se está otorgando indirectamente al Presidente una la representación del Estado, la que por mandato constitucional compete única y exclusivamente al Procurador General de la Nación; b) por otra parte, en la actualidad, el Procurador General de la Nación puede delegar la representación del Estado, pero su ejercicio debe ser fiscalizado por este funcionario, pudiendo intervenir en cualquier momento en el asunto de que se trate. Esta situación ya no podrá producirse con la reforma establecida en el artículo 1“ del Decreto 55-2000, ya que esa función también correspondería al Presidente de la República; c) el artículo 2“ del Decreto 55-2000 del Congreso -que modifica el artículo 14 del Decreto 512 del Congreso- en el párrafo que dice “excepto en los casos previstos en la literal a) del artículo 2“ de esta ley, salvo que el Presidente de la República se lo requiera“, es notoriamente inconstitucional, porque también limita la facultad del Procurador General de la Nación de actuar de manera directa en los asuntos de su competencia o de manera indirecta cuando delega dicha representación, violándose el contenido del artículo 252 de la Constitución que preceptúa que el Procurador General de la Nación ejerce la representación del Estado y es el Jefe de la Procuraduría General de la Nación; d) por su parte, el artículo 2“ del Decreto atacado, al disponer en su numeral 1. que el Procurador General de la Nación “al tener conocimiento, por cualquier medio, de actos o hechos que afecten o puedan afectar intereses de la Nación, deberá dirigirse, en su caso, al Ministerio, Institución o entidad pública o privada correspondiente, exponiendo los hechos, sugiriendo la forma de proceder y solicitando instrucciones sobre el particular“, está otorgando funciones que no competen al Procurador General, ya que lo involucra en actividades de la esfera privada, olvidándose que de conformidad con el artículo 252 precitado, la Procuraduría General de la Nación tiene a su cargo la función de asesoría y consultoría de los órganos y entidades estatales. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad del Decreto 55-2000.

II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

Se decretó la suspensión provisional del artículo 1 del Decreto 55-2000 en las frases que dicen “a propuesta del Presidente de la República“ y “es y bajo la coordinación y supervisión directa del Presidente de la República“; y del artículo 2 del Decreto impugnado en las partes que dicen: en el primer párrafo, “excepto en los casos previstos en la literal a) del artículo 2“ de esta ley, salvo que el Presidente de la República se lo requiera“, y en el numeral 1 del párrafo segundo “o privada“. Se dio audiencia por quince días a la Procuraduría General de la Nación, al Congreso de la República y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El Procurador General de la Nación alegó: a) el artículo 252 de la Constitución considera al Estado como una persona jurídica de derecho público que tiene legitimación activa para promover acciones por medio de su representante natural. Este texto sitúa la representación del Estado únicamente en el Procurador General de la Nación, quien puede ejercerla de manera directa, cuando interviene en asuntos de su competencia, o bien, de manera indirecta, cuando -con fundamento en la ley- delega dicha representación. El Decreto 512 del Congreso de la República posibilita la delegación de esa representación, bajo el condicionamiento de que el Procurador General finalice su ejercicio y pueda intervenir en el asunto de que se trate, si fuere necesario; b) el artículo 1 del Decreto 55-2000 -que modificó el artículo 2“ del Decreto 512 del Congreso-, viola el contenido del artículo 252 de la Constitución, que establece que la representación del Estado recae únicamente en la persona del Procurador General de la Nación, porque excluye a dicho funcionario de la representación del Estado en ciertos asuntos, imposibilitando su intervención directa y haciendo nugatoria su participación Indirecta al impedir la fiscalización de determinados asuntos que, al ser sometido al control del Presidente, genera una dualidad de funciones, no contempladas en el texto constitucional; es decir que el artículo 1“ impugnado da surgimiento a representaciones paralelas que contradicen la Constitución y hacen inviable la labor de fiscalización y/o ulterior intervención del Procurador General de la Nación; c) por otra parte, contradice la reiterada doctrina de la Corte de Constitucionalidad, en el sentido de que la facultad de delegar la representación del Estado por parte del Procurador General de la Nación, sólo puede hacerse en los funcionarios públicos que señala el Decreto 512 del Congreso de la República; d) el artículo 2“ del Decreto 55-2000, que modifica el artículo 14 del Decreto 512 del Congreso de la República, en la frase que dice “excepto en los casos previstos en la literal a) del artículo 2o de esta ley, salvo que el Presidente de la República lo requiera“ es inconstitucional porque, como se indicó anteriormente, limita la facultad del Procurador General de la Nación de actuar de manera directa en los asuntos de su competencia o de manera indirecta cuando delega dicha representación, en contravención al artículo 252 de la Constitución; e) por otra parte, el Congreso de la República se extralimitó en sus funciones al establecer en el numeral 1 del artículo 2 atacado que el procurador General de la Nación “al tener conocimiento, por cualquier medio, de actos o hechos que afecten o puedan afectar intereses de la Nación, deba dirigirse, en su caso al Ministerio, o Institución Pública o privada correspondiente“, ya que le está otorgando al Procurador General de la Nación, funciones que no son de su competencia, pues conforme el artículo 252 de la Constitución, la Procuraduría General de la Nación tiene a su cargo la función de asesoría y consultoría de los órganos y entidades estatales, no así de asuntos privados. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad promovida. B) El Congreso de la República expuso: a) el Decreto 55-2000 atacado de inconstitucional, constituye una ley ordinaria del Estado, que modifica otra ley ordinaria -Decreto 512 del Congreso de la República-, el cual fue aprobado en uso de las facultades constitucionales que le corresponden, por lo que no está modificando, ni alterando preceptos o disposiciones constitucionales, como lo afirma el interponerte; b) no existe duplicidad en las funciones del Presidente de la República como lo expone el solicitante, ya que por el contrario, la reforma al Decreto 512 del Congreso de la República, desarrolla el contenido del artículo 252 de la Constitución, facultando al Procurador General de la Nación para delegar la representación que ejerce “a propuesta del Presidente de la República“, -que es el Jefe de Estado-, para el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas que deban ser atendidas de manera especial y bajo la coordinación y supervisión directa de éste; c) no existe contradicción entre la Constitución y el artículo 2 numeral 1 del Decreto atacado, por el hecho de que esta ley define como obligaciones y facultades del Procurador General, la posibilidad de acudir a cualquier entidad, sea privada o pública, a cualquier Ministerio y, en general a cualquier entidad o instancia en la que el Estado pueda tener intereses que se vean afectados, ya que esta facultad podría suponerse, como estaba regulado en el Decreto 512 del Congreso –sin modificaciones- y, en la propia Constitución de la República; pero la intención es la de legislar, en una ley especifica, concretamente esta posibilidad; d) el contenido de las conclusiones expuestas por el accionante es falaz, porque el Decreto atacado, lejos de atomizar o dividir la facultad de representación del Estado, la multiplica; además, no esta excluyendo al Procurador General del conocimiento de los asuntos del Estado, porque a dicho funcionario se le otorga la facultad de delegar el ejercicio de la representación, a propuesta del Presidente de la República, para el ejercicio de acciones judiciales y administrativas específicas que deban ser atendidas de manera especial y bajo la coordinación y supervisión directa del Presidente de la República: excepto en los casos previstos en la literal a) del artículo 2“ de la ley, salvo que el Presidente de la República se lo requiera, porque este funcionario, como Jefe de Estado le atribuye la Constitución la obligación de cumplir y hacer que se cumpla la Constitución y las leyes; e) es equivocada la apreciación que de la doctrina de la Corte de Constitucionalidad hace el interponente, ya que dicho órgano reconoce que la Procuraduría General de la Nación no es una entidad autónoma del Estado y que para el ejercicio de su representación, el Procurador General debe proceder conforme las instrucciones del órgano político correspondiente. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad total del Decreto 55-2000 del Congreso de la República. C) El Ministerio Público expuso: a) el artículo 1 del Decreto 55-2000 del Congreso de la República en las frases que dicen: “a propuesta del Presidente de la República“ y “bajo la coordinación y supervisión directa del Presidente de la República“, -que se refieren a la delegación de funciones del Procurador General de la Nación para que los abogados colegiados activos representen al Estado en acciones judiciales y administrativas-, disminuyen, restringen y limitan las funciones y atribuciones de dicho funcionario que, como personero del Estado, le otorga el artículo 252 de la Constitución; por otra parte, el Procurador General de la Nación, conforme su Ley Orgánica, puede delegar la representación del Estado en casos específicos; sin embargo, dicha delegación debe recaer en otros funcionarios de la misma institución y no en los que pretende el artículo impugnado; b) por su parte, la expresión contenida en el artículo 2 del Decreto atacado que establece “excepto los casos previstos en la literal a) del artículo 2“ de esta ley, salvo que el Presidente de la República se lo requiera“. también es limitativa de las atribuciones que le competen al Procurador General de la Nación, por las razones indicadas, en la literal anterior; c) la frase contenida en el numeral 1 del artículo 2 del Decreto impugnado que dice “o privada“, viola e artículo 252 de la Constitución en el párrafo que dispone que “La Procuraduría General de la Nación tiene a su cargo la función de asesoría y consultoría de los órganos y entidades estatales...“, ya que pretende inmiscuir a dicha institución en cuestiones relacionadas con la iniciativa privada, lo cual es totalmente contrario a la esencia y naturaleza de dicho órgano que, de conformidad con la Constitución, debe defender los intereses de la Nación partiendo de sus funciones y atribuciones, pero no induciéndola a Invadir un ámbito que no es el de la administración pública. Solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad interpuesta.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA

A) El interponente reiteró lo expuesto en su memorial inicial y solicitó que el Decreto 55-2000 sea expulsado del ordenamiento jurídico guatemalteco, por ser contrario a la Constitución. B) La Procuraduría General de la Nación reiteró las argumentaciones vertidas en la audiencia que se le confirió y solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta. C) El Congreso de la República alegó: a) el argumento del interponente respecto de que mediante la emisión del Decreto impugnado "la representación del Estado está siendo menoscabada“ carece de veracidad, porque de conformidad con los artículos 1 y 13 del Decreto 512 del Congreso, las funciones del Procurador General de la Nación siempre han estado limitadas, pues éste para actuar necesita instrucciones del Organismo Ejecutivo; b) la afirmación del solicitante respecto a que “se otorga indirectamente al Presidente de la República una duplicidad en la representación del Estado“ es falaz, ya que la labor del Presidente de la República es solamente la de “proponer, coordinar y supervisar“, con lo que no está ejercitando ninguna representación; además, la intervención del Procurador General en los asuntos encomendados a delegados se mantiene latente en el Decreto 55-2000; c) el accionante expone que “la delegación de la representación solo es posible en el caso de los funcionarios públicos“, argumento que no es cierto, ya que el artículo 2 del Decreto 512 del Congreso -antes de la reforma- establecía dos supuestos en los cuales el Procurador General de la Nación podía delegar funciones; el primero, a través de los funcionarios de la institución y, el segundo, mediante el otorgamiento de poderes para asuntos determinados, los cuales no forzosamente debían otorgarse a funcionarios de la Procuraduría General de la Nación; d) el interponente argumenta que “se está otorgando funciones que no competen al Procurador General de la Nación, en cuanto a involucrarlo en actividades de la esfera privada“: sin embargo, es necesario aclarar que el Decreto 512 del Congreso, además de conferir una función asesora y consultora a la Procuraduría General de la Nación, también le asigna funciones de protección y defensa de los ausentes, menores e incapaces, de promover gestiones para obtener la recta y pronta administración de justicia, así como de intervenir en todos los demás negocios que las leyes determinen, aspectos que confirman que las funciones del Procurador General de la Nación son amplias y van más allá de lo que el texto constitucional regula; por otra parte, el hecho de que la participación que el Procurador pueda tener en la esfera privada no esté regulada en la Constitución, no significa que esté prohibida, ya que de conformidad con el artículo 5º. constitucional, el Procurador puede hacer lo que la ley no prohíbe. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. D) El Ministerio Público reiteró lo expuesto en la audiencia que se le confirió y solicitó que se declare con lugar la inconstitucionalidad interpuesta.

CONSIDERANDO
-I-

La acción de inconstitucionalidad de normas, como una de las garantías establecidas para hacer prevalecer la Constitución sobre el resto del ordenamiento, es el medio para impugnar aquellas disposiciones que la contravengan, o las que, en su formulación, no observen el procedimiento constitucional.

-II-

En el presente caso se plantea inconstitucionalidad total del Decreto 55-2000 del Congreso de la República que reformó los artículos 2 y 14 del Decreto 512 del Congreso de la República, porque, según se afirma, vulnera el artículo 252 de la Constitución al limitar y menoscabar la representación del Estado que le corresponde al Procurador General de la Nación, excluye al Procurador del conocimiento y tratamiento de asuntos de Estado y se le otorgan funciones que no le competen, en cuanto a involucrarlo en actividades de la esfera privada.

Para determinar las contravenciones denunciadas, se procederá a efectuar el estudio comparativo de rigor de los dos artículos de que consta el decreto impugnado, el que en adelante será denominado “el decreto o decreto impugnado“.

-III-

El artículo I. del decreto impugnado dice: “Se modifica el artículo 2“, el cual queda así: Artículo 2. El Procurador General de la Nación es el Jefe de la Procuraduría General de la Nación, dirige la Institución y tiene a su cargo la facultad a que se refiere el inciso 1º. del artículo anterior. En casos específicos: a) El Procurador General de la Nación a propuesta del Presidente de la República, delegará en uno o más abogados colegiados activos la representación del Estado para el ejercicio de acciones judiciales y administrativas específicas que deben ser atendidas de manera especiales y bajo la coordinación y supervisión directa del Presidente de la República; b) Podrá delegar dicha facultad en otros funcionarios de le institución u otorgar poderes para asuntos determinados cuando las circunstancias lo requieran.“

El artículo 154 de la Constitución en el último párrafo, asienta que la función pública no es delegable, excepto en los casos señalados por la ley, de manera que, si la Ley Orgánica del Ministerio Público (ley reformada), autoriza casos de delegación para asuntos concretos, delegar representación es viable constitucionalmente. Sin embargo, la decisión de delegación, condiciones, coordinación y supervisión corresponde al funcionario que ostenta la función delegada. Nadie puede delegar lo que no ostenta o posee. Así, el artículo 252 de la Ley Fundamental, segundo párrafo, determina que el Procurador General de la Nación ejerce la representación del Estado y es el Jefe de la Procuraduría General de la Nación, por lo que, siendo tal funcionario específico a quién se asigna la función pública de representar al Estado, es el único que puede decidir su delegación parcial y sus condiciones. Bajo tales premisas, el artículo confrontado se encuentra conforme a la Constitución cuando faculta al Procurador General de la Nación a delegar la representación estatal en uno o más abogados colegiados, pero vulnera el espíritu del artículo 252, segundo párrafo, de la Carta Magna, cuando indica que se hará “a propuesta del Presidente de la República“ “y bajo la coordinación y supervisión directa del Presidente de la República“, porque constituiría una limitación de la función de representación estatal que tal precepto superior otorga al Procurador General de la Nación. Consecuentemente, al ser tales frases las que colisionan con el texto constitucional, es únicamente en cuanto a ellas que debe resolverse la procedencia de la acción. El artículo 2 del Decreto impugnado prescribe: “Se modifica el artículo 14, el cual queda así: Artículo 14, Cuando el Procurador General de la Nación delegue en otros la representación del Estado, estos deberán proceder de acuerdo con las instrucciones que, en cada caso, les comunique aquel. No obstante cualquier delegación, el Procurador General de la Nación podrá intervenir personalmente en los asuntos en cualquier momento, excepto en los casos previstos en la literal a) del artículo 2“ de esta ley, salvo que el Presidente de la República se lo requiera.

El Procurador General de la Nación en ejercicio de la representación del Estado tendrá además las siguientes atribuciones y obligaciones:

1. Al tener conocimiento por cualquier medio, de actos o hechos que afecten o puedan afectar intereses de la nación, deberá dirigirse, en su caso, al ministerio, institución o entidad pública o privada correspondiente, exponiendo los hechos, sugiriendo la forma de proceder y solicitando instrucciones sobre el particular.

2. Rendir informe de los asuntos en que esté interviniendo, cuando se lo solicite el Ejecutivo o cuando lo crea necesario, a efecto de que se dicten las instrucciones pertinentes“.

A tal precepto se le reprocha que restringe la función representativa del Procurador y que le asigna funciones de la esfera privada, que constitucionalmente no le competen.

Luego del estudio comparativo, esta Corte advierte que el primer párrafo del artículo examinado faculta al Procurador General de la Nación a intervenir personalmente en los asuntos, no obstante cualquier delegación. Esta es una regla general de que a todo representado asiste el derecho de conocer personalmente de los asuntos, aún cuando hubiese instituido representante. Sin embargo, el precepto cuestionado limita tal facultad cuando agrega la frase “excepto en los casos previstos en la literal a) del artículo 2“. de esta ley, salvo que el Presidente de la República se lo requiera“. Tal agregado restringe el ejercicio de la función pública de representación del Estado que el artículo 252 Constitucional otorga al Procurador General de la Nación, porque la facultad de conocimiento personal en un asunto en que se ha delegado representación, es propia del delegante originario, sin que tenga que sujetarse a requerimientos de otro funcionario de igual o superior categoría. Tal disconformidad con el artículo 252 de la Ley Fundamental, hace procedente la declaratoria de inconstitucionalidad de la frase individualizada.

En el mismo sentido deberá resolverse acerca de la frase “o privada“ contenida en el numeral I. del segundo párrafo del artículo examinado, pues, el Procurador General de la Nación es el Jefe de un órgano público, con funciones de asesoría, consultoría y representación exclusivamente del Estado y no de entidades privadas, por lo que al asignarle esta última atribución, se variaría la función diseñada por la Constitución, confrontando con el precepto fundamental 252.

LEYES APLICABLES

Artículos citados y 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República 114, 133, 137, 149, 150, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.

POR TANTO