EXPEDIENTE 735-2002

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, QUIEN LA PRESIDE, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, SAÚL DIGHERO HERRERA, FRANCISCO JOSÉ PALOMO TEJEDA Y CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA: Guatemala, veintinueve de mayo de dos mil tres.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad de los Acuerdos Gubernativos 14 y 15, emitidos por el Presidente de la República, el diez de diciembre de dos mil uno, promovida por Jorge Eduardo Briz Abularach y Felipe Antonio Bosch Gutiérrez, quienes actuaron con el auxilio de los abogados Rodrigo Rosenberg Marzano, Lucrecia Mendizábal Barrutia y Mario Roberto Fuentes Destarac.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACION

Lo expuesto por los accionantes se resume: el diez de diciembre de dos mil uno, el Presidente de la República, emitió los Acuerdos Gubernativos 14 y 15, en los que nombra al Gerente y Subgerente del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, con lo que estiman, se violan los artículo 100, 154 y 183 inciso s) de la Constitución Política de la República de Guatemala, por las siguientes razones: a) los nombramientos aludidos, menoscaban y limitan la autonomía orgánica y funcional de la que, conforme el párrafo tercero del artículo 100 constitucional, goza el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, ya que la subordinan a la voluntad política y a la autoridad del Presidente de la República, sin permitir que sea la Junta Directiva de dicho Instituto, quien nombre a su propio Gerente y Subgerente; b) además, el artículo 183 inciso s) de la Carta Magna, regula la función del Presidente de la República de nombrar y remover a los Ministros de Estado, Viceministros, Secretarios y Sub-secretarios de la Presidencia, Embajadores y demás funcionarios que le corresponda conforme a la ley, sin incluir la potestad de realizar los nombramientos relacionados, los cuales no tienen sustentación jurídica, puesto que no existe norma específica que lo faculte para realizarlos; c) asimismo, los acuerdos impugnados, fueron emitidos en flagrante violación a lo dispuesto por el artículo 154 de la Constitución , porque al dictarlos, el Presidente de la República se excedió en sus funciones. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD.

No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días al Presidente de la República de Guatemala, al Ministro de Trabajo y Previsión Social, al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y al Ministerio Público. Se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES

A) El presidente de la República expresó: a) emitió los acuerdos objetados en el uso de las facultades que le confieren los artículos 183 incisos e) y s) de la Constitución Política de la República de Guatemala y 29 de la Ley de Servicio Civil; b) además, los accionantes no efectuaron en su memorial de interposición, el razonamiento jurídico, específico respecto a cada una de las disposiciones de los acuerdos atacados, basándose en una posición de su lógica particular, por lo que la Corte de Constitucionalidad está limitada, en razón del principio dispositivo, a resolver sobre lo impugnado; c) asimismo, si bien es cierto que la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social ha dejado de establecer quién es la autoridad nominadora encargada del nombramiento del Gerente y Subgerentes de dicho Instituto, también lo es que no se le ha limitado la posibilidad de integrar la ley, y menos la obligación fundamental del Estado de velar por la salud y la asistencia social de todos los habitantes; d) por otra parte, el artículo 2° del Decreto Ley 53-82 de la Presidencia de la República, establece que corresponde al Presidente de la República, delegar el nombramiento de los funcionarios y empleados de las entidades descentralizadas, autónomas y semi-autónomas, y cualquier otra de similar naturaleza que actúen en función pública. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Ministro de Trabajo y Previsión Social, manifestó que los nombramientos de Gerentes y Subgerentes del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, devienen del Decreto Ley 53-82, el que está vigente conforme los artículos 4 y 16 de las disposiciones transitorias y finales de la Constitución, que faculta al Presidente de la República para delegar el nombramiento de los funcionarios y empleados de las entidades descentralizadas, autónomas y semi-autónomas y cualesquiera otras de similar naturaleza que actúen en función pública, a las autoridades que señalen a sus respectivas leyes orgánicas o en su caso, los Acuerdos Gubernativos que las rijan. Solicitó que se declare sin lugar la acción de la inconstitucionalidad planteada. C) El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, señaló: a) el párrafo tercero del artículo 100 constitucional, establece que este Instituto es una entidad autónoma con patrimonio y funciones propias, dentro de las que no se encuentra la potestad de la Junta Directiva, órgano superior de la institución, de hacer el nombramiento de su Gerente y Subgerentes, ya que si bien esa facultad estaba prevista en la Ley Orgánica del Instituto, la misma que fue derogada por legislación posterior y nunca ha sido restituida por el Legislativo; b) por otra parte, el hecho que el Presidente de la República haga tales nombramientos, no implica violación a la autonomía del Instituto, en virtud que, una vez toman posesión del cargo los nombrados, quedan sujetos a las normas de la Ley Orgánica del Instituto y a las disposiciones de dirección general y políticas de la Junta Directiva del Instituto; c) además, si bien es cierto que por sentencia de la Corte de constitucionalidad, se declaró la inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto número 545 del Presidente de la República, en lo que se refiere a ese Instituto, también lo es que dicha declaración no restableció la facultad de la Junta Directiva para hacer los mencionados nombramientos; d) asimismo, la Constitución Política de la República de Guatemala no prohíbe al Presidente realizar este tipo de nominaciones; e) por otra parte, de la simple redacción de los Acuerdos Gubernativos analizados, se deduce que no constituyen leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, sino que son únicamente disposiciones específicas que jurídicamente conforman un mero acto administrativo de nombramiento de funcionario. Solicitó que al dictar sentencia se declare sin lugar la presente inconstitucionalidad.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA.

A) El accionante reitera lo expuesto en su memorial de interposición de la inconstitucionalidad y agrega que: a) no es razonable que, existiendo un ente jerárquico superior dentro de la institución -Junta Directiva-, para realizar el nombramiento de su personal, derivado de su autonomía funcional e institucional, el Presidente de la República, con la excusa de un vacatio legis, haya emitido los nombramientos objetados; b) además, las disposiciones impugnadas constituyen normas de carácter general por constituir mandatos emitidos por el Organismo Ejecutivo, que si bien resuelven situaciones concretas, son normas de obligado cumplimiento para los administrados, por lo que están sujetas al control constitucional; c) por otra lado, el Presidente de la República emitió los Acuerdos Gubernativos impugnados supuestamente al amparo del texto del artículo 29 de la Ley del Servicio Civil, con lo cual intenta evadir lo dictaminado por la Corte de Constitucionalidad, en sentencia de fecha cinco de septiembre de dos mil. Solicita se declare con lugar la presente acción. B) El presidente de la República, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y el Ministerio Público ratifican sus argumentos expuestos en la audiencia que por quince días se les confirió y solicitan que se declare sin lugar la inconstitucionalidad parcial planteada. C) El Ministerio de Trabajo y Previsión Social, no alegó.

CONSIDERANDO

-I-

Corresponde a la Corte de Constitucionalidad conocer y decidir, en única instancia, de las acciones interpuestas contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. La declaratoria en tal sentido resulta procedente cuando se advierte antagonismo con la Constitución Política de la República de Guatemala. El control de constitucionalidad puede promoverse, en rigor de lo dispuesto en el propio texto constitucional, en casos concretos y con relación a leyes de carácter general, persiguiéndose en ambas situaciones que la legislación se mantenga dentro de los límites que la propia Constitución ha fijado, excluyendo del ordenamiento jurídico las normas que no se conforman con la misma, anulándolas, con efectos erga omnes, en el caso de la inconstitucionalidad abstracta. (Artículos 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala; 133 y 134 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad). El examen de inconstitucionalidad de las normas puede ser incoado por vicios materiales o por vicios formales. Los poderes públicos, por supuesto, están sometidos a la norma fundamental y fundamentadora de todo orden jurídico y, consecuentemente, quedan sometidos al control de constitucionalidad, no solamente normas de rango legal objetivadas externamente, sino también los procesos legislativos "interna corporis", que deben ajustarse a las normas que la Constitución prescribe. El control de constitucionalidad no se constriñe a la ley stricto sensu, sino que abarca todo tipo de disposiciones generales con pretensión de formar parte del conjunto normativo de la Nación, afectando incluso a leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general preconstitucionales vigentes que no guarden concordancia o conformidad con los principios adoptados en la vigente ley fundamental del Estado, en cuyo caso por ministerio legis son susceptibles de llegar a ser declaradas sin validez, por sobrevivir ilegitimación en su confrontación con dicha ley.

-II-

En el presente caso, Jorge Eduardo Briz Abularach y Felipe Antonio Bosch Gutiérrez denuncian la inconstitucionalidad de los Acuerdos Gubernativos 14 y 15 emitidos por el Presidente de la República, el diez de diciembre de dos mil uno, en los que nombra al Gerente y Subgerente del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, porque estiman, son contrarios a los artículos 100, 154 y 183 inciso s) de la Constitución Política de la República de Guatemala, ya que el Presidente de la República se excedió en sus funciones y está limitando la autonomía orgánica y funcional de dicho Instituto. Para analizar lo relacionado a la autonomía, es oportuno tomar en cuenta los criterios sustentados en la jurisprudencia de esta Corte, y que en esta sentencia se reiteran, en el sentido que, la Constitución Política de la República de Guatemala, confiere autonomía a la Escuela Nacional de Agricultura (79), la Universidad de San Carlos de Guatemala (82), la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala, el Comité Olímpico Guatemalteco (92), el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (100), el Banco de Guatemala (132), el Ministerio Público (251) y el Municipio (253) (Expedientes 51-90 y acumulados: 342-97, 374-97, 441-97, 490-97 y 559-97). Y en relación a la descentralización, se han identificado algunos de sus elementos, tales como: que es creada por el legislador constitucional o por el legislador común; que la organización de la administración pública no puede ser sino obra de la ley, e igualmente su modificación o extinción; que constituye una traslación de competencias de la administración directa a la indirecta del Estado; que implica la creación de personas jurídicas de Derecho Público; y que, en algunos casos de descentralización menor, puede significar el reconocimiento de cierta libertad de acción a determinados entes públicos, sin llegar a quebrar la unidad estatal, explicándose así algunas reservas relativas a nombramientos. (Expediente 258-87). Acerca de la cuestión planteada -concretada al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social - esta Corte en sentencia de fecha cinco de septiembre de dos mil dictada dentro del expediente dieciséis-dos mil, consideró: "...el concepto ´autonomía no se encuentra definido en el texto constitucional y de las dificultades que ofrece la doctrina para caracterizarlo, puesto que, como forma de descentralización, es cuestión de grado determinar sus alcances, tanto de la territorial como de la institucional. No obstante tales problemas, como consecuencia del Estado de Derecho y del principio de unidad, debe entenderse que la ley podrá regularla siempre en concordancia con las normas constitucionales. Otra premisa a tener en cuenta es que frente a las llamadas ´autonomía técnica´ y ´autonomía orgánica´ (entendiendo que ésta supone la existencia de un servicio público que tiene prerrogativas propias, ejercidas por autoridades distintas del poder central), la Seguridad Social debe considerarse investida del último carácter, porque ella está concedida a nivel constitucional, lo que le otorga ese alto grado, puesto que la autonomía técnica bien podría haber sido concedida a nivel ordinario, que no goza de la especial protección que le otorga no sólo figurar en la parte orgánica que establece la Constitución, sino la rigidez propia de ésta. Quiere esto decir que la autonomía que la Constitución reconoce no podría ser una simple atribución administrativa, sino que conlleva una toma de posición del constituyente respecto de ciertos entes a los que les otorgó, por sus fines, un alto grado de descentralización. Es evidente que la Seguridad Social puede ser objeto de regulación legal, siempre que la misma no disminuya, restrinja o tergiverse la esencia de su autonomía y la de sus organismos rectores y administrativos, y ello implica que no intervenga fijando pautas insitas a la competencia institucional y sin cuya exclusividad el concepto de autonomía resultaría meramente nominal pero no efectivo. De acuerdo con lo anterior, debe partirse de que ni la autonomía implica la constitución de los enti paraestatali, como en algún tiempo los llamó la doctrina italiana, en clasificación actualmente superada, puesto que no actúan fuera de los fines del Estado, con los que deben ser concurrentes; ni tampoco puede tal autonomía ser mermada al extremo que pierdan los entes su autogobierno y la discrecionalidad para el cumplimiento de los fines que le haya asignado el Estado en la norma que los crea." Por lo que en dicha sentencia se declaró inconstitucional el artículo 1 del Decreto No. 545 del Presidente de la República, objeto de la impugnación, en las palabras que dicen "y el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social", lo anterior por encontrar que el hecho que el Presidente de la República nombrara a las autoridades del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, lesiona la autonomía de dicha institución y excede sus funciones; en consecuencia, se excluyó dicha norma del ordenamiento jurídico guatemalteco. Con los acuerdos impugnados, se incurre nuevamente en el vicio de inconstitucionalidad anteriormente analizado, por lo que, al existir violación de los artículos 100, 154, y 183 inciso s) de la Constitución Política de la República de Guatemala, los Acuerdos gubernativos 14 y 15 emitidos por el Presidente de la República, el diez de diciembre de dos mil uno, en los que nombra al Gerente y Subgerente del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, también deben ser declarados inconstitucionales. Esta Corte estima oportuno señalar que el Tribunal Constitucional ejerce, cuando se declara la inconstitucionalidad de la ley, el papel de lo que la doctrina denomina"legislador negativo" porque la sentencia deja sin efecto una norma impugnada, (efecto derogatorio) pero no tiene competencia para emitir disposiciones legales. Por lo tanto, corresponde al Congreso de la República, llenar, lo antes posible, el vació legal creado al excluirse del ordenamiento jurídico una norma inconstitucional, sujetando su actuación legislativa a la Constitución Política de la República de Guatemala, ya que, en el ordenamiento jurídico guatemalteco existe el principio de que por el hecho de la derogatoria de una ley no cobra vigencia la que ésta hubiera derogado, que es uno de los preceptos fundamentales de la Ley del Organismo Judicial.

LEY APLICABLES

Artículo citados y 267, 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 114, 115, 137, 139, 140, 142, 145, 146 y 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 31 y 32 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.

POR TANTO